張勝軍 孫建波

摘 要 新的時(shí)代背景以及社區(qū)教育供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，要求我國社區(qū)教育從供給端發(fā)力進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。具體來說，新的時(shí)代背景下，社區(qū)教育發(fā)展面臨規(guī)模提升較快但質(zhì)量提升滯后、發(fā)展水平結(jié)構(gòu)性失衡及“無效供給”過剩與“有效供給”不足的矛盾?？梢酝ㄟ^建立城鄉(xiāng)社區(qū)教育統(tǒng)籌治理的體制機(jī)制、優(yōu)化和完善社區(qū)教育制度結(jié)構(gòu)、構(gòu)建多主體協(xié)同治理模式、發(fā)展現(xiàn)代化社區(qū)教育等舉措，大力推進(jìn)我國社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

關(guān)鍵詞 社區(qū)教育;供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;學(xué)習(xí)型社會;社區(qū)治理

中圖分類號 G779.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）34-0052-06

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央為適應(yīng)和引領(lǐng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的改革方向而作出的重大戰(zhàn)略部署。“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的理論思想一經(jīng)提出，就引起了廣泛的討論，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有全局性的指導(dǎo)意義。同時(shí)，在實(shí)踐層面，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不可能僅限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還包括其他社會領(lǐng)域。教育作為人力資本這個(gè)供給側(cè)關(guān)鍵要素培植和配置的主渠道，自然也包含其中。就社區(qū)教育而言，如何回應(yīng)時(shí)代發(fā)展的新要求，聚焦自身發(fā)展中凸顯的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，在改革創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)新發(fā)展，就成為一個(gè)非常值得探討的問題。

一、社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時(shí)代背景

教育具有歷史性、社會性，應(yīng)對社會發(fā)展變化做出及時(shí)回應(yīng)。當(dāng)前，中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，社區(qū)教育發(fā)展的時(shí)代背景發(fā)生了重大變化。

（一）學(xué)習(xí)型社會建設(shè)時(shí)不我待

20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國教科文組織提出人類社會要邁向?qū)W習(xí)型社會。自此，世界各國相繼開展了創(chuàng)建學(xué)習(xí)型社會活動(dòng)。改革開放后，我國也采取了多種措施，如自學(xué)考試、成人函授等，推進(jìn)了終身教育、全民學(xué)習(xí)的快速發(fā)展。特別是在黨的十六大提出建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會之后，國家陸續(xù)出臺了系列政策，積極推進(jìn)我國學(xué)習(xí)型社會建設(shè)。2004年，國家發(fā)展和改革委員會等九部委聯(lián)合印發(fā)的《〈關(guān)于開展全國“創(chuàng)建學(xué)習(xí)型組織，爭做知識型職工”活動(dòng)的實(shí)施意見〉的通知》提出，要倡導(dǎo)終身學(xué)習(xí)理念，建設(shè)各種類型的學(xué)習(xí)型組織，掀起全民學(xué)習(xí)熱潮;2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》確立了到2020年，“基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化，基本形成學(xué)習(xí)型社會”的教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo);2014年，教育部等七部委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》要求創(chuàng)建各種類型的學(xué)習(xí)型城市，到2020年東中西部地區(qū)市（地）級以上城市開展創(chuàng)建學(xué)習(xí)型城市工作覆蓋率分別達(dá)到90%、80%和70%，各區(qū)域都要有一大批縣級城市開展創(chuàng)建工作;2016年，教育部等九部門頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》，提出要通過大力發(fā)展社區(qū)教育，促進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè);2017年，黨的十九大報(bào)告再次明確要求，辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會，大力提高國民素質(zhì)。除國家層面出臺系列政策外，北京、上海、天津、浙江、江蘇、江西、福建、河北、四川等，也紛紛出臺了推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的地方政策和法規(guī)。

