薛俊文

國(guó)家治理現(xiàn)代化是適應(yīng)中國(guó)具體國(guó)情而提出的戰(zhàn)略思想，構(gòu)建一套完備的國(guó)家治理理論體系，必將為新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化與實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興發(fā)揮巨大作用。由于理論要具有實(shí)踐效力首先要確保理論的科學(xué)性，因此，對(duì)國(guó)家治理內(nèi)涵進(jìn)行辨析具有重要的理論意義與實(shí)踐價(jià)值。

一、對(duì)學(xué)界論述的國(guó)家治理內(nèi)涵之問(wèn)

當(dāng)下，理論界從多種視角對(duì)國(guó)家治理內(nèi)涵及其外延進(jìn)行了研究。例如，胡寧生在《國(guó)家治理現(xiàn)代化：政府、市場(chǎng)和社會(huì)新型協(xié)同互動(dòng)》一文中，把國(guó)家治理視為一個(gè)政治運(yùn)行系統(tǒng)，并從系統(tǒng)內(nèi)部的發(fā)生邏輯、理念原則與運(yùn)行機(jī)制等層面對(duì)國(guó)家治理進(jìn)行了詳細(xì)闡述，構(gòu)建了一個(gè)系統(tǒng)性論證模板。趙宇峰和林尚立的《國(guó)家制度與國(guó)家治理：中國(guó)的邏輯》一文與包心鑒的《制度現(xiàn)代化：國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)與指向》一文，都視國(guó)家制度為國(guó)家治理的本質(zhì)元素，認(rèn)為國(guó)家制度的構(gòu)建、落實(shí)和發(fā)展過(guò)程就是國(guó)家治理體系的構(gòu)建、運(yùn)行、完善與國(guó)家治理能力轉(zhuǎn)變、提升的同步過(guò)程，國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)就是國(guó)家制度現(xiàn)代化。還有學(xué)者把國(guó)家治理理解為公共權(quán)力的分散作用過(guò)程，如丁志剛在《論國(guó)家治理能力及其現(xiàn)代化》一文中，從集權(quán)與分權(quán)的有效配合角度論證了國(guó)家治理的內(nèi)涵本質(zhì)，從公權(quán)層面上區(qū)分了國(guó)家治理主體與治理中參與主體的層次差別。也有學(xué)者在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上闡述了國(guó)家治理問(wèn)題，如田凱和黃金在《國(guó)外治理理論研究：進(jìn)程與爭(zhēng)鳴》一文中，結(jié)合當(dāng)代各國(guó)政府所面臨的公信力、體制建構(gòu)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等治理難題，分析了多元主體基于有序、協(xié)同、合作等規(guī)范原則參與國(guó)家公共事務(wù)治理的重大意義?？傮w而言，基于不同學(xué)科背景與視角來(lái)看待國(guó)家治理內(nèi)涵，具有專業(yè)性、深刻性與科學(xué)性，但不可否認(rèn)的是，這些國(guó)家治理理論與唯物史觀視域下的國(guó)家治理理論內(nèi)涵具有一定的差別。因此，引發(fā)了筆者對(duì)國(guó)家治理內(nèi)涵的思考。

第一，他國(guó)的國(guó)家治理內(nèi)涵可以通過(guò)簡(jiǎn)單移植而強(qiáng)行嫁接嗎？隨著國(guó)家全面深化改革總目標(biāo)的提出，國(guó)家治理問(wèn)題成為了理論界研究的熱點(diǎn)，一些主張借鑒國(guó)外理論成果的學(xué)者，他們運(yùn)用西方國(guó)家治理理論來(lái)解釋說(shuō)明中國(guó)國(guó)家治理內(nèi)涵。借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)固然可行，其實(shí)一些先進(jìn)的治理理論已經(jīng)成為了國(guó)家治理內(nèi)涵的重要方面；然而，簡(jiǎn)單嫁接的國(guó)家治理理念卻存在巨大缺陷。從詞意上看，治理并非全部是借鑒品。其一，在我國(guó)傳統(tǒng)文化中早就有大量的治理表述，如“仁政”“君舟民水”的治世思想，“寬則得眾”的人際關(guān)系思想，“陰陽(yáng)之和、不長(zhǎng)一類”的待物思想等。其二，馬克思恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》《資本論》等文獻(xiàn)中多次論及治理，如馬克思在闡述國(guó)家公共職能時(shí)說(shuō)的“河谷灌溉”治理功能。此外，還有治理國(guó)家、處理事件等經(jīng)典表述。其三，我黨在十八屆三中全會(huì)之前也曾多次使用治理一詞，如“治理從嚴(yán)”“治理整頓”“黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家”等?？梢?jiàn)，我國(guó)事實(shí)上已經(jīng)具備了治理理論基礎(chǔ)，如果僅以西方治理理論為參考，那么，就必然會(huì)造成國(guó)家治理理論的單一性、無(wú)根性。從實(shí)踐上看，當(dāng)西方借鑒品被簡(jiǎn)單移植到國(guó)家政治生活中時(shí)，就有可能造成政治系統(tǒng)與國(guó)家治理實(shí)踐相沖突的局面。因?yàn)槲覀兯梃b的理論根植于西方社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、政治上層建筑與價(jià)值理念，而我國(guó)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家制度、文化傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)與西方國(guó)家有著本質(zhì)的區(qū)別，所以，中國(guó)并不具備國(guó)外治理理論本土化的土壤，國(guó)外治理理論也很難對(duì)中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐產(chǎn)生指引效力。

