王芳

摘 要：伴隨我國社會(huì)治理理念從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，以及近年來公民社會(huì)的興起與壯大，公民參與在社會(huì)治理中的價(jià)值逐漸顯現(xiàn)。公民參與在培育“積極”公民，增強(qiáng)治理主體意識(shí)方面;在發(fā)展民主，推進(jìn)社會(huì)自我治理方面;在促進(jìn)公共政策科學(xué)性有效性方面;在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)社會(huì)信任等方面發(fā)揮著重要作用。

關(guān)鍵詞：公民參與;創(chuàng)新;社會(huì)治理

審視新形勢(shì)下的社會(huì)治理規(guī)律，我們發(fā)現(xiàn)，公民參與作為現(xiàn)代社會(huì)多元治理模式發(fā)展的必然結(jié)果，已經(jīng)成為創(chuàng)新社會(huì)治理的重要基石，廣泛而有效的公民參與對(duì)社會(huì)治理理念和思路帶來諸多新的氣象。

一、從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”

歷經(jīng)近十年社會(huì)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們黨和國家社會(huì)治理理念已經(jīng)發(fā)生重大變化，主要體現(xiàn)在從過去強(qiáng)調(diào)政府管控的“社會(huì)管理”逐步轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)多元主體參與的“社會(huì)治理”。

“所謂社會(huì)管理，就是把社會(huì)看作一個(gè)有機(jī)整體，通過運(yùn)用計(jì)劃、溝通、協(xié)調(diào)、控制、指導(dǎo)等手段，使社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序、良性運(yùn)行的過程?！盵1]社會(huì)管理的實(shí)施主體看，一般是以政府主導(dǎo)進(jìn)行的，政府動(dòng)員能力雖然強(qiáng)，但由于任務(wù)繁重而對(duì)社會(huì)事物的調(diào)查研究不夠，對(duì)社會(huì)其他主體意愿的了解不夠;從社會(huì)管理的實(shí)施方式看，社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)單向命令式管理，通過制定和實(shí)施各類法規(guī)管理和控制著社會(huì)事務(wù)，而與民眾之間缺乏溝通和互動(dòng);從實(shí)施理念看，社會(huì)管理比較側(cè)重于“管控”，而忽視了其他社會(huì)主體在社會(huì)發(fā)展中的平等主體地位。

相對(duì)而言，“社會(huì)治理”概念則具有更為豐富的內(nèi)涵，“社會(huì)治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和;社會(huì)治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程”[2]。社會(huì)治理突破了政府為主導(dǎo)的單向的管控式的管理，而是強(qiáng)調(diào)由社會(huì)多元化的分散主體（包括政府、非營(yíng)利組織、市場(chǎng)化的組織、公民社會(huì)等）在持續(xù)的雙向互動(dòng)過程中，共同參與、平等共治、協(xié)商合作，從而促進(jìn)社會(huì)有機(jī)整體的自我調(diào)節(jié)。正如庫依曼和范·弗利埃特指出：“治理所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能由外部強(qiáng)加;治理作用的發(fā)揮是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)?！盵3]

當(dāng)前我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、利益格局、體制機(jī)制、信息環(huán)境都發(fā)生了巨大變化，涌現(xiàn)出各類矛盾和問題。緩解日益突出的社會(huì)矛盾，必須充分認(rèn)識(shí)到公民參與在推動(dòng)社會(huì)治理的地位和作用，使社會(huì)治理由過去強(qiáng)調(diào)政府意志轉(zhuǎn)變到更多強(qiáng)調(diào)公眾意志;激發(fā)社會(huì)組織活力，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、公民自治的良性互動(dòng);建立適當(dāng)?shù)膮f(xié)商參與機(jī)制，保障社會(huì)多元主體的利益表達(dá)和參與。