社區(qū)是社會的細(xì)胞，是城鄉(xiāng)居民生活、學(xué)習(xí)的基本單元。學(xué)習(xí)型社會建設(shè)需要培養(yǎng)公民的自覺學(xué)習(xí)意識和學(xué)習(xí)能力，需要廣泛創(chuàng)建學(xué)習(xí)型家庭、學(xué)習(xí)型社區(qū)。社區(qū)教育面向社區(qū)居民，在組織動(dòng)員社區(qū)居民開展學(xué)習(xí)活動(dòng)方面，具有得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢、人緣優(yōu)勢，理應(yīng)在學(xué)習(xí)型社會建設(shè)中發(fā)揮主體性作用。這就要求社區(qū)教育必須進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，擴(kuò)大其覆蓋面，增強(qiáng)其公共性、普惠性，為實(shí)現(xiàn)人人皆學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)、處處能學(xué)的學(xué)習(xí)型社會奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大力推進(jìn)

當(dāng)前，我國正在大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。所謂經(jīng)濟(jì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是從提高供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正要素配置扭曲的問題，擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展[1]。

改革開放之初，我國確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，其重心是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增大經(jīng)濟(jì)體量，注重需求側(cè)管理，幾十年來對推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)高速增長發(fā)揮了巨大作用。但與此同時(shí)，也帶來了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化、創(chuàng)新能力不足、產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品競爭力不強(qiáng)等突出問題。因此，在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，必須積極推進(jìn)“新常態(tài)下的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，重新釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。隨著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域供給側(cè)改革的深入推進(jìn)，可以預(yù)見，我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會進(jìn)一步優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展將不再依靠事實(shí)上業(yè)已消失的人口紅利，轉(zhuǎn)而依靠能夠不斷實(shí)現(xiàn)重大科技創(chuàng)新、廣泛應(yīng)用現(xiàn)代科技的人力資本紅利。人力資本紅利主要由教育紅利轉(zhuǎn)化而來。只有堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育、厚植人力資本，才能把教育紅利轉(zhuǎn)化為人力資本紅利。

社區(qū)教育是現(xiàn)代終身教育體系的重要組成部分。社區(qū)教育要主動(dòng)因應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級對人力資本提升的現(xiàn)實(shí)訴求，必須突破對傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以有效的社區(qū)教育服務(wù)，促進(jìn)我國公民素質(zhì)的整體提升。

（三）社區(qū)治理的廣泛開展

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)治理體系發(fā)生了深刻變化，經(jīng)歷了從單位制（人民公社制）到街居制[鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村制]再到社區(qū)制的變化歷程，社區(qū)治理實(shí)踐的興起和發(fā)展就是其中的一個(gè)重要方面[2]。20世紀(jì)80年代初期，我國開始了社區(qū)建設(shè)探索實(shí)踐，其重心是通過社區(qū)管理化解社會轉(zhuǎn)型發(fā)展中產(chǎn)生的社會問題。20世紀(jì)90年代后，西方治理理論一經(jīng)傳入中國，即受到了學(xué)術(shù)界的熱烈討論，并在社區(qū)建設(shè)中得到了實(shí)際應(yīng)用。社區(qū)建設(shè)開始由社區(qū)管理逐步走向社區(qū)治理。2013年，黨的十八屆三中全會提出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大政治命題，社區(qū)治理開始成為黨和政府推進(jìn)社會治理創(chuàng)新的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，各地也緊緊圍繞國家政策要求開展了形式多樣的社區(qū)治理實(shí)踐探索。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，并對城鄉(xiāng)社區(qū)治理的目標(biāo)、原則、任務(wù)、要求、保障等進(jìn)行了謀劃設(shè)計(jì)。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會治理重心向基層下移”。至此，新時(shí)代中國社區(qū)治理的政策體系基本生成[3]，生動(dòng)的社區(qū)治理實(shí)踐也隨之廣泛、深入地開展。

社區(qū)教育既是社區(qū)治理的內(nèi)容，也是社區(qū)治理的手段，兩者之間具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。2014年，教育部等七部門在《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》中明確提出：“完善社區(qū)教育多元參與協(xié)商、合作機(jī)制、提高社區(qū)治理能力，推動(dòng)社會治理創(chuàng)新?！?016年，教育部等九部委在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中提出：“推動(dòng)社區(qū)教育融入社區(qū)治理，不斷豐富社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容。”由此可見，社區(qū)教育既應(yīng)該也可以成為社區(qū)治理的“推進(jìn)器”，在社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮建設(shè)性作用。但是，就我國社區(qū)教育發(fā)展現(xiàn)狀及其實(shí)際功能看，社區(qū)教育在促進(jìn)社區(qū)治理中還存在諸多問題，效果也不明顯[4]。因此，必須進(jìn)行社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，讓社區(qū)教育在培養(yǎng)社區(qū)居民的治理能力、凝聚社區(qū)共識、形成和諧的社區(qū)文化氛圍等方面發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，推動(dòng)社區(qū)治理由“共治”走向“善治”。

