葉開儒

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

2017年10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)，部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。這意味著在北京市、山西省、浙江省實(shí)行的改革試點(diǎn)工作將在全國各地推行。2018年3月，全國人大通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，標(biāo)志著我國監(jiān)察體制改革初步完成。這不僅是事關(guān)全局的重大政治體制改革，而且也是貫徹落實(shí)黨的十九大精神，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。關(guān)于此次監(jiān)察制度改革，法學(xué)界已經(jīng)作了諸多富有啟發(fā)性的探討，其中包括監(jiān)察體制改革的必要性[1]、合憲性，與現(xiàn)有體制的銜接問題[2]，以及監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)[3]，為監(jiān)察制度改革提供了理論闡釋和制度構(gòu)想。本文沒有直接介入這些討論，而是試圖回溯西方權(quán)力監(jiān)督理論的思想譜系，從而為這些討論提供可供參考的理論框架。雖然監(jiān)察制度對(duì)于國人而言并不是一個(gè)陌生的事物，因?yàn)樗谥袊糯鷳椫浦性?jīng)扮演了一個(gè)重要的角色，并在孫中山的“五權(quán)憲法”中得以體現(xiàn)，但是它畢竟與西方傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督理論存在著從形式到內(nèi)涵的差異。更進(jìn)一步說，中國晚近法治話語中的“權(quán)力監(jiān)督”理念恰恰是來源于近代西方國家的制度實(shí)踐。[注]現(xiàn)代自由主義政治思想視國家為“必要的惡”，因此作為立國之基的憲法以限制國家權(quán)力為首務(wù)，這一理念與中國傳統(tǒng)“皇權(quán)—官僚”之間的權(quán)力博弈觀念在出發(fā)點(diǎn)上就不一樣。[4]當(dāng)然，這一理論和實(shí)踐本身也存在差異，大致呈現(xiàn)出兩種模式，分別是權(quán)力分立模式和主權(quán)監(jiān)督模式——前者強(qiáng)調(diào)在橫向上對(duì)權(quán)力進(jìn)行分割并適度混合，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約；后者則側(cè)重縱向的主權(quán)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。對(duì)這兩種模式的理解，能夠?yàn)槲覈谋O(jiān)察體制建設(shè)提供思想資源。

一、權(quán)力分立模式

(一)權(quán)力分立思想與實(shí)踐

在早期西方的“混合政體”思想中，我們就可以看到權(quán)力分立的因素。作為“混合政體”的思想家，西塞羅以羅馬憲制為藍(lán)本，認(rèn)為任何一種單一政體都會(huì)導(dǎo)致政體的衰敗，唯有組成一個(gè)保持均衡的混合政體，才能把君主制的統(tǒng)一、貴族制的智慧以及民主制的自由三種特征結(jié)合起來，才能成為“最佳政體”。[5]

不過，現(xiàn)代最經(jīng)典的權(quán)力分立理論還是孟德斯鳩創(chuàng)立的。孟德斯鳩在洛克的基礎(chǔ)上，以英國的憲制為藍(lán)本，將權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。他認(rèn)為，三種權(quán)力應(yīng)由不同的國家機(jī)關(guān)行使：立法權(quán)由兩院制的議會(huì)行使，行政權(quán)由國王或政府行使，司法權(quán)由法院行使。[6]換句話說，孟德斯鳩的權(quán)力分立理論應(yīng)由兩大原則構(gòu)成：職能分離和人事分立[注]但顯然，孟德斯鳩所描述的英國憲制并不符合其實(shí)際情況，其本人也并非不自覺：比如立法權(quán)由議會(huì)上下兩院掌握，國王有權(quán)否決議會(huì)通過的法律。。[7]與混合政體相比，現(xiàn)代的權(quán)力分立理論強(qiáng)調(diào)將政府職能分配給政府各個(gè)部門，并限制任何部分只能行使其恰當(dāng)?shù)穆毮?，而非著眼于社?huì)各階層的政治參與，但其共同的特點(diǎn)莫過于在對(duì)權(quán)力進(jìn)行劃分時(shí)，對(duì)權(quán)力是主權(quán)性權(quán)力還是政府(廣義)權(quán)力并沒有明確的區(qū)分。因此，權(quán)力的監(jiān)督是一個(gè)平行的相互制衡的結(jié)構(gòu)，每一項(xiàng)權(quán)力都是同一維度的權(quán)力。

