劉清民 呂彥吉 鄭紅衛(wèi)

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工作在基層。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了（習(xí)近平，2014）。治國(guó)安邦，重在基層。實(shí)踐表明，街道辦事處作為城市基層社會(huì)管理服務(wù)的最基本行政單元，是連接政府和社區(qū)的橋梁和紐帶，是城市基層治理的根基所在。在對(duì)街道辦事處社會(huì)治理和服務(wù)創(chuàng)新有關(guān)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合河南省的實(shí)際情況進(jìn)行了本土化研究，并提出了對(duì)策建議，力求找到一種符合河南省實(shí)際的街道辦事處社會(huì)治理和服務(wù)創(chuàng)新的具體路徑。

一、歷史沿革及現(xiàn)狀分析

（一）街道辦事處的歷史沿革及探索

新中國(guó)成立近70年來(lái)，街道辦事處隨著政治形勢(shì)的改變，其體制、職能定位也隨之發(fā)生變化。研究街道辦事處歷史沿革，有利于我們更好地把握和分析河南省街道辦事處在基層治理和服務(wù)創(chuàng)新中存在的問(wèn)題的歷史根源，進(jìn)而提出相關(guān)的解決對(duì)策。

1.初始階段（1949—1954年）

新中國(guó)成立后，政府采用城市軍事管制委員會(huì)向街區(qū)派駐軍事管理工作組的方式，后演變?yōu)榻止徒值擂k事處。有作為城市的基層政權(quán)設(shè)立的街政府，鄭州市當(dāng)時(shí)就是采取這種形式；有市或市轄區(qū)設(shè)立的街公所或街道辦事處；有在公安派出所內(nèi)設(shè)民政干事、街公所等。盡管名稱(chēng)不一，但政治色彩明顯，主要是為了鞏固政權(quán)，“把很多不屬于工廠企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無(wú)組織的街道居民組織起來(lái)，減輕區(qū)政府和公安壓力”（彭真，1953），是街道辦事處的雛形，帶有過(guò)渡性、嘗試性。1954年12月31日，全國(guó)人大一屆四次會(huì)議通過(guò)了《城市街道辦事處組織條例》，明確了街道職責(zé)、職位設(shè)置、隸屬關(guān)系及經(jīng)費(fèi)保障。街道辦事處法律地位得到認(rèn)可，全國(guó)各城市普遍建立城市街道辦事處，城區(qū)管理體制基本沿用至今。

2.曲折發(fā)展階段（1955—1978年）

隨著“大躍進(jìn)”的推行，各城市陸續(xù)成立街道人民公社，取代了街道辦事處。公社人口占城市人口的大多數(shù)，河南省人民公社人口占到城市人口的90%以上（華偉，2000）。1962年，許多城市恢復(fù)街道辦事處。1966年“文化大革命”開(kāi)始，許多城市成立了街道革委會(huì)，街道辦事處和人民公社隨之消亡。

3.快速發(fā)展階段（1978—2009年）

1978年，各城市撤銷(xiāo)街道革委會(huì)，恢復(fù)“街道辦事處”的名稱(chēng)，開(kāi)始重建管理體制。1979年2月，全國(guó)人大重新公布《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處法律地位得到恢復(fù)，但主要職能負(fù)責(zé)“無(wú)單位”人員的管理。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，街道辦事處在城市基層治理中的作用日益重要，行政管理職能快速膨脹，逐漸成為社會(huì)治理的主導(dǎo)者和公共服務(wù)的推動(dòng)者，服務(wù)對(duì)象擴(kuò)展至所有在轄區(qū)內(nèi)生活的社會(huì)成員，工作任務(wù)發(fā)展到對(duì)轄區(qū)內(nèi)城市事務(wù)的廣泛管理，工作職責(zé)演變?yōu)閷?duì)街道工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)和為人民服務(wù)上來(lái)。

4.常態(tài)化探索發(fā)展階段（2009年—至今）

作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦事處幾乎涵蓋一級(jí)政府的所有行政管理和服務(wù)職能，逐漸形成等同于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的角色。同時(shí)，職能過(guò)多導(dǎo)致其疲于應(yīng)付、不堪負(fù)重，在社會(huì)治理和公共服務(wù)中表現(xiàn)“失靈”。由于與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，2009年6月27日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)九次會(huì)議廢止1954年制定的《城市街道辦事處組織條例》。在民政部的推動(dòng)和社區(qū)治理機(jī)制的倒逼下，街道辦事處進(jìn)行了一系列體制和職能改革。但對(duì)街道辦事處的功能定位和存廢，觀點(diǎn)不一，各城市也進(jìn)行了制度創(chuàng)新和改革探索，國(guó)家層面則謹(jǐn)慎以對(duì)，沒(méi)有清晰的回應(yīng)和決策。

二、河南省街道辦事處社會(huì)治理和公共服務(wù)現(xiàn)狀

（一）河南省城鎮(zhèn)化得到發(fā)展，但仍低于全國(guó)平均水平

河南省作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化率長(zhǎng)期低于全國(guó)水平，1994年其城鎮(zhèn)化率為14%。2000年后城鎮(zhèn)化速度加快，2017年城鎮(zhèn)常住人口達(dá)4794.86 萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達(dá)到50.16%（比全國(guó)城鎮(zhèn)化率低8.36 個(gè)百分點(diǎn)）。這說(shuō)明超過(guò)半數(shù)的河南人在城鎮(zhèn)生活，河南省城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，意味著河南這個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省完成了從鄉(xiāng)村型社會(huì)到城市型社會(huì)的歷史性轉(zhuǎn)變。

