洪大用

2018年12月召開的中央經濟工作會議對2019年的經濟工作作出部署，并明確了相關政策要求，指出要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向等，確保經濟運行在合理區(qū)間。其中，社會政策要強化兜底保障功能，實施就業(yè)優(yōu)先政策，確保群眾基本生活底線，寓管理于服務之中。如何全面理解社會政策兜底保障功能？如何更好保障改善民生？本文簡要闡述三點體會。

一、社會政策兜底保障的內涵

早期的社會政策主要是指運用立法和行政手段調節(jié)收入分配不均問題。隨著實踐的發(fā)展，社會政策內涵不斷豐富，與民生的更多方面直接相關，主要是指通過立法、行政干預和動員社會力量以保障和改善民生、增進社會福利的一系列政策安排。社會政策要“兜底”，究竟兜什么“底”？我想可以通過四個基本視角來看。

第一是“人群”視角。社會是分人群的，人群是有差別的，這是顯而易見的現象。社會政策要兜底，首先要兜的是困境人群的底，就是要幫助那些由于生理、心理和社會等方面原因，參與社會競爭能力弱小甚至沒有能力，由此陷于生活困境的人。在社會經濟發(fā)展的不同階段，困境人群的組成也有不同。但是，大體上，老弱病殘幼以及遭遇天災人禍的人，陷于困境的可能性更大。當前社會政策需要瞄準兜底的困境人群應該包括城市生活困難群眾、農村絕對貧困人口、城鄉(xiāng)高齡空巢老人、農村留守兒童、城鄉(xiāng)身心殘障人士、受災群眾，等等。社會政策能夠給予這些特殊人群有效保障就是發(fā)揮其兜底功能。

第二是“服務”視角。社會政策可以看作是為保障和改善民生而提供一系列服務的制度設計，包括提供物質生活服務、照護服務、教育服務、就業(yè)服務、醫(yī)療服務、養(yǎng)老服務、住房服務、心理服務等等。黨的十九大報告指出，當前我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。有要求，就要有服務、有發(fā)展。社會政策在滿足這些要求方面既要高處著眼，更要堅守底線，要特別著力于提供基本公共服務，促進基本公共服務均等化。比如說基本生活保障、就業(yè)權利保障、食品藥品安全、義務教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老等等，我們國家已經制定了這些方面的公共服務清單，社會政策要兜底就是要兜住這些基本服務，而不能只是保障基本的物質生活。

第三是“權利”視角。社會政策發(fā)展經歷了從慈善施舍到權利保障的過程，當代社會政策設計和執(zhí)行的基本底線是保障公民享有的基本經濟社會權利。我國憲法和有關法律規(guī)定了公民就業(yè)、教育、健康、養(yǎng)老、接受救助等基本權利，并對未成年人、婦女、殘疾人、老年人等特殊群體賦予了法定權利。所以說，社會政策的“兜底”保障，一個重要方面就是對公民基本權利的保障，我們制定和執(zhí)行社會政策都要守住這個底線，在保障權利的基礎上促進權責對稱。對公民基本權利保障的忽視和弱化，就是沒有發(fā)揮好社會政策的兜底功能。就此而言，我們的社會政策不能止步于慈善救濟，要盡力而為。

第四是“發(fā)展”視角。當代社會政策已經從剩余補缺型政策向發(fā)展型政策轉變，更加強調社會政策對人的全面發(fā)展和對社會經濟發(fā)展的促進作用。所以，我們在設計和執(zhí)行社會政策時，應當考慮好政策出發(fā)點的“底線”：我們究竟是著眼于政策對象暫時性的需求滿足，還是著眼于需求滿足的長期可持續(xù)性？是著眼于“輸血”，還是著眼于增強政策對象自身的“造血”功能？是不計代價地全面滿足政策對象各種需求，還是有重點地滿足一些關鍵需求？很明顯，基于發(fā)展視角，我們社會政策要量力而行，而且要盡力聚焦于能夠既滿足公民需求又促進經濟社會發(fā)展的關鍵領域。這里，人力資本提升就很關鍵，所以社會政策在注重保障公民基本生活的基礎上，要特別兜住教育和健康服務的底線，致力于人力資本的生產和積累。

綜上，對于充分發(fā)揮社會政策兜底保障功能，我們應該系統(tǒng)地考慮四個層面，而不能過于簡單地片面理解，特別是不能止步于保障特殊人群的基本物質生活。如果這樣，就與社會政策發(fā)展的趨勢不一致，與我國經濟社會發(fā)展階段和未來需要不相符。

二、發(fā)揮社會政策兜底功能的意義

社會政策的發(fā)展和不斷完善，既是相對狹義現代性的反向運動，也是廣義現代性的重要組成部分，對現代社會的建構與形成起到了重要的支撐作用。當代世界的社會政策涉及了廣泛議題，不僅關注收入分配，而且關注人與人、人與自然之間關系的很多方面。在中國發(fā)展現階段，我們突出強調社會政策兜底保障功能，這是基于我們制度基礎、發(fā)展階段、發(fā)展趨勢以及創(chuàng)新社會治理等方面的考慮而做出的科學判斷，是增強戰(zhàn)略思維、辯證思維、創(chuàng)新思維、法治思維，特別是突出底線思維的重要體現，也是遵循中國特色社會政策發(fā)展規(guī)律的重要體現。

