文/張強(qiáng) 張文

[關(guān)鍵字]房地產(chǎn)市場(chǎng)；監(jiān)管；合同

一、當(dāng)前存在的問(wèn)題

總體而言，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)三十余年的快速發(fā)展，法律法規(guī)體系不斷健全，調(diào)控管理手段不斷豐富，法制化、規(guī)范化水平逐步提升，市場(chǎng)秩序不斷規(guī)范，市場(chǎng)成熟度不斷提高。然而，由于部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)片面追逐利潤(rùn)、追求擴(kuò)張，在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、銷(xiāo)售、交付、產(chǎn)權(quán)證辦理等環(huán)節(jié)采取或變相采取違規(guī)手段，在不同程度上侵犯了購(gòu)房人的合法權(quán)益，擾亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，造成了一定的社會(huì)問(wèn)題。這些問(wèn)題在市縣層面的突出表現(xiàn)如下。

其一，居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施缺失。房地產(chǎn)企業(yè)沒(méi)有按照法律法規(guī)規(guī)定，配套建設(shè)相應(yīng)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理等設(shè)施，在購(gòu)房人入住時(shí)批而未建、建設(shè)規(guī)模不達(dá)標(biāo)、挪作他用甚至違規(guī)出售等。其二，變相違規(guī)銷(xiāo)售房屋。房地產(chǎn)企業(yè)未按照規(guī)定發(fā)布商品房預(yù)售廣告；承諾給予預(yù)定人較高購(gòu)房?jī)?yōu)惠，采取內(nèi)部認(rèn)購(gòu)、排號(hào)、認(rèn)籌、銷(xiāo)售VIP卡、銷(xiāo)售理財(cái)產(chǎn)品等方式收取或變相收取定金、預(yù)訂款、誠(chéng)意金等費(fèi)用；銷(xiāo)售未取得預(yù)售許可的房屋。其三，商品房預(yù)售資金不入監(jiān)管賬戶(hù)。通過(guò)不網(wǎng)簽合同、設(shè)立多個(gè)賬戶(hù)等辦法不存、少存或晚存商品房預(yù)售資金，千方百計(jì)早取、多取、套取賬戶(hù)資金，與市場(chǎng)監(jiān)管政策“躲貓貓”。其四，房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中違規(guī)隨意變更設(shè)計(jì)。在房屋建造過(guò)程中，不按照批準(zhǔn)的規(guī)劃、人防、消防要求進(jìn)行建設(shè)，隨意更改房間、車(chē)位、車(chē)庫(kù)面積和布局、人防范圍等，造成房屋實(shí)測(cè)與預(yù)測(cè)繪位置、面積、套型、分割不符，引發(fā)合同糾紛，導(dǎo)致房屋無(wú)法交付。其五，商品房買(mǎi)賣(mài)合同含有霸王條款。商品房買(mǎi)賣(mài)合同條款中違約責(zé)任約定不對(duì)等，減輕或免除開(kāi)發(fā)商自身違約責(zé)任，加重購(gòu)房人違約責(zé)任；通過(guò)簽訂補(bǔ)充協(xié)議方式，改變主合同約定的事項(xiàng)；隱瞞房屋有抵押、預(yù)查封等限制銷(xiāo)售、不能網(wǎng)簽買(mǎi)賣(mài)合同的情況，收取購(gòu)房人定金、購(gòu)房款等。其六，房地產(chǎn)企業(yè)逾期交付、不辦理產(chǎn)權(quán)證。不履行合同義務(wù)，未能在合同約定的時(shí)限內(nèi)交付房屋，逾期給購(gòu)房人辦理產(chǎn)權(quán)證，甚至有些項(xiàng)目成為“爛尾樓”，影響購(gòu)房人入住、貸款、落戶(hù)、孩子入學(xué)等，房屋買(mǎi)受人物權(quán)無(wú)法得到法律保障。

此外，還有部分企業(yè)不執(zhí)行國(guó)家住房信貸資金管理政策，進(jìn)行違規(guī)虛假宣傳等。這些問(wèn)題影響了房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展，需要系統(tǒng)地加以解決。因此，亟需建立房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)性制度與長(zhǎng)效機(jī)制。

二、原因分析

房地產(chǎn)市場(chǎng)存在問(wèn)題的原因來(lái)自多個(gè)方面，既有各方市場(chǎng)主體和監(jiān)管部門(mén)主觀上的原因，又有市場(chǎng)形勢(shì)和環(huán)境等客觀上的原因，還有房地產(chǎn)市場(chǎng)管理制度方面的原因。具體而言，可以分為四個(gè)方面。