（二）河南省街道辦事處的基本情況

河南省共有17 個(gè)省轄市，1 個(gè)省直轄縣級(jí)行政單位，85 個(gè)縣、20 個(gè)縣級(jí)市、52 個(gè)市轄區(qū)，共633 個(gè)街道辦事處，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃的25.8%。在全省街道辦事處中，所轄面積最小的為鄭州市二七區(qū)解放路街道辦事處（0.3 平方公里），面積最大的為登封市少林街道辦事處（78 平方公里），后者是前者的260 倍；戶(hù)籍人口最多的為鄭州市金水區(qū)豐慶路街道辦事處（21.12 萬(wàn)人），居住人口最少的為鄭州市上街區(qū)礦山街道辦事處0.21 萬(wàn)人，與一些行政村人數(shù)相近。河南省街道辦事處存在編制數(shù)量差不多，但管理范圍、管理規(guī)模及任務(wù)不平衡的現(xiàn)象。

成立形式上，河南省街道辦事處設(shè)立有三種情況：市轄區(qū)或縣級(jí)市政府設(shè)立，占全省街道辦事處總數(shù)的18.4%；縣政府所在地隨著城市化的擴(kuò)大發(fā)展，通過(guò)“撤鄉(xiāng)建辦”的形式設(shè)立，占全省街道辦事處總數(shù)的68.5%，因經(jīng)濟(jì)功能區(qū)建設(shè)調(diào)整區(qū)劃設(shè)立的，占全省街道辦事處總數(shù)的13.1%。機(jī)構(gòu)設(shè)置上，主要有四類(lèi)：黨工委機(jī)構(gòu)、政府管理機(jī)構(gòu)及下設(shè)事業(yè)機(jī)構(gòu)、群團(tuán)組織以及財(cái)政所、派出所等區(qū)（縣、市）政府派出機(jī)構(gòu)。人員構(gòu)成上，由行政編制和事業(yè)編制組成，具體職數(shù)由各區(qū)（縣、市）根據(jù)下轄街道辦事處規(guī)模大小和工作需要核定，一般核定編制幾名到幾十名不等。部分街道辦事處由于區(qū)級(jí)行政編制緊張，全部核定為事業(yè)編制。財(cái)稅體制上，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶(hù)統(tǒng)設(shè)、資金統(tǒng)繳、支出統(tǒng)核、工資統(tǒng)發(fā)、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”，由區(qū)（縣、市）財(cái)政局直接管理并監(jiān)督。運(yùn)行機(jī)制上，主要是市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府、三級(jí)管理的體制，街道直接受區(qū)（縣、市）黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受各區(qū)級(jí)黨委、政府部門(mén)的業(yè)務(wù)和專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。街道辦事處各部門(mén)由街道黨工委和辦事處直接領(lǐng)導(dǎo)。上級(jí)部門(mén)派駐機(jī)構(gòu)在接受上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，也要接受街道辦事處的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。

三、街道辦事處面臨的形勢(shì)和自身存在的主要問(wèn)題

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，街道辦事處面臨外部形勢(shì)、挑戰(zhàn)和自身體制等因素的制約，其社會(huì)治理和服務(wù)創(chuàng)新面臨艱難的突破。

（一）外部所面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)

1.市場(chǎng)化的發(fā)展使街道辦事處的社會(huì)管理工作量日益繁重

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，居民是“單位人”，由單位來(lái)主管、街道輔助性管理。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，居民由“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”（何海兵, 2007）。原來(lái)由單位內(nèi)部解決的許多問(wèn)題，轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)，留給了街道辦事處，其社會(huì)治理任務(wù)量大大增加。河南省街道辦事處大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，經(jīng)濟(jì)底子薄、發(fā)展任務(wù)重，管理的幅度和規(guī)模過(guò)大，而城市社區(qū)治理體系不完善，許多街道辦事處除了城市社會(huì)管理職能外，還承擔(dān)著招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)等任務(wù)，導(dǎo)致社會(huì)治理和公共服務(wù)的能力跟不上時(shí)代發(fā)展需要。

2.城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使街道辦事處面臨的問(wèn)題層出不窮

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，戶(hù)籍制度改革的深入，大量人口涌進(jìn)城市，隨著農(nóng)村人口加速向城市轉(zhuǎn)移，據(jù)估算每年將新增200 萬(wàn)城鎮(zhèn)人口，居民住房、子女入學(xué)、就業(yè)、社會(huì)治安等公共事務(wù)與日俱增，各種新問(wèn)題和新矛盾不斷出現(xiàn)，給城市管理帶來(lái)的難題不斷增多。同時(shí)，城市建設(shè)中拆遷、居民安置、利益協(xié)調(diào)等問(wèn)題層出不窮，街道辦事處作為城市基層管理的主要部門(mén)，管理的思維方式、工作機(jī)制亟需轉(zhuǎn)變，行政效率亟待提高。

3.信息化的快速發(fā)展給街道辦事處的服務(wù)能力帶來(lái)機(jī)遇和挑戰(zhàn)

隨著我國(guó)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，信息技術(shù)帶給政府的不僅是治理工具的變化，而且是治理環(huán)境、治理理念的革新（楊凱，2015）。微博、微信等信息傳播途徑的快速化、碎片化特征，對(duì)城市基層管理中面對(duì)各種突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力提出新要求，尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”使基層的治理方式和服務(wù)手段面臨著新的挑戰(zhàn)，以人為本的推動(dòng)管理和服務(wù)模式創(chuàng)新是其中的重要內(nèi)容。需要街道辦事處充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、信息化發(fā)展成果來(lái)完善基層治理體系，創(chuàng)新加強(qiáng)與群眾溝通的手段，傾聽(tīng)民意、了解民生、知曉民需，積極參與政府流程的再造，確保提供的公共服務(wù)快速、精準(zhǔn)、高效（劉文富，2002）。

