鄒衛(wèi)中，蘇建國

一、問題的提出

一般而言，權(quán)力的行使需要強(qiáng)制力的保障，缺乏剛性強(qiáng)制力保障的權(quán)力難以對權(quán)力的作用對象予以懲戒警示[1]，但行政公益訴訟視域下的檢察監(jiān)督卻不能完全參照傳統(tǒng)的“命令-控制”規(guī)制模式。理論層面，制度中的檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督者對行政違法行為的一種監(jiān)督方式，是法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的功能秩序問題[2]；而檢察機(jī)關(guān)則需要保持司法謙抑特性，在監(jiān)督權(quán)運(yùn)行的過程中不能破壞行政權(quán)的正當(dāng)運(yùn)行[3]。二者在制度構(gòu)造中的平衡主要表現(xiàn)在訴訟前置程序的設(shè)置，即檢察機(jī)關(guān)在特定的期限內(nèi)無法通過檢察監(jiān)督實(shí)現(xiàn)糾正行政違法行為后，可以提起訴訟實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能。訴前程序包括檢察調(diào)查和檢察建議，其中調(diào)查是輔助性的，為后續(xù)的檢察建議及訴訟做準(zhǔn)備，而檢察建議則是提起訴訟必經(jīng)的程序。規(guī)范意義上，二者是行政公益訴訟中程序控制與監(jiān)督功用的融通性制度安排，實(shí)質(zhì)上是一種程序性權(quán)力，不具備實(shí)體強(qiáng)制力的剛性權(quán)能。

傳統(tǒng)規(guī)制手段的特征是強(qiáng)制色彩濃厚，要求規(guī)制對象服從所設(shè)置的規(guī)制體系，是一種“命令-控制”模式[4]。在行政公益訴訟框架下，檢察機(jī)關(guān)難以繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的規(guī)制模式完成對行政違法行為檢察監(jiān)督的任務(wù)，實(shí)踐中亦面臨著行政機(jī)關(guān)不配合、不理會等現(xiàn)實(shí)困境。例如錦屏縣環(huán)保局案，檢察機(jī)關(guān)向環(huán)保局發(fā)出查處七家企業(yè)排污問題的檢察建議后，錦屏縣環(huán)保局并未理會檢察機(jī)關(guān)的建議，即使在檢察機(jī)關(guān)二次建議后著手處理，亦未對檢察機(jī)關(guān)予以回復(fù)[注]參見最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第32號。。而制度構(gòu)建中形成的訴訟倒逼機(jī)制仍具備監(jiān)督干預(yù)的功用，即使行政機(jī)關(guān)未正面回應(yīng)檢察機(jī)關(guān)的建議，也著手解決行政違法行為問題了。亦即行政公益訴訟制度構(gòu)造中的檢察監(jiān)督內(nèi)在蘊(yùn)含著一種缺乏強(qiáng)制力但又具有干預(yù)功用的助推特質(zhì)[5]。所謂助推(Nudge)[注]助推(Nudge)，英文原意為“用肘輕推以引起某人的注意”，該理論由2017年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主理查德·塞勒(Richard Thaler)與法學(xué)家卡斯·桑斯坦(Cass Sunstein)在《助推：如何做出有關(guān)健康、財富與幸福的最佳決策》(Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness)(2008)一書中正式提出，近年來，英國、美國、法國、丹麥等國家將其應(yīng)用到公共政策領(lǐng)域；在法學(xué)領(lǐng)域，助推理論對傳統(tǒng)規(guī)制模式的沖擊并促使其轉(zhuǎn)型也開始受到關(guān)注。，是指在不依賴強(qiáng)制力的情況下，通過行為預(yù)測和提示影響人們的認(rèn)知，引導(dǎo)相關(guān)對象走向正面的預(yù)設(shè)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對負(fù)面目標(biāo)的規(guī)避，最終達(dá)到規(guī)制的目的[6]。它能夠在尊重助推對象自由選擇的前提下，引導(dǎo)助推對象做出最優(yōu)的行為選擇。助推若與行政公益訴訟中的檢察監(jiān)督相結(jié)合，則是通過非強(qiáng)制力的“調(diào)查手段”和多元的“檢察建議”提示行政機(jī)關(guān)以促其意識到行政違法行為，并在尊重行政權(quán)行使的前提下，通過制度的設(shè)計(jì)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)主動糾正或規(guī)避損害公共利益的違法行為，從而最終達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。因而，在行政公益訴訟視域下，運(yùn)用助推理論探索應(yīng)對行政違法行為的檢察監(jiān)督模式具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)必要性。

