王如愿，劉淑波

（長春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長春，130022）

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)共享單車應(yīng)運而生，更加便捷的無樁單車開始取代有樁單車，共享單車企業(yè)逐漸開始取代了政府管理的城市公共自行車?；ヂ?lián)網(wǎng)共享單車自發(fā)展伊始就展現(xiàn)出了不同尋常的迅猛態(tài)勢，從2016年底開始，僅僅半年時間，共享單車的身影就遍布各大城市的大街小巷，悄無聲息地改變了人們的出行方式。在低成本、高效便捷的動力鞭策之下，人們紛紛踴躍投入到“綠色出行、低碳環(huán)?！钡年犖橹衼怼５?，這種由經(jīng)濟催生的新變化，一定會由于上層建筑的缺位而暴露出大量的問題，法律規(guī)制的落后對于共享經(jīng)濟這一龐大經(jīng)濟形態(tài)的發(fā)展的影響不可謂不大。在初期人們蜂擁而至的熱潮褪去之后，隨之而來的共享單車企業(yè)市場競爭無序、用戶人身及財產(chǎn)權(quán)受到侵害的救濟措施缺位、共享單車企業(yè)自身發(fā)展不足，以及共享單車的配套設(shè)施不全面導(dǎo)致對城市市容及交通的不利影響都逐漸顯露出來。這些問題若解決不好，共享單車的發(fā)展必定會如曇花一現(xiàn)。

一、共享單車政府監(jiān)管概述

共享單車行業(yè)是符合低碳環(huán)保需求的綠色產(chǎn)業(yè)，其在一定程度上是一個雙贏的經(jīng)濟形態(tài)。它不僅有利于企業(yè)自身經(jīng)濟發(fā)展，更通過吸納使用者而實現(xiàn)了社會生態(tài)利益的目的，還可以解決諸多城市問題，而且并不是單純的盈利性行業(yè)，其發(fā)展兼具經(jīng)濟效益和社會效益。因此政府的支持、管理與監(jiān)督必不可少，積極為共享單車行業(yè)保駕護航不僅是建立生態(tài)經(jīng)濟的必由之路，也是服務(wù)型政府的必然要求。

（一）共享單車的法律釋義

“共享單車”是一個經(jīng)濟術(shù)語。不同于以往以個人對應(yīng)個人的方式產(chǎn)生的置換經(jīng)濟，互聯(lián)網(wǎng)只是一個媒介或者工具，每個人都可以通過這一中介平臺把自己的閑置資源（比如汽車、房屋等）轉(zhuǎn)移給他人使用，并由此獲得相應(yīng)對價，例如一些二手車、房屋中介平臺。而現(xiàn)在的共享單車，首先，完全依靠互聯(lián)網(wǎng)來進行交易，互聯(lián)網(wǎng)不單單是一個工具，更是一個完成交易不可或缺的第三方主體；其次，共享單車的發(fā)展模式明顯是企業(yè)對應(yīng)個人的經(jīng)營模式，在使用的隨時性、適用的廣泛性、規(guī)模的交互性上都產(chǎn)生了翻天覆地的變化?，F(xiàn)在共享經(jīng)濟發(fā)展模式的法律含義是指以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，提供共享單車的企業(yè)暫時性地轉(zhuǎn)移自行車的使用權(quán)給消費者，消費者支付相應(yīng)的對價，由此形成一種不同于以往面對面租賃模式的但又具有租賃性質(zhì)的合同。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第二百一十二條關(guān)于租賃合同的規(guī)定：租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同①《中華人民共和國合同法》第二百一十二條：租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。。由此不難看出，共享單車這一經(jīng)濟形式就是租賃合同在移動互聯(lián)網(wǎng)時代的新發(fā)展，由此可見，共享單車雖然名為共享，實際上并不是真正意義上的共享經(jīng)濟，只是租賃合同的一種新的表現(xiàn)形式。共享單車實質(zhì)上就是互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車，其內(nèi)涵是移動互聯(lián)網(wǎng)和自行車租賃行業(yè)融合產(chǎn)生的新型租賃模式。