4.居民對(duì)公共服務(wù)需求的精細(xì)化、多元化對(duì)街道治理提出新訴求

改革開(kāi)放初期，居民最大的需求是滿(mǎn)足生存需要，提高物質(zhì)生活水平。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，居民訴求在價(jià)值取向上更趨多元；在服務(wù)訴求上更趨個(gè)性化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化。居民對(duì)政府部門(mén)的服務(wù)需求，轉(zhuǎn)向生活質(zhì)量的提高，居住環(huán)境和人文環(huán)境的改善，高質(zhì)量的醫(yī)療、教育、住房、發(fā)展、養(yǎng)老、生態(tài)等發(fā)展性需求與保障性需求日益增長(zhǎng)，這些都需要政府提供公共服務(wù)形式。街道辦事處運(yùn)行體制與群眾精細(xì)化、便捷化、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)訴求已不適應(yīng)，目前體制提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力不足。

5.行政體制改革持續(xù)深化對(duì)街道辦事處治理體制機(jī)制提出新要求

黨的十八大報(bào)告在堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革等方面提出三項(xiàng)任務(wù)：完善基層民主制度、全面推進(jìn)依法治國(guó)、深化體制改革。黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。黨的十九大報(bào)告提出，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。這些都為深化行政體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理方式創(chuàng)新指明了方向。街道辦事處作為政府部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，同樣要遵循行政體制改革的基本趨勢(shì)，以轉(zhuǎn)變政府職能為中心，從大政府、小社會(huì)向小政府、大社會(huì)轉(zhuǎn)變，從主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，從管制向服務(wù)轉(zhuǎn)變，不斷提高政府效能。

（二）自身發(fā)展所存在的問(wèn)題

1.職責(zé)定位不清晰

按照行政基本原則“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”，作為行政機(jī)關(guān)街道辦事處，其職責(zé)的法律定位不明確，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。一是法定確權(quán)斷檔。1979年7月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定街道辦事處主要任務(wù)“加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系”，其職責(zé)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、寬泛，2004年第四次修訂后也沒(méi)有提出更明確要求。1954年《城市街道辦事處組織條例》已被全國(guó)人大廢止，無(wú)論省級(jí)層面，還是各省轄市，均沒(méi)有制定出臺(tái)地方性的街道辦事處組織工作條例。目前，街道辦事處職責(zé)處于沒(méi)有具體法律條文可依的尷尬境地，這與現(xiàn)代治理模式的依法治國(guó)、依法行政的要求有明顯差距。二是職責(zé)定位隨意。由于職能的于法無(wú)據(jù)，作為區(qū)（縣、市）政府的派出機(jī)構(gòu)，職責(zé)確定較為隨意，究竟哪些是職責(zé)范圍內(nèi)的工作，哪些不是職責(zé)范圍內(nèi)的工作，沒(méi)有一個(gè)明確政策規(guī)定。當(dāng)前街道辦事處職責(zé)更多的是根據(jù)上級(jí)政府的長(zhǎng)官意志、區(qū)（縣、市）政府及其各職能部門(mén)安排的任務(wù)及街道本身的情況來(lái)確定，工作的內(nèi)容是上級(jí)交辦什么事項(xiàng)就完成什么事項(xiàng)，上級(jí)安排什么工作任務(wù)就主抓什么工作任務(wù)，但街道辦事處由于人員、財(cái)力有限，往往比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加“手忙腳亂”。三是任務(wù)傳導(dǎo)無(wú)序。各職能部門(mén)為突出自身的工作，把一些如普法宣傳、科普知識(shí)、社區(qū)矯正等需自行承擔(dān)和辦理的事項(xiàng)，原本由街道辦事處協(xié)助完成的日常性、臨時(shí)性工作，轉(zhuǎn)嫁到街道辦事處，由街道辦事處兜底，并要求成立臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作專(zhuān)班。多部門(mén)派活、多種任務(wù)疊加，街道辦事處整天忙于應(yīng)付上級(jí)各種檢查、會(huì)議、報(bào)表，安全生產(chǎn)、綜合治理、信訪穩(wěn)定等工作，變成了城市基層的“兜底政府”。

2.體制運(yùn)行不順暢

街道是政府權(quán)力的末梢，一般采用區(qū)級(jí)政府—街道—社區(qū)管理體系，但在實(shí)踐中，體制運(yùn)行不暢，政出多門(mén)、多頭管理現(xiàn)象仍然存在，這也是街道工作效率不高的主要原因。一是對(duì)上“越位”。原本街道辦事處代表政府對(duì)轄區(qū)的社會(huì)性、群眾性工作行使管理職能，區(qū)（縣、市）職能部門(mén)不得給街道辦事處下達(dá)任務(wù)，但大多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)的街道辦事處，僅僅變了名稱(chēng)，其管理模式尚未完全脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式，職能上還沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，承擔(dān)了大量本該上級(jí)政府或其職能部門(mén)承擔(dān)的工作，與城市建設(shè)整體推進(jìn)脫節(jié)。有的街道辦事處為了爭(zhēng)取上級(jí)職能部門(mén)的資金、項(xiàng)目支持，在缺乏承接合法性和專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平的情況下，把一些原本應(yīng)由區(qū)（縣、市）職能部門(mén)負(fù)責(zé)的工作，全面承接、大力推進(jìn)，與派出機(jī)關(guān)的性質(zhì)、承擔(dān)的職能之間存在著巨大的矛盾。二是對(duì)下“錯(cuò)位”，具體表現(xiàn)為政社不分、以政代社。1994年9月，河南省人大常委會(huì)通過(guò)實(shí)施的《河南省實(shí)施〈中華人共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法〉辦法》規(guī)定“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府或它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，居委會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府或它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作”。實(shí)踐中，街道辦事處憑借對(duì)社區(qū)居委會(huì)人、財(cái)、物的控制，把法定的指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系變成上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。三是本身職能發(fā)揮“缺位”。有的區(qū)（縣、市）為完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)，把招商引資、財(cái)稅收入等作為績(jī)效考核排名的重要依據(jù)。街道辦事處需要抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)常忙于事務(wù)性的工作中，不可避免地削弱了服務(wù)職能和社會(huì)職能的發(fā)揮，這與社會(huì)治理重心下移、街道管理服務(wù)任務(wù)加重的情況不相適應(yīng)。同時(shí)，一些原本由街道辦事處承擔(dān)的社會(huì)管理和社區(qū)建設(shè)的職能，由于沒(méi)有太多財(cái)力、人力、物力作保障，直接把一些職能轉(zhuǎn)嫁給自己的“下級(jí)”——社區(qū)居委會(huì)。社區(qū)居委會(huì)更多地按照街道“命令”“指示”行事，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)行政化傾向嚴(yán)重，自治功能弱化，難以按照居民的自主意愿開(kāi)展服務(wù)，影響了社區(qū)治理成效。