二、社區(qū)教育供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性矛盾

社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是內(nèi)外因相互作用的結(jié)果，新的時(shí)代背景是社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的外因，內(nèi)因則是社區(qū)教育自身存在的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，這種結(jié)構(gòu)性矛盾有如下表征。

（一）社區(qū)教育規(guī)模擴(kuò)張較快但質(zhì)量提升滯后

我國現(xiàn)代意義上的社區(qū)教育興起于20世紀(jì)80年代中期。在改革開放之初，我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展還比較落后，無論是經(jīng)濟(jì)還是教育，選擇的都是一條外延式發(fā)展道路。其典型特征是注重需求側(cè)管理，以規(guī)模求發(fā)展，通過不斷擴(kuò)大規(guī)模，逐步滿足人民群眾極度缺乏的基本物質(zhì)和文化生活需求。

1986年，在地方政府倡導(dǎo)下，上海市成立了我國第一個(gè)“社區(qū)教育委員會”，開展了地方自主的社區(qū)教育實(shí)踐探索。1987年，天津市河西區(qū)以中小學(xué)校外教育為主要內(nèi)容，在區(qū)轄內(nèi)的3個(gè)街道開展了社區(qū)教育試點(diǎn)試驗(yàn)。1988年，中共中央《關(guān)于改革和加強(qiáng)中小學(xué)德育工作的意見》提出，開展社區(qū)教育試點(diǎn)工作。2000年，教育部首次批準(zhǔn)了8個(gè)全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)。此后，教育部又開展了全國社區(qū)教育示范區(qū)建設(shè)。正是通過這種“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、穩(wěn)步推進(jìn)”的方式，使我國社區(qū)教育規(guī)模得以快速擴(kuò)張。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，全國共有國家級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)228個(gè)、示范區(qū)122個(gè)[5]，覆蓋了31個(gè)省級行政區(qū)（不含港澳臺地區(qū)）。除全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)外，還有大量的省級、地市級、區(qū)縣級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)，而實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)只是社區(qū)教育中的少數(shù)典型，每一個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)都包含了數(shù)量眾多的各層級社區(qū)教育實(shí)體機(jī)構(gòu)。例如，截至2014年底，浙江省11個(gè)區(qū)市均建立起社區(qū)大學(xué)（或城市大學(xué)），覆蓋率達(dá)100%;社區(qū)學(xué)院在縣（市、區(qū)）覆蓋率達(dá)98.9%;街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)校共1259所，覆蓋率達(dá)96.5%，基本建立起了比較完善的、覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)[6]。

不過，與社區(qū)教育規(guī)?？焖贁U(kuò)大形成鮮明對比的是社區(qū)教育質(zhì)量提升明顯滯后，集中體現(xiàn)為：社區(qū)教育供給品質(zhì)不優(yōu)，民眾對社區(qū)教育的滿意度低[7]。其主要原因包括：社區(qū)教育無明確的法律定位、無固定經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、無專業(yè)教師隊(duì)伍等[8]。

（二）社區(qū)教育發(fā)展水平的結(jié)構(gòu)性失衡

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、區(qū)域內(nèi)部都存在明顯的差距，由此也導(dǎo)致我國社區(qū)教育發(fā)展水平的結(jié)構(gòu)性失衡。