二、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督的構(gòu)造與實(shí)踐困境

行政公益訴訟框架下對行政違法行為的檢察監(jiān)督，是以檢察調(diào)查為基礎(chǔ)、以檢察建議為依托、以提起行政公益訴訟為后盾的法律監(jiān)督構(gòu)造。該制度安排體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者地位的回歸[7]。行政公益訴訟試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)的試點(diǎn)文件中規(guī)定了“調(diào)查核實(shí)權(quán)”，并詳細(xì)列舉了具體的內(nèi)容和方式，但直接否定了強(qiáng)制措施的行使[注]參見《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第三十三條。；而在2017年《行政訴訟法》修改后的司法解釋中則用“可以調(diào)查收集證據(jù)材料”代替了調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)容，并載明參照行政訴訟法的證據(jù)保全規(guī)定[注]參見《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第六條。。而對檢察建議的規(guī)定，均表達(dá)為“應(yīng)當(dāng)”提出，亦即訴前檢察建議是必經(jīng)的前置程序[注]參見《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第四十條,《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條。。相比較而言，檢察監(jiān)督中的調(diào)查權(quán)更具剛性特征，但制度構(gòu)造中明確否定了強(qiáng)制措施，并朝柔性方向轉(zhuǎn)換；而檢察建議則均設(shè)置為帶有監(jiān)督性質(zhì)的程序控制安排。二者均強(qiáng)調(diào)了法律監(jiān)督的特性，雖為程序控制，但在以提起行政公益訴訟為后盾的語境下具有監(jiān)督干預(yù)的功用。從制度的構(gòu)造目的來看，訴訟不是目的，而是維護(hù)公共利益的最后手段。因而檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中更應(yīng)發(fā)揮法律監(jiān)督者的作用[8]，通過以訴前調(diào)查為基礎(chǔ)、以檢察建議為依托、以提起訴訟為后盾的檢察監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)及時糾正違法行為、主動規(guī)避違法行為，以達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。而在實(shí)踐中，缺乏實(shí)體強(qiáng)制性權(quán)能的檢察監(jiān)督在傳統(tǒng)的“命令-控制”規(guī)制模式下，面臨著行政機(jī)關(guān)不理會、不配合的困境，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，行政機(jī)關(guān)在被調(diào)查過程中表現(xiàn)出不配合的態(tài)度[9]。不配合的根源是對責(zé)任追究的憂慮，尤其擔(dān)心帶來職務(wù)犯罪風(fēng)險，特別是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸以前，對檢察機(jī)關(guān)職務(wù)偵查的畏懼尤為明顯，認(rèn)為若調(diào)查清楚，便基本坐實(shí)了違法事實(shí)。因而，在訴前調(diào)查階段出現(xiàn)配合度低、不配合甚至隱瞞證據(jù)的情形，妨礙了檢察機(jī)關(guān)繼續(xù)調(diào)查。訴前調(diào)查不配合的正面效應(yīng)在于，對行政機(jī)關(guān)形成的威迫感成為檢察監(jiān)督強(qiáng)有力的保障因素[10]；而檢察監(jiān)督也能借助該威迫力形成的態(tài)勢，督促行政機(jī)關(guān)自查糾錯，亦能實(shí)現(xiàn)制度構(gòu)造的目標(biāo)價值[11]。負(fù)面效應(yīng)是行政機(jī)關(guān)因此產(chǎn)生抵觸情緒，并以僥幸的心理在提起訴訟前隱瞞乃至毀滅相關(guān)的證據(jù)，以此拖延辦案進(jìn)度，以換取時間來“處理問題”。這則與檢察監(jiān)督制度的初衷不符。

