羅志高，楊繼瑞

(重慶工商大學(xué) 長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)研究中心， 重慶 400067)

近十年以來，我國爆發(fā)了一系列流域生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件，如2006年四川瀘州電廠重大環(huán)境污染事故、2007年太湖和滇池藍(lán)藻危機(jī)、2008年云南陽宗海砷污染事件、2010年松花江化工污染、2012年廣西龍江河鎘污染事件、2014年蘭州水污染事件、2015年泉州死豬被拋尸水體污染事件。這些突發(fā)事件反映出我國流域生態(tài)環(huán)境危機(jī)日益嚴(yán)峻，水安全問題日漸突出。而我國以行政區(qū)為界的流域管理方式導(dǎo)致碎片化治理結(jié)構(gòu)、本位主義的治理動(dòng)機(jī)、各自為戰(zhàn)的治理行動(dòng)，無法形成合力，甚至導(dǎo)致各地區(qū)對(duì)環(huán)境資源競(jìng)相過度使用，引發(fā)了種種“公地悲劇”[1]。人類對(duì)自然的改造只能是朝著資本收益最大化的方向發(fā)展，這首先表現(xiàn)為資本擴(kuò)張帶來的對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞[2]。其中，流域作為人類文明的重要載體，環(huán)境污染尤為突出，其上、下游特征及不均衡的外部性，決定了其生態(tài)環(huán)境治理更為困難，流域環(huán)境治理、綠色發(fā)展迫切需要打破行政壁壘，破解各自為政，實(shí)施流域協(xié)同治理，從而為流域經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展提供保障，為沿岸人民美好生活提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)公共產(chǎn)品。故本文梳理國外流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并根據(jù)協(xié)同治理理論構(gòu)建我國流域生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)制。

一、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的源起與發(fā)展

歷史上，水資源治理是國家或政府間流域協(xié)同治理發(fā)生爭(zhēng)端的主要因素[3]，因此，水資源管理成了政府流域生態(tài)環(huán)境治理工作的重心。水資源管理呈現(xiàn)跨學(xué)科管理模式，需要綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境因素，以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展[4]。水資源一體化管理逐漸演變?yōu)榱饔蚓C合管理、流域協(xié)同治理與管理[5]。

流域作為規(guī)劃與管理單位可追溯到1752年。其后，流域管理經(jīng)歷了以下發(fā)展階段：?jiǎn)我荒繕?biāo)的防洪、發(fā)電或灌溉階段，雙目標(biāo)發(fā)展階段，多目標(biāo)發(fā)展階段，有規(guī)劃的綜合發(fā)展階段，流域一體化發(fā)展階段[6]，全面可持續(xù)發(fā)展階段。后兩個(gè)階段即為本文所指的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理階段。一體化治理模式側(cè)重上、下游規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行管理的一體化，國家和地方利益的一體化，部門和機(jī)構(gòu)之間的一體化[7]。全面可持續(xù)治理模式基于流域所有開發(fā)活動(dòng)的預(yù)期壽命，綜合考慮流域上游和下游、組成部分、居民、設(shè)計(jì)方、管理者如何在各個(gè)層面相互影響[8]。

流域上、中、下游之間生態(tài)環(huán)境外部性分布不均衡，流域協(xié)同治理機(jī)制最難形成[9]?？鐕饔蛏鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制形成原因有4種：流域霸主原因，如約旦河、尼羅河、幼發(fā)拉底河和印度河生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制形成就是由于流域霸主的推動(dòng)[10]；基于流域不平衡外部性[11]、“囚徒困境”和公共產(chǎn)品利益原因而形成協(xié)同治理；基于生態(tài)環(huán)境共識(shí)而形成協(xié)同治理；突發(fā)事件也是促成協(xié)同治理的重要原因。Durth研究了萊茵河1986年化工廠爆炸突發(fā)事件，認(rèn)為它對(duì)萊茵河協(xié)同治理機(jī)制的形成有很大的促進(jìn)作用，該事件促成各國認(rèn)識(shí)到萊茵河是“國際公共產(chǎn)品”(1)DURTH R.Grenzüberschreitende umweltprobleme und regionale integration:Zur politischen okonomie von oberlauf-unterlauf-problemen an internationalen flüssen,1996.。