3.權(quán)責(zé)關(guān)系不對(duì)稱(chēng)

城市街道辦事處多采用“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，原本管理方式應(yīng)該是“以塊為主、條塊結(jié)合”，但在實(shí)際工作中，往往是“條管塊包”，即部門(mén)抓管理，街道包責(zé)任，責(zé)權(quán)分離現(xiàn)象嚴(yán)重，工作開(kāi)展難度大。一是人權(quán)與事權(quán)不一致。人事權(quán)方面，街道辦事處只對(duì)黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)的普通干部有管理權(quán)；街道辦事處要管理行政區(qū)域內(nèi)的教育、工商、衛(wèi)生、司法等工作，而這些工作大多實(shí)行區(qū)（縣、市）行政部門(mén)垂直管理，“人、財(cái)、物”上，街道辦事處只有建議權(quán)，決定權(quán)在區(qū)（縣、市）職能部門(mén)，一定程度上導(dǎo)致人權(quán)和事權(quán)的分離。二是事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一。街道財(cái)政管理大多采用“鄉(xiāng)財(cái)區(qū)管”的辦法，街道辦事處沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，辦公經(jīng)費(fèi)由上級(jí)財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一支出，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由各業(yè)務(wù)部門(mén)分別管理，街道雖有綜合管理服務(wù)的職責(zé)，卻沒(méi)有相應(yīng)籌資、融資的權(quán)力，運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)存在較大的差額缺口。由于經(jīng)費(fèi)不足，街道辦事處在公共項(xiàng)目建設(shè)中只能擠用本地其他項(xiàng)目的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，或向上級(jí)部門(mén)和其他單位爭(zhēng)取。無(wú)力拿出資金用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是部分老城區(qū)的社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)，導(dǎo)致為居民提供公共服務(wù)的能力不足。三是權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等。大量的事務(wù)性工作街道辦事處只負(fù)責(zé)初審報(bào)批工作，最終審批權(quán)在區(qū)（縣、市）部門(mén)。而有的部門(mén)只管審批，不管審批以后的管理，管理的亂攤子留給了街道辦事處，而街道不是一級(jí)行政主體，沒(méi)有獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)和完全的行政管理權(quán)，但又要承擔(dān)專(zhuān)業(yè)管理責(zé)任。加上技術(shù)水平有限，管理幅度過(guò)大，管理能力不足，街道辦事處只能更加受制于各職能部門(mén)的委托，充當(dāng)行政職能“傳遞者”的角色，一旦出問(wèn)題難咎其責(zé)，“責(zé)任無(wú)窮大，權(quán)力無(wú)限小”成為最直觀的描述。

4.編制管理不規(guī)范

當(dāng)前，街道辦事處運(yùn)行機(jī)制、職責(zé)不清晰，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備不夠規(guī)范。一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。機(jī)構(gòu)設(shè)置名稱(chēng)上，社區(qū)管理部門(mén)有的設(shè)置為辦事處辦事機(jī)構(gòu)，有的設(shè)置為下屬二級(jí)單位；機(jī)構(gòu)編制上，有行政編制、事業(yè)編制的，還有行政、事業(yè)、合同制混用的。所屬二級(jí)單位設(shè)置上，職責(zé)不清晰，職能交叉、多頭管理、缺位失位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。二是人員混崗情況普遍。由于街道辦事處承擔(dān)的具體工作任務(wù)和協(xié)助、協(xié)調(diào)任務(wù)重，為了不影響工作開(kāi)展，一些本應(yīng)為技術(shù)性、事務(wù)性、服務(wù)性的事業(yè)機(jī)構(gòu)和人員，承擔(dān)了行政管理工作，有的街道辦事處行政崗位上工作人員既有行政機(jī)關(guān)編制人員、事業(yè)編制人員，甚至還有合同制人員，混編混崗現(xiàn)象較為普遍。三是人員管理不規(guī)范。從街道人員身份看，有公務(wù)員、事業(yè)全額、事業(yè)自籌、臨時(shí)招聘；從開(kāi)支來(lái)源看，有區(qū)財(cái)政開(kāi)支、街道自身開(kāi)支、公益崗位開(kāi)支；從來(lái)源看，有選聘的、聘任的、軍隊(duì)復(fù)員等。由于人員工資待遇不同：考核標(biāo)準(zhǔn)不同，街道內(nèi)部管理和工作分配方面必然存在不平等、不公正，難以實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)機(jī)制，造成工作效率低下。四是街道辦事處專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才匱乏。2005年，河南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后，街道基本上未招錄任何人員，現(xiàn)有工作人員普遍年齡老化，文化素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平普遍較低。財(cái)會(huì)、法律、計(jì)算機(jī)等方面的人才缺失，很難為居民提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)、法律咨詢(xún)、信息咨詢(xún)等服務(wù)，服務(wù)水平亟待提升。

四、當(dāng)前街道改革方向研究和實(shí)踐探索的借鑒

（一）街道辦事處的學(xué)術(shù)研究及分析

經(jīng)過(guò)20 多年的改革歷程，理論界對(duì)街道辦事處改革的理論爭(zhēng)論不休，浦興祖、饒常林、李榮娟，楊宏山、丁丁等學(xué)者從不同角度對(duì)這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了探討，但整體建議為以下四種類(lèi)型和思路。

1.“街道辦事處政府論”