其一，房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管制度不健全，存在空白與盲區(qū)。例如：在商品房預(yù)售資金監(jiān)管方面，除《城市房地產(chǎn)管理法》第四十五條 “商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)”的規(guī)定外，在國(guó)家層面尚未有專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行規(guī)范，僅在各級(jí)住建部門(mén)的規(guī)范性文件或政策中有所規(guī)定；在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理方面，對(duì)資質(zhì)逾期不申請(qǐng)的處理規(guī)定不清晰、實(shí)踐中無(wú)操作依據(jù)；在商品房買(mǎi)賣(mài)合同、銷(xiāo)售現(xiàn)場(chǎng)管理等涉及住建、國(guó)土、工商、物價(jià)等部門(mén)職責(zé)分工的方面規(guī)定不清晰。此類(lèi)問(wèn)題，在立法層面上弱化了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)行為的監(jiān)管力度，使實(shí)踐過(guò)程中對(duì)有關(guān)行為的處理無(wú)法可依、難于實(shí)施。

其二，主管部門(mén)執(zhí)法難度大，監(jiān)管力度較弱。市縣房地產(chǎn)主管部門(mén)是落實(shí)法律法規(guī)規(guī)定的基層單位。在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，存在房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員少、執(zhí)法能力不足，調(diào)查取證難、處罰程序復(fù)雜漫長(zhǎng)，“兩隨機(jī)一公開(kāi)”機(jī)制不健全、選擇性執(zhí)法等情況，造成了房地產(chǎn)市場(chǎng)執(zhí)法較為寬泛，對(duì)違法違規(guī)行為難以真正處罰到位，客觀上形成了對(duì)違法違規(guī)行為的縱容與監(jiān)管失控。

其三，開(kāi)發(fā)企業(yè)法制意識(shí)淡薄，漠視購(gòu)房人合法權(quán)益。在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)供求失衡的市場(chǎng)環(huán)境下，購(gòu)房人合同簽訂談判能力較弱、話語(yǔ)權(quán)較小，部分開(kāi)發(fā)企業(yè)人員法律素養(yǎng)較低，不把購(gòu)房人作為平等主體對(duì)待。此外，企業(yè)違法違約的社會(huì)成本較低，造成了違法違規(guī)行為在市場(chǎng)上長(zhǎng)期存在。

其四，購(gòu)房人合同意識(shí)較弱。一些購(gòu)房人在購(gòu)房、簽約過(guò)程中，對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)、銷(xiāo)售代理機(jī)構(gòu)、所購(gòu)項(xiàng)目等基本情況未作充分了解，急于求成甚至盲目跟風(fēng)，偏聽(tīng)偏信廣告內(nèi)容及銷(xiāo)售人員的宣傳，不認(rèn)真審查合同內(nèi)容，偏離了購(gòu)房基本需求目的，為后續(xù)問(wèn)題的產(chǎn)生留下了隱患。

三、房地產(chǎn)市場(chǎng)監(jiān)管工作機(jī)制

保持房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展，必須堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，在市縣層面上要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮，完善機(jī)制，強(qiáng)化以下五個(gè)方面的工作。

其一，建立健全的監(jiān)管服務(wù)組織體系。保持房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家金融安全具有極其重要的意義。市縣房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控監(jiān)管應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，建立政府領(lǐng)導(dǎo)下的包括住建、規(guī)劃、國(guó)土、物價(jià)、人民銀行、銀監(jiān)等部門(mén)在內(nèi)的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，研究分析房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)，對(duì)市場(chǎng)中出現(xiàn)的傾向性問(wèn)題進(jìn)行研判，制定精準(zhǔn)、適度的調(diào)控政策并監(jiān)督執(zhí)行。各相關(guān)部門(mén)既要依據(jù)職能職責(zé)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，還要密切合作、協(xié)同配合。在信息化的時(shí)代，要破除藩籬，打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通，為市場(chǎng)監(jiān)管提供有力的保障與支撐。

其二，建立扎實(shí)的市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)責(zé)任體系。通過(guò)細(xì)化分工、明確監(jiān)管目標(biāo)、落實(shí)監(jiān)管職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)違規(guī)行為的聯(lián)合查處，從而全面執(zhí)法，精準(zhǔn)打擊。例如，要充分發(fā)揮網(wǎng)信部門(mén)在監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)、客戶(hù)端等房地產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售和網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控方面的職能職責(zé)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