我國是共產黨領導下的社會主義國家，堅持以人民為中心是黨治國理政的根本要求。黨的十九大報告指出，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。把人民利益擺在至高無上的地位，抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，完善公共服務體系，既注重保障群眾基本生活，補短板強弱項，又不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕和更加全面的社會發(fā)展不斷邁進，這是黨治國理政的底線，是全面建成小康社會的內在要求，是發(fā)揮社會政策兜底功能的基本出發(fā)點和落腳點。

我國社會政策注重兜底也是社會發(fā)展特定階段的客觀需要。雖然經過黨和人民的長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。但是，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界上最大的發(fā)展中國家的國際地位沒有變，仍然需要堅持以經濟建設為中心，促進經濟更高質量發(fā)展，創(chuàng)造更多更好更扎實的物質基礎。所以，我們制定社會政策要切合實際，要分輕重緩急，既要盡力而為，又要量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干，只有這樣才能持續(xù)保障和改善民生。

堅守底線、突出重點，充分發(fā)揮社會政策在培育人力資本方面的重要作用，是促進經濟社會良性互動的客觀需要。在現代經濟發(fā)展過程中，一方面，社會政策發(fā)展滯后和不完善，必然加劇社會矛盾和沖突，導致社會失序，妨礙經濟增長，最終對廣大民眾的生活質量造成損害；另一方面，對民眾許諾太多，過多過高水平地設計社會政策項目，加大社會福利支出，也會導致福利病，損害社會活力和經濟發(fā)展動力，最終使得社會政策不可持續(xù)，并誘發(fā)社會危機。所以，社會政策的制定和實施一定要對準經濟社會良性互動、協(xié)調發(fā)展的關鍵點，使其效益最大化。事實證明，注重培育和提升人力資本，既有利于民眾生活改善，又有利于經濟持續(xù)增長，這是一種更為積極的發(fā)展型社會政策。

強化社會政策兜底保障功能，充分尊重并保障法定的公民基本權利，寓管理于服務之中，這也是我們加強和創(chuàng)新社會治理的客觀需要。良好社會秩序是民生的基本方面，是廣大民眾渴望的優(yōu)質公共物品。從社會管理到社會治理，意味著社會秩序觀的重大轉變。良好的社會秩序并不簡單地是管理出來的，而是需要更加尊重和保障公民權利，需要更加廣泛的參與和協(xié)同，需要保障和改善民生的更好服務?！皞}廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。我們著眼于強化社會政策兜底保障，既是對基本民生的保障，也是對基本權利的保障，這實際上是加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾，打造共建共治共享社會治理格局的重要方面。

最終，管控好社會政策取向，強化社會政策兜底保障功能，是對新時代中國特色社會政策發(fā)展規(guī)律的探索和遵循。西方發(fā)達國家在其發(fā)展過程中的社會政策實踐，積累了正反兩方面的經驗和教訓，為我們提供了借鑒和參考。但是，社會政策從來都是與一個社會的歷史文化傳統(tǒng)、基本社會制度、社會發(fā)展階段和社會需求類型等密切相關的，沒有普遍適用可以照搬的社會政策。即使是同在社會主義制度下，我國社會政策發(fā)展也走過大包大攬、效率低下的彎路。立足新時代，在中國特色社會主義現代化實踐中完善社會政策，必須緊密結合中國國情，更加重視戰(zhàn)略思維、辯證思維、創(chuàng)新思維，充分汲取社會政策發(fā)展實踐中的經驗和教訓，充分調動政府、市場、社會和公眾等多方積極性，促進社會政策效益最大化，這就注定我國社會政策發(fā)展是一個學習借鑒、實踐反思、堅守底線并不斷探索創(chuàng)新的過程。

三、推進重點民生的社會政策保障

黨的十九大報告指出，要在發(fā)展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、提高就業(yè)質量和人民收入水平、加強社會保障體系建設、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施健康中國戰(zhàn)略、打造共建共治共享社會治理格局等，都是關乎民生的重要方面。這里簡單談談就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和住房等方面的社會政策議題。