（二）共享單車政府監(jiān)管的意義

政府監(jiān)管在經(jīng)濟領(lǐng)域的重要性不言而喻，當(dāng)然也在很多共享經(jīng)濟領(lǐng)域扮演了重要角色。而共享單車作為在社會需求下萌生的產(chǎn)物，成為人們短途出行的絕佳選擇，如果不予以規(guī)范，就會成為影響城市發(fā)展的一大隱患，因此政府監(jiān)管共享單車行業(yè)就顯得尤為重要。自2017年開始我國各地方政府也紛紛擬定和出臺了一系列共享單車管理辦法。江蘇省南京市交通運輸局發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的意見（試行）》，明確表示對互聯(lián)網(wǎng)共享單車經(jīng)濟發(fā)展持支持、鼓勵、規(guī)范的態(tài)度，同時界定了政府、企業(yè)、市民的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范了共享單車行業(yè)的發(fā)展；廣東省深圳市政府也出臺了《互聯(lián)網(wǎng)自行車鼓勵規(guī)范意見》來規(guī)制互聯(lián)網(wǎng)共享單車企業(yè)運營和政府責(zé)任劃分，促進互聯(lián)網(wǎng)共享單車行業(yè)的發(fā)展。共享單車和網(wǎng)約車一樣，作為借助互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展經(jīng)濟的新模式，不能仍舊依靠傳統(tǒng)的管理思維來對待，必須跟上時代的腳步，適應(yīng)共享經(jīng)濟的內(nèi)涵，采用多種管理主體共同約束的多元化管理機制，而政府監(jiān)管無疑是其中最有力量的一方主體，亦是最佳的外部約束主體。政府部門對共享單車行業(yè)在準(zhǔn)入、準(zhǔn)出、共享單車數(shù)量、質(zhì)量、共享單車致害等方面的約束和引導(dǎo)將會成為決定共享單車行業(yè)未來走向的重要因素。政府部門對共享單車行業(yè)積極進行監(jiān)管，既可以充分發(fā)揮公共管理的職能，又能實現(xiàn)公共利益的需要，不可謂不是一件利國利民的舉措。

二、我國共享單車政府監(jiān)管之不足

國內(nèi)共享單車經(jīng)濟模式的發(fā)展如今遇到了各種各樣的問題，本文就政府監(jiān)管角度存在的問題進行分析：

（一）政府對單車企業(yè)市場競爭秩序監(jiān)管的缺位

共享單車經(jīng)濟自從國外引入而來就引發(fā)了眾多企業(yè)的熱門追捧，市場上共享單車企業(yè)的數(shù)量愈來愈多，競爭也日益激烈，除了最開始出現(xiàn)的ofo、摩拜，還陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)了諸如酷騎單車、小精靈單車等各種類型的共享單車企業(yè)。但由于這是一種新興的經(jīng)濟模式，缺乏法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)制，導(dǎo)致這一行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，從而造成了市場秩序混亂的局面。例如，在北京、上海、深圳等大型城市中，共享單車的投放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實際需求，而在一些不發(fā)達(dá)的二三線城市，共享單車數(shù)量往往供不應(yīng)求；甚至在某一城市的市中心和周邊地區(qū)的投放量也并不均衡。這一問題出現(xiàn)的原因之一就是各個共享單車企業(yè)之間無序競爭，只重視熱門地區(qū)、熱門城市的需求，所以發(fā)達(dá)城市自然成了他們競相追逐的重中之重，而忽視了市場需求與供給的平衡性。除了共享單車企業(yè)間的相互競爭引發(fā)矛盾之外，外部原因也不容忽視，即規(guī)制這一現(xiàn)象的法律法規(guī)的缺失和政府部門對經(jīng)濟管理秩序監(jiān)管的缺位。無論何種經(jīng)濟模式的發(fā)展都離不開上層建筑的指導(dǎo)，經(jīng)濟的發(fā)展必然要受到法律法規(guī)的指引，否則任由市場肆意發(fā)展定會影響經(jīng)濟發(fā)展、導(dǎo)致市場失靈。當(dāng)然，經(jīng)濟的發(fā)展是要靠市場和政府兩只手來規(guī)制的，僅僅依靠市場顯然不合理，共享單車企業(yè)的發(fā)展也不例外。