二、社會(huì)治理中的公民參與

（一）公民參與及其內(nèi)涵

公民參與是指公民參與到社會(huì)、社區(qū)等共同體的生活中以便改善他人的境遇或是改變共同體的未來。這里的“公民”強(qiáng)調(diào)了公民間平等的權(quán)利和義務(wù)，互惠和合作，信任和尊重，以及對(duì)公民對(duì)公共事務(wù)而非個(gè)人事務(wù)的積極參與?！皡⑴c”的類型則包括政治參與和社會(huì)參與等廣泛的參與行為，比如公民可以參加選舉、提出政治訴求、民主評(píng)議政府、公民監(jiān)督等政治生活，還可以參加社區(qū)服務(wù)、幫助弱勢(shì)群體的公益活動(dòng)、慈善捐款和各種志愿活動(dòng)等[4]。參與活動(dòng)則可以在個(gè)體、群體或組織層面完成，組織層面如行業(yè)組織、慈善性機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體、社區(qū)組織、公民互助組織等;而個(gè)人層面如學(xué)者、企業(yè)家等則可能利用新媒體、公共話語權(quán)等影響公共政策導(dǎo)向，影響公民意愿和行為。

（二）公民參與對(duì)社會(huì)治理的價(jià)值

“由于人類只能以各種共同體的方式存在和發(fā)展，因而人與人之間的公共事務(wù)在人類社會(huì)是不可避免的?！盵5]人們正是通過對(duì)公共事務(wù)的參與和處理來認(rèn)識(shí)和解決客觀存在的公共性問題的。

第一，公民參與有助于培育“積極”公民，促進(jìn)公民身份實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)治理主體意識(shí)?！肮裆矸莶粌H僅是一種法律地位，它更是一種實(shí)踐，涉及在政治領(lǐng)域中與他人的交流?！盵6]博克斯依據(jù)公民在社會(huì)事務(wù)中的態(tài)度和作用大小，將公民分為三種角色即“搭便車者”“看門人”和“積極參與者”?！按畋丬囌摺敝傅氖悄切﹥H僅是消費(fèi)公共事務(wù)卻參與非常少的人。積極的公民則是那些熱衷于投入公共事務(wù)并加入公民組織的人?！笆亻T員”則介于二者之間，在“公”與“私”之間，守門員常常更關(guān)心自身利益。這一理論使人們看到培養(yǎng)“積極參與者”對(duì)社會(huì)公共管理的重要性。

在民主政體中，公民對(duì)自身公民身份的認(rèn)知和對(duì)公民權(quán)力責(zé)任的行使需要在公共事務(wù)管理的參與實(shí)踐中得以明確和鍛煉。公民在身份認(rèn)同基礎(chǔ)上，以討論、交流、互助等方式參與到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域中，表達(dá)自身利益訴求，不僅可以更好的保護(hù)公民個(gè)人利益不受侵害，而且還可以創(chuàng)造和鞏固公民對(duì)政治共同體的認(rèn)同，促進(jìn)公民自我教育與提升，增強(qiáng)對(duì)公民對(duì)公共利益的關(guān)懷，增強(qiáng)公民德性和社會(huì)治理的主體意識(shí)。只有不斷提高公民參與的深度和廣度，政府與社會(huì)的合作關(guān)系及多元化社會(huì)管理體系才能建立起來，公民身份也才能在社會(huì)自治與自我服務(wù)中得到實(shí)現(xiàn)。

第二，公民參與有助于發(fā)展民主政治，促進(jìn)協(xié)商合作，推進(jìn)社會(huì)自我治理。以公正、公開、公平、自主、多元為基本價(jià)值的現(xiàn)代民主理論認(rèn)為公民可以自己處理自己的事務(wù)，在公共治理中要淡化權(quán)威、命令、控制，因?yàn)楣袷亲灾髦卫淼姆e極參與者?？梢姽駞⑴c本身即是民主理念的基本形式。公民廣泛深入地參與到社會(huì)活動(dòng)和政策制定過程中，有助于公共事務(wù)的決策由獨(dú)斷轉(zhuǎn)向大多數(shù)人的意見，使公共政策和公共服務(wù)更均衡而合理的體現(xiàn)公眾的利益，從而最大程度的實(shí)現(xiàn)公民的民主權(quán)利和社會(huì)生活的民主化。