第二，檢察調(diào)查對行政違法行為類型繁雜性應(yīng)對不足。從規(guī)范的角度而言，《行政訴訟法》規(guī)定的行政公益訴訟分為違法行使職權(quán)和不作為兩種類型，而實(shí)踐中出現(xiàn)了介于兩者之間的行政違法行為，即行政機(jī)關(guān)僅部分履職而未充分履職的情形[12]。如十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局案。行政機(jī)關(guān)對違法行為做出了處罰決定，并設(shè)定了履行期限；但期限屆滿后，被毀林地仍然未得到修復(fù)，罰款亦未全部繳納，而該局既不催繳也不做進(jìn)一步處理[注]參見最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第30號。。從定性上，若認(rèn)定為行政違法行使職權(quán)，該林業(yè)局做出行政處罰的決定并未違法；若認(rèn)定為行政違法不作為，處罰的執(zhí)行行為將被視為一個完整獨(dú)立的行政行為，這在行政法理論上是難以令人信服的[13]。從法院判決來看，表達(dá)為“未依法履行后續(xù)監(jiān)督、管理和申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行法定職責(zé)的行為違法”[注]參見十堰市鄖陽區(qū)人民檢察院訴十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局不履行法定職責(zé)一審行政判決書(〔2016〕鄂0321行初6號)。，只能認(rèn)為其具有行政違法不作為的性質(zhì)，而不是完整意義上的行政不作為。試點(diǎn)中，調(diào)查取證工作處于各地辦案檢察部門自由發(fā)揮，出現(xiàn)問題上報的狀態(tài)[14]。目前檢察調(diào)查，尤其是非試點(diǎn)地區(qū)的檢查調(diào)查，面臨著類似的困境。

第三，面對糾正違法行為的檢察建議，有些行政機(jī)關(guān)表現(xiàn)出不理會的態(tài)度，或答復(fù)而不采取行動，或象征性地采取行動而不徹底糾錯。以清流縣環(huán)保局案為例，縣環(huán)保局收到檢察建議后，雖回復(fù)稱“擬將扣押的危險電子垃圾移交有資質(zhì)單位處理”，但實(shí)際卻不作為，既不移交，也未就案件做出相應(yīng)的行政處罰[注]參見最高人民檢察院指導(dǎo)性案例第31號。。程序功能上，檢察建議既是出于對行政權(quán)的尊讓，更是為了節(jié)約司法資源，及時糾正行政違法行為，維護(hù)公共利益。而行政機(jī)關(guān)的不重視，削弱了檢察建議的監(jiān)督功用，而作為前置性程序的檢察建議亦變成了純粹的程序行為，法律監(jiān)督也顯得乏力。即使行政機(jī)關(guān)及時地回復(fù)，并承諾履行職責(zé)，但實(shí)際中卻因部門利益等因素僅象征性地采取行動而實(shí)際上未徹底履行職責(zé)。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，行政機(jī)關(guān)在庭審中也常以已著手為由進(jìn)行抗辯，使“是否履職”成為庭審爭議焦點(diǎn)。

三、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督困境的根源分析

對行政公益訴訟框架下檢察監(jiān)督的規(guī)范構(gòu)造與實(shí)踐困境而言，檢察監(jiān)督的運(yùn)作與傳統(tǒng)的權(quán)力規(guī)制模式呈現(xiàn)出不一樣的實(shí)踐樣態(tài)。從檢察機(jī)關(guān)角度分析，檢察監(jiān)督困境是其在缺乏實(shí)體強(qiáng)制力的前提下未能轉(zhuǎn)變監(jiān)督模式所致。傳統(tǒng)的規(guī)制模式依賴強(qiáng)制性手段，檢察機(jī)關(guān)過往尤其倚重職務(wù)犯罪偵查，導(dǎo)致工作重心落在職務(wù)犯罪偵查而非法律監(jiān)督上[15]。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)力配置中，作為重要權(quán)力源的偵查權(quán)集中歸口于自偵部門，相對“弱勢”的民事行政檢察部門更多在程序上發(fā)揮功能，突如其來的行政法律監(jiān)督令其措手不及[注]《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(高檢發(fā)釋字〔2015〕6號)第三十條規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟案件的辦理，由民事行政檢察部門負(fù)責(zé)。。再者，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中被定位為“公益訴訟起訴人”，參照行政訴訟中原告的權(quán)利義務(wù)，其調(diào)查取證不再具備剛性的強(qiáng)制力，尤其是職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸改寫了傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作模式，檢察監(jiān)督面臨著新的挑戰(zhàn)；加上行政違法行為類型繁雜，造成了檢察監(jiān)督困境。