其三，建立閉合的房地產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)制度體系。房地產(chǎn)市場(chǎng)管理制度和監(jiān)管政策，不僅要具有科學(xué)性、預(yù)見(jiàn)性、針對(duì)性、操作性，還要形成全過(guò)程、閉合式管理制度體系，形成土地出讓、規(guī)劃、施工、驗(yàn)收、銷(xiāo)售、交付、產(chǎn)權(quán)辦理等一系列完善的制度措施制定、執(zhí)行和監(jiān)督辦法。例如，預(yù)售許可、資質(zhì)審批等行政許可事項(xiàng)審批后要有“雙隨機(jī)”檢查，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)條件意見(jiàn)書(shū)制度的實(shí)施要與竣工綜合驗(yàn)收制度相結(jié)合等，使各項(xiàng)規(guī)章制度和管理措施形成“閉環(huán)”。

其四，營(yíng)造健康的房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境。通過(guò)制度建設(shè)、教育培訓(xùn)、典型案例公布等方式，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為，增強(qiáng)其誠(chéng)信意識(shí)，培育遵紀(jì)守法、誠(chéng)實(shí)守信、責(zé)任感強(qiáng)的房地產(chǎn)市場(chǎng)主體。通過(guò)媒體宣傳、發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示、分析案例、公布“紅黑名單”等方式，對(duì)購(gòu)房人宣傳房地產(chǎn)市場(chǎng)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，幫助其牢固樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，引導(dǎo)其掌握正確的權(quán)益保護(hù)方法，培育理性的購(gòu)房群體。此外，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與爭(zhēng)端解決機(jī)制、理性的輿論環(huán)境等，都是房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容。

其五，建立科學(xué)的監(jiān)測(cè)分析指標(biāo)體系。監(jiān)測(cè)分析指標(biāo)要涵蓋商品房供給、需求、庫(kù)存的數(shù)量與結(jié)構(gòu)等多個(gè)方面，從而全面反映房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的變化與趨勢(shì)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源既要包括網(wǎng)簽數(shù)據(jù)，還要結(jié)合市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查結(jié)果。統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告應(yīng)當(dāng)遵循數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)科學(xué)，還應(yīng)當(dāng)契合社會(huì)各界的直觀感受，力求從定性和定量?jī)蓚€(gè)方面系統(tǒng)分析影響地區(qū)房地產(chǎn)市場(chǎng)變化的城鎮(zhèn)化、金融、信貸、人口、生育等積極因素與消極因素，對(duì)政府決策、企業(yè)投資、群眾購(gòu)房等起到積極的參考作用。

四、具體監(jiān)管服務(wù)措施

對(duì)于市縣房地產(chǎn)主管部門(mén)而言，房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管服務(wù)應(yīng)當(dāng)落實(shí)在日常行政審批、備案、公共服務(wù)事項(xiàng)等公益性監(jiān)管制度的實(shí)施上，具體包括對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)主體、開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)行為、建設(shè)項(xiàng)目施工、交付辦證等的監(jiān)管服務(wù)內(nèi)容。

首先，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的管理服務(wù)。一是資質(zhì)管理制度。把好行業(yè)“入口”，準(zhǔn)許具備條件的企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)，并扶持其做大做強(qiáng)。打開(kāi)行業(yè)“出口”，在日常市場(chǎng)監(jiān)管中，及時(shí)將已不具備人員、技術(shù)、業(yè)績(jī)條件的企業(yè)降級(jí)或注銷(xiāo)其資質(zhì)。二是信用體系建設(shè)。通過(guò)信用評(píng)價(jià)、公示“紅黑榜”等辦法，逐步建立健全房地產(chǎn)行業(yè)信用體系，積極推進(jìn)房地產(chǎn)領(lǐng)域守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制建設(shè)。