孟德斯鳩的思想最終在美國變成了制度現(xiàn)實(shí)。在早期的殖民時(shí)期，三權(quán)分立的思想就開始被執(zhí)行，1776年賓夕法尼亞憲法對(duì)“三權(quán)分立”思想貫徹的嚴(yán)格程度甚至超過了孟德斯鳩的想法，也超過后來美國憲法中的憲制形式。[8]不過，這一實(shí)踐很快在聯(lián)邦黨人處得以修正。麥迪遜認(rèn)為，孟德斯鳩的“三權(quán)分立”并不意味著是完全和徹底的相互分立和獨(dú)立，其真正的含義是三個(gè)部門中的某個(gè)部門的整體權(quán)力，不應(yīng)該由同時(shí)擁有其他部門整體權(quán)力的人來掌握，這意味著三權(quán)分立并非是絕對(duì)的分立，各個(gè)部門并非完全互不相關(guān)，而是相互間有積極的制約，并有部分參與其他部門職能的權(quán)力，此乃三權(quán)分立精義之所在[注]由人民選舉直接產(chǎn)生一院制的立法機(jī)關(guān)，掌握行政權(quán)的最高行政會(huì)議的12名政務(wù)官也由人民直選產(chǎn)生，總統(tǒng)和副總統(tǒng)由立法會(huì)議員和政務(wù)官在12名政務(wù)官中選舉產(chǎn)生。。[9]于是，我們可以看到美國憲法后來的實(shí)踐正是采取了這一模式：立法權(quán)分給國會(huì)兩院；法案要提交總統(tǒng)批準(zhǔn)，而總統(tǒng)又可以對(duì)法案提出異議，并且此種異議須經(jīng)提出該項(xiàng)法案的議院的三分之二人數(shù)議決通過才能予以駁回，但是總統(tǒng)自身并沒有立法創(chuàng)制權(quán)；總統(tǒng)提名的國務(wù)卿需經(jīng)參議院通過；總統(tǒng)有權(quán)與外國締結(jié)條約，但所有條約均需獲得參議院的批準(zhǔn)方可生效；宣戰(zhàn)權(quán)雖然屬于行政權(quán)，但卻歸國會(huì)享有。[10]

事實(shí)上，這一修正本身是對(duì)混合憲制理論的回歸。美國著名政治學(xué)者亨廷頓很早就敏銳地指出，在美國憲制的諸多歷史淵源中，英國中世紀(jì)的都鐸憲制被認(rèn)為是關(guān)鍵的一支，因而美國雖然相比舊大陸來說是個(gè)新社會(huì)，但卻是個(gè)舊國家。[11]在都鐸時(shí)期的中世紀(jì)政府中，并不存在立法職能和司法職能的明確區(qū)分，功能的專門化發(fā)展得并不充分。一個(gè)機(jī)構(gòu)常常行使多項(xiàng)職能，而一種職能又常常由幾個(gè)機(jī)構(gòu)所分擔(dān)，因此，都鐸時(shí)代的英國政府是一個(gè)“權(quán)力/功能混合的政府”，即國會(huì)、王室和其他機(jī)構(gòu)都行使著多種職能。[12]甚至到了17世紀(jì)初，英國國會(huì)都主要被視為法院而不是立法機(jī)構(gòu)，某種意義上司法機(jī)關(guān)承擔(dān)了“治國”這一政治功能。[13]

(二)權(quán)力分立模式的缺陷

不過，這一橫向的制約模式也存在根本的缺陷。以美國為例，作為分權(quán)制衡的典范，美國的政治制度卻因?yàn)榉謾?quán)制衡的日益僵化而變得衰朽。美國以新教立國，因而美國人天生對(duì)公權(quán)力有一種天然的不信任。中央層面的三權(quán)分立、中央與地方的權(quán)力分配，其實(shí)質(zhì)是在“復(fù)制權(quán)力”，在限制權(quán)力專斷的同時(shí)，也為政黨和利益集團(tuán)隨意使用否決權(quán)提供了很大的空間，使得政府對(duì)重大的公共問題難以作出有效決策。對(duì)此，福山(Francis Fukuyama)認(rèn)為，美國的體制已經(jīng)逐漸發(fā)展成一種“否決制”(vetocracy)。在這種制度下，由于政黨分歧尖銳，分權(quán)體制越來越無法代表大多數(shù)人的利益，利益集團(tuán)可以通過各種方式掌握否決權(quán)，進(jìn)而守護(hù)自己的利益。或許否決制還沒有從根本上否定民主制，但卻正在日益造成低效、不受認(rèn)可的政府管治，而且使得金錢在政治中的作用越來越重要。[14]

從歷史上看，這一模式最典型的負(fù)面教材就是1652波蘭憲制中確立“自由否決權(quán)”(liberum veto)。自由否決權(quán)最初是推動(dòng)討論的一種方式，目的是通過達(dá)成共識(shí)來實(shí)現(xiàn)普遍利益，但如果被人利用謀求自己的利益，則他們可以隨心所欲地終止議會(huì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1652年至1674年間的55屆議會(huì)中，有48屆議會(huì)因?yàn)樽杂煞駴Q權(quán)而解散，其中又有1/3是僅受到一票反對(duì)而被解散的。[15]由于波蘭的所有貴族在法律上一律平等，這意味著通過行使自由否決權(quán)，一個(gè)小貴族的權(quán)力就足以讓整個(gè)國家的事務(wù)陷于癱瘓。通過自由否決權(quán)，議會(huì)基本成了一個(gè)癱瘓的組織，立法權(quán)基本無法得以行使，這就使得所有保留國家權(quán)威的貴族都可以集中在地方，進(jìn)而更容易地吞噬國家資源。[16]與此同時(shí)，外國勢力也意識(shí)到，要想干涉波蘭新國王的選舉或改變其外交政策已經(jīng)變得輕而易舉，在18世紀(jì)，已經(jīng)被內(nèi)亂削弱的波蘭由此也成為歐洲列國爭霸的犧牲品。從此，自由否決權(quán)就像商品一樣被買賣。直到1791波蘭兩次被瓜分后，波蘭人才在制定《五三憲法》時(shí)取消了自由否決權(quán)，改為多數(shù)表決通過議案?？梢姡@種極端的分權(quán)制衡是導(dǎo)致波蘭無政府狀態(tài)的直接原因，它導(dǎo)致了某種形式的國家癱瘓，進(jìn)而使波蘭內(nèi)耗而無法一致對(duì)外，最終在列國爭霸的時(shí)代導(dǎo)致亡國的命運(yùn)。