一是東中西部社區(qū)教育發(fā)展水平的結(jié)構(gòu)性失衡。東部地區(qū)是我國改革開放的先行實(shí)驗(yàn)區(qū)。改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展是由東部向中部、西部漸次發(fā)展、梯度推進(jìn)，由此逐步形成了東中西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對教育發(fā)展水平產(chǎn)生的影響是直接的、巨大的，教育發(fā)展的結(jié)構(gòu)性失衡實(shí)際上也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性失衡的典型反映。我國社區(qū)教育最早從東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)起步并快速發(fā)展，作為“領(lǐng)頭羊”，京津冀、長三角、珠三角是我國社區(qū)教育發(fā)展速度最快、水平最高的代表性區(qū)域，而中西部地區(qū)社區(qū)教育則起步較晚、發(fā)展較慢。以具有代表性、象征性意義的全國社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)數(shù)量為例，截至2016年，全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)分別有228、122個(gè)。其中，東部、中部、西部全國社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)分別有136、53、39個(gè)，全國社區(qū)教育示范區(qū)分別有85、22、15個(gè)[9]，東部、中部、西部占全國社區(qū)教育試驗(yàn)區(qū)和示范區(qū)總數(shù)的百分比分別為63.1%、21.4%、15.4%，東部社區(qū)教育發(fā)展的整體水平明顯高于中西部。

二是城鄉(xiāng)之間社區(qū)教育發(fā)展水平的結(jié)構(gòu)性失衡。新中國成立伊始，即確立了“農(nóng)村支援城市”“城市優(yōu)先、工業(yè)優(yōu)先”“農(nóng)業(yè)支援工業(yè)”的基本國策，并以戶籍制度為核心，建立了與之相應(yīng)的包括教育制度、醫(yī)療制度、就業(yè)制度、工資福利制度等在內(nèi)的制度體系，由此形成了城鄉(xiāng)分治的二元社會結(jié)構(gòu)。在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的影響下，城市社區(qū)教育發(fā)展水平明顯高于農(nóng)村地區(qū)。就城鄉(xiāng)而論，我國社區(qū)教育首先起步于城市。在20世紀(jì)80年代，上海、天津等大城市就開始了地方性的社區(qū)教育試點(diǎn)試驗(yàn)工作，到90年代才逐步向農(nóng)村地區(qū)延伸[10]。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對社區(qū)教育的公共財(cái)政投入相對較多，且城市擁有豐富的社區(qū)教育資源，大量的圖書館、博物館、主題展覽館、植物園、少年宮、企業(yè)、社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、大中小學(xué)校等都主要集中在城市，可供利用的教育資源不但存量大、增量多，且質(zhì)量也相對較優(yōu)。而在不少農(nóng)村地區(qū)，由于其落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即便是優(yōu)先保障的基礎(chǔ)教育投入也是捉襟見肘，對實(shí)際地位不高的農(nóng)村社區(qū)教育的公共財(cái)政投入自是少之又少。加之農(nóng)村地區(qū)可供利用的社區(qū)教育資源十分匱乏且呈“散點(diǎn)分布”、難以整合，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村社區(qū)教育的發(fā)展窘境。有調(diào)查顯示，即使在城鎮(zhèn)化程度較高、社區(qū)教育相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，城、鄉(xiāng)社區(qū)教育在經(jīng)費(fèi)投入、服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員配備等方面也同樣差異懸殊[11]，社區(qū)教育發(fā)展的難點(diǎn)、痛點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村社區(qū)教育是“短板”。

三是區(qū)域內(nèi)部社區(qū)教育水平的結(jié)構(gòu)性失衡。與地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展情況相類似，在同一區(qū)域如省域、市域、縣（區(qū)）域內(nèi)部，也同樣存在社區(qū)教育發(fā)展水平結(jié)構(gòu)性失衡的問題。以江蘇為例，江蘇是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、教育強(qiáng)省，也是我國社區(qū)教育發(fā)展水平較高的省份。截至2017年，全省已建有省級開放大學(xué)1所、市縣級開放大學(xué)63所、社區(qū)學(xué)院103所、社區(qū)教育中心890個(gè)、居民學(xué)校8610個(gè)，“以省級開放大學(xué)為龍頭，以市縣（區(qū)）社區(qū)大學(xué)（開放大學(xué)）、社區(qū)培訓(xùn)學(xué)院為骨干，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社區(qū)教育中心和居民學(xué)校為基礎(chǔ)”的江蘇特色的五級社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)體系構(gòu)建完整，基本實(shí)現(xiàn)了全省覆蓋[12]。但是，江蘇省域內(nèi)蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，社區(qū)教育發(fā)展也存在明顯的區(qū)域內(nèi)部差異。有調(diào)查顯示，在社區(qū)教育基礎(chǔ)性資源配置上，如建筑面積、圖書室、閱覽室、活動(dòng)室、投影儀、電腦、書籍、紙質(zhì)期刊、電子期刊等方面，蘇南地區(qū)明顯多于、好于蘇中、蘇北地區(qū)[13]。其他相關(guān)研究也得出了類似“區(qū)域內(nèi)部社區(qū)教育發(fā)展水平失衡”的結(jié)論[14]。