首先，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，傳統(tǒng)的“命令-控制”的規(guī)制模式出現(xiàn)了強(qiáng)制力缺失。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)力的運(yùn)行需以國家強(qiáng)制力為保障，權(quán)力離不開強(qiáng)制力[16]；缺乏強(qiáng)制力的保障，則不足以稱之為完整的權(quán)力。從檢察機(jī)關(guān)職權(quán)變化來看，自1996年刑事訴訟法的修改確立檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)后，伴隨著自偵權(quán)的發(fā)展，職務(wù)犯罪偵查逐步占據(jù)了檢察機(jī)關(guān)工作的主要位置；而在工作層面，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上成為以反貪污賄賂、反瀆職調(diào)查為主要職責(zé)的刑事司法機(jī)關(guān)。盡管自偵權(quán)也帶有監(jiān)督的功能，但本質(zhì)上仍然是一種行政權(quán)，而非法律監(jiān)督權(quán)，其目的在于揭露和證實(shí)犯罪[17]，而非監(jiān)督法律實(shí)施。在實(shí)踐中，自偵權(quán)成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上的權(quán)力源，成為監(jiān)督者地位的權(quán)威之一。而職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸以后，檢察機(jī)關(guān)失去了依賴于自偵權(quán)“塑造”的“權(quán)威”，在行政公益訴訟中的訴前調(diào)查權(quán)亦失去了背后的剛性因素，因而，實(shí)務(wù)中對行政公益訴訟調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制力保障呼聲較高[注]參見“2017年人民檢察院提起公益訴訟立法問題研討會”試點(diǎn)單位實(shí)務(wù)人員的發(fā)言。。

其次，行政公益訴訟制度運(yùn)行伊始，檢察機(jī)關(guān)仍未完全實(shí)現(xiàn)從“個人權(quán)力”監(jiān)督向“整體權(quán)力”監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。行政公益訴訟的構(gòu)造并非是對行為人的監(jiān)督，而是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)整體權(quán)力的監(jiān)督，它與“個人權(quán)力”監(jiān)督的主要區(qū)別在于：行政機(jī)關(guān)作為一個整體，內(nèi)部責(zé)任人的追責(zé)需在整體權(quán)力監(jiān)督過后進(jìn)行。前者是對行為人的違法犯罪問題的監(jiān)督，適用國家強(qiáng)制力控制以保障偵查的進(jìn)行；后者則是權(quán)力制約權(quán)力的構(gòu)造，權(quán)力的監(jiān)督并不能影響行政權(quán)的正當(dāng)行使，過度干預(yù)反而容易造成公共利益的受損。然而，檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中通常仍帶有“偵查權(quán)”的威權(quán)色彩，而行政機(jī)關(guān)對其時過境遷的“威權(quán)”不再接納。二者的拉鋸式消磨并未能及時解決問題，最終，基于辦案的壓力和政策的考量，檢察機(jī)關(guān)往往會選擇向該行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)尋求幫助，或者直接向法院提起行政公益訴訟。后者是行政公益訴訟構(gòu)造使然，具有穩(wěn)定性，卻必須滿足公益訴訟的要件以及證據(jù)材料的調(diào)查。倘若證據(jù)調(diào)查階段出了問題，公益訴訟的提起便會一拖再拖，甚至被擱置。前者則效率極高，來自該行政機(jī)關(guān)的上級的壓力，使違法行為糾正迅速；但這一措施不具有穩(wěn)定性，其依賴行政機(jī)關(guān)上級的支持，若行政機(jī)關(guān)的上下級具有利益一致性時，該監(jiān)督路徑將再度蒼白。

此外，在既有司法解釋中，“公益訴訟起訴人”的法律定位并未對檢察機(jī)關(guān)的舉證提出更多的調(diào)查要求，而在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了更重的調(diào)查職責(zé)[18]。在試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)在試點(diǎn)方案中被定位為“公益訴訟人”，具有公益訴訟人與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的雙重身份[19]。這一角色在2017《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱為《行政訴訟法》)修改后的司法解釋中被表達(dá)為“公益訴訟起訴人”，其權(quán)利義務(wù)參照原告的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。因而，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上需要證明的是公益是否受損、行政機(jī)關(guān)是否作為和兩者之間是否存在關(guān)聯(lián)。在此層面上，其定位更加偏向于“當(dāng)事人說”，即與一般行政訴訟的原告相似[20]。但檢察機(jī)關(guān)在實(shí)務(wù)中為查清事實(shí)而承擔(dān)了更重的責(zé)任，實(shí)際上兼顧了法律監(jiān)督者與當(dāng)事人的雙重身份[21]。就檢察機(jī)關(guān)而言，在實(shí)踐中更加偏向于法律監(jiān)督者的地位塑造，因而在試點(diǎn)工作中主動承擔(dān)了更重的舉證責(zé)任，同時也在試點(diǎn)方案中詳細(xì)列明了調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)容。雖現(xiàn)行構(gòu)造更加偏向當(dāng)事人的訴訟地位，卻并不影響檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督者地位。