二、跨國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理

公元805年到1984年，國際上共有3 600條流域水資源協(xié)議[12]， 除去航運(yùn)協(xié)議外，仍然有400多條協(xié)議涉及跨國、跨行政區(qū)水資源協(xié)同治理。歐洲跨國流域最多，流域國際協(xié)同治理歷史悠久。1945年至2000年，國際上共計(jì)有118條跨國流域水資源協(xié)議得以簽訂。當(dāng)然，這些協(xié)議大部分是關(guān)于多瑙河(32條)和萊茵河(29條)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理[13]。

其中，萊茵河曾經(jīng)是“歐洲下水道”[14]，如今成了世界流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理和可持續(xù)發(fā)展的典范。二戰(zhàn)后，萊茵河流域協(xié)同治理采取了一系列舉措，包括成立保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)(1976年)，實(shí)施萊茵河行動(dòng)計(jì)劃(1978年)、萊茵河生態(tài)修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃(1987年)、1992年鮭魚行動(dòng)計(jì)劃、2000年歐盟水框架指令、萊茵河2020行動(dòng)計(jì)劃[15]。針對(duì)水質(zhì)改善，萊茵河沿岸國家簽署了《1976年防止萊茵河氯化物污染的波恩協(xié)議》《1976年防止萊茵河化學(xué)污染的伯恩協(xié)議》《1976年防止萊茵河熱污染的波恩協(xié)議》《氯化物協(xié)議》《化學(xué)品協(xié)議》等。針對(duì)棲息地恢復(fù)，1997年萊茵河上游恢復(fù)工程、鸛計(jì)劃等，1989年萊茵河生態(tài)總體規(guī)劃，保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)實(shí)施了大哈魚2000年工程。為了建立新防洪機(jī)制，保護(hù)萊茵河國際委員會(huì)實(shí)施了有關(guān)防洪的萊茵河行動(dòng)計(jì)劃(1998年)、棲息地土地連接工程、泛洪區(qū)森林工程等。

在拉丁美洲，玻利維亞、阿根廷和智利協(xié)同實(shí)施了流域治理，巴西、巴拉圭協(xié)同實(shí)施了流域治理，亞馬遜河沿岸國家也在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理[16]，均取得了較大成果。

三、跨行政區(qū)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探索

二戰(zhàn)以后，發(fā)展中國家流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有所發(fā)展。1948年，印度成立了Damdar河谷協(xié)同治理機(jī)構(gòu)。同年，巴西圣弗朗西斯科河谷委員會(huì)成立[17]。1953年，阿富汗成立了加爾河谷發(fā)展委員會(huì)[7]。1973年，尼日利亞建立了流域發(fā)展機(jī)構(gòu)[18]。20世紀(jì)70年代，菲律賓也采用了流域發(fā)展規(guī)劃與管理模式，以促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)非集權(quán)化、去中心化發(fā)展[19]。

1964年以來，法國、德國、荷蘭、葡萄牙、英國、西班牙等發(fā)達(dá)國家紛紛成立了流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)構(gòu)，合作實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償與水資源協(xié)同污染與治理[20]。1985年，澳大利亞效仿美國特拉華河流域管理模式，建立了Murray Darling流域委員會(huì)和社區(qū)顧問委員會(huì)[21]。 1991年，新西蘭用12個(gè)流域管理委員會(huì)取代了全國800多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，協(xié)同中央機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局的跨部門流域治理行動(dòng)。