此外，在不同層次的社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)之間，以及社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)和非實(shí)驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)之間，社區(qū)教育發(fā)展水平也同樣存在結(jié)構(gòu)性失衡的問題。

（三）社區(qū)教育的“無效供給”過剩與“有效供給”不足并存

供給是否有效的判斷標(biāo)準(zhǔn)是看供給主體提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)值是否得以實(shí)現(xiàn)。從實(shí)際情況看，我國社區(qū)教育發(fā)展面臨的問題，供給側(cè)和需求側(cè)都有，但主要問題在供給側(cè)。無效供給過剩和有效供給不足并存，就是一個(gè)典型的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾。

社區(qū)教育的無效供給過剩。第一，地理區(qū)位不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、地方文化傳統(tǒng)不同的社區(qū)之間，卻因相互模仿、簡單套用而存在大量同質(zhì)化的、無特色的社區(qū)教育活動(dòng)，沒有體現(xiàn)社區(qū)教育的地域特征。第二，社區(qū)教育對象存在“瞄準(zhǔn)偏差”。不同的學(xué)習(xí)者因不同的年齡、學(xué)習(xí)基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)興趣和學(xué)習(xí)目的，對社區(qū)教育的層次、類型、內(nèi)容、組織形式、方式方法等有不同需求，需要接受多樣化、個(gè)性化的社區(qū)教育服務(wù)。但實(shí)際上絕大多數(shù)社區(qū)教育機(jī)構(gòu)受制于自身的條件和能力，通常是“以供定需”，只會在某個(gè)時(shí)間段不加區(qū)別地為所有教育對象提供同質(zhì)化的社區(qū)教育服務(wù)。第三，低層次、低質(zhì)量、任務(wù)式的社區(qū)教育普遍存在。近年來，筆者在江蘇、安徽等地的實(shí)地調(diào)研中了解到，不少地方政府對專門性的實(shí)體社區(qū)教育機(jī)構(gòu)（如社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校等），以及行業(yè)協(xié)會、中小學(xué)校、職業(yè)院校等，每年都會下達(dá)一定的教育培訓(xùn)任務(wù)，并以此作為單位年終考核指標(biāo)。這種任務(wù)帶有行政指令性。為完成任務(wù)，多數(shù)責(zé)任單位通常只要能召集一定的人數(shù)，就急急忙忙地組織一些多半是“缺斤少兩”“偷工減料”的教育培訓(xùn)。活動(dòng)組織者關(guān)心的是臺賬記錄中的參與人數(shù)，對參與者的學(xué)習(xí)意愿及培訓(xùn)效果則顯然關(guān)注不夠。第四，社區(qū)教育的滿意度低。一些地方開展的社區(qū)教育，如果僅從數(shù)字報(bào)表上看，還是很有成就感，但其實(shí)際效果不容樂觀，數(shù)字繁榮的背后隱藏著嚴(yán)重的信任危機(jī)、質(zhì)量危機(jī)。有調(diào)查顯示：目前，社區(qū)居民對社區(qū)教育供給滿意度較低，既包括“社區(qū)教育資源供給品質(zhì)滿意度較低”，也包括“社區(qū)教育供給品質(zhì)滿意度較低”[15]。這種滿意度低的社區(qū)教育，實(shí)際上就是一種過剩的無效供給。