第二，多元主體能夠代替國(guó)家而成為國(guó)家治理的真正主體嗎？當(dāng)前理論界在探討國(guó)家治理問(wèn)題時(shí)，國(guó)家治理主體多元化是焦點(diǎn)，有不少學(xué)者認(rèn)為，國(guó)家治理的本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力配置的分散化、碎片化與扁平化，而實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力配置方式改變的首要前提是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理主體的多元化。然而，這種對(duì)國(guó)家治理主體的論斷有一些偏頗。從理論上看，國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治工具具備極強(qiáng)的排斥性，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的多元配置事實(shí)上是天方夜譚，除非是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的共產(chǎn)主義社會(huì)。從實(shí)踐上看，如果把社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的市場(chǎng)主體、社會(huì)組織與公民個(gè)體視為國(guó)家治理主體，那么，他們就必須具備相應(yīng)的公共權(quán)力，并以此為憑借可以調(diào)動(dòng)一切社會(huì)資源用于對(duì)國(guó)家公共事務(wù)的管理，而這樣的權(quán)利他們是不具備的，真正具備資格、合法性與治理能力的唯一組織就只有國(guó)家。但從現(xiàn)實(shí)生活來(lái)看，多元主體參與國(guó)家治理是當(dāng)今政治文明發(fā)展的基本趨勢(shì)，這看似矛盾卻并非真正矛盾。說(shuō)到底，是未能真正厘清政治統(tǒng)治與國(guó)家治理、國(guó)家治理主體與國(guó)家治理參與主體之間的關(guān)系，也未能認(rèn)識(shí)到不同主體參與國(guó)家治理的層次性與程度性，即沒(méi)有搞清楚國(guó)家治理、政府治理與社會(huì)治理三者的層次差別。不同層次的治理形態(tài)具有不同的主體，政府治理主體是各級(jí)政府的職能部門，社會(huì)治理主體涉及到政黨、政府、社會(huì)組織與公民個(gè)體，主體之間的關(guān)系是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同與公眾參與。就國(guó)家治理而言，其治理主體為國(guó)家，其治理參與主體為市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民個(gè)體，其作用范圍是國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切事務(wù)。而治理理論所提倡的主體多元化與多中心治理，其實(shí)是混淆了國(guó)家治理主體與治理參與主體之間的關(guān)系，忽視了參與主體的層次性與差別性，未能真正認(rèn)清國(guó)家與國(guó)家治理之間的關(guān)系。從唯物史觀上看，國(guó)家是階級(jí)社會(huì)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的強(qiáng)力工具，但國(guó)家也具備維護(hù)公共秩序的職能，即國(guó)家同時(shí)擁有政治統(tǒng)治的工具職能與社會(huì)服務(wù)的公共職能，而國(guó)家治理正是其公共職能的集中體現(xiàn)，但國(guó)家公共職能是以工具職能為前提的，即國(guó)家治理必須緊緊依托國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家是國(guó)家治理的本體與主體。