流域邊界與行政邊界往往不一致，美國因此形成了4種流域管理模式：第一種是聯(lián)邦政府直接管理模式，內(nèi)政部長(zhǎng)領(lǐng)銜負(fù)責(zé)管理，在這種模式下，中央政府能更好地推動(dòng)流域協(xié)作，但是往往局限于單一問題的解決，科羅拉多流域采取了這種模式。第二種是區(qū)域綜合發(fā)展管理局模式，如田納西河河谷管理局(TVA)，這是個(gè)行政權(quán)力集中的區(qū)域政府管理機(jī)構(gòu)，它有效克服了多部門、跨部門協(xié)作不力問題，但是其治理與合作多依賴于中央政府授權(quán)。第三種是流域委員會(huì)模式，比如美國切薩皮克流域、密西西比河流域、密蘇里河流域、俄亥俄河流域采取了這種管理模式，有關(guān)州根據(jù)聯(lián)邦法律或州法律組建委員會(huì)，流域委員會(huì)綜合管理水資源，各州平等享有投票權(quán)，每個(gè)成員有一個(gè)投票權(quán)，各州政府及民眾能積極配合，商業(yè)和諧發(fā)展；但這種模式缺乏法律權(quán)威，聯(lián)邦政府幾乎沒有發(fā)揮作用，各州往往競(jìng)相爭(zhēng)取聯(lián)邦資金。第四種是聯(lián)邦—州流域管理委員會(huì)模式，特拉華河流域采取的是這種模式，其合作協(xié)議必須經(jīng)過美國國會(huì)審批，各州與聯(lián)邦享有平等投票權(quán)，委員會(huì)提倡禮讓和共同管理，盡量減少爭(zhēng)端。美國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)構(gòu)或委員會(huì)讓各州不局限于行政區(qū)域，作為第三方管理機(jī)構(gòu)，有效促進(jìn)了流域生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)。

四、流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的主要影響因素

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的影響因素包括外部性流動(dòng)本質(zhì)(上游下游vs.公共產(chǎn)品)，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)一體化程度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，合作范圍(全面vs.具體問題)，責(zé)任制度應(yīng)用，遵守協(xié)議的技術(shù)和政治監(jiān)督，流域管理機(jī)構(gòu)，政治承諾等。作為流域管理市場(chǎng)化工具，可交易排放權(quán)、稅收、責(zé)任機(jī)制影響力很小，經(jīng)濟(jì)效率往往不是流域協(xié)同治理決策者的首要考慮因素[22]。Wolf認(rèn)為，聯(lián)邦或中央政府的政治承諾、國家流域協(xié)同治理法規(guī)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)是流域協(xié)同治理成功與否的最主要因素[5]。

作為政府失靈的補(bǔ)充，生態(tài)補(bǔ)償能有效取代“命令-控制”工具，保護(hù)森林[23]、保護(hù)生態(tài)以及管理流域。正如共同產(chǎn)權(quán)資源，其爭(zhēng)端解決往往對(duì)集體有利而個(gè)體受損，而市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償能有效避免類似問題[24]。

盡管，生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償理論于幾十年前就出現(xiàn)了[25]，但作為自然資源管理的市場(chǎng)工具近些年才出現(xiàn)。目前，流域?qū)用娴纳鷳B(tài)補(bǔ)償方案主要在拉丁美洲流域?qū)嵤26-27]。這些方案都基于自然系統(tǒng)或人類管理下的生態(tài)系統(tǒng)，因而能提供環(huán)境正外部性。生態(tài)補(bǔ)償方案力圖把政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境領(lǐng)域關(guān)聯(lián)起來，而交易成本是其關(guān)鍵。雖然生態(tài)補(bǔ)償方案建立過程復(fù)雜、成本高，且需要事先識(shí)別生態(tài)產(chǎn)品，然后再進(jìn)行量化核算，但往往能節(jié)約社會(huì)成本[28]。例如，紐約飲用水生態(tài)補(bǔ)償通過消費(fèi)稅節(jié)約了大量?jī)羲M(fèi)用[29]。

在生態(tài)補(bǔ)償方案設(shè)計(jì)中，流域水資源作為公共產(chǎn)品，應(yīng)基于“誰污染，誰付費(fèi)”經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，統(tǒng)籌考慮政治、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素[30]。萊茵河流域生態(tài)補(bǔ)償設(shè)計(jì)就綜合考慮了各方因素，不僅是下游向上游補(bǔ)償，而是上、下游之間的雙向生態(tài)補(bǔ)償[11]。