主張把街道辦事處建成一級(jí)政府，實(shí)行“三級(jí)政府（市、區(qū)、街）、三級(jí)管理”體制。認(rèn)為在“放管服”改革的背景下，市轄區(qū)紛紛向街道辦事處下放權(quán)力，且在我國(guó)社區(qū)自治組織發(fā)展滯后、街道辦事處已形成事實(shí)上的一級(jí)政府的情況下，在街道辦事處層面設(shè)置基層政府，有利于加強(qiáng)街道辦事處社會(huì)治理和服務(wù)職能。既符合我國(guó)地方政府管理的發(fā)展要求，又可理順現(xiàn)有體制，有利于推進(jìn)社區(qū)自治管理。

2.“撤銷(xiāo)市轄區(qū)政府論”

合并街道辦事處，擴(kuò)大轄區(qū)，并改為一級(jí)政府，由市政府直接領(lǐng)導(dǎo)。既能實(shí)現(xiàn)政府中心下移，又能減少層級(jí)，提高行政效率。

3.“撤街分區(qū)論”

撤銷(xiāo)街道辦事處，變?cè)瓉?lái)街居制為社區(qū)治理制，讓區(qū)政府直接指導(dǎo)社區(qū)開(kāi)展工作；或者是不撤銷(xiāo)街道辦事處，而是將其服務(wù)管理職能全部下放至社區(qū)，用社區(qū)取代街道辦，實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制。這樣可以更好地劃分政府職能，減少中間層次，理順管理體制，培育和發(fā)展公民社會(huì)，提升公共服務(wù)效率，利于國(guó)家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化。學(xué)術(shù)界以及各地實(shí)踐探索主張撤銷(xiāo)街道辦事處的居多。

4.“強(qiáng)化職能論”

主張維持街道辦事處派出性質(zhì)，同時(shí)下沉管理重心，剝離其專(zhuān)業(yè)化管理職能，強(qiáng)化綜合協(xié)調(diào)職能，使其擁有相當(dāng)于一般政府的行政權(quán)力，強(qiáng)化社區(qū)的自治功能，實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理模式”。其主要思路遵循“小政府、大社會(huì)”的改革路徑，保留和增加街道辦事處職能，培育社會(huì)組織的能力，擴(kuò)大其綜合服務(wù)職能，最終使街道辦事處從繁雜的社會(huì)事務(wù)中解脫出來(lái)。

（二）各地街道辦事處的改革實(shí)踐探索

針對(duì)中國(guó)城市街道管理體制存在的弊端，各地進(jìn)行了如下改革探索。

1.“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”模式

這是上海市1995年率先推出的街道改革模式，改革的思路是職能下放，進(jìn)一步實(shí)化街道辦事處的存在，把街道作為第三級(jí)管理單位，通過(guò)提高街道的管理和服務(wù)能力，以面對(duì)日益增加的社會(huì)問(wèn)題，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)。這種模式縮小管理幅度，提高了政府服務(wù)能力和服務(wù)效率，得到各地認(rèn)可。1998年，北京市借鑒上海模式。隨后西安、重慶、杭州、石家莊、成都等城市跟進(jìn)該模式。在上海模式的基礎(chǔ)上，武漢市江漢區(qū)唐家墩街道、廣州市荔灣區(qū)街道等根據(jù)工作需要，推行大部制改革，對(duì)職能相近的部門(mén)進(jìn)行合并，對(duì)功能消失的部門(mén)進(jìn)行撤并，精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu)，降低了行政成本，提高了行政效率。

2.虛化街道做實(shí)社區(qū)模式

這種模式主要是借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行漸進(jìn)式改革方式，減少行政層級(jí)，逐步弱化街道辦事處權(quán)力，最后撤銷(xiāo)街道辦事處，將權(quán)力下放到社區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)力量、市場(chǎng)力量參與到社區(qū)治理中。北京市魯谷社區(qū)和青島浮山后社區(qū)模式，通過(guò)逐步將街道辦事處的體制改造為行政權(quán)力、市場(chǎng)、社會(huì)三種有效結(jié)合，建立起街道層面的新社區(qū)。目前深圳市的“一級(jí)政府、三級(jí)管理”正是這種實(shí)踐模式。

3.撤銷(xiāo)街道辦事處模式

一些城市認(rèn)為《街道辦事處組織條例》廢止，不存在法律限制，同時(shí)認(rèn)為街道辦事處與社區(qū)職能重復(fù)，攤薄社區(qū)經(jīng)費(fèi)，增加了行政成本、擴(kuò)大了政府與人民的鴻溝。安徽省銅陵市、內(nèi)蒙古包頭市、山東省青島市、江蘇省南京市等都撤銷(xiāo)了傳統(tǒng)街道，對(duì)傳統(tǒng)社區(qū)進(jìn)行了合并，組建了大社區(qū)，將原街道職能下放到社區(qū)。

（三）改革的道路借鑒和選擇

通過(guò)體制變革，明確定位、簡(jiǎn)政放權(quán)，降低行政成本，提升服務(wù)能力，提高行政效率，實(shí)現(xiàn)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實(shí)黨在城市基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。但街道辦事處的改革不是一個(gè)簡(jiǎn)單的層級(jí)壓縮、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員精簡(jiǎn)的過(guò)程，是一個(gè)系統(tǒng)性、復(fù)雜性的綜合工程，既受到時(shí)代變遷、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展等外部因素的影響，也受到每個(gè)城市的定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化程度、主政者個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格及街道自身的區(qū)位、人口狀況、居民自身的素質(zhì)等內(nèi)置因素的制約。對(duì)于任何一個(gè)城市而言，沒(méi)有一個(gè)理論和模式可以完全照搬和套用。