第三，國(guó)家治理是國(guó)家的公共職能對(duì)工具職能的對(duì)立、超越與代替嗎？在當(dāng)前的國(guó)家治理理論中，有部分學(xué)者認(rèn)為國(guó)家治理顯示的是國(guó)家的政治統(tǒng)治職能與其公共職能的對(duì)立，兩者在作用方式、運(yùn)行機(jī)制與價(jià)值取向上的天然差別正在逐步趨同，甚至可以實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治向公共職能的轉(zhuǎn)變。這事實(shí)上是一種罔顧經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的自由主義國(guó)家觀與突出社會(huì)力量的社會(huì)本體論，并沒(méi)有站在唯物史觀的立場(chǎng)上來(lái)觀察兩者之間的關(guān)系。政治統(tǒng)治與國(guó)家治理的主體都是國(guó)家，但運(yùn)行基礎(chǔ)與作用范圍卻是不同的。從政治統(tǒng)治來(lái)看，它是私有制社會(huì)階級(jí)斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，只要存在剝削性商品貨幣關(guān)系，國(guó)家政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)就不會(huì)消除，它體現(xiàn)了政治權(quán)威建構(gòu)的根本屬性與價(jià)值取向。工具職能的存在依據(jù)是憑借公共權(quán)力的權(quán)威性、強(qiáng)制性、約束性、壓力性在國(guó)家與社會(huì)之間建構(gòu)起一種性質(zhì)不同的權(quán)威與服從的合法性關(guān)系，用以控制和協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾，維護(hù)階級(jí)利益與社會(huì)安全。工具職能是以社會(huì)利益關(guān)系的異質(zhì)性為前提的，表現(xiàn)為階級(jí)利益之間的占有、剝削與對(duì)抗關(guān)系。而國(guó)家治理實(shí)際上是對(duì)社會(huì)利益的調(diào)整關(guān)系，表現(xiàn)為階級(jí)利益、社會(huì)利益的整合與分化，這一調(diào)整關(guān)系只是對(duì)既有利益關(guān)系的量變調(diào)節(jié)，一般不會(huì)超出利益關(guān)系的質(zhì)變范疇?；诖耍再|(zhì)不同的社會(huì)利益關(guān)系調(diào)整往往引發(fā)的是政治統(tǒng)治的核心問(wèn)題即政權(quán)關(guān)系的變革，通常以不可調(diào)和的戰(zhàn)爭(zhēng)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)。而量變利益關(guān)系僅僅體現(xiàn)的是在既有權(quán)力關(guān)系框架下的權(quán)益關(guān)系調(diào)整，通常以協(xié)調(diào)、合作與改革的形式來(lái)完成。由此便導(dǎo)致了不同性質(zhì)國(guó)家之間政治統(tǒng)治模式的對(duì)抗性、相異性與不可借鑒性，以及國(guó)家治理模式的通融性、靈活性與借鑒性，即使是性質(zhì)相異的國(guó)家也可以運(yùn)用相同的治理模式、理念與原則，甚至新的政權(quán)也可以憑借舊政權(quán)的體制、人員與文化實(shí)施國(guó)家治理。之所以會(huì)這樣，是因?yàn)楣ぞ呗毮荏w現(xiàn)的是剝奪性、對(duì)抗性的生產(chǎn)資料占有關(guān)系，而國(guó)家治理則以現(xiàn)存制度為依托來(lái)轉(zhuǎn)換國(guó)家與社會(huì)之間的可調(diào)節(jié)性關(guān)系，這是因?yàn)橹贫戎挥性诜菍?duì)抗性、可協(xié)調(diào)性與穩(wěn)定性的社會(huì)利益關(guān)系中才能發(fā)生效力，這就決定了制度的延續(xù)性、穩(wěn)定性與類同性，即使是在生產(chǎn)資料占有關(guān)系性質(zhì)不同的國(guó)家，也可以使用相同的社會(huì)制度與社會(huì)政策來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。因此，政治統(tǒng)治與國(guó)家治理之間存在著本質(zhì)區(qū)別，在生產(chǎn)力發(fā)展水平尚未達(dá)到消除國(guó)家存在基礎(chǔ)的階級(jí)社會(huì)里，兩者不存在對(duì)抗、替代與超越的關(guān)系，而是依存與強(qiáng)化的關(guān)系。國(guó)家治理職能以國(guó)家的工具職能為前提，是工具職能的高級(jí)形式，兩者互為因果、相互強(qiáng)化。