其次，對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程的監(jiān)管。一是建立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)條件意見(jiàn)書(shū)制度。在國(guó)有土地使用權(quán)出讓前，將擬開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的性質(zhì)、開(kāi)發(fā)期限，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)要求、產(chǎn)權(quán)界定，綠色建筑與住宅性能認(rèn)定，海綿城市建設(shè)等方面提出的建設(shè)條件意見(jiàn)，作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)和土地出讓或劃撥的前提條件，對(duì)于規(guī)范房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等具有十分重要的意義。二是建立房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目竣工綜合驗(yàn)收備案制度。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)組織完成項(xiàng)目的分項(xiàng)驗(yàn)收后，將有關(guān)資料報(bào)住建部門(mén)進(jìn)行備案，形成房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目“提出建設(shè)條件意見(jiàn)書(shū)——開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)許可——預(yù)（銷(xiāo)）售管理——竣工綜合驗(yàn)收備案——交付——登記辦證——物業(yè)管理”的閉合管理鏈條，從而監(jiān)督開(kāi)發(fā)企業(yè)為購(gòu)房人提供合格的居住小區(qū)項(xiàng)目“產(chǎn)品”，提升開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)管理水平。三是建立預(yù)售許可制度。宜著重審查預(yù)售條件、預(yù)售方案、以及“一戶(hù)一價(jià)、一套一標(biāo)”情況。四是實(shí)施商品房預(yù)售資金監(jiān)管。重點(diǎn)在于監(jiān)督開(kāi)發(fā)企業(yè)將銷(xiāo)售收入全部用于工程建設(shè)，從監(jiān)管銀行、賬戶(hù)設(shè)置、繳存、撥付等多方面入手，既抓好銷(xiāo)售資金繳存環(huán)節(jié)，又合理設(shè)置資金撥付條件、節(jié)點(diǎn)，從而便于企業(yè)申請(qǐng)使用，以保證資金安全和工程建設(shè)安全，避免因偷逃挪用而出現(xiàn) “爛尾”工程。五是建立商品房買(mǎi)賣(mài)合同備案管理。做好示范合同文本的推廣使用、合同內(nèi)容審查，杜絕各類(lèi)霸王條款約定。嚴(yán)格進(jìn)行合同變更、注銷(xiāo)備案管理，防止出現(xiàn)以“更名”形式投機(jī)炒房和偷稅漏稅的現(xiàn)象。

再次，對(duì)建設(shè)施工過(guò)程的監(jiān)管服務(wù)。督促開(kāi)發(fā)企業(yè)嚴(yán)格按照規(guī)劃、設(shè)計(jì)審批方案進(jìn)行施工建設(shè)和銷(xiāo)售，確需變更的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序進(jìn)行規(guī)劃、圖審、消防、人防等審批，并做好開(kāi)發(fā)企業(yè)工程、銷(xiāo)售等部門(mén)的銜接，及時(shí)進(jìn)行預(yù)售信息和銷(xiāo)售樓盤(pán)表的變更。落實(shí)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任，尤其是要依法發(fā)包，不得肢解分包，依法辦理施工許可，及時(shí)撥付安全施工措施費(fèi)，確保工程建設(shè)安全。堅(jiān)持走發(fā)展綠色建筑的道路，積極采用裝配式建造技術(shù)、建設(shè)智能化建筑等，推進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。對(duì)使用新技術(shù)、新材料、新工藝的項(xiàng)目，可以在行政審批、資金監(jiān)管、信用考評(píng)等方面出臺(tái)優(yōu)惠措施予以扶持。

第四，對(duì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目交付辦證的監(jiān)管。開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照商品房買(mǎi)賣(mài)合同約定的時(shí)間、條件進(jìn)行交付。交付時(shí)，應(yīng)當(dāng)向購(gòu)房人提供商品住宅使用說(shuō)明書(shū)和商品住宅質(zhì)量保證書(shū)，將住宅基本情況、使用、維護(hù)注意事項(xiàng)向購(gòu)房人明確。逾期不能交付房屋或無(wú)法達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求的開(kāi)發(fā)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。交付的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)竣工驗(yàn)收或綜合竣工驗(yàn)收，配套建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)當(dāng)健全完備，社區(qū)服務(wù)用房、配套幼兒園、養(yǎng)老服務(wù)用房、托老所、警務(wù)室、菜市場(chǎng)等應(yīng)當(dāng)達(dá)到使用條件，滿(mǎn)足小區(qū)業(yè)主居住生活要求，提升居住品質(zhì)。購(gòu)房人接房后，對(duì)于房屋出現(xiàn)的工程質(zhì)量問(wèn)題，開(kāi)發(fā)企業(yè)要及時(shí)予以維修解決，提供優(yōu)良的售后服務(wù)。開(kāi)發(fā)企業(yè)要及時(shí)組織準(zhǔn)備不動(dòng)產(chǎn)登記資料，早日為購(gòu)房人辦理不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)，保證其享受合法權(quán)益。對(duì)于不能及時(shí)辦理產(chǎn)權(quán)證的項(xiàng)目，主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促企業(yè)分析問(wèn)題癥結(jié)、采取積極措施、妥善解決存在的問(wèn)題，推進(jìn)相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)證辦理工作。