可見，如果一味過度地強(qiáng)調(diào)這種橫向的分權(quán)制衡，就會(huì)導(dǎo)致政治決策的效率和有效程度消弱。在某種意義上，政治秩序是政治自由的前提，在一定程度上秩序比自由更重要。過分的分權(quán)和制約削弱了政府的自主性，導(dǎo)致國家決策效率低下、成本高昂，最終導(dǎo)致政治機(jī)構(gòu)運(yùn)作的癱瘓。正如亨廷頓所言，各國之間最重要的政治分野，不在于他們政府的形式，而在于他們的政府有效程度。因而，深處正在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之中的當(dāng)今世界，誰能組織政治，誰就能掌握未來。[17]

更進(jìn)一步說，過分地限制權(quán)力會(huì)導(dǎo)致民眾無法對(duì)政治決策予以歸責(zé)。事實(shí)上，除了要強(qiáng)調(diào)對(duì)政府進(jìn)行消極的法律限制外，我們?nèi)孕枰疄槠錄Q策和治理行為向民眾承擔(dān)政治責(zé)任。正所謂權(quán)力越大、責(zé)任越大，倘若對(duì)權(quán)力進(jìn)行過度的分散和削弱，就無法對(duì)政治責(zé)任進(jìn)行確定，進(jìn)而也影響了政治治理的進(jìn)行。麥基文在《憲政古今》中就表達(dá)了對(duì)美國憲制的擔(dān)憂：“任何過度平衡的政制，必定是個(gè)為私人和集團(tuán)謀利而非為全體人民謀福的政制。我們的治理已全然淪為責(zé)任的扯皮與推諉。真正應(yīng)為某行為負(fù)責(zé)的人，卻逃避了責(zé)任?！盵18]尤其對(duì)于實(shí)行選舉政治的西方國家而言，它已經(jīng)成為制約治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。

二、主權(quán)監(jiān)督模式

(一)主權(quán)監(jiān)督模式的思想基礎(chǔ)

主權(quán)監(jiān)督模式由盧梭所奠定，并為列寧所繼承成為蘇聯(lián)的憲制基礎(chǔ)。奠定主權(quán)監(jiān)督模式的意義在于，他決定性地將主權(quán)與政府區(qū)分開來，認(rèn)為前者的本質(zhì)是人民的集體意志，后者是執(zhí)行這種意志的力量。主權(quán)只有一種正當(dāng)?shù)姆绞?，那就是人民主?quán)，這是因?yàn)橹鳈?quán)本身是不可轉(zhuǎn)讓的。[19]人民主權(quán)的內(nèi)核是集體的“公意”(generalwill)，并非具體的權(quán)力。在人民主權(quán)之下，可以有不同形式的政府——君主制、貴族制、民主制，乃至某種混合政體。

然而，人民只有在訂立社會(huì)契約那一刻才是主權(quán)者，當(dāng)行使完制憲權(quán)、人民退場后，作為制憲權(quán)主體的人民就回歸成臣民，此時(shí)整個(gè)國家的運(yùn)作就交給行使行政權(quán)的國家機(jī)器。但是，行政權(quán)并不總是能夠保持克制的，它天然有一種自我膨脹的趨勢，因而，在它膨脹的過程中就會(huì)對(duì)立法權(quán)進(jìn)行腐蝕，最后消滅掉立法權(quán)，這樣人民的意志就會(huì)被奴役，專制的統(tǒng)治也就由此產(chǎn)生。[20]因此，為了防止執(zhí)行權(quán)的腐敗，維護(hù)主權(quán)的權(quán)威，就必須讓主權(quán)者行動(dòng)起來，即人民集會(huì)。[21]

由此可見，盧梭并沒有把注意力放在行政權(quán)的分立與制衡上，而是把行政權(quán)看作一個(gè)總體的、依附于主權(quán)的權(quán)力，而其對(duì)主權(quán)的壓制和篡奪則是盧梭最擔(dān)心的問題。因此，權(quán)力的監(jiān)督也被理解為人民與政府之間的平衡關(guān)系，合法而均衡的政權(quán)應(yīng)該遵循“主權(quán)者：政府=政府：臣民”這一經(jīng)典的定律，而平衡的打破也正是政治體走向死亡的開始。換句話說，盧梭把權(quán)力(行政權(quán))的腐敗看作是政治體生死存亡的關(guān)鍵問題，而防止權(quán)力腐敗最有效的方式，莫過于訴諸主權(quán)這一最高權(quán)力的人民集會(huì)。