二、唯物史觀視域下國(guó)家治理的內(nèi)涵之答

有鑒于此，國(guó)家治理內(nèi)涵界定既不能不加甄別而輕率為之，也不能忽視國(guó)情而照貓畫虎，而應(yīng)該以馬克思主義歷史觀、國(guó)家觀為指導(dǎo)，立足國(guó)情，結(jié)合人類先進(jìn)思想。筆者認(rèn)為，國(guó)家治理是國(guó)家基于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家制度與文化價(jià)值，憑借特定的體制機(jī)制、法治規(guī)則與公共治理方式，為實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)安全與發(fā)展進(jìn)步而與社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生互動(dòng)的過(guò)程。這一國(guó)家治理內(nèi)涵體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，國(guó)家是國(guó)家治理的根本主體。明確國(guó)家治理主體的歸屬問(wèn)題是認(rèn)知國(guó)家治理內(nèi)涵的先決條件，上文已經(jīng)從厘清國(guó)家職能的層面說(shuō)明了國(guó)家是國(guó)家治理的根本主體。除此之外，還需厘清何種國(guó)家觀才是支撐國(guó)家成為國(guó)家治理主體的理論依據(jù)。因?yàn)椴煌瑖?guó)家具有不同的結(jié)構(gòu)體系、組織形式、職能、性質(zhì)與追求，而這些直接決定著國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)體系、運(yùn)行方式、原則理念與能力績(jī)效，尤其是國(guó)家性質(zhì)從根本上決定著國(guó)家治理的本質(zhì)理念、價(jià)值取向與目標(biāo)追求，其重要性不言而喻。在人類思想史上，曾相繼出現(xiàn)過(guò)共同體、管理、要素、神權(quán)、契約與有機(jī)體等多種形態(tài)的國(guó)家觀，然而，這些國(guó)家觀多以唯心主義、樸素主義與機(jī)械主義的立場(chǎng)論述國(guó)家現(xiàn)象、特點(diǎn)與元素，未能從根本上揭示國(guó)家形成的深層動(dòng)力與內(nèi)在本質(zhì)，若將這些國(guó)家觀引入國(guó)家治理實(shí)踐，其局限性將扭曲國(guó)家治理的價(jià)值取向。就科學(xué)性而言，真正能揭示國(guó)家治理本質(zhì)與特性的理論就只有唯物史觀。唯物史觀從物質(zhì)生產(chǎn)與社會(huì)分工引發(fā)階級(jí)矛盾的經(jīng)濟(jì)根源出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家政治權(quán)威是凌駕于社會(huì)之上的，控制與約束社會(huì)矛盾，是維持“秩序”的“特殊的公共權(quán)力”[1]。公權(quán)的本質(zhì)就在于通過(guò)明確利益邊界，消除利益矛盾，維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，其權(quán)威性、強(qiáng)制性、約束性與公共性致使 “一切公共的規(guī)章都是以國(guó)家為中介的，都帶有政治形式”[2]。由于國(guó)家政治權(quán)威所具有的約束特質(zhì)、壓力方式與工具職能使得其本身具備了公共治理的條件與資格，加之公權(quán)絕不會(huì)向社會(huì)領(lǐng)域讓渡、分享，因此，這一條件與資格也就是唯一的。當(dāng)然，我們也應(yīng)該辯證地看待不同時(shí)期的不同國(guó)家觀，它們之所以不能從根本上揭示國(guó)家的本質(zhì)，除了受當(dāng)時(shí)階級(jí)立場(chǎng)與歷史條件的限制外，其主要原因在于思維邏輯會(huì)隨著認(rèn)知對(duì)象（國(guó)家）的發(fā)展而變化。國(guó)家發(fā)展與基于國(guó)家發(fā)展而產(chǎn)生的思想實(shí)際上都是一種自我否定的理論，為科學(xué)的國(guó)家觀與國(guó)家治理觀的產(chǎn)生提供了思想素材和理論來(lái)源。同樣，唯物史觀是認(rèn)知國(guó)家本質(zhì)與國(guó)家現(xiàn)象的根本方法，但并非是說(shuō)它能認(rèn)知一切國(guó)家問(wèn)題，因?yàn)閲?guó)家一直處在不斷變化之中，這客觀上要求我們基于唯物史觀立場(chǎng)來(lái)發(fā)展、創(chuàng)新國(guó)家理論與國(guó)家治理理論，做到緊跟時(shí)代、與時(shí)俱進(jìn)。

第二，實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)安全與發(fā)展進(jìn)步是國(guó)家治理的根本目標(biāo)。國(guó)家作為強(qiáng)制性暴力機(jī)關(guān)，其根本目標(biāo)是通過(guò)明確和定義不同利益主體之間的利益邊界，把社會(huì)矛盾控制、約束在秩序范圍之內(nèi)，以維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定，這從根本上決定了國(guó)家一切行為的價(jià)值取向。作為國(guó)家行為要素，國(guó)家治理及其體系建構(gòu)都絕不會(huì)超出這一價(jià)值目標(biāo)的范疇。所以，協(xié)調(diào)利益矛盾、維護(hù)社會(huì)安全、保持政權(quán)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)發(fā)展進(jìn)步就成為了國(guó)家治理的價(jià)值選擇。但是，這一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的首要前提就是在國(guó)家與社會(huì)之間構(gòu)建起一種權(quán)威與服從的關(guān)系，并將其根本使命牢牢地框定在這一關(guān)系之中，即通過(guò)維護(hù)建構(gòu)在特定生產(chǎn)關(guān)系之上的政治權(quán)力關(guān)系，以維護(hù)現(xiàn)存利益分配關(guān)系與利益實(shí)現(xiàn)機(jī)制。如果這種關(guān)系受到其他因素的干擾與破壞，那么，公權(quán)就會(huì)以強(qiáng)力進(jìn)行無(wú)原則的鎮(zhèn)壓。可見(jiàn)，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定就是國(guó)家與國(guó)家治理的核心使命。同時(shí)，這也顯示了國(guó)家治理價(jià)值取向中各元素的地位與作用，即協(xié)調(diào)利益矛盾是手段或途徑，穩(wěn)定政權(quán)是目標(biāo)，社會(huì)安全和發(fā)展進(jìn)步是基礎(chǔ)，但政權(quán)穩(wěn)定明顯高于社會(huì)安全與社會(huì)發(fā)展，并處于核心地位。從實(shí)際政治生活來(lái)看，國(guó)家治理體系建構(gòu)與治理能力提升都是通過(guò)完成這一特殊使命而實(shí)現(xiàn)的，國(guó)家在保持現(xiàn)有權(quán)力體制穩(wěn)定的前提下，把各種利益糾紛與社會(huì)矛盾納入到特定的政治系統(tǒng)中，通過(guò)相應(yīng)的體制機(jī)制、制度規(guī)范與價(jià)值理念對(duì)這些糾紛與矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)、解決，使之處于減少威脅、強(qiáng)化政權(quán)的框架之內(nèi)。由此，國(guó)家通過(guò)國(guó)家治理不僅強(qiáng)化了政權(quán)的穩(wěn)定性、權(quán)威服從關(guān)系的合法性與利益分配方式的穩(wěn)固性，而且在鞏固工具性的同時(shí)，有效地?cái)U(kuò)大了其公共性的范圍與提升了層次，極大地促進(jìn)了社會(huì)安全與社會(huì)進(jìn)步。