最后，行政違法行為的繁雜多樣也加劇了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督困境；尤其地方事務(wù)是繁雜多變的[22]，即使檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督有重點(diǎn)地指向了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)流失等方面，仍面臨監(jiān)督困境。譬如生態(tài)環(huán)境保護(hù)，基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，仍然存在著地域性差異，對檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的統(tǒng)一性監(jiān)督指導(dǎo)造成了干擾。此外，行政機(jī)關(guān)未能全面履職的主觀因素與客觀原因亦較為復(fù)雜。行政機(jī)關(guān)的不履行或不糾正可能存在客觀原因，如程序時效的要求、社會影響、行政相對人惡意拖延等不能充分履職的客觀原因。行政機(jī)關(guān)也存在主觀拖延的原因——當(dāng)涉及部門利益、地方保護(hù)等因素時，履職行為一般也不是某個行執(zhí)機(jī)關(guān)能夠支配的。在辦理行政機(jī)關(guān)未全面履職的案件時，“一刀切”既不具有科學(xué)性，也不具有現(xiàn)實(shí)的可能性，因此更加需要檢察機(jī)關(guān)的“因時因事”處理。因而，行政違法行為的繁雜多樣和調(diào)查應(yīng)對不足，也成為加劇檢察監(jiān)督困境的原因之一。

四、行政公益訴訟中檢察監(jiān)督的助推特質(zhì)

助推理論的特質(zhì)是“無強(qiáng)制-強(qiáng)干預(yù)”，主要在于引導(dǎo)助推對象自愿做出預(yù)設(shè)的行為選擇，并在不使用強(qiáng)迫性手段的情況下實(shí)現(xiàn)干預(yù)效果。法律屬性上，制度構(gòu)造中的檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者定位的體現(xiàn)，其派生的調(diào)查權(quán)既置于公益訴訟框架之下，也附屬于法律監(jiān)督權(quán)，是一種介于刑事偵查與行政調(diào)查之間的調(diào)查權(quán)，不具有強(qiáng)制性；但在行政公益訴訟視域下，監(jiān)督的干預(yù)性效果又能顯著顯現(xiàn)。因而，檢察監(jiān)督在權(quán)能特性上滿足“無強(qiáng)制-強(qiáng)干預(yù)”的助推理論特質(zhì)要求，通過制度設(shè)計(jì)適時適當(dāng)?shù)亟槿胄姓C(jī)關(guān)的行為選擇，能夠助推行政機(jī)關(guān)主動糾正或規(guī)避行政違法行為，從而達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。

首先，就法律屬性而言，對行政違法行為的檢察監(jiān)督是法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)，其派生的檢察調(diào)查權(quán)是“法律監(jiān)督權(quán)的附屬性權(quán)力”[23]，是法律監(jiān)督權(quán)在行政公益訴訟領(lǐng)域的延伸。檢察調(diào)查權(quán)的剛性因素來源既與法律監(jiān)督權(quán)密切相關(guān)，又要置于行政公益訴訟制度框架之中。理論上，法律監(jiān)督者監(jiān)督法律的執(zhí)行，從傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行模式來看，需要強(qiáng)制力來保障法律監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作[24]。這也是檢察機(jī)關(guān)慣于倚重職務(wù)犯罪偵查的根源。而在行政公益訴訟中，它作為權(quán)力制約權(quán)力的一種方式，目的是防止行政機(jī)關(guān)的肆意妄為和維護(hù)公共利益，它與刑事偵查權(quán)有著本質(zhì)的區(qū)別。刑事偵查對應(yīng)的是嚴(yán)重危害社會安全的行為，具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，需要借助國家強(qiáng)制力及時采取強(qiáng)制措施，以控制犯罪嫌疑人，維護(hù)社會安全秩序[25]。行政公益訴訟的對象是行政機(jī)關(guān)，維護(hù)的是受損害的公共利益，現(xiàn)實(shí)緊迫性的程度相較于刑事要低；且公共利益的維護(hù)仍然需要行政機(jī)關(guān)的作為或不作為，倘若對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行傳統(tǒng)的強(qiáng)制力控制，維護(hù)公共利益的效果則適得其反，無法達(dá)到維護(hù)公共利益的目的——畢竟，提起行政公益訴訟不是目的，而維護(hù)公共利益才是最終目的。