社區(qū)教育有效供給不足。第一，中西部地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育，無論是發(fā)展速度、規(guī)模還是質(zhì)量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際需求。第二，在新時(shí)代背景下，與人民群眾生活方式改變以及發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)所需要的相關(guān)教育培訓(xùn)，如個(gè)性化定制、智能家居、物聯(lián)網(wǎng)安裝調(diào)式、農(nóng)業(yè)經(jīng)理人、綠色建筑、生態(tài)農(nóng)業(yè)、非遺傳承等，在社區(qū)教育中嚴(yán)重缺失。不少地方社區(qū)教育的主要內(nèi)容依舊是文藝體育、琴棋書畫，與10年前、20年前相比，變化不大[16]。第三，沒有針對城鄉(xiāng)弱勢群體、城市新市民，以及入鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè)的城市戶籍居民、復(fù)員軍人、大學(xué)生村官、外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員等，提供具有針對性的社區(qū)教育服務(wù)。第四，城鄉(xiāng)社區(qū)居民基于個(gè)人生活和職業(yè)發(fā)展的個(gè)性化的社區(qū)教育服務(wù)，難以得到有效滿足等。

三、社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑

（一）建立城鄉(xiāng)社區(qū)教育統(tǒng)籌治理的體制機(jī)制

發(fā)展不平衡是社區(qū)教育供給側(cè)主要的結(jié)構(gòu)性矛盾。這種不平衡，主要不是體現(xiàn)在城市之間而是在城鄉(xiāng)之間。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)教育的均衡發(fā)展，就必須建立城鄉(xiāng)社區(qū)教育統(tǒng)籌治理、一體化發(fā)展的體制機(jī)制。

第一，發(fā)揮地方黨委政府在社區(qū)教育發(fā)展中的引導(dǎo)作用，把城鄉(xiāng)社區(qū)教育統(tǒng)一納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、教育發(fā)展規(guī)劃。把城鄉(xiāng)社區(qū)教育作為一個(gè)整體，統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展目標(biāo)、統(tǒng)籌制定城鄉(xiāng)社區(qū)教育發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)社區(qū)教育資源、統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)社區(qū)教育項(xiàng)目、統(tǒng)籌布局社區(qū)教育網(wǎng)點(diǎn)，建立健全社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化區(qū)域現(xiàn)代社區(qū)教育體系。第二，抓住重點(diǎn)，補(bǔ)齊農(nóng)村社區(qū)教育短板。城、鄉(xiāng)社區(qū)教育分治的格局是城、鄉(xiāng)二元社會格局的復(fù)制。目前，我國農(nóng)村社區(qū)教育無論是在基礎(chǔ)能力建設(shè)，還是在發(fā)展速度、規(guī)模和質(zhì)量上，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市社區(qū)教育。政府和社會有責(zé)任基于教育公平的價(jià)值理念和公共服務(wù)均等化原則，在人力、物力、財(cái)力投入上向農(nóng)村社區(qū)教育傾斜，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)的教育資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)和匯聚，為農(nóng)村社區(qū)教育發(fā)展注入新動(dòng)能，增強(qiáng)其“造血能力”和發(fā)展后勁。第三，尊重地方首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)和支持地方開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育統(tǒng)籌治理、一體化發(fā)展的改革試點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)，充分發(fā)揮典型示范效應(yīng)，及時(shí)總結(jié)提煉可復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)并加以宣傳推廣。

（二）優(yōu)化和完善社區(qū)教育制度結(jié)構(gòu)

社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一種全要素改革，包含目標(biāo)、項(xiàng)目、課程、師資、經(jīng)費(fèi)、制度等各種要素。其中，制度位居各要素之首。社區(qū)教育供給測結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵是優(yōu)化和完善社區(qū)教育的制度結(jié)構(gòu)。

自20世紀(jì)80年代以來，我國已經(jīng)初步建立了引導(dǎo)和支持社區(qū)教育發(fā)展的政策體系。但是，政策體系尚不夠完善。一方面，是缺乏更具權(quán)威性的、作為“政策上位”的專門性社區(qū)教育法律;另一方面，也缺乏具有較強(qiáng)操作性的、作為“政策下位”的社區(qū)教育制度體系。

制度是一個(gè)關(guān)聯(lián)性、結(jié)構(gòu)性存在。完善的社區(qū)教育制度結(jié)構(gòu)，既包括直接影響社區(qū)教育發(fā)展的核心制度，如辦學(xué)制度、經(jīng)費(fèi)制度、課程制度、師資制度、評價(jià)制度等，也包括間接影響社區(qū)教育發(fā)展的外圍制度，如就學(xué)制度、就業(yè)制度、福利制度等。應(yīng)從制度關(guān)聯(lián)的視角優(yōu)化和完善社區(qū)教育的制度結(jié)構(gòu)。