五、我國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探索及存在的問題

在我國，府際博弈及“搭便車”是流域治理外部性的主要原因[31]。區(qū)域利益、信息不對(duì)稱和缺乏激勵(lì)導(dǎo)致地方政府很難達(dá)成合作治理[32]。流域經(jīng)濟(jì)帶以交通干線和流域內(nèi)產(chǎn)業(yè)等內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為紐帶，與行政管轄區(qū)難免存在一定沖突[33]，應(yīng)建立跨區(qū)域危機(jī)管理、合作治理機(jī)構(gòu)以克服區(qū)域各自為政現(xiàn)象[34-35]，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同[36]，或建立政府主導(dǎo)型綜合性治理模式[37]?？v向轉(zhuǎn)移支付違背了“誰受益，誰付費(fèi)”原則，應(yīng)建立省份之間的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制[38]，并構(gòu)建全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[39]，還應(yīng)對(duì)產(chǎn)生外部性的企業(yè)開征流域生態(tài)建設(shè)稅，使其生產(chǎn)成本內(nèi)部化[40]。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的區(qū)域之一[41]，行政區(qū)之間存在利益沖突、市場(chǎng)分割等問題，需要借鑒萊茵河、多瑙河全流域合作治理經(jīng)驗(yàn)[42]。珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)污染嚴(yán)重，咸潮上溯，這對(duì)珠江供水影響較大[43]，其治理主要包括防洪、水資源保護(hù)、采砂控制、灘涂利用與保護(hù)[44]。松花江流域水環(huán)境污染治理牽涉到多方利益，難以協(xié)調(diào)，不能適應(yīng)流域污染綜合治理要求[45]，應(yīng)開展污染防治科學(xué)研究，加大松花江水質(zhì)監(jiān)測(cè)和科研投資，利用生物進(jìn)行污染治理[46]。太湖流域沿岸多為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著沿岸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其水資源受到嚴(yán)重污染，湖體富營養(yǎng)化加劇，生態(tài)環(huán)境受到明顯損害[47]。2008年，無錫首先在太湖流域全面推行“河長(zhǎng)制”，采取了控源治污、打撈藍(lán)藻、生態(tài)清淤、調(diào)水引流措施，取得了顯著成效[48]。此后，“河長(zhǎng)制”在全國得以廣泛推行。“河長(zhǎng)制”提高了政府治污工作的協(xié)調(diào)管理，最大程度整合了各級(jí)政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了多頭治污的不足[49]，但是，“河長(zhǎng)制”割裂了河道的自然聯(lián)系[50]，同時(shí)實(shí)行“河長(zhǎng)制”的政府領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)存在能力、組織、知識(shí)、信息以及責(zé)任困境[1]。

而從國際經(jīng)驗(yàn)來看，流域合作與協(xié)同治理是大勢(shì)所趨。第一，從地理分布來看，國際流域協(xié)同治理主要集中在歐洲和美國。第二，從國家分類來看，發(fā)達(dá)國家的跨行政區(qū)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探索較多，相應(yīng)研究成果也較多。其中，美國的跨行政區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理嘗試最多，形成了4種流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式。第三，從協(xié)同治理主要影響因素來看，政府承諾、流域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)、流域生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)、公眾與企業(yè)參與、生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件是主要影響因素，而經(jīng)濟(jì)效率和生態(tài)補(bǔ)償?shù)仁袌?chǎng)治理工具并非協(xié)同治理的首要考慮因素。第四，從治理過程和流域重要性來看，流域是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的命脈，往往伴隨工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而出現(xiàn)“先污染，后治理”“先開發(fā)，后保護(hù)”的曲折歷程，目前世界各國紛紛從追求流域資源管理與開發(fā)，轉(zhuǎn)向流域生態(tài)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同、可持續(xù)發(fā)展。第五，從發(fā)展中國家角度來看，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、發(fā)展階段制約，其流域協(xié)同治理探索不多，發(fā)展中國家生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理尚處于初始階段。