其次，行政公益訴訟中檢察調(diào)查權(quán)是一種介于行政調(diào)查與刑事偵查之間的監(jiān)督調(diào)查權(quán)，不具有強(qiáng)制性。刑事偵查權(quán)的強(qiáng)制性具有天然性，與其打擊犯罪維護(hù)社會秩序的目的相伴相生；而行政調(diào)查則是基于行政目的需要而搜集信息，是為做出具體行政行為而進(jìn)行事實(shí)證據(jù)搜集的預(yù)備行為[26]，與刑事偵查相比，其調(diào)查力度與強(qiáng)制性都比較弱。同時，二者都是對私主體做出的調(diào)查行為，在地位上不具有對等性。行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在地位上并無懸殊的差異，二者的地位具有對等性。若出現(xiàn)“命令-控制”式的權(quán)力，將打破二者之間的對等平衡。此外，在公益訴訟中使用強(qiáng)制措施會導(dǎo)致行政權(quán)的行使受到阻礙，不利于高效執(zhí)法；因調(diào)查需要對行政權(quán)正當(dāng)運(yùn)行的干涉也是對行政權(quán)的僭越，即使是最終確定的審判結(jié)果，也不能以此代為行使行政權(quán)，而只能通過法院強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為。這也正是行政權(quán)的運(yùn)行不能被替代的原因之一[27]。

最后，檢察監(jiān)督具有強(qiáng)干預(yù)性的效果。在行政公益訴訟視域下，檢察監(jiān)督雖無實(shí)體強(qiáng)迫之義，卻能對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生面臨訴訟的風(fēng)險壓力，若介入得當(dāng)，能夠以此敦促行政機(jī)關(guān)主動規(guī)避或糾正違法行為。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2018年1月至11月，全國檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件85 584件，通過訴前程序消解77 026件，占90%[注]根據(jù)最高人民檢察院公布的數(shù)據(jù)整理。。訴前的監(jiān)督干預(yù)有別于實(shí)體強(qiáng)制力下的強(qiáng)干預(yù)。在實(shí)體強(qiáng)制力的作用下，行政機(jī)關(guān)將無法基于自身實(shí)際掌握的信息做出行政判斷，只能先屈服于強(qiáng)制力，再作后續(xù)的救濟(jì)；而非實(shí)體強(qiáng)制力的程序性干預(yù)不影響行政機(jī)關(guān)做出行政判斷，倘若基于既有信息能夠判斷出作為或不作為是最優(yōu)的決斷，行政機(jī)關(guān)完全可以堅(jiān)持自身的判斷，亦即行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)不能被代為行使。就助推本身而言，它并未剝奪行為者的自由權(quán)利，也不會產(chǎn)生拒絕做出特定行為的后果，而是引導(dǎo)相應(yīng)對象自愿采取特定的行為，實(shí)為隱性的強(qiáng)干預(yù)。而檢察監(jiān)督基于行政公益訴訟構(gòu)造，能夠?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)干預(yù)的目的而無須借助實(shí)體強(qiáng)制力的威迫，突破傳統(tǒng)“命令-控制”的規(guī)制模式，能產(chǎn)生讓行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行為的效果。