馬克思運(yùn)用階級(jí)學(xué)說，進(jìn)一步刷新了盧梭的學(xué)說，在馬克思那里，人民并不是指全體國民，而是特指無產(chǎn)階級(jí)，與人民相對(duì)應(yīng)的概念是敵人，即資產(chǎn)階級(jí)。[22]人民或無產(chǎn)階級(jí)具有排他的先進(jìn)性、正確性。他們可以直接行使國家公共權(quán)力，也可以由他們的代表(作為無產(chǎn)階級(jí)先鋒隊(duì)的共產(chǎn)黨以及各級(jí)人民代表會(huì)議的代表)來行使，換言之，也是可以讓渡的。在制度安排上，各級(jí)民意機(jī)關(guān)均為不受制約的國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

列寧在馬克思的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出政黨的先鋒隊(duì)理論。作為無產(chǎn)階級(jí)的先鋒隊(duì)，政黨沒有自己的特殊利益，它是人民意志的化身，也是意志的灌輸者和實(shí)現(xiàn)者；他從外部向無產(chǎn)階級(jí)灌輸階級(jí)意識(shí)和革命意識(shí)，為了向工人灌輸政治知識(shí)，社會(huì)民主黨人應(yīng)該到一切階級(jí)中去，聽取、收集并整合民意。在此，列寧指出，“在通常情況下，階級(jí)是由政黨來領(lǐng)導(dǎo)的，政黨通常是最有威信、最有影響、最有經(jīng)驗(yàn)、被選出擔(dān)任最重要職務(wù)而稱為領(lǐng)袖的人們所組成的比較穩(wěn)定的集團(tuán)來主持的?！盵23]因而，黨是最高的道義來源，他不僅代表了人民的意志，而且還為人民指明了歷史前進(jìn)的方向。在某種意義上，主權(quán)的行使必須通過政黨這一載體來完成，而何時(shí)可以行使主權(quán)，則需要作為先鋒隊(duì)的黨的判斷。對(duì)于黨來說，作為國家機(jī)器則是從屬于它，必須對(duì)它負(fù)責(zé)，反映其意志，受其監(jiān)督。而其面臨的最大問題在于，國家機(jī)器本身包含了腐敗的因子，因?yàn)閲覚C(jī)器會(huì)導(dǎo)致革命運(yùn)動(dòng)的停滯，尤其可能出現(xiàn)掌握國家機(jī)器的人將國家作為保護(hù)自己利益的工具。由此，這就需要黨時(shí)刻對(duì)這些腐敗因素進(jìn)行抑制，從而最大程度上保證國家機(jī)器的公共性。

在《國家與革命》中，列寧對(duì)巴黎公社的實(shí)踐進(jìn)行了總結(jié)，提出工人階級(jí)在奪取政權(quán)以后，要把舊的國家機(jī)構(gòu)打碎，而用仍然由這些工人和職員組成的新機(jī)構(gòu)來代替它；為了防止這些人異化，應(yīng)采取馬克思和恩格斯詳細(xì)分析過的辦法：(1)不但實(shí)行選舉制度，而且隨時(shí)可以撤換；(2)薪金不得高于工人的工資；(3)立刻使所有的人都來執(zhí)行監(jiān)督和監(jiān)察的職能。[24]不過，在蘇聯(lián)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)條件下，這一理想的憲制設(shè)計(jì)顯然難以實(shí)行。

(二)蘇聯(lián)憲制對(duì)主權(quán)監(jiān)督模式的偏離

當(dāng)然，這一縱向的監(jiān)督模式面臨巨大的難題，就在于原來代表先進(jìn)性和廣大人民根本利益的政黨，容易淪為某個(gè)利益階層的代言人。從蘇聯(lián)的歷史中我們可以看到一個(gè)先鋒政黨的衰敗歷程。

早在1918年蘇維埃就成立了國家監(jiān)察部，1920年2月改組為工農(nóng)檢查院。這是俄共(布)和蘇維埃政府為加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員監(jiān)督、反對(duì)官僚主義和違法亂紀(jì)所采取的重大措施。不過，工農(nóng)檢查院非但不能很好地監(jiān)督中央委員，反而“成了這些中央委員的附屬品，或者在一定條件下成了他們的助手”。[25]為此，1920年9月，列寧親自主持召開了俄共(布)第九次全國代表會(huì)議，會(huì)議決定成立黨的監(jiān)察委員會(huì)。會(huì)議決議指出：“有必要成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)……黨的代表大會(huì)選出的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會(huì)審理一切控訴,必要時(shí)可以同中央委員會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議或把問題提交黨的代表大會(huì)?！盵26]這樣一個(gè)與黨委會(huì)平行、獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建，為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、防止個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人濫用權(quán)力提供了基本條件。

然而，俄共(布)黨的十一大之后，不僅原有的工農(nóng)檢查院的工作沒有多大起色，而且黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力也有所削弱。為此，在俄共(布)十二大中，根據(jù)列寧的建議，中央監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)檢查院實(shí)行聯(lián)合，即黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和蘇維埃的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，在聯(lián)合中實(shí)現(xiàn)黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)蘇維埃監(jiān)察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，這樣“一方面，工農(nóng)檢查院因此能獲得很高的、至少不亞于我們外交人民委員部的威信。另一方面，我們的中央委員會(huì)就會(huì)同中央監(jiān)察委員會(huì)一起最終走上變成黨的最高代表會(huì)議的道路”，不僅可以“使它的組織和工作有計(jì)劃、有目的、有系統(tǒng)”，而且“通過我國工農(nóng)中的優(yōu)秀分子同真正廣大的群眾聯(lián)系起來。”[27]