（二）政府對共享單車企業(yè)發(fā)展的配套設(shè)施提供不健全

共享單車企業(yè)發(fā)展的另一個問題就是企業(yè)自身的局限性。共享單車企業(yè)向市場投放了大量的單車，然而卻缺乏與之相適應(yīng)的配套設(shè)施。共享單車投放到市場上后，就出現(xiàn)了各種各樣的服務(wù)問題，比如共享單車停放區(qū)域的規(guī)劃問題、共享單車毀損的維修問題、共享單車上路后引發(fā)的交通安全問題，這些都是作為共享單車企業(yè)發(fā)展初始就應(yīng)當(dāng)考慮的問題。顯然，現(xiàn)有的單車企業(yè)并不能很好地解決這些問題，因為關(guān)于這些問題，不僅需要企業(yè)投入大量的人力物力去維護，更重要的一點是這些問題與公共利益息息相關(guān)，僅僅依靠企業(yè)的力量來解決這一問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府作為負(fù)有公共行政管理職能的主體，其在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進社會經(jīng)濟發(fā)展方面起著重要的作用，而企業(yè)作為促進經(jīng)濟發(fā)展最重要的主體之一，為了更好地實現(xiàn)社會經(jīng)濟的發(fā)展，有權(quán)利獲得政府的協(xié)助與支持。企業(yè)與政府在發(fā)展方向、發(fā)展速度、發(fā)展模式、發(fā)展需求等方面的信息不對稱極易引起共享單車企業(yè)發(fā)展后續(xù)力量不足的局面，而這一問題如若不能得到很好的解決就一定會影響其良好發(fā)展。

（三）政府對單車使用過程中涉及人身及財產(chǎn)安全問題的救濟措施不全面

共享單車的使用者和共享單車企業(yè)之間的租賃合同采取了一種利用移動網(wǎng)絡(luò)平臺進行服務(wù)的方式，這種方式的租賃合同不同于以往租賃人和出租人之間面對面交易的方式，使得共享單車企業(yè)需面向大量不特定的用戶提供租賃業(yè)務(wù)，這極大地擴展了租賃業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)范圍，但也帶來了不同于以往的問題。比如，在租賃合同履行過程中出現(xiàn)的出租人所有權(quán)毀損滅失問題、租賃人人身及財產(chǎn)安全問題、共享單車用戶隱私權(quán)被侵犯的認(rèn)定問題、租賃人為使用共享單車?yán)U納的押金帶來的問題等都會隨著共享單車經(jīng)濟的發(fā)展和共享單車企業(yè)規(guī)模的擴大愈演愈烈，如何有效地解決這些問題成為了一件亟待解決的事情。毫無疑問，僅僅依靠共享單車企業(yè)和用戶自身的協(xié)商顯然不能很好地解決這些問題，因為在租賃合同中，租賃人處于相對弱勢的地位，其權(quán)利保障、損害救濟，都應(yīng)該得到更多的重視和完善，而現(xiàn)有的法律制度在保障人身及財產(chǎn)權(quán)方面采取的措施只是一種事后救濟，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能切實有效地解決出現(xiàn)的問題。因此需要一個中立的第三方主體對可能發(fā)生或正在發(fā)生的損害進行事前的預(yù)防和事中的救濟，這樣才能更好地解決問題。而政府作為與共享單車經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)的主體，在共享單車租賃合同中對合同雙方當(dāng)事人進行監(jiān)管與救濟，無疑能充分發(fā)揮其效用，促進問題的解決，然而現(xiàn)有的模式中并沒有充分發(fā)揮政府的作用。