就業(yè)是最大的民生，就業(yè)政策兼具經濟政策與社會政策屬性。從社會政策角度而言，最為重要的是保障公民就業(yè)權利，促進公平就業(yè)，提高就業(yè)質量和就業(yè)所得，完善失業(yè)保障。我國人口多，勞動年齡人口也多，在快速城鎮(zhèn)化進程中需要轉移就業(yè)的人口也多。特別是當前處于經濟轉型升級階段，經濟下行壓力很大，不僅崗位需求發(fā)生結構性變化，需求總量也有不足，這樣帶來了非常嚴峻的就業(yè)壓力。促進就業(yè)需要著眼于供給側結構性改革，適應需要變化，這里包括教育方面的專業(yè)設置調整、教學內容和教學模式改革，也包括加強職業(yè)技能培訓，同時還應創(chuàng)新社會治理體制機制，破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機制弊端。考慮到社會政策要兜底，當前需要重點解決好高校畢業(yè)生、農民工、退役軍人等群體就業(yè)，同時健全失業(yè)保障和學習培訓體系，這樣對于保障民生和維護社會穩(wěn)定都具有重要意義。

發(fā)展教育關乎社會政策的多重兜底功能，這既是斬斷貧困惡性循環(huán)的重要手段，也是對公民基本權利和基本社會服務的底線保障，還是促進民生和經濟良性互動的重要方面。教育問題千頭萬緒，從教育政策作為一項基本的社會政策意義上講，一是要優(yōu)先發(fā)展教育，增加人力資本投資；二是要發(fā)展普惠性教育，面向生命全周期、需要全方位、社會全人群，著力改革傳統(tǒng)的教育理念和教育模式；三是發(fā)展公平性教育，不分人群、地域和階層，都應享有公平的教育機會和合理的制度保障；四是要推動形成政府、學校、社會和家庭的合力，致力于實現豐富而有效的教育；五是著眼于培養(yǎng)受教育者的適應和創(chuàng)新能力，特別是其適應社會變化的能力，著力促進受教育者德智體美勞全面發(fā)展。當前發(fā)揮教育政策的兜底功能，尤其需要增加對學前教育、農村貧困地區(qū)兒童早期發(fā)展、職業(yè)教育、特殊教育和老年教育等的投入，切實保障義務教育質量，促進均衡發(fā)展。

健康是人力資本的重要內涵，醫(yī)療衛(wèi)生政策是社會政策的重要方面。改革開放以來，我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)取得了顯著成就，資源總量大大增加，醫(yī)療保障較好地滿足了人民群眾的健康需求，出生人口預期壽命不斷增長。但是，隨著社會經濟發(fā)展、人口結構變化、疾病譜的變化，人民群眾對更加普及、更加便捷、更加多樣、更加優(yōu)質、更加高效、更加公平的醫(yī)療服務的需要不斷增長，我們的醫(yī)療衛(wèi)生政策還需要與時俱進不斷完善。當前特別要完善醫(yī)療救助，更加公平地配置醫(yī)療資源，切實提高醫(yī)療服務質量，改革醫(yī)生薪酬，健全醫(yī)患關系協(xié)調機制，下更大氣力抓好食品藥品安全，把更多救命救急的好藥納入醫(yī)保，大力推進醫(yī)養(yǎng)結合，大力維護和推廣有益于身心健康的生活方式和工作方式，重視擴展心理健康服務。

養(yǎng)老問題已經是我國比較嚴重的、現實的社會問題。2018年，我國65 歲以上老年人口占比已經達到11.9%，老齡化程度不斷加深，老年人口規(guī)模巨大。相對于我國人均經濟發(fā)展水平而言，我們對老齡社會的快速到來準備很不足。在一定意義上，我們可能還是以傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障思維和經驗來設計我國養(yǎng)老政策體系。實際上，我們面對的是社會主體人口變化背景下的經濟社會全面轉型，我們可能需要從生產、生活以及基礎設施和制度設計的整體變革中來思考和應對養(yǎng)老問題。這里不僅是要把老人作為一個對象化群體養(yǎng)起來、養(yǎng)好，而且需要大力推進老年人的社會參與，推動一個老年型社會的重構，于此，傳統(tǒng)意義上單純養(yǎng)老政策的作用是有限的。從補短板強弱項的角度看，當前要抓緊完善養(yǎng)老護理體系，努力解決好空心村和大城市養(yǎng)老難問題，在加快省級統(tǒng)籌的基礎上推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，切實保障老年人的基本生活，推進醫(yī)養(yǎng)結合。

住房問題關系到老百姓安居樂業(yè)，安居不能，樂業(yè)也難，獲得感幸福感安全感就要打折扣。改革開放以來，我國住房供應總量是增長很快的，關鍵是供給機制不合理、屬性定位不適當以及與之相關的高房價限制了老百姓的需求滿足。在人民群眾住房條件整體上有所改善的情況下，仍然有相當一部分人買不起房，面對高企的房價，只能望房興嘆，或者做“房奴”。特別是我國城鎮(zhèn)化進程還沒有完成，不斷增長的城鎮(zhèn)人口還將帶來更多的住房剛性需求，特別是年輕人的需求。解決住房問題，要堅持“房住不炒”的屬性定位，理順消化住房供給體制機制，破解利益鎖定，完善住房市場體系和住房保障體系，因地制宜綜合施策，抑制房價過快上漲。當前尤其要加大廉租房供應力度，完善租住體系，切實落實好租售并舉之策。