1934年1月，聯(lián)共(布)十七大決定，將中央監(jiān)察委員會(huì)改名為俄共(布)中央黨的監(jiān)察委員會(huì)，并委派一名聯(lián)共中央委員會(huì)書記為領(lǐng)導(dǎo)者。[28]這樣，黨的監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人便由選舉改為委派，中央書記兼任監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這樣黨的監(jiān)察委員會(huì)就不再是中央的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，而是在中央委員會(huì)之下并受中央書記處直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。1939年3月，聯(lián)共(布)十八大修改黨章，把黨的監(jiān)察委員會(huì)再次改為附屬于聯(lián)共(布)中央委員會(huì)的黨的監(jiān)察委員會(huì)。黨的監(jiān)察委員會(huì)由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，受中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，由此黨的監(jiān)察委員會(huì)也就失去了列寧所設(shè)想的特性，喪失了對(duì)同級(jí)黨委會(huì)監(jiān)督的權(quán)力，從而變成了聯(lián)共中央所屬的黨紀(jì)仲裁機(jī)關(guān)。1952年10月，聯(lián)共(布)十九大對(duì)黨章中關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的條款又作了修改，進(jìn)一步縮小了監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范圍，取消了監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督黨和中央委員會(huì)決議執(zhí)行情況的權(quán)力，保留了監(jiān)察委員會(huì)檢查黨員遵守黨紀(jì)的情況，并對(duì)違反黨紀(jì)和黨的道德的行為追究責(zé)任的權(quán)力。[29]

與此同時(shí)，斯大林上臺(tái)成為黨的領(lǐng)袖后，不僅改變了列寧時(shí)期設(shè)立的處理黨的日常工作的中央政治局、書記處和組織局三個(gè)平行機(jī)構(gòu)，大大提升了中央政治局的地位，而且民主集中制的原則也開始弱化。[30]這無疑會(huì)打破黨內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，也進(jìn)一步影響國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

可見，蘇聯(lián)的體制之所以日益僵化，就在于其形式與實(shí)質(zhì)的分離。一方面，它強(qiáng)調(diào)黨是具有最高合法性和權(quán)威性的先鋒隊(duì)；另一方面，在實(shí)踐中，黨與國家機(jī)器的界限卻日益模糊，并沒有起到有效的監(jiān)督作用。

三、權(quán)力監(jiān)督的中國模式

由上文分析可以看出，在西方權(quán)力監(jiān)督的思想中，兩種模式都存在實(shí)踐中不可避免的缺陷?；仡櫸覈鴳椫浦斜O(jiān)察體制的歷史，由于我國奉行馬克思列寧主義政黨的建國原則，因而比較強(qiáng)調(diào)黨作為主權(quán)的代表來實(shí)行對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督和規(guī)制，從而導(dǎo)致在處理黨政關(guān)系及其權(quán)力異化上走過不少彎路。所以，此次改革可以看作是中國共產(chǎn)黨探索政黨政治和國家機(jī)器的連接通道的又一嘗試。而如何實(shí)現(xiàn)政黨意志和人民意志的有機(jī)統(tǒng)一，并將其有效付諸實(shí)踐，則是監(jiān)察委員會(huì)改革乃至未來憲制設(shè)計(jì)所必須處理的問題。在此，“權(quán)力分立”模式中的一些理念或許能夠發(fā)揮應(yīng)有的借鑒作用，最終實(shí)現(xiàn)兩種模式相互借鑒、相互融合的局面。

(一)新中國成立前期：主權(quán)監(jiān)督模式

新中國成立后，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，我國設(shè)立了中央層面的人民監(jiān)察委員會(huì)，隸屬于政務(wù)院，主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)和聯(lián)系各部、會(huì)、院、署、行的工作，并有權(quán)對(duì)政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的履職情況進(jìn)行監(jiān)督。隨后，地方各級(jí)政府也紛紛設(shè)立了地方一級(jí)的人民監(jiān)察委員會(huì)，并受當(dāng)?shù)厝嗣裾蜕霞?jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會(huì)將政務(wù)院改為國務(wù)院，中央層面的人民監(jiān)察委員會(huì)也相應(yīng)改組成中華人民共和國監(jiān)察部。除了原有的職責(zé)以外，監(jiān)察部還對(duì)國營企業(yè)、合營企業(yè)、合作社進(jìn)行監(jiān)督，從而保證國務(wù)院的決議得以執(zhí)行。值得注意的是，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)除了監(jiān)察權(quán)以外，還享有獎(jiǎng)懲權(quán)?？傮w而言，建國時(shí)期的監(jiān)察機(jī)關(guān)主要是政府內(nèi)部設(shè)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，其主要目的是為了樹立社會(huì)新風(fēng)尚，執(zhí)行國務(wù)院的政策命令，加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)，保護(hù)國家財(cái)產(chǎn)。其雖與黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員實(shí)行合署辦公，但在工作屬性上保持相對(duì)的獨(dú)立性，這與1954年《憲法》所遵循的“黨政分開、權(quán)力不能過分集中”的理念有關(guān)。[31]