（四）政府對共享單車企業(yè)自身發(fā)展的監(jiān)管不足

共享單車企業(yè)作為發(fā)展市場經(jīng)濟的主體之一，其設(shè)立、變更、消滅都有嚴(yán)格的法律規(guī)制，但是規(guī)制市場主體的方式并不是唯一的，除了法律監(jiān)督，還有企業(yè)自身的內(nèi)部監(jiān)督、行業(yè)自律和政府規(guī)制等措施。對于共享單車企業(yè)而言，由于共享單車這一經(jīng)濟模式的發(fā)展與城市規(guī)劃建設(shè)、道路交通管理、市容市貌規(guī)制等公共利益緊密聯(lián)系，所以其與政府管理的關(guān)系也應(yīng)當(dāng)受到重視。比如，共享單車經(jīng)濟發(fā)展過程中企業(yè)投放的共享單車的停放區(qū)域劃分、共享單車行駛車道的管理甚至城市和諧風(fēng)貌建設(shè)都是需要政府和企業(yè)予以考量的。顯而易見，共享單車企業(yè)的發(fā)展與政府監(jiān)管息息相關(guān)，現(xiàn)如今出現(xiàn)的單車亂停亂放、單車上路橫沖直撞等問題都是政府沒有切實履行監(jiān)管責(zé)任而造成的。除此之外，在共享單車企業(yè)破產(chǎn)后出現(xiàn)的單車回收處理問題以及在企業(yè)利用用戶押金的過程中或者瀕臨破產(chǎn)無力返還押金后，對企業(yè)后續(xù)問題的監(jiān)管，都涉及到公共利益和社會利益，因此需要一個有力的監(jiān)管措施和嚴(yán)密的監(jiān)管程序。

三、完善我國共享單車政府監(jiān)管之建議

對于在共享單車經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的諸如競爭秩序混亂、配套設(shè)施不完善、人身和財產(chǎn)損害以及共享單車企業(yè)自身存在的問題，筆者將從政府監(jiān)管的角度，綜合借鑒已有的國內(nèi)外解決措施提出一些拙見。

（一）政府應(yīng)當(dāng)采取多種手段對共享單車企業(yè)間的競爭秩序進行監(jiān)管

政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的作用是不可忽視的，市場這只無形的手和政府這只有形的手互相配合才能真正起到促進經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)制市場秩序的作用。共享單車這一新型經(jīng)濟模式的發(fā)展和公共利益息息相關(guān)，因此必須充分發(fā)揮政府在促進共享單車經(jīng)濟發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用，提高政府法治化水平，加強對共享單車企業(yè)間競爭秩序的監(jiān)管，運用立法手段、執(zhí)法手段有針對性地設(shè)置市場準(zhǔn)入門檻及競爭秩序規(guī)制。比如，因為共享單車經(jīng)濟的社會公益性而設(shè)置嚴(yán)格于一般有限公司或股份公司設(shè)立條件的特殊標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定一定的出資數(shù)額或規(guī)定出資的性質(zhì)、用途（可以將出資的一部分設(shè)置為固定的保證金），用以保證共享單車企業(yè)在規(guī)模上的可靠性以及發(fā)展上的潛在能力。同時對于各個共享單車企業(yè)間的競爭，除了依靠現(xiàn)有的《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》、《中華人民共和國反壟斷法》的規(guī)定，還可以通過政府行政手段的規(guī)制來解決這一問題。比如，政府經(jīng)濟管理部門可以采取行政約談、行政指導(dǎo)等方式參與到企業(yè)與企業(yè)間的競爭中來，有效避免共享單車行業(yè)壟斷和不正當(dāng)競爭的產(chǎn)生。除此之外，政府作為對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的主體，應(yīng)當(dāng)積極行使權(quán)力、加大執(zhí)法力度，對于不符合正當(dāng)設(shè)立程序而設(shè)立的企業(yè)，政府工商管理部門除應(yīng)當(dāng)在審查設(shè)立條件過程中進行嚴(yán)格的審查外，還應(yīng)當(dāng)定期審查企業(yè)資質(zhì)，對于可能不符合設(shè)立條件或者雖然符合設(shè)立條件但在設(shè)立后利用不正當(dāng)競爭手段來實現(xiàn)目的的企業(yè)進行懲處。