五、應(yīng)對行政公益訴訟中檢察監(jiān)督困境的助推模式探索

助推是在法治框架下的一種柔性治理方式，能夠促使相關(guān)對象做出既實(shí)現(xiàn)自身利益最優(yōu)化又能實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行為，并對助推對象的選擇保持著較高的尊重[28]。檢察監(jiān)督在保持對行政權(quán)必要尊讓的前提下，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督的助推作用，并重新認(rèn)識檢察調(diào)查權(quán)的無實(shí)體強(qiáng)制力思路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的規(guī)制思維，探索行之有效的檢察監(jiān)督助推模式。具體而言，第一，在重點(diǎn)領(lǐng)域介入行政執(zhí)法信息共享，給予行政機(jī)關(guān)一種謹(jǐn)慎行政的警覺，進(jìn)而對其權(quán)力責(zé)任清單進(jìn)行定期核查；第二，在調(diào)查過程中以“訴訟風(fēng)險提示”的方式督促行政機(jī)關(guān)自查；第三，推廣個案監(jiān)督中形成的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的“圓桌會議”式訴前督改機(jī)制，形成全方位的檢察監(jiān)督助推路徑，促使行政機(jī)關(guān)及時糾正或規(guī)避行政違法行為。

第一，在重點(diǎn)領(lǐng)域介入行政執(zhí)法信息共享。在辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)需要調(diào)整思路，摒棄權(quán)力強(qiáng)制作用的思維，更加重視信息的把握，逐步建立起介入行政機(jī)關(guān)執(zhí)法信息共享機(jī)制。如山東省已在環(huán)保領(lǐng)域建立起行政執(zhí)法檢察監(jiān)督信息共享平臺，實(shí)現(xiàn)對省控重點(diǎn)河流、空氣質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、行政處罰、行政許可等信息的共享。通過對執(zhí)法信息介入機(jī)制的構(gòu)建，檢察機(jī)關(guān)在保持不干涉行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的前提下能及時了解執(zhí)法信息。在調(diào)查階段，最需要的是行政執(zhí)法卷宗材料信息的把握。材料信息的把握是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的基礎(chǔ)，失去執(zhí)法材料的支撐，其行政行為就不存在事實(shí)的根據(jù)。而檢察機(jī)關(guān)的介入，其對行政執(zhí)法信息的及時了解把握，能夠?qū)π姓C(jī)關(guān)形成一種隱形的監(jiān)督壓力，及時發(fā)揮監(jiān)督干預(yù)的作用。尤其在生態(tài)環(huán)境保護(hù)之類的重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域，建立行政執(zhí)法信息的共享平臺尤為必要。全過程介入行政行為信息共享，讓檢察機(jī)關(guān)能夠根據(jù)案件線索便捷地調(diào)閱相關(guān)信息，以敦促行政機(jī)關(guān)充分履職。

定期核查重點(diǎn)領(lǐng)域的權(quán)力責(zé)任清單。行政機(jī)關(guān)權(quán)力責(zé)任清單制度的構(gòu)建，一方面能控制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，并能夠及時準(zhǔn)確問責(zé)，另一方面，權(quán)力責(zé)任清單也是行政作為的責(zé)任來源。在行政公益訴訟領(lǐng)域，同樣也應(yīng)充分發(fā)揮權(quán)責(zé)清單的作用，如檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的“辦案指南”對行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)、權(quán)限和法律依據(jù)的調(diào)查源進(jìn)行列舉，并表示權(quán)責(zé)清單應(yīng)當(dāng)參照地方政府發(fā)布的權(quán)力清單等有關(guān)文件。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟受案范圍內(nèi)對特定領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)的權(quán)力責(zé)任清單的核查，是法律監(jiān)督者監(jiān)督法律實(shí)施的職責(zé)所在，符合公益訴訟中線索來源的要求。同時，檢察機(jī)關(guān)需明確核查目的；不只是為了線索而核查；更是為了督促行政機(jī)關(guān)主動作為、依法作為而核查；并在核查前告知被核查的行政機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)全天盯著行政機(jī)關(guān)的行為既不現(xiàn)實(shí)，也無必要；行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中需要追求高效，不能事無巨細(xì)向檢察機(jī)關(guān)匯報，因而，定期核查在促使行政機(jī)關(guān)審慎作為之余，并不影響其行政判斷和決定的做出。