較之發(fā)達(dá)國家與地區(qū)，我國流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理探索處于起步階段。我國流域協(xié)同治理探索主要集中在長(zhǎng)江流域、太湖流域和松花江流域，且多是單一目標(biāo)治理和屬地政府區(qū)域性治理的探索，跨行政區(qū)流域協(xié)同治理模式與機(jī)制、政府工具與市場(chǎng)工具相結(jié)合的探索尚不多，因而流域協(xié)同治理及其協(xié)同機(jī)制既是熱點(diǎn)也是難點(diǎn)。

六、基于國際經(jīng)驗(yàn)的我國流域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同機(jī)制構(gòu)建

社會(huì)治理的協(xié)同理論認(rèn)為，不同社會(huì)主體間需要相互配合與協(xié)作，包括地區(qū)間的協(xié)同、部門間的協(xié)同、企業(yè)與政府間的協(xié)同等。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理權(quán)威的多樣性、治理主體的多元性、治理主體之間的自愿平等與協(xié)作。多元組織之間的協(xié)同有3個(gè)層次：首先，為了突破原有單一主體的結(jié)構(gòu)特征，不同性質(zhì)社會(huì)主體的協(xié)同通常需要形成新型組織實(shí)體，構(gòu)建復(fù)合型有序結(jié)構(gòu)；其次，為了達(dá)到資源整合、功能融合，實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)，多元組織之間還需要建立一系列制度安排，也就是保障新型復(fù)合主體運(yùn)行的協(xié)同機(jī)制；最后，多元組織協(xié)同，從而產(chǎn)生“1+ 1> 2”的溢出效應(yīng)和倍增效應(yīng)。人民群眾越來越表現(xiàn)出對(duì)以損害生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而帶來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不滿，生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為人民群眾普遍關(guān)心的重要問題[51]。而人民美好生活需要也包括流域美好生態(tài)環(huán)境、流域生態(tài)公共產(chǎn)品，所以本文根據(jù)協(xié)同治理理念以及前述國際經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建七大全流域協(xié)同治理機(jī)制，促進(jìn)流域綠色可持續(xù)發(fā)展。

(1)突破原來的主體結(jié)構(gòu)特征，構(gòu)建新型協(xié)同治理主體。以全流域?yàn)橹卫韱卧?，搭建流域?nèi)區(qū)域合作的主要平臺(tái)，或構(gòu)建新型組織機(jī)構(gòu)。我國也有這樣的制度自信，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行“河長(zhǎng)制”的意見》于2016年12月11日正式公布。此外，也可以借鑒美國等國家的經(jīng)驗(yàn)，建立全流域協(xié)同治理機(jī)構(gòu)或機(jī)制。例如，美國建立的若干流域協(xié)同治理模式，包括聯(lián)邦政府直接管理模式、區(qū)域綜合發(fā)展管理局模式、流域委員會(huì)模式、聯(lián)邦—州流域管理委員會(huì)模式等；新西蘭用12個(gè)流域管理委員會(huì)取代了全國800多個(gè)政府機(jī)構(gòu)。類似地，我國還可以建立長(zhǎng)江司或長(zhǎng)江流域管理局；針對(duì)其他流域，也可以因地制宜，建立專業(yè)化流域治理委員會(huì)，上、下游政府合作治理聯(lián)盟，中央—地方政府合作聯(lián)盟等。

(2)流域治理的綠色發(fā)展協(xié)同機(jī)制。綠水青山就是金山銀山，綠水青山就是公共產(chǎn)品。流域省市政府要注重流域的綠色發(fā)展與環(huán)境保護(hù)，尤其要在水庫、電站、碼頭以及沿線產(chǎn)業(yè)布局、工業(yè)及生活用水排放等方面形成協(xié)同的綠色制度安排。借鑒萊茵河雙向生態(tài)補(bǔ)償和紐約飲用水生態(tài)補(bǔ)償模式，采取財(cái)政轉(zhuǎn)移、綠色發(fā)展基金、綠色發(fā)展彩票等措施進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，彌補(bǔ)為綠色發(fā)展做出犧牲的上游地區(qū)或個(gè)人。