但隨后，政府層面的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能開始萎縮，黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的角色日益凸顯。結(jié)果，到了1959年，中央層面的監(jiān)察部被撤銷，地方各級(jí)政府的監(jiān)察機(jī)構(gòu)則與各級(jí)黨的監(jiān)察委員會(huì)合并，黨紀(jì)和政紀(jì)都由黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。到了1969年，甚至黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)也被撤銷。除此之外，1968年各級(jí)檢察院也先后被撤銷，“七五憲法”則直接規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)由各級(jí)公安機(jī)關(guān)行使”，從憲法上確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的撤銷。這一系列做法很大程度上是因?yàn)閲覚C(jī)器內(nèi)部的監(jiān)督已經(jīng)失效，唯有通過階級(jí)動(dòng)員群眾打破舊的國家機(jī)器，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)器的革新。這毫無疑問是對(duì)盧梭、馬克思和列寧的思路的延續(xù)。但事實(shí)證明，作為界定人民的關(guān)鍵概念，階級(jí)的內(nèi)涵不停變動(dòng)，有時(shí)甚至與客觀的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況脫鉤，變成了主觀思想狀態(tài)的類型。這一概念客觀性的喪失，導(dǎo)致“公意”與“眾意”之間的邊界變得過于靈活，政治與社會(huì)生活因而失去了可預(yù)測性。

(二)改革開放以來：對(duì)主權(quán)監(jiān)督模式的修正

1982年憲法重新確立了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察工作的合法性，1986年11月，國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提請(qǐng)批準(zhǔn)設(shè)立監(jiān)察部。在得到全國人大常委會(huì)的批準(zhǔn)后，1987年6月，國家監(jiān)察部正式成立。這就改變了原來黨統(tǒng)領(lǐng)一切監(jiān)察事務(wù)的結(jié)構(gòu)，反映了我們黨從革命黨到執(zhí)政黨、從革命政治到憲法政治的思路轉(zhuǎn)變，從而大大提高了政府機(jī)關(guān)在具體事務(wù)中所發(fā)揮的作用。根據(jù)黨政分開原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委分別開展執(zhí)行行政紀(jì)律和黨紀(jì)的工作。前者監(jiān)督的對(duì)象是國家機(jī)關(guān)的公務(wù)人員，后者主要監(jiān)督各類機(jī)關(guān)團(tuán)體、企事業(yè)單位中的黨員。不過，由于我國公務(wù)員中黨員居多，在實(shí)際運(yùn)作中這兩項(xiàng)職能難以分開。

于是，1993年2月中共中央、國務(wù)院決定，將監(jiān)察部與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制。合署以后的中央紀(jì)委同時(shí)履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，對(duì)黨中央全面負(fù)責(zé)；監(jiān)察部按照憲法規(guī)定仍屬國務(wù)院序列，接受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。但“合署辦公”并沒有實(shí)質(zhì)解決機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、職能交叉的問題，同時(shí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位也沒有得以提升。[32]一方面，各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為各級(jí)人民政府的內(nèi)設(shè)部門，在權(quán)力配置上受到了本級(jí)人民政府、上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)合為一體，從而陷入“自我監(jiān)督”的困境。同時(shí)，其人事和財(cái)政受制于同級(jí)黨委和政府，也讓其缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性。另一方面，由于我國的反腐敗工作是在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委的協(xié)調(diào)下進(jìn)行的，因而雖然合署辦公的初衷本是為了能讓監(jiān)察機(jī)關(guān)充分利用黨的各種資源來更好地實(shí)施監(jiān)察工作，但是實(shí)際運(yùn)作中基本上是紀(jì)委主導(dǎo)和先行，這導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)的資源被嚴(yán)重浪費(fèi)。更重要的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察的范圍僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，紀(jì)委的監(jiān)察對(duì)象則限于黨員干部，因而對(duì)于在此范圍之外的許多實(shí)際行使公權(quán)力的公職人員而言，并沒有被納入到整個(gè)反腐敗體制中。由此，在現(xiàn)行模式下，如何整合、協(xié)調(diào)、分配黨政之間的監(jiān)察工作，使之充分發(fā)揮黨和紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)整合監(jiān)察機(jī)關(guān)以及檢察機(jī)關(guān)的資源，將成為國家監(jiān)察體制改革中亟待解決的問題。

(三)國家監(jiān)察體制改革

《中華人民共和國監(jiān)察法》第2條規(guī)定：“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對(duì)國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制?！弊鳛榭倓t性條款，它至少強(qiáng)調(diào)了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，國家監(jiān)察委員會(huì)是黨領(lǐng)導(dǎo)下，整合黨政力量的中國特色監(jiān)察機(jī)關(guān)；第二，建立國家監(jiān)察委員會(huì)的動(dòng)力在于構(gòu)建具有中國特色的國家監(jiān)察體系，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，從而糾正之前監(jiān)察工作所面臨的黨紀(jì)國法斷層、監(jiān)察資源分散等問題；第三，建立國家監(jiān)察委員會(huì)的最終目的在于，要強(qiáng)化黨自身和國家機(jī)構(gòu)層面的自我監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[33]