（二）政府應(yīng)當(dāng)完善與共享單車經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

不同于國外政府基礎(chǔ)設(shè)施十分完備的狀況，與我國共享單車經(jīng)濟發(fā)展所需求的相應(yīng)配套設(shè)施的不足是我國政府不得不重視的一個問題。在歐洲很多國家（法國、丹麥、瑞士、荷蘭、德國等國家）政府部門都有著完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，不僅停放自行車的設(shè)施十分完備，就連道路設(shè)計也十分符合需要。在丹麥，城市里有專用的自行車停車位，自行車道交叉口處的顏色標(biāo)識以及自行車上路的絕對優(yōu)先權(quán)等都使得公共自行車的使用更加便捷。在我國，在共享單車經(jīng)濟迅速發(fā)展的當(dāng)下，政府應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃相應(yīng)的共享單車停放區(qū)域、設(shè)置適度的共享單車行使道路等履行行政職責(zé)。當(dāng)然，政府進行行政管理也要符合本國國情，要具有靈活性，對于共享單車亂停亂放影響市容市貌的現(xiàn)象，僅僅從政府一方的工作角度出發(fā)，將影響城市風(fēng)貌的共享單車全部沒收處理的行為明顯不符合社會發(fā)展的需要，也不利于解決政府和企業(yè)、政府和社會公眾之間的矛盾。筆者認(rèn)為，要解決上述問題，需要相關(guān)的政府部門從城市規(guī)劃角度、經(jīng)濟發(fā)展角度、人民需要角度綜合進行考量，在三者之間找一個平衡點。比如，政府可以對投放單車的行為規(guī)定“公告——審核——聽證”的程序，明確共享單車企業(yè)在進行投放時必須向社會公示收費標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過相關(guān)政府部門審核并召開聽證會后方可依規(guī)定數(shù)量、規(guī)定場所投放。這一辦法很好地兼顧了企業(yè)發(fā)展需要、個人利用需要以及公共利益需要，一舉三得。

（三）政府應(yīng)當(dāng)對共享單車用戶的損害進行事前、事中救濟

政府及其相關(guān)部門可以通過事先預(yù)防和事中救濟的手段來提前防止共享單車經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的損害及其擴大化。例如，新加坡政府就實施了嚴(yán)苛的擁車證制度，對破壞共享單車的行為除了罰款之外，還對違法行為進行懲罰，這種擁車證制度就是有效預(yù)防共享單車致害的一種事前救濟手段；而荷蘭政府對不按照規(guī)定地點停放的共享單車進行高額的罰款和信用降級處罰，這種可能降低信用評分或罰款的手段目的也是在于給違規(guī)行為一個警示。借鑒上述國家的經(jīng)驗，我國對于因共享單車質(zhì)量問題而導(dǎo)致的損害，政府部門可以設(shè)立嚴(yán)于一般產(chǎn)品國家、地方、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對于共享單車企業(yè)提供的單車質(zhì)量進行嚴(yán)格把關(guān)，從源頭上減少因產(chǎn)品質(zhì)量造成的損害；對于因共享單車企業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò)平臺泄露隱私造成的損害，網(wǎng)信部門在發(fā)現(xiàn)問題后應(yīng)當(dāng)及時處理、防止損害擴大，同時可以定期召開網(wǎng)絡(luò)安全管理教育活動，督促各個企業(yè)切實落實網(wǎng)絡(luò)安全維護；對于因繳納押金而引起的財產(chǎn)損害，相關(guān)政府金融管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)管共享單車企業(yè)資金流向問題，對于企業(yè)可能產(chǎn)生的資金周轉(zhuǎn)不靈、資金流向不明、企業(yè)大量舉債無力償還等問題，及時進行查處，對于申請破產(chǎn)注銷的企業(yè)，嚴(yán)格審查破產(chǎn)情況，以達(dá)到維護廣大用戶利益的目的。