制度結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，需要與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)制度改革與創(chuàng)新。針對當(dāng)前我國社區(qū)教育供給側(cè)存在的結(jié)構(gòu)性問題，制度改革與創(chuàng)新的重點(diǎn)在于：第一，提高統(tǒng)籌層級，建立以縣（區(qū)）域或市域?yàn)榉秶膮^(qū)域社區(qū)教育歸口管理制度，協(xié)調(diào)、規(guī)范本區(qū)域內(nèi)各利益相關(guān)主體的社區(qū)教育行為。第二，以區(qū)域?yàn)閱挝唬^(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的社區(qū)教育資源自由流通機(jī)制，共建、共有、共享資源平臺，均衡配置區(qū)域社區(qū)教育資源。第三，建立社區(qū)教育學(xué)分銀行制度，制定社區(qū)教育的學(xué)分認(rèn)定、存儲、兌換標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)教育與其他類型教育之間的學(xué)分互認(rèn)和轉(zhuǎn)換，打破社區(qū)教育發(fā)展的“天花板”，為社區(qū)教育搭建起與其他類型教育相互連通的“立交橋”。第四，引入市場競爭機(jī)制，建立社區(qū)教育服務(wù)市場化購買制度，擴(kuò)大社區(qū)教育供給主體、供給范圍和供給種類，提高供給質(zhì)量和效益等。

（三）構(gòu)建社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式

“社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式”是指社區(qū)教育的利益相關(guān)主體（如政府、社區(qū)學(xué)校、社團(tuán)組織、企業(yè)、社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、公民個(gè)人等），基于促進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的共同目的，通過民主協(xié)商、科學(xué)決策、合作行動(dòng)，共同管理社區(qū)教育公共事務(wù)的方式。

傳統(tǒng)的社區(qū)教育是政府“單中心管理”，極易產(chǎn)生決策不科學(xué)、經(jīng)費(fèi)來源單一、服務(wù)質(zhì)量低等實(shí)踐難題。要化解這些實(shí)踐難題，就必須基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思維，積極構(gòu)建社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式。其意義在于：第一，多主體民主協(xié)商，可以發(fā)揮集體智慧，提高社區(qū)教育決策的科學(xué)性。第二，能夠較好地整合和利用各種教育資源，打破社區(qū)教育發(fā)展的資源瓶頸。第三，有利于迅速擴(kuò)大社區(qū)教育規(guī)模，提高社區(qū)教育的覆蓋面。第四，能夠有效豐富社區(qū)教育產(chǎn)品種類、提高服務(wù)質(zhì)量，較好地滿足公民對社區(qū)教育的個(gè)性化需求。第五，有利于提高公民及社會對社區(qū)教育的認(rèn)可度、參與度和滿意度，為社區(qū)教育發(fā)展?fàn)I造良好的社會環(huán)境。

構(gòu)建社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式。第一，暢通利益表達(dá)渠道，在社區(qū)教育利益關(guān)系人之間建立信任機(jī)制。第二，構(gòu)建相互尊重、民主協(xié)商、多元化的社區(qū)教育治理的主體結(jié)構(gòu)。第三，共同制定治理規(guī)則，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一，廣泛開展合作行動(dòng)，如合作開發(fā)社區(qū)教育課程、合作建設(shè)社區(qū)教育數(shù)字化管理平臺、合作組織社區(qū)教育活動(dòng)等，解決社區(qū)教育發(fā)展中的實(shí)際問題。第四，綜合利用政策優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、行政獎(jiǎng)勵(lì)、志愿者組織、社會團(tuán)體、信息技術(shù)、社會評價(jià)等多種治理工具，優(yōu)化社區(qū)教育治理的工具結(jié)構(gòu)。第五，建立分工合作、權(quán)責(zé)明確的治理機(jī)制，如動(dòng)機(jī)激勵(lì)機(jī)制、資源整合機(jī)制、質(zhì)量保障機(jī)制等，提高社區(qū)教育的治理能力。