第三，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、國(guó)家制度與文化價(jià)值是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)與動(dòng)力因素。在唯物史觀看來(lái)，國(guó)家作為一個(gè)歷史范疇，其產(chǎn)生、發(fā)展、滅亡都受生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制；作為國(guó)家行為，國(guó)家治理的基本狀況依舊源于特定的生產(chǎn)關(guān)系。因?yàn)椴煌纳a(chǎn)關(guān)系具有不同的所有制關(guān)系與分配關(guān)系，所以，國(guó)家治理才會(huì)形成不同的理念與模式用以協(xié)調(diào)和處理不同的權(quán)益關(guān)系。由此可見(jiàn)，認(rèn)知不同國(guó)家治理結(jié)構(gòu)、性質(zhì)、方式與取向，首先就要?dú)w因于其賴以構(gòu)建、運(yùn)行、發(fā)展的經(jīng)濟(jì)根源。就生產(chǎn)資料的不同占有關(guān)系來(lái)說(shuō)，它在很大程度上決定國(guó)家制度的性質(zhì)職能、組織體系與作用效力，同時(shí)影響著國(guó)家治理的體系結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制與價(jià)值理念，因?yàn)閲?guó)家制度本質(zhì)上體現(xiàn)著國(guó)家與社會(huì)的特定關(guān)系，而國(guó)家治理的作用過(guò)程正是通過(guò)國(guó)家制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度定量的前提下，國(guó)家制度的建立、運(yùn)行和落實(shí)還受到本國(guó)歷史文化、傳統(tǒng)理念的支配和影響，歷史的傳承性、獨(dú)特性、借鑒性與文化的繼承性、穩(wěn)固性、內(nèi)聚性在一定程度上決定著國(guó)家治理的運(yùn)行規(guī)則、秩序、生態(tài)與理念。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)定量的前提下，國(guó)家治理與治理績(jī)效也會(huì)出現(xiàn)天差地別。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、制度體系、文化價(jià)值在國(guó)家治理中的地位和作用來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)除了決定國(guó)家治理體系的構(gòu)建、運(yùn)行狀況外，還決定著國(guó)家治理的實(shí)際成效，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，國(guó)家治理越能突破資源與方式困境。制度體系是保障，它為國(guó)家治理提供一套運(yùn)行體系、法治規(guī)則與軌道框架。文化價(jià)值是關(guān)鍵，它除了為國(guó)家治理增添與眾不同特色外，還決定著治理的成效與水平。