（四）政府應(yīng)當(dāng)與共享單車運營企業(yè)合作、協(xié)同治理

共享單車經(jīng)濟模式的發(fā)展兼顧了企業(yè)的經(jīng)濟效益與社會效益，因此對于共享單車經(jīng)濟的規(guī)制也不能僅僅依靠政府主體，政府和企業(yè)協(xié)同推進，才能實現(xiàn)共贏。政府在提供公共服務(wù)的過程中不僅要提高自身的服務(wù)水平，更要改革創(chuàng)新，采取多元方式應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的新現(xiàn)象。在對共享單車行業(yè)的監(jiān)管與治理過程中，政府和企業(yè)可以從兩種不同的角度出發(fā)，提出促進其更好發(fā)展的辦法，以達(dá)成一個共同的目標(biāo)，這一辦法是借鑒多國經(jīng)驗得來的。比如，法國的公共自行車項目一開始是由政府完全主導(dǎo)的，但是為了推行共享經(jīng)濟、實現(xiàn)綠色效益和經(jīng)濟效益的雙贏，政府把公共自行車項目的運營權(quán)交給了企業(yè)，由企業(yè)和政府共同經(jīng)營公共自行車，這一做法獲得了成功。由于共享單車經(jīng)濟的發(fā)展和社會利益密不可分，所以為了更好地規(guī)制共享單車行業(yè)，限制其無序發(fā)展，政府和企業(yè)應(yīng)當(dāng)密切合作，共同推動共享單車行業(yè)的健康有序發(fā)展。政府和企業(yè)進行雙向合作，政府可以通過企業(yè)的經(jīng)營管理來實現(xiàn)公共服務(wù)的職能，企業(yè)也可以通過政府的財政補貼、稅收優(yōu)惠等手段獲得效益。通過政府和企業(yè)的合作，可以有效地避免僅僅由企業(yè)一方推行共享單車經(jīng)濟帶來的保障措施的不足或者僅由政府一方實施公共自行車項目導(dǎo)致的實施力度不夠的問題。

四、結(jié)語

共享單車經(jīng)濟模式的發(fā)展對企業(yè)和政府來說是一個新的機遇和挑戰(zhàn)，作為一個新興的經(jīng)濟模式，其帶來的問題會在發(fā)展過程中逐漸暴露出來。我國的共享單車經(jīng)濟出現(xiàn)的并不算早，因此政府和企業(yè)均可以借鑒國外已有的經(jīng)驗來發(fā)展這一經(jīng)濟或者規(guī)避不利因素。事物的發(fā)展就是一個“暴露問題——解決問題”循環(huán)往復(fù)的過程，共享單車經(jīng)濟也不例外。共享單車企業(yè)在發(fā)展過程中顯現(xiàn)的競爭無序、配套設(shè)施不完善、人身財產(chǎn)權(quán)損害、自身發(fā)展不足等問題，也需要在實踐過程中逐一解決，而政府需要在解決問題中充分發(fā)揮自身公共管理的職能，從而推動問題的有效解決，只有這樣才能真正實現(xiàn)共享單車經(jīng)濟帶來的雙贏局面，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展和社會效益的實現(xiàn)，兼顧公共利益和經(jīng)濟利益。