然而，上述三個(gè)方面依然沒有明確黨政具體職能的分工。盡管該條款尚未規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)在國家機(jī)關(guān)體系的性質(zhì)，但2017年11月5日，新華社發(fā)表的長篇監(jiān)察體制改革綜述中提出一個(gè)說法：監(jiān)察機(jī)關(guān)代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。[34]結(jié)合《方案》與目前實(shí)踐來看，所謂“政治機(jī)關(guān)”，是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督權(quán)于一體的綜合性、混合性與獨(dú)立性的機(jī)關(guān)，既不同于黨的機(jī)關(guān)、也不同于行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，其職權(quán)具有綜合性與混合性。在權(quán)力結(jié)構(gòu)上，從國家機(jī)關(guān)層面看，它與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)平級(jí)，都是由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；但同時(shí)由于其與紀(jì)委機(jī)關(guān)合署辦公，其在政治層級(jí)上地位更高。在這個(gè)意義上，國家監(jiān)察委員會(huì)改革實(shí)際上承擔(dān)了探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和國家政權(quán)機(jī)關(guān)之間權(quán)力運(yùn)行關(guān)系的重大政治使命，而其內(nèi)部的職能分工依然是有待探討的問題。

根據(jù)前文所述，原來的監(jiān)察工作存在黨政權(quán)限模糊、職責(zé)不明的問題，從而導(dǎo)致監(jiān)察資源浪費(fèi)、對(duì)權(quán)力主體無法全面覆蓋等問題，因而此次建立國家監(jiān)察委員會(huì)的重要目標(biāo)就在于整合監(jiān)察資源，在人民代表大會(huì)制度這項(xiàng)根本政治制度下，改變?cè)瓉怼耙桓畠稍骸钡膽椫萍軜?gòu)，重新建立一個(gè)統(tǒng)一高效的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)。但是，這一具有綜合性和復(fù)合性權(quán)力的機(jī)關(guān)，其權(quán)力和權(quán)威也是巨大的，尤其集中體現(xiàn)在監(jiān)察權(quán)的行使將全面覆蓋各國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員。因而，它是否會(huì)打破原有人民代表大會(huì)制度體制下國家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力平衡，依然是存疑的。

由此進(jìn)一步引申的問題的是，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力本身如何制衡。許多學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置無法對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，甚至存在監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力凌駕于其他權(quán)力之上，進(jìn)而導(dǎo)致“以黨越政”的問題。[35]倘若這些問題不能有效解決，那么中國權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)行也就無法避免主權(quán)監(jiān)督模式中的弊端，甚至由于其政治機(jī)關(guān)的地位，反而強(qiáng)化了主權(quán)性權(quán)力的常規(guī)化行使，弱化了國家機(jī)器在日常政治運(yùn)作中本應(yīng)發(fā)揮的效用，最終導(dǎo)致國家機(jī)器的意志與黨的意志陷入緊張關(guān)系，黨的意志在執(zhí)行過程中缺乏合法性論證，而國家機(jī)器的意志的實(shí)現(xiàn)卻可能有悖于黨的意志。為此，就必須在職能上對(duì)黨政監(jiān)察工作進(jìn)行分工，而黨紀(jì)與國法的區(qū)分也許可以對(duì)這一問題的思考提供啟示。

眾所周知，黨紀(jì)嚴(yán)于國法，是黨組織先進(jìn)于社會(huì)團(tuán)體、黨員先進(jìn)于群眾的邏輯推演。黨的十八屆四中全會(huì)指出，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律，黨的各級(jí)組織和廣大黨員不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己”。這意味著，黨紀(jì)實(shí)際上和作風(fēng)問題是緊密相連的，對(duì)作風(fēng)問題的強(qiáng)調(diào)一直是中國共產(chǎn)黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例，也是紀(jì)檢監(jiān)察工作的重中之重。這其實(shí)與羅馬憲制中監(jiān)察官的職能不謀而合，盧梭就指出，羅馬監(jiān)察官的主要職務(wù)就是對(duì)社會(huì)風(fēng)尚(mores)引導(dǎo)和保持，從而培育有德性的公民，防止政治體的衰敗。[36]因此，在合署辦公中，紀(jì)委應(yīng)該集中處理違反黨紀(jì)作風(fēng)的行為，對(duì)公務(wù)人員的違法犯罪起到防微杜漸的作用。相比于草案，最終的《監(jiān)察法》就增加了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員開展廉政教育的規(guī)定，這一工作今后可考慮在紀(jì)委的指導(dǎo)下結(jié)合黨紀(jì)作風(fēng)問題集中開展，這樣使得紀(jì)委從原來的全面負(fù)責(zé)監(jiān)察工作的事務(wù)性機(jī)構(gòu)，變?yōu)楸３贮h的先進(jìn)性的政治機(jī)構(gòu)。