第四，體制機(jī)制、法治規(guī)則與公共理念是國(guó)家治理的基本方式。上文提及國(guó)家治理在本質(zhì)上反映的是國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，而這一關(guān)系的最終落實(shí)都要體現(xiàn)在國(guó)家制度上，由此看來(lái)，國(guó)家治理過(guò)程其實(shí)就是國(guó)家制度運(yùn)行與落實(shí)的過(guò)程。就過(guò)程性而言，國(guó)家制度作為靜態(tài)存在、動(dòng)態(tài)運(yùn)行的法制體系，其作用發(fā)揮還需要依賴特殊的體制機(jī)制，后者構(gòu)成了國(guó)家治理的基本方式。就其作用來(lái)講，他為國(guó)家制度的運(yùn)行與落實(shí)提供特定的運(yùn)行軌道，保證國(guó)家意志、政策、要求能以最暢通的渠道直通社會(huì)領(lǐng)域?；蛘哒f(shuō)，體制機(jī)制是針對(duì)制度運(yùn)行與落實(shí)的單向軌道而制定的，這一專有性、排斥性使其本身也具備了國(guó)家制度的穩(wěn)固性、強(qiáng)制性與約束性，成為了規(guī)范國(guó)家治理內(nèi)部各要素的約束力量，能最大程度地保證國(guó)家治理的秩序化、法制化與科學(xué)化。進(jìn)一步說(shuō)，體制機(jī)制既承載著國(guó)家意志是國(guó)家溝通社會(huì)的橋梁，也承載著人民意志是走向國(guó)家層面的載體。這種傳達(dá)與反饋、作用與反作用的雙向互動(dòng)形式使得它本身成為了反映國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要杠桿，因而，建構(gòu)體制機(jī)制就成為了國(guó)家治理的一種形式。在國(guó)家政治生活中，除了憑借特定渠道傳達(dá)國(guó)家意志外，還需要一套具備公共性、強(qiáng)制性、約束性與壓力性的重要力量，以保證國(guó)家意志傳達(dá)的暢通性、效用性?？梢哉f(shuō)，法治規(guī)則由于具備了國(guó)家公共權(quán)力的特質(zhì)而能夠有效發(fā)揮這一作用，法治規(guī)則以法律制度為載體體現(xiàn)著國(guó)家權(quán)力主體的意志與要求，其強(qiáng)大的壓力性、約束性在規(guī)范社會(huì)行為的同時(shí)，也按照國(guó)家意志形成一種適用于國(guó)家治理的穩(wěn)定秩序，因此，依法而治也是國(guó)家治理方式的基本范疇。從法治與國(guó)家治理的關(guān)系看，法治是國(guó)家治理的根本方式，其預(yù)防、震懾、懲戒作用在很大程度上能杜絕權(quán)力的腐蝕化、私有化與濫用化，并在明確利益邊界、公私邊界與權(quán)利邊界的同時(shí)，保證國(guó)家治理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)與有序推進(jìn)。相比國(guó)家工具性職能，由于國(guó)家治理更側(cè)重于利益關(guān)系的協(xié)調(diào)性與合作性，因而體現(xiàn)出公共性、社會(huì)性與服務(wù)性的特點(diǎn)，這就決定了國(guó)家治理不能無(wú)限依靠公權(quán)與法規(guī)的權(quán)威性。相反，建構(gòu)一套能被公眾認(rèn)同與接納，且具有強(qiáng)大說(shuō)服力與溶解力的公共價(jià)值理念體系，也是國(guó)家治理方式的基本選擇。作為思想上層建筑，國(guó)家價(jià)值理念體系是經(jīng)濟(jì)關(guān)系及其基本原則在社會(huì)思想層面的體現(xiàn)，由于其本身符合公共價(jià)值、利益與意志，并與法律制度的理念基礎(chǔ)高度吻合，因此，它具備了一定的道德約束力，成為了除法治以外的另一種國(guó)家治理規(guī)則。在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)確立相應(yīng)的價(jià)值體系，不僅可以迅速識(shí)別出不符合國(guó)家公共理念的消極思想，而且在整合中能有效消除主體之間的理性歧視與化解利益糾紛，增強(qiáng)其合作力、內(nèi)聚力與協(xié)調(diào)力，為國(guó)家治理創(chuàng)造良好的秩序與生態(tài)條件。

第五，社會(huì)是國(guó)家治理的作用對(duì)象與互動(dòng)領(lǐng)域。國(guó)家權(quán)威與社會(huì)服從是一個(gè)內(nèi)生矛盾體，彼此互為存在前提，國(guó)家權(quán)威性在任何時(shí)候都是從社會(huì)中建立起來(lái)的，社會(huì)是國(guó)家的作用對(duì)象。作為國(guó)家行為元素，國(guó)家治理的作用對(duì)象依舊是國(guó)家的作用對(duì)象，其對(duì)象范圍涉及到社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的一切個(gè)體、群體、階層與民族。多樣性主體勢(shì)必會(huì)造成復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系而給國(guó)家治理帶來(lái)一定的難度，但是，國(guó)家治理并非無(wú)章可循，它從根本上“反映了支配著生產(chǎn)的階級(jí)的經(jīng)濟(jì)需要”[3]，國(guó)家治理所反映的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系實(shí)質(zhì)上是統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)的斗爭(zhēng)關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利的分配關(guān)系。不過(guò)，只要這種關(guān)系的演變未超出現(xiàn)存生產(chǎn)關(guān)系的容納范圍或是處于根本利益一致的前提下，那么，它就會(huì)隨著國(guó)家治理公共性、服務(wù)性與協(xié)調(diào)性的發(fā)揮而轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹缘幕?dòng)關(guān)系。從實(shí)際政治生活看，國(guó)家通過(guò)各類公共治理來(lái)協(xié)調(diào)利益矛盾、實(shí)現(xiàn)政權(quán)穩(wěn)定，而這一治理過(guò)程本質(zhì)上是對(duì)其公共性職能的運(yùn)用、擴(kuò)展與強(qiáng)化，并建立社會(huì)對(duì)國(guó)家治理的反饋機(jī)制。當(dāng)社會(huì)需求信息反饋到國(guó)家層面后，國(guó)家基于社會(huì)安全考慮就不得不對(duì)其政治系統(tǒng)進(jìn)行反復(fù)修正與循環(huán)完善，這一作用與反作用的良性互動(dòng)機(jī)制在很大程度上保證了國(guó)家治理體系的完備性、治理規(guī)則的法治性與治理理念的公共性。這一互動(dòng)機(jī)制同時(shí)也體現(xiàn)了社會(huì)的獨(dú)立性、自主性與自覺(jué)性，成為國(guó)家更新治理體系、提升治理能力的動(dòng)力機(jī)制。對(duì)私有制社會(huì)來(lái)說(shuō)，因?yàn)閲?guó)家治理所反映的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系始終處于利益關(guān)系的對(duì)立狀態(tài)，所以，社會(huì)的自主性發(fā)揮受到了剝削型商品貨幣關(guān)系的極大限制。相比較而言，唯有公有制社會(huì)才能真正“實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)于社會(huì)成員權(quán)力的全面還原”[4]，而這正是中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢(shì)與終極目標(biāo)。