1.從理論選擇上看

不能“一葉障目”，“街道辦事處設(shè)為一級(jí)政府的理論”增加政府管理層級(jí)，“區(qū)政府派出論” 并沒(méi)有減少行政層級(jí)，都與我國(guó)行政改革的政府組織扁平化、“小政府、大社會(huì)”改革方向相沖突。兩種理論也意味改變目前全國(guó)的行政管理體制，需要修改《憲法》和《地方組織法》，制度改革成本較大，且存在不確定性，不具有現(xiàn)實(shí)操作性，也沒(méi)有城市進(jìn)行過(guò)實(shí)踐改革?！俺蜂N(xiāo)街道辦事處理論”雖符合國(guó)內(nèi)外改革的大方向，且沒(méi)有法律修改的制度成本，但與國(guó)家權(quán)力向基層下沉大方向不符，且把希望寄托于社區(qū)自治上，過(guò)于理想化。同時(shí)，撤銷(xiāo)街道辦事處，機(jī)構(gòu)合并、人員分流、區(qū)劃調(diào)整任務(wù)十分繁重，改革的成本太大，不宜大范圍實(shí)行?！皬?qiáng)化街道辦事處職能論”，既維持街道辦事處派出性質(zhì)，又遵循“小政府、大社會(huì)”的改革路徑，但有專(zhuān)家認(rèn)為隨著中國(guó)市場(chǎng)化的深入，公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，會(huì)出現(xiàn)行政效率低下、行政成本增加等問(wèn)題，影響基層社會(huì)治理成效。

2.從實(shí)踐上來(lái)看

撤銷(xiāo)街道辦事處的模式中，安徽省銅陵市能成為全部撤銷(xiāo)街道辦事處的城市，應(yīng)看到銅陵市的工業(yè)化程度高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、公民素質(zhì)高且社區(qū)自治體系比較完善等優(yōu)勢(shì)。但銅陵模式并沒(méi)有獲得其他地區(qū)呼應(yīng)，甚至沒(méi)有在安徽本省得到推廣。北京市、南京市、青島市的撤銷(xiāo)街道辦事處改革都沒(méi)有達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)社區(qū)自治的目標(biāo)，先后改變初衷，或隱或?qū)嵒氐浇值擂k事處的老路上。河南省大部分城市城鎮(zhèn)化水平低，有的街道辦事下轄建制村；城鎮(zhèn)化發(fā)展速度快，城鎮(zhèn)化人口基數(shù)大；各種矛盾突出，流動(dòng)人口多，維穩(wěn)任務(wù)重；社區(qū)自治水平低。全部撤銷(xiāo)街道辦事處，區(qū)政府面對(duì)眾多的社區(qū)和建制村，管理的規(guī)模、決策難度較大，時(shí)間一長(zhǎng)會(huì)讓市轄區(qū)政府淪為縣政府；同時(shí)改革成本較大，河南省可以借鑒，但并不完全適用。上海模式，經(jīng)過(guò)大部制改革在全國(guó)得到推廣，一定程度達(dá)到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率、降低行政成本的改革目標(biāo)，比較切合河南實(shí)際，但該模式?jīng)]有從根本上改變層級(jí)過(guò)多、社區(qū)自治流于形式的問(wèn)題。

3.道路的選擇

筆者認(rèn)為沒(méi)有一種改革模式是完全正確的，河南省街道辦事處在改革目標(biāo)的選擇上應(yīng)結(jié)合實(shí)際，圍繞實(shí)現(xiàn)城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，抓住目前信息化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的機(jī)遇期，朝著“小政府、大社會(huì)”的改革目標(biāo)，結(jié)合依法治國(guó)、“放管服”等改革，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，加快體制變革，明確定位、簡(jiǎn)政放權(quán)，提升服務(wù)能力，提高行政效率，降低行政成本，提升居民幸福感、獲得感、安全感，夯實(shí)黨在城市基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。改革道路的選擇上應(yīng)圍繞“善治”，在現(xiàn)行的法律制度前提下，省級(jí)先完成頂層制度設(shè)計(jì)，各省轄市根據(jù)本地實(shí)際，因地制宜推進(jìn)街道管理體制改革。對(duì)于街道辦事處規(guī)模小、人口數(shù)量低于全省街道辦事處平均水平的，可以逐步撤銷(xiāo)街道辦事處，做大做強(qiáng)社區(qū)。對(duì)于大多數(shù)地方，重新界定街道定位，理順運(yùn)行體制，優(yōu)化工作模式，擴(kuò)大公眾參與渠道，構(gòu)建“黨政主導(dǎo)、民主協(xié)商、社會(huì)組織運(yùn)行、全民參與、社會(huì)支持”治理體系，實(shí)行多元式城市治理模式，提升治理成效。

五、改革實(shí)現(xiàn)的路徑

通過(guò)制度設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確主體地位，優(yōu)化工作機(jī)制，激發(fā)基層活力，實(shí)現(xiàn)提升服務(wù)能力，提高行政效率，降低行政成本的改革目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，確保職能科學(xué)規(guī)范