從公民社會(huì)本身看，伴隨著公民個(gè)體之間及與組織之間的互動(dòng)和交往，以“互惠、協(xié)調(diào)、平衡”為原則的協(xié)商合作秩序成為公民參與社會(huì)事務(wù)的重要形式，進(jìn)而發(fā)展了公民社團(tuán)的伙伴關(guān)系，自己管理自己的政治積極性，以及相互協(xié)助、相互商討、共同決策和行動(dòng)的關(guān)系。從公民社會(huì)與政府關(guān)系看，公民參與一方面通過發(fā)展公民與政府間的溝通、互動(dòng)以及對(duì)政府的監(jiān)督，以增強(qiáng)政府管理者的責(zé)任感和政策的公共價(jià)值，另一方面促進(jìn)公民對(duì)政府政策的接受，為政府治理提供合法性基礎(chǔ)，從而達(dá)到社會(huì)的善治。比如越來越多城市和農(nóng)村的基層社區(qū)正在依靠居委會(huì)和村委會(huì)這樣的民間組織，不斷地提高民主自治的程度，為民眾協(xié)調(diào)糾紛、反映意見、宣傳教育、開展文明活動(dòng)，各類民間組織也積極投身于社會(huì)公益事業(yè)，扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救災(zāi)，改善了政府的形象，增強(qiáng)了公民的政治認(rèn)同感，提升了社會(huì)自我治理能力。

第三，公民參與有助于促進(jìn)公共政策科學(xué)有效，降低社會(huì)治理成本。隨著中國行政管理體制改革的縱深推進(jìn)，公民參與已經(jīng)成為政府民主行政的有力支撐和影響政府決策的強(qiáng)大動(dòng)力。在政策決策中，政府擁有的信息、渠道都是有限的，公民的參與可以帶來大量信息，使得公共決策質(zhì)量大大提高，避免因信息不暢導(dǎo)致的決策失誤。公民或公民組織還可以向決策部門反映問題、提出要求，促使權(quán)力機(jī)關(guān)制定更優(yōu)的政策;也可以應(yīng)政府機(jī)關(guān)的請(qǐng)求，對(duì)政策的制定和實(shí)施發(fā)表意見和建議。當(dāng)政府政策損害公共利益時(shí)，還可以向有關(guān)部門交涉，促使決策的改進(jìn)。公民組織中的專業(yè)性學(xué)術(shù)研究團(tuán)體，由于具有豐富的專業(yè)知識(shí)，可承擔(dān)政府智囊的角色，為政府決策提供咨詢和參謀，從而對(duì)政府決策產(chǎn)生重要影響，推動(dòng)了政府決策民主化。在政策執(zhí)行中，公民的有效參與能夠輔助公共服務(wù)的提供和執(zhí)行，使公共部門提供的服務(wù)或產(chǎn)品成本更低、效度更高。

第四，公民參與有助于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)社會(huì)信任，改善社會(huì)治理環(huán)境。俞可平認(rèn)為“政府統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行方向總是自上而下的……而治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”。當(dāng)前我國政府職能和權(quán)力運(yùn)行依然存在著“不該管的管得多，該管的沒管好”的問題，究其原因是政府和社會(huì)的關(guān)系沒有得到理順，政府職能越位、缺位、錯(cuò)位問題仍然突出，在短期目標(biāo)下傾向于見效快的強(qiáng)制性管控方式，與有效的社會(huì)治理機(jī)制形成沖突和矛盾，造成了政府與民眾互信不足。黨的十八大提出“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的要求，從全能型轉(zhuǎn)向到服務(wù)型政府，打造“小政府、大社會(huì)”將是今后政府職能轉(zhuǎn)變的必由之路。

三、結(jié)語

當(dāng)公權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域中退縮出來之時(shí)，公眾將在社會(huì)自治組織中發(fā)揮主導(dǎo)作用。公民參與社會(huì)公共治理，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行討論協(xié)商，更容易形成公民集體認(rèn)同，形成“人人為我、我為人人”的合作互助機(jī)制，形成政府和公民的合作與互信，促使政府成為公民社會(huì)的合作者和服務(wù)者。公民對(duì)政策制定過程的參與也使公民對(duì)政策的接受程度和對(duì)政府行為的理解大大提高，從而促進(jìn)政策的成功執(zhí)行，減輕人們對(duì)政府機(jī)構(gòu)的懷疑和不滿。

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