三、從國(guó)家治理內(nèi)涵看國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

就國(guó)家治理的發(fā)展性而言，國(guó)家治理現(xiàn)代化是其發(fā)展趨勢(shì)與高級(jí)形式，后者受生產(chǎn)力發(fā)展水平的限制而僅存于現(xiàn)代社會(huì)，并以社會(huì)從國(guó)家獲得極大的自主性為基本標(biāo)志。從人類的發(fā)展史看，三次工業(yè)革命實(shí)現(xiàn)了社會(huì)生產(chǎn)力的空前解放，經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展不僅為國(guó)家治理提供了豐富的社會(huì)資源與足量的知識(shí)儲(chǔ)備，而且使人的發(fā)展與自我理性認(rèn)知逐步擺脫了禁錮與蒙昧的影響，開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)ζ降?、公正、理性、自由等基本理念的追尋，并且具備了“公開(kāi)運(yùn)用自己理性的自由”[5]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使人逐步擺脫了政治束縛而具備了自主性，這就使得國(guó)家治理具有了現(xiàn)代化理性元素。具有利益需求的個(gè)體會(huì)按照一定的原則組成群體，并通過(guò)政治參與或公開(kāi)輿論的方式來(lái)表達(dá)利益訴求，國(guó)家基于秩序考慮就會(huì)按照這些訴求來(lái)完善現(xiàn)有的政治系統(tǒng)、規(guī)范政府行為，以此來(lái)維護(hù)政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。從這一層面來(lái)看，國(guó)家治理現(xiàn)代化雖然是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，但其運(yùn)行指向依舊沒(méi)有超出國(guó)家工具性目標(biāo)取向的基本范疇。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展又使社會(huì)力量不斷發(fā)展壯大，成為了限制國(guó)家工具性發(fā)揮的外在力量。這一矛盾的實(shí)質(zhì)在于國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化而不斷改變、調(diào)整，直到生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的共產(chǎn)主義社會(huì)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家向社會(huì)的全面復(fù)歸后，這一矛盾才能得到真正解決。在生產(chǎn)力尚未達(dá)到如此高度時(shí)，國(guó)家依舊要處理好自身與社會(huì)的關(guān)系，這也決定了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的兩條路徑。