圍繞街道辦事處的法律定位，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，明晰其職能定位。一是加快立法進(jìn)程。從國(guó)家層面制定出臺(tái)《城市街道辦事處組織法》等法律，并對(duì)1989年制定的《中華人民共和國(guó)城市居委會(huì)組織法》進(jìn)行修訂，使街道辦事處成為有本之木。具體內(nèi)容上，應(yīng)明確街道辦事處的職能，突出街道在推進(jìn)社會(huì)治理和服務(wù)中的主陣地作用，對(duì)區(qū)（縣、市）政府、街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)職能、工作關(guān)系、審批權(quán)限、街道規(guī)模指標(biāo)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作程序、經(jīng)費(fèi)保障等進(jìn)行明確規(guī)范。作為省級(jí)層面可出臺(tái)《河南省街道辦事處組織條例》，對(duì)街道辦事處的派出性質(zhì)、社會(huì)治理和公共服務(wù)主體地位、工作機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障等進(jìn)一步明確，各省轄市根據(jù)本地實(shí)際出臺(tái)具體實(shí)施辦法，經(jīng)同級(jí)人大批準(zhǔn)后實(shí)施。二是找準(zhǔn)職能定位。作為派出機(jī)構(gòu)，要在社會(huì)治理和公共服務(wù)職能上，繼續(xù)完善管理制度，進(jìn)一步理順政府部門(mén)、街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系，健全完善條塊結(jié)合、以塊為主的基層管理體制，積極構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法治保障”的社會(huì)治理體制。強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理職能，推動(dòng)街道工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)移到統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、城市管理建設(shè)、開(kāi)展公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)等社會(huì)治理工作上來(lái)。弱化街道辦事處經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，取消街道招商引資職能及相應(yīng)考核指標(biāo)和獎(jiǎng)勵(lì)，把街道服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)和營(yíng)造環(huán)境，圍繞解決市場(chǎng)管理等方面難題，制定職責(zé)目錄、細(xì)化權(quán)力清單上來(lái)。三是搞好職能轉(zhuǎn)變。根據(jù)新形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，針對(duì)群眾的需求，改過(guò)去被動(dòng)服務(wù)為主動(dòng)服務(wù)，逐步剝離經(jīng)濟(jì)管理職能，突出公共服務(wù)職能，由被動(dòng)完成上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)向主動(dòng)提高居民公共服務(wù)質(zhì)量轉(zhuǎn)變；強(qiáng)化社會(huì)治理職能，轉(zhuǎn)變管理觀念，強(qiáng)化人民群眾的主體作用，由被動(dòng)管理向社會(huì)共治轉(zhuǎn)變。培育和發(fā)展基層社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織、群團(tuán)組織在社會(huì)建設(shè)中的積極作用。 指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化角色轉(zhuǎn)換，從過(guò)去領(lǐng)導(dǎo)、管理轉(zhuǎn)換到協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和服務(wù)社區(qū)建設(shè)上來(lái)，推進(jìn)社區(qū)減負(fù)增效，減少各種考評(píng)，清理各種臺(tái)賬和證明事項(xiàng)，推動(dòng)社區(qū)回歸自治本位。

（二）理順條塊分工，確保權(quán)責(zé)對(duì)稱(chēng)清晰

主要解決街道辦事處責(zé)任和權(quán)益不對(duì)等的問(wèn)題。一是劃清權(quán)責(zé)界限。全面梳理街道辦事處實(shí)際承擔(dān)的工作事項(xiàng)，按照權(quán)責(zé)一致原則，分類(lèi)劃定條塊職責(zé)。對(duì)主體明確的治安、稅務(wù)等執(zhí)法管理問(wèn)題，由相關(guān)職能部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，街道承擔(dān)配合和監(jiān)督職責(zé)；對(duì)職能交叉、需多部門(mén)協(xié)同解決的城市綜合執(zhí)法管理等難點(diǎn)問(wèn)題，由街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督辦相關(guān)職能部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理處置，但街道不能取代執(zhí)法主體；街道辦事處依法厘清與社區(qū)居委會(huì)的權(quán)責(zé)界限，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)居委會(huì)工作的指導(dǎo)和幫助，對(duì)社區(qū)自治類(lèi)事務(wù)，由街道指導(dǎo)居委會(huì)等各類(lèi)自治組織開(kāi)展自治工作，相關(guān)職能部門(mén)及其派出機(jī)構(gòu)給予配合支持。二是規(guī)范職責(zé)下放。實(shí)行職責(zé)準(zhǔn)入制度，在對(duì)街道工作職責(zé)進(jìn)一步明確細(xì)化備案的基礎(chǔ)上，職能部門(mén)不得直接下放工作職責(zé)到街道。如確有新增事項(xiàng)需街道承擔(dān)的，須經(jīng)區(qū)（縣、市）委、政府嚴(yán)格審核把關(guān)后，職能部門(mén)才可以下派。對(duì)于政府部門(mén)延伸到社區(qū)確需社區(qū)協(xié)辦的事項(xiàng)，建立綜合性公共服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公共資源向社區(qū)下沉、公共財(cái)政向社區(qū)傾斜，公共服務(wù)向社區(qū)延伸，做到權(quán)隨事轉(zhuǎn)、人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，確保社區(qū)有人力、財(cái)力完成各項(xiàng)事宜。三是改革考評(píng)機(jī)制。優(yōu)化考評(píng)指標(biāo)體系，強(qiáng)化街道社會(huì)治理和公共服務(wù)考核工作中的權(quán)重，加大對(duì)職能部門(mén)社會(huì)治理和公共服務(wù)依法履職情況的監(jiān)督和評(píng)議。優(yōu)化考核機(jī)制，建立由街道黨工委牽頭，自下而上，分類(lèi)考評(píng)社區(qū)、街道黨政機(jī)關(guān)、區(qū)（縣、市）職能部門(mén)及派出機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)機(jī)制；取消職能部門(mén)直接考核街道的做法，由區(qū)（縣、市）委、政府統(tǒng)籌各職能部門(mén)對(duì)街道的考核，實(shí)現(xiàn)自下而上與自上而下有機(jī)結(jié)合。