第二，調(diào)查階段設(shè)置調(diào)查告知程序，采取比檢察建議更為柔和的“訴訟風(fēng)險提示”通知方式，告知潛在的訴訟風(fēng)險，督促行政機(jī)關(guān)自查自糾。行政公益訴訟在調(diào)查中遇到行政機(jī)關(guān)不配合的原因，很大程度是在調(diào)查權(quán)的強(qiáng)制力缺失的情況下，檢察機(jī)關(guān)仍然保留著傳統(tǒng)的強(qiáng)制偵查色彩。行政機(jī)關(guān)面臨調(diào)查并非無所畏懼，通常不配合的根源是意識到了“問題”，需要時間來“處理問題”。倘若是積極地糾錯，盡管方式方法欠妥，確實(shí)也促進(jìn)了公共利益的維護(hù)。既然行政機(jī)關(guān)能有此意識，順?biāo)浦弁苿有姓C(jī)關(guān)主動維護(hù)公共利益也不失為良策。就助推理論而言，無強(qiáng)制的思路則要求借助能夠引導(dǎo)助推對象做出最優(yōu)決策或糾正錯誤的行為。因而，在檢察建議發(fā)出前的調(diào)查取證階段，對行政公益訴訟線索進(jìn)行評估并初步查證后，對確實(shí)存在違法行為的，可以制發(fā)“訴訟風(fēng)險提示”文書并函送至行政機(jī)關(guān)，告知其潛在的訴訟風(fēng)險，督促行政機(jī)關(guān)自查并主動糾正違法行為或依法履行職責(zé)。

第三，推廣個案監(jiān)督中形成的檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的“圓桌會議”式訴前督改機(jī)制。從程序的角度來看，這仍然屬于訴前程序的內(nèi)容。不同于“庭前會議”，“圓桌會議”并未進(jìn)入法院的訴訟程序環(huán)節(jié)，處理方式亦更為柔和一些。“庭前會議”是案件即將進(jìn)入庭審，為了有效推進(jìn)庭審進(jìn)程，在法院的主持下，為提高庭審效率而進(jìn)行的對審判相關(guān)問題的了解情況、聽取意見的訴訟程序安排[29]；而訴前督改的“圓桌會議”則是檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)雙方(或加入必要的第三方，如專家輔助人、監(jiān)察機(jī)關(guān)等)為及時維護(hù)公共利益而采取的一種檢察監(jiān)督方式。目的是讓行政機(jī)關(guān)充分認(rèn)識到案件中的作為或不作為是有害于公共利益的，進(jìn)而督促糾錯。它不是調(diào)解意義上的會議，公共利益是不允許調(diào)解的，即使是檢察機(jī)關(guān)，也沒有權(quán)限處分公共利益?！皥A桌會議”的目的不在于調(diào)和二者的關(guān)系，而在于促使行政機(jī)關(guān)主動維護(hù)公共利益的目的，因而該方式是柔性的，是幫助性質(zhì)的，而不是威迫行政機(jī)關(guān)必須作為或不作為，行政機(jī)關(guān)仍然擁有選擇的權(quán)利。如江蘇省出臺的《關(guān)于推進(jìn)公益訴訟工作的指導(dǎo)意見》在實(shí)踐中便有效促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)及時糾正違法行為。尤其在行政職權(quán)交叉的案件中，“圓桌會議”不僅能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到違法行為的存在，而且也能理清不同部門之間的職責(zé)，即使“圓桌會議”后行政違法行為仍未得到糾正，對后續(xù)的訴訟程序的被告職責(zé)理清也具有幫助意義。

六、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸與行政法律監(jiān)督的配置，是其法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法定位的回歸。而行政公益訴訟視域下的檢察監(jiān)督，既要納入法律監(jiān)督者的分析范疇，又要置于行政公益訴訟的構(gòu)造之下。但在既有的行政公益訴訟規(guī)范構(gòu)造中，檢察監(jiān)督難以解讀出具有實(shí)體強(qiáng)制力的剛性權(quán)能；理論上，檢察監(jiān)督亦須對行政權(quán)保持必要的尊讓而不具備實(shí)體強(qiáng)制力。此時強(qiáng)制力色彩已逐漸褪去，而檢察監(jiān)督仍在傳統(tǒng)的“命令-控制”規(guī)制模式下運(yùn)轉(zhuǎn)，必然面臨著權(quán)力行使乏力的困境。因而，行政公益訴訟視域下的檢察監(jiān)督，要摒棄傳統(tǒng)實(shí)體強(qiáng)制力的規(guī)制思路，向柔性治理的助推模式轉(zhuǎn)型；并借助“無強(qiáng)制-強(qiáng)干預(yù)”的助推思路對檢察監(jiān)督方式方法進(jìn)行設(shè)計(jì)，以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展面臨的新情況、新挑戰(zhàn)，從而實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督維護(hù)公共利益、促進(jìn)依法行政的價值。