第一，內(nèi)在性路徑。從國(guó)家治理內(nèi)涵看，由于國(guó)家是國(guó)家治理的唯一主體，維護(hù)工具性是其本質(zhì)要求，因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑在于國(guó)家本身層面。在當(dāng)下諸多治理理論中，都普遍論述了國(guó)家治理現(xiàn)代化的手段性、方式性與時(shí)代性，然而，未能從根本上抓住國(guó)家對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)路徑的內(nèi)在要素問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化首先要實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，而國(guó)家現(xiàn)代化就是其政治要素的現(xiàn)代化。由于國(guó)家公共權(quán)力是一切政治關(guān)系的核心，因此，是國(guó)家治理的關(guān)鍵所在。國(guó)家治理除了要維護(hù)、強(qiáng)化執(zhí)政黨與人民的關(guān)系之外，還要加強(qiáng)權(quán)力約束與監(jiān)督，在集權(quán)、分權(quán)中確保公權(quán)邊界的明朗化、公共化和高效化。如果公權(quán)的運(yùn)行能得到有效制約，那么，國(guó)家政治生活勢(shì)必能擴(kuò)大民主范圍。作為原則與形式，民主在政治實(shí)踐中以其獨(dú)有的公共性、秩序性和科學(xué)性成為國(guó)家治理不可或缺的重要元素，在其他因素定量的前提下，擴(kuò)大民主關(guān)鍵在于體制機(jī)制，尤其要加強(qiáng)政黨、政府、人大、政協(xié)與基層民主的體制機(jī)制建設(shè)。政黨與政黨制度是現(xiàn)代政治生活的重要特征，政黨作為國(guó)家公共權(quán)力的實(shí)際執(zhí)掌者，是國(guó)家治理能否有效推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)的決定性因素。就我國(guó)而言，中國(guó)共產(chǎn)黨是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心、靈魂與領(lǐng)導(dǎo)力量，推進(jìn)國(guó)家治理不僅要捍衛(wèi)我黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，還要加強(qiáng)黨建以應(yīng)對(duì)各種治理風(fēng)險(xiǎn)。法治，依法而治，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本原則、方式與途徑，其強(qiáng)大的約束力、震懾力和懲戒力能在很大程度上確保國(guó)家公共權(quán)力的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)法治首先要健全各種法律法規(guī)，增強(qiáng)公民的法律意識(shí)，讓法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本保障?？傮w而言，這些國(guó)家基本要素共同內(nèi)聚、外化于國(guó)家制度，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)元素。其中，執(zhí)政黨是核心、權(quán)力是關(guān)鍵、民主是原則、法治是方式，它們從國(guó)家層面形成了國(guó)家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在性路徑。

第二，外在性路徑。雖然實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面要素的現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與基本保障，但是，這并不是說(shuō)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化僅僅依靠國(guó)家層面，事實(shí)上，作為國(guó)家治理的作用領(lǐng)域，社會(huì)以巨大的反饋?zhàn)饔?、基礎(chǔ)作用和牽制作用影響并決定著國(guó)家治理現(xiàn)代化的最終成敗。社會(huì)不僅影響國(guó)家治理所能達(dá)到的高度，而且還從根本上決定國(guó)家治理的合法性、科學(xué)性與合理性，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、公民群體、思想文化等基本要素的現(xiàn)代化，這就構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的外在性路徑。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不僅決定國(guó)家治理的體系、原則與理念，而且決定國(guó)家治理的實(shí)際成效。作為社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在催生科技應(yīng)用、提升生產(chǎn)力與變革生產(chǎn)關(guān)系中占據(jù)絕對(duì)地位，但是，由于其本身也充滿了不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，因此，國(guó)家必須通過(guò)法規(guī)建設(shè)來(lái)確保市場(chǎng)秩序，讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為推動(dòng)國(guó)家治理體系完備、治理能力提升的根本動(dòng)力。公民個(gè)體與社會(huì)組織是參與國(guó)家治理的主要力量，其自覺(jué)性、創(chuàng)造性是國(guó)家治理不可或缺的動(dòng)力因素，但從實(shí)際來(lái)看，我國(guó)依然存在著利益固化、利益表達(dá)渠道阻塞、矛盾解決方式傳統(tǒng)等問(wèn)題，致使民眾將許多能通過(guò)制度化渠道解決的矛盾而以非法性、非理性的方式來(lái)解決，危及到了社會(huì)的安全與秩序，對(duì)此，國(guó)家需要在均衡利益分配的基礎(chǔ)上為其利益表達(dá)構(gòu)建一套良性互動(dòng)機(jī)制。公共性價(jià)值理念與思想道德體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的鮮明旗幟與精神力量，其強(qiáng)大的溶解力、約束力、引導(dǎo)力與凝聚力是國(guó)家治理的價(jià)值素材。但從實(shí)際來(lái)看，由于我國(guó)改革開(kāi)放致使多元價(jià)值在交流碰撞中引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾，因此，需要國(guó)家發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)作用，并對(duì)當(dāng)下多元價(jià)值觀進(jìn)行有效整合。對(duì)于內(nèi)在性與外在性兩條路徑來(lái)說(shuō)，它們對(duì)國(guó)家治理的最大化作用只有在兩者的高度配合中才能有效發(fā)揮，但是，這并非意味兩者可以高度融合，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化還需要保持兩者的差別性、過(guò)程性、漸進(jìn)性與分離性。在全面深化改革進(jìn)程中，應(yīng)該堅(jiān)持內(nèi)在性路徑的主導(dǎo)地位，通過(guò)國(guó)家權(quán)威形成統(tǒng)一的力量來(lái)推進(jìn)利益調(diào)整與消除國(guó)家治理的限制性因素，但在這一過(guò)程中務(wù)必確保內(nèi)在性路徑的發(fā)揮不會(huì)超出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的容納范圍。同時(shí)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化的進(jìn)步中，要同步更新國(guó)家治理系統(tǒng)及其內(nèi)部要素，確保外在性路徑成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)地基。