當(dāng)然，構(gòu)建社區(qū)教育多主體協(xié)同治理模式，絕不是要淡化和消解政府發(fā)展社區(qū)教育的主體責(zé)任，也決不能成為政府卸責(zé)的托詞和借口。社區(qū)教育具有公共性、普惠性，尤其是在當(dāng)前社會對社區(qū)教育普遍存在認(rèn)知偏差、支持度不高的情況下，政府更應(yīng)在政策供給、經(jīng)費(fèi)投入等方面作為“第一責(zé)任人”，發(fā)揮主導(dǎo)作用。社區(qū)教育多主體協(xié)同治理的實(shí)質(zhì)是在政府、社會、市場、社區(qū)、公民個(gè)體之間建立起一種良好的互動(dòng)關(guān)系，形成合力，共同推動(dòng)社區(qū)教育健康發(fā)展。

（四）發(fā)展現(xiàn)代化的社區(qū)教育

教育現(xiàn)代化的水平可以從教育理念、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)保障、師資隊(duì)伍、教育質(zhì)量等多方面進(jìn)行綜合評價(jià)。無論從哪個(gè)方面看，目前我國社區(qū)教育發(fā)展相對落后，這是一個(gè)不爭的事實(shí)。

落后的社區(qū)教育通常只能提供品種不多、選擇余地不大、無特色、低質(zhì)量的產(chǎn)品供給，難以滿足和激發(fā)人民群眾對社區(qū)教育的有效需求。社區(qū)教育供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須從供給端發(fā)力，發(fā)展現(xiàn)代化的社區(qū)教育。

第一，現(xiàn)代化的社區(qū)教育理念。應(yīng)從根本上改變輕視社區(qū)教育的思想觀念，樹立“以人為本”的教育理念，把社區(qū)教育作為建立學(xué)習(xí)型社會、提高公民素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)個(gè)體全面發(fā)展的一種重要形式，高度重視社區(qū)教育發(fā)展。第二，現(xiàn)代化的社區(qū)教育治理體系。應(yīng)包括多元化的治理主體結(jié)構(gòu)、扁平化的治理組織結(jié)構(gòu)、多樣化的治理工具結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。第三，現(xiàn)代化的社區(qū)學(xué)校教育制度。重點(diǎn)是處理好政府管理與社區(qū)教育機(jī)構(gòu)自主辦學(xué)的關(guān)系，政府應(yīng)“抓大放小”，把主要精力用于宏觀調(diào)控以及政策和制度的及時(shí)供給，把微觀實(shí)務(wù)交給社區(qū)學(xué)校，讓其作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，依法享有辦學(xué)自主權(quán)，重點(diǎn)關(guān)注其自身的內(nèi)部治理和特色發(fā)展。第四，現(xiàn)代化的社區(qū)教育辦學(xué)條件。包括滿足社區(qū)教育需求的教學(xué)場地、儀器設(shè)備、圖書資料、人員配備等。為社區(qū)教育機(jī)構(gòu)建立科學(xué)的現(xiàn)代化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對社區(qū)教育的投入和管理。第五，現(xiàn)代化的社區(qū)教育內(nèi)容、形式和手段。社區(qū)教育具有全民性、全程性特征，其內(nèi)容應(yīng)豐富多彩。但這種豐富性不能以內(nèi)容的低層次、陳舊、零散雜亂為代價(jià)，而應(yīng)科學(xué)選擇、合理編排，建立起合理的社區(qū)教育課程體系，并注意以現(xiàn)代科學(xué)知識為重點(diǎn)不斷更新課程內(nèi)容;現(xiàn)代化的社區(qū)教育應(yīng)充分考慮教育對象的個(gè)體差異和發(fā)展需求，應(yīng)把實(shí)體社區(qū)教育與虛擬社區(qū)教育相結(jié)合，學(xué)制學(xué)時(shí)可長可短，工學(xué)交替，以多樣化的形式組織社區(qū)教育活動(dòng);現(xiàn)代化的社區(qū)教育要求廣泛應(yīng)用現(xiàn)代化的教育技術(shù)手段，如互聯(lián)網(wǎng)、慕課、微視頻、移動(dòng)終端設(shè)備等以便突破時(shí)空限制，為城鄉(xiāng)居民提供靈活快捷的社區(qū)教育服務(wù)。

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