其實(shí)，這是過往紀(jì)委工作的重要環(huán)節(jié)，也是“黨管干部”原則的體現(xiàn)，而它主要是通過對(duì)干部的任免來實(shí)現(xiàn)的。在過去，黨擁有對(duì)干部的任命權(quán)、撤免權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、調(diào)查權(quán)，但對(duì)干部的留置權(quán)等在法律上卻一直缺乏。而“雙規(guī)”本身并非一項(xiàng)正式的司法權(quán)力，所以在反腐敗問題上，黨一直面臨著法治化的要求和挑戰(zhàn)。因而，建立國家監(jiān)察委員會(huì)，意味著作為黨的機(jī)構(gòu)的紀(jì)委機(jī)關(guān)可以在職能上專注于對(duì)黨員干部的教化和監(jiān)督，同時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為整合司法資源的國家機(jī)關(guān)，對(duì)觸犯法律的黨員干部以其公民的身份對(duì)其予以懲罰，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

與此同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督問題，有必要對(duì)“權(quán)力分立”的理念進(jìn)行借鑒。在這一理念中，權(quán)力監(jiān)督本身已經(jīng)內(nèi)化為權(quán)力之間的相互制約制衡，并不需要一個(gè)掌握監(jiān)督權(quán)的機(jī)構(gòu)來單獨(dú)保障對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，從而破解了無限“循環(huán)監(jiān)督”的困境。我國現(xiàn)行法律確立了多元監(jiān)督機(jī)制，如人大的法律監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的公訴監(jiān)督和公益訴訟監(jiān)督、人民法院的司法監(jiān)督以及社會(huì)媒體、組織和公民的社會(huì)監(jiān)督，為有效監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力奠定了制度基礎(chǔ)。不過，在具體的制衡方式上，由于權(quán)力本身的復(fù)雜性和交匯性，每一個(gè)機(jī)構(gòu)具有多種權(quán)力屬性是必然趨勢，因而有必要從功能屬性上對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步劃分，使其在立法、司法、執(zhí)行等層面進(jìn)行多主體、多層級(jí)的交叉運(yùn)作，這既加強(qiáng)了各機(jī)構(gòu)的合作，有效地提升了反腐工作的多元性和全面性，同時(shí)又防止了監(jiān)察權(quán)本身的濫用，提高了監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)作的合法性和正當(dāng)性。

因此，在未來的實(shí)踐中，可兼采權(quán)力分立和主權(quán)監(jiān)督兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，一方面，在大方向上遵從主權(quán)監(jiān)督模式，在主權(quán)層面實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，在國家機(jī)器之上保持黨的先進(jìn)性和人民性，防止國家機(jī)器的異化進(jìn)而篡奪人民主權(quán)。但另一方面，在具體的憲制結(jié)構(gòu)中，應(yīng)該更多借鑒權(quán)力分立模式，從功能角度將權(quán)力分散于不同的機(jī)構(gòu)手中，使公權(quán)力之間實(shí)現(xiàn)有效制衡。與此同時(shí)，為了防止各個(gè)機(jī)構(gòu)之間墮入低效、相互否決、不作為的官僚主義窠臼，黨可以有效地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，從而讓權(quán)力在科學(xué)民主決策中得以執(zhí)行。

四、結(jié)語

權(quán)力分立模式和主權(quán)監(jiān)督模式存在著諸多差異，選擇哪一種模式，在很大程度上與一國的歷史傳統(tǒng)和歷史情境有關(guān)。美國之所以能夠一直保持中世紀(jì)的都鐸憲制，與其不需要面臨復(fù)雜的地緣政治競爭有著密切的聯(lián)系。與之不同的是，近代歐洲延綿不斷的霸權(quán)斗爭，使得歐陸各國紛紛加強(qiáng)中央集權(quán)建立絕對(duì)主義國家以應(yīng)對(duì)外部競爭。然而，當(dāng)美國逐漸成為霸權(quán)國家開始全球治理時(shí)，復(fù)雜多變的國內(nèi)外形勢使得權(quán)力分立模式顯露出其“否決政治”的弊端。因而，如何使權(quán)力高效集中地行使，已經(jīng)成為美國政治目前面臨的挑戰(zhàn)，近百年來總統(tǒng)權(quán)力的不斷上升，以及行政規(guī)制國的出現(xiàn)，可以被看作是美國試圖進(jìn)行中央集權(quán)的努力。

同樣，要準(zhǔn)確理解新中國成立以來我國監(jiān)察體制的歷史，必須結(jié)合每一時(shí)期的歷史語境，并在此基礎(chǔ)上就兩種模式的理論進(jìn)行深入理解，從而有效推動(dòng)我國未來的監(jiān)察體制建設(shè)。概而言之，我們必須對(duì)權(quán)力腐敗的危險(xiǎn)有清醒的認(rèn)識(shí)，正如阿倫特所言，權(quán)力包含了對(duì)自身的否定，權(quán)力只有由權(quán)力來制止才能同時(shí)保持自身的完整。[37]同時(shí)，我們也不能對(duì)權(quán)力的運(yùn)行添加過多的不必要掣肘，正如麥基文指出，限制政府并不是要削弱它，否則將會(huì)削弱政府提供公共服務(wù)以及承擔(dān)政治責(zé)任的能力。[38]