（三）優(yōu)化工作模式，確保運(yùn)行簡(jiǎn)潔高效

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置“精簡(jiǎn)化”。遵循精簡(jiǎn)高效的原則，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不同特征和居民服務(wù)需求，將職能相近、內(nèi)容交叉的工作進(jìn)行調(diào)整，設(shè)置為黨組織建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)模塊、公共服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、城市管理與綜治民調(diào)等模塊，促進(jìn)資源統(tǒng)籌優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與職能、人員與任務(wù)相匹配，化解街道管理過(guò)程中“錯(cuò)位”“越位”“缺位”等各種失靈現(xiàn)象。二是工作運(yùn)行“扁平化”。突破原業(yè)務(wù)職能條條運(yùn)作的方式，逐步“去部門(mén)化”，對(duì)上承接，由轉(zhuǎn)入相應(yīng)職能的新科室或服務(wù)中心負(fù)責(zé)受領(lǐng)上級(jí)任務(wù)，對(duì)不同部門(mén)間相近或交叉的業(yè)務(wù)，由街道辦事處統(tǒng)籌辦理，分別對(duì)上反饋、對(duì)下服務(wù)。根據(jù)屬地實(shí)際需要和扁平化要求，在街道設(shè)立服務(wù)中心，在社區(qū)設(shè)立公共服務(wù)站。同時(shí)，可分配工作人員下到社區(qū)公共服務(wù)站，直接面對(duì)群眾開(kāi)展服務(wù)，將服務(wù)平臺(tái)和資源延伸到社區(qū)。三是服務(wù)管理“網(wǎng)格化”。深化拓展社區(qū)網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)，突破傳統(tǒng)行政區(qū)劃，根據(jù)工作需要和地區(qū)特征，把轄區(qū)細(xì)分為“街區(qū)+社區(qū)+小區(qū)+樓院”網(wǎng)格，把社區(qū)服務(wù)管理、居民自治等內(nèi)容納入網(wǎng)格，以此作為工作載體和服務(wù)平臺(tái)。全面推行街道大工委、社區(qū)大黨委制，以開(kāi)展區(qū)域黨建的方式進(jìn)一步發(fā)揮駐街單位在社會(huì)管理中的作用，使其成為區(qū)域管理服務(wù)參與者。通過(guò)定期召開(kāi)網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)、議事會(huì)、評(píng)議會(huì)等，與駐街單位、居民代表討論共建事項(xiàng)，變政府大包大攬為駐街單位、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織共同參與。四是服務(wù)流程“信息化”。整合社區(qū)信息系統(tǒng)和各類(lèi)公共服務(wù)數(shù)據(jù)資源，以省轄市為單位統(tǒng)籌建設(shè)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)一次收集、信息資源多方共享。以“前臺(tái)一口受理、后臺(tái)分工協(xié)同”為原則，整合各職能部門(mén)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，優(yōu)化辦事流程，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)統(tǒng)接聯(lián)辦，達(dá)到“信息多跑腿，群眾少跑路”的效果。五是隊(duì)伍建設(shè)“職業(yè)化”。加強(qiáng)街道、社區(qū)人力配置，建立健全街道辦事處各機(jī)構(gòu)工作人員的準(zhǔn)入、培訓(xùn)、管理、考評(píng)和退出機(jī)制，選優(yōu)配強(qiáng)街道辦事處人員隊(duì)伍。統(tǒng)一社區(qū)工作者管理，整合下沉到社區(qū)的各種力量，完善社區(qū)工作者選人用人方式。到社區(qū)工作的專(zhuān)職人員由各區(qū)（縣、市）統(tǒng)一招錄調(diào)配、統(tǒng)一網(wǎng)格服務(wù)管理職責(zé)、統(tǒng)一日常管理、統(tǒng)一工資標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一由街道辦事處負(fù)責(zé)考核評(píng)價(jià)。

（四）激發(fā)基層活力，確保多元參與治理

一是優(yōu)化基層治理機(jī)制。加強(qiáng)街道辦事處、社區(qū)自治組織、市場(chǎng)主體和社會(huì)力量在社區(qū)治理過(guò)程中平等協(xié)作。鼓勵(lì)和支持多元主體參與社區(qū)治理，健全以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為骨干、社區(qū)居民為主體、社區(qū)社會(huì)組織和駐區(qū)單位共同參與的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮社會(huì)組織、群團(tuán)組織、駐區(qū)單位、業(yè)主大會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、志愿者和廣大居民等多元主體在社區(qū)治理中的協(xié)同互補(bǔ)、相輔相成作用。二是加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。進(jìn)一步完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的方式將事務(wù)性管理服務(wù)交由社會(huì)組織承擔(dān)，逐步健全以項(xiàng)目為主導(dǎo)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)常態(tài)化機(jī)制。如可以向社會(huì)組織、企業(yè)和居委會(huì)購(gòu)買(mǎi)基本公共衛(wèi)生服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)救助服務(wù)、社區(qū)生活服務(wù)和其他服務(wù)，減輕社區(qū)工作者的工作負(fù)擔(dān)，緩解社區(qū)工作量大、人員少的現(xiàn)狀，為社區(qū)的蓬勃發(fā)展提供體制機(jī)制保障。三是強(qiáng)化社區(qū)資源整合。健全社區(qū)共駐共建機(jī)制，鼓勵(lì)和支持駐社區(qū)單位、企業(yè)共同參與社區(qū)建設(shè)；將服務(wù)社區(qū)居民和參與社區(qū)建設(shè)列入駐區(qū)單位社會(huì)責(zé)任評(píng)價(jià)體系。在社區(qū)“兩委”換屆選舉中，鼓勵(lì)依法將物業(yè)服務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人、業(yè)主委員會(huì)主任等優(yōu)秀人才吸納到社區(qū)“兩委”班子中。四是深化基層社區(qū)民主發(fā)展。依法推進(jìn)社區(qū)自治，完善民主選舉機(jī)制，探索社區(qū)流動(dòng)人口在居住地參加社區(qū)居委會(huì)選舉的方式方法，逐步提高社區(qū)居委會(huì)直選率。完善民主科學(xué)決策機(jī)制，借鑒和運(yùn)用“四議兩公開(kāi)”工作法，健全社區(qū)議事協(xié)商制度，切實(shí)保障群眾民主決策權(quán)，不斷提高民主決策水平。暢通民意表達(dá)渠道，健全民情懇談會(huì)、民情直通車(chē)、議事會(huì)、聯(lián)席會(huì)、社區(qū)聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)論壇、社區(qū)評(píng)議會(huì)等溝通協(xié)商機(jī)制。健全街道、社區(qū)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，暢通群眾利益協(xié)調(diào)渠道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、化解矛盾糾紛，完善社區(qū)社會(huì)矛盾預(yù)警和糾紛調(diào)節(jié)機(jī)制。引導(dǎo)社區(qū)居民依法制定“社區(qū)自治章程”、社區(qū)居民公約，強(qiáng)化居民的自我教育和自我管理。