(3)流域治理的重大項(xiàng)目協(xié)同機(jī)制、利益分配機(jī)制。借鑒美國特拉華河州際流域項(xiàng)目管理模式，且通過流域治理委員會(huì)或聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制，流域省市根據(jù)比較成本及資源稟賦規(guī)律，合理布局流域重大項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、差異發(fā)展。通過上、下游政府間的協(xié)同，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，從而避免資源浪費(fèi)和環(huán)境惡化。

(4)流域治理的法律和司法協(xié)同機(jī)制。歐美針對(duì)國家流域協(xié)同治理構(gòu)建了專項(xiàng)法規(guī)，如《聯(lián)邦清潔水法案》《含磷洗滌劑禁令》《水利法典》等。我國應(yīng)該加強(qiáng)流域治理法律法規(guī)建設(shè)，設(shè)立諸如《長(zhǎng)江法》等流域法規(guī)。同時(shí)，流域省市應(yīng)該建立和完善跨行政區(qū)的法院和檢察院協(xié)同機(jī)制，以避免地方保護(hù)主義對(duì)流域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的沖擊。通過全流域司法機(jī)構(gòu)處理跨行政區(qū)的環(huán)境污染與保護(hù)爭(zhēng)端，避免各地各自為政和碎片化治理。

(5)企業(yè)參與流域治理的市場(chǎng)化協(xié)同機(jī)制。從影響流域協(xié)同治理因素來看，市場(chǎng)化工具是重要影響因素之一。根據(jù)外國普遍的“誰污染，誰付費(fèi)”經(jīng)濟(jì)學(xué)原則，運(yùn)用環(huán)境稅、排放權(quán)、排污費(fèi)許可權(quán)、排放權(quán)交易市場(chǎng)等市場(chǎng)化工具，促進(jìn)企業(yè)的外部成本內(nèi)部化；提高企業(yè)排污技術(shù)，降低其稅收稅率，即通過排污率越低、稅率越低的激勵(lì)機(jī)制來避免政府治理低效或失靈。

(6)非盈利組織和民眾參與流域治理的協(xié)同機(jī)制。在歐洲萊茵河協(xié)同治理過程中，沿岸國家建立了各種非盈利組織，如流域自來水協(xié)會(huì)、野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、濕地保護(hù)協(xié)會(huì)等，暢通建言獻(xiàn)策渠道，建立流域環(huán)保信息獲取機(jī)制、非盈利組織和民眾公益訴訟制度等。在政府失靈、市場(chǎng)失靈的情況下，非營利組織和民眾可以起到重要的彌補(bǔ)作用。我國應(yīng)該建立類似的非盈利組織，暢通民眾參與協(xié)同治理渠道；同時(shí)，民眾或非營利組織會(huì)因動(dòng)力和經(jīng)費(fèi)不足也存在“動(dòng)力失靈”，政府應(yīng)對(duì)其“動(dòng)力”予以培育，為其發(fā)展和參與協(xié)同治理營造良好氛圍。

(7)流域治理干部和沿岸民眾交流的協(xié)同機(jī)制。流域省市應(yīng)該建立多元化的地方官員考核指標(biāo)體系，不能將GDP作為唯一的指標(biāo)，應(yīng)將流域生態(tài)環(huán)境治理指標(biāo)納入考核體系，甚至采取離任流域環(huán)境審計(jì)或終身追究制；同時(shí)，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)流域省市干部和沿岸民眾的交流或相互掛職，實(shí)現(xiàn)角色換位和文化認(rèn)同，為流域行政區(qū)之間的協(xié)同與合作奠定堅(jiān)實(shí)的人文和感情基礎(chǔ)。因此，下游政府和民眾可以更好理解上游為流域綠色發(fā)展做出的犧牲，上游人民也能更好理解下游的發(fā)展需要以及流域污染對(duì)下游的危害。

總而言之，以上七大協(xié)同治理機(jī)制以上、下游政府間，中央—地方政府間的協(xié)同為主，輔以政府—市場(chǎng)、政府—民眾間的協(xié)同，只有構(gòu)建起3個(gè)維度的協(xié)同，方能克服流域治理的碎片化和各自為政，以及“河長(zhǎng)制”的多層級(jí)組織困境和“人治”困境。