摘 要： 近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作越來(lái)越重視，一些地區(qū)在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中不斷創(chuàng)新，村民環(huán)保自治模式就是其中成果之一。但是，村民環(huán)保自治模式在實(shí)踐中也產(chǎn)生了諸如缺乏法律依據(jù)、政府權(quán)利義務(wù)不明確、監(jiān)管組織存在缺陷、缺乏解決環(huán)境糾紛的機(jī)構(gòu)等問(wèn)題，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約了村民環(huán)保自治模式作用的發(fā)揮。要解決這些問(wèn)題，首先是要進(jìn)行立法，其次要明確政府在村民環(huán)保自治模式中的權(quán)利義務(wù)，完善監(jiān)管組織，最后要賦予村民委員會(huì)環(huán)境糾紛調(diào)解的權(quán)力，從而讓村民環(huán)保自治模式發(fā)揮其應(yīng)有效能。

關(guān)鍵詞： 村民環(huán)保自治模式;立法;賦予權(quán)利

中圖分類號(hào)：D422.6;D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2019.06.10

歡迎按以下方式引用：梁杰.我國(guó)村民環(huán)保自治模式法律問(wèn)題的思考[J].克拉瑪依學(xué)刊，2019（6）66-72.

2017年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。為加快推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，進(jìn)一步提升農(nóng)村人居環(huán)境水平，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》，提出相對(duì)具體的鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)措施。2018年初，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《鄉(xiāng)村振興》），該意見(jiàn)中提到要“加強(qiáng)農(nóng)村突出環(huán)境問(wèn)題綜合治理”。2018年5月18日，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)在北京召開(kāi)，習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)上指出“要持續(xù)開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)，打造美麗鄉(xiāng)村，為老百姓留住鳥(niǎo)語(yǔ)花香田園風(fēng)光”。這些文件和講話一方面表明黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的重視與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的重要性，另一方面也意味著地方各級(jí)政府需要加大力度解決農(nóng)村環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

目前，我國(guó)一些地區(qū)在農(nóng)村環(huán)保工作中采取了村民環(huán)保自治模式，這種模式在農(nóng)村環(huán)保工作中成效顯著。實(shí)踐證明，村民環(huán)保自治模式既是彌補(bǔ)基層環(huán)保部門(mén)監(jiān)管缺失的必備之策、又是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要舉措。2007年，湖南省的瀏陽(yáng)市金塘村首創(chuàng)村民環(huán)保自治模式，通過(guò)創(chuàng)建“環(huán)保促進(jìn)會(huì)”、制訂“環(huán)保村規(guī)民約”以及實(shí)行“鄉(xiāng)村環(huán)保聽(tīng)證制度”等方式，極大地改善了金塘村的環(huán)境狀況，使當(dāng)?shù)嘏f貌換新顏。雖然村民環(huán)保自治模式在農(nóng)村環(huán)保工作中有一定的促進(jìn)作用，但也不可避免地出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

一、瀏陽(yáng)市金塘村村民環(huán)保自治模式及其特點(diǎn)和普遍性分析

（一）瀏陽(yáng)市金塘村村民環(huán)保自治模式

養(yǎng)殖業(yè)是瀏陽(yáng)市金塘村的重要經(jīng)濟(jì)支柱，一方面為金塘村村民創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)收益，另一方面也帶來(lái)了污染，這些污染嚴(yán)重影響了村民的生活質(zhì)量。在長(zhǎng)沙市啟動(dòng)了“新農(nóng)村、新環(huán)保、新生活”行動(dòng)的契機(jī)之下，金塘村找到了一個(gè)適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的村民環(huán)保自治模式，這個(gè)模式主要是在政府引導(dǎo)與村內(nèi)力量推動(dòng)的共同作用下形成。在模式形成前，由政府組織環(huán)保專家到金塘村宣講環(huán)保知識(shí)，并開(kāi)辦了湖南省第一所農(nóng)民環(huán)保學(xué)校，主要目的是提升村民的環(huán)保意識(shí)，使村民意識(shí)到環(huán)境的重要性，從而促使他們參與到環(huán)保活動(dòng)中來(lái)。專家入村、開(kāi)辦環(huán)保學(xué)校的形式為環(huán)保自治模式奠定了思想基礎(chǔ)。隨后，政府鼓勵(lì)村民參與環(huán)保，并支持村民成立“環(huán)保促進(jìn)會(huì)”，推動(dòng)村民環(huán)保自治模式逐漸形成。其中，環(huán)保促進(jìn)會(huì)是村級(jí)環(huán)保自治組織，獨(dú)立于村民委員會(huì)，不受村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，村民可以通過(guò)環(huán)保促進(jìn)會(huì)行使環(huán)保自治權(quán)。村民環(huán)保自治模式創(chuàng)立之初，并非十分完善，如環(huán)保規(guī)則以及監(jiān)管制度缺失，但隨著“三新行動(dòng)”的深入開(kāi)展，金塘村也在不斷探索以及完善村民環(huán)保自治這一新模式，使其更好地運(yùn)行。首先，金塘村召開(kāi)村民大會(huì)通過(guò)了《金塘村環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》，制定村民需要遵守的環(huán)保規(guī)則，明確了村民責(zé)任，還實(shí)行了門(mén)前三包和聯(lián)戶保潔。[1]131其次，推廣了鄉(xiāng)村環(huán)保聽(tīng)證會(huì)制度，保證村民有效參與村里環(huán)保決策，也保證了環(huán)保決策的公平公正。再次，制定了村級(jí)環(huán)保規(guī)劃。最后，金塘村的村民環(huán)保自治模式還在政府的幫助下進(jìn)行“三分三改，三池三園”①建設(shè)，為金塘村的環(huán)保建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，并改善了金塘村的環(huán)境。

（二）瀏陽(yáng)市金塘村村民環(huán)保自治模式的特點(diǎn)

第一，自治性。金塘村村民環(huán)保自治模式是村民自治管理的方式之一，自治性是其根本特點(diǎn)。但是需要注意的是金塘村的環(huán)保自治模式中的自治性與村民委員會(huì)所具備的自治性從內(nèi)涵上而言并不一致。村民委員會(huì)的村民自治性是《憲法》《村民委員會(huì)組織法》等法律所賦予的法定自治權(quán)利，這就意味著村民委員會(huì)必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使自己的權(quán)利，不能在法律未規(guī)定的范圍內(nèi)擴(kuò)充;而環(huán)保自治模式的自治性是意定的自治權(quán)利，即村民為了保護(hù)環(huán)境而自愿對(duì)環(huán)境進(jìn)行自我管理的權(quán)利，這種權(quán)利雖然也是在法律框架之下設(shè)立的，但是這種意定的自治權(quán)利所涵蓋的范圍相較于村民委員會(huì)的法定自治權(quán)利更大。

第二，民主性。金塘村模式所采用的環(huán)保促進(jìn)會(huì)以及鄉(xiāng)村環(huán)保聽(tīng)證會(huì)等形式，充分發(fā)揮了村民的作用，賦予了村民參與村內(nèi)環(huán)保活動(dòng)以及參與環(huán)保聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，體現(xiàn)了一種民主。因此，村民環(huán)保自治模式具備民主性特征。

第三，科學(xué)性。這種科學(xué)性體現(xiàn)在該模式所采用的方式上，如進(jìn)行村級(jí)環(huán)保規(guī)劃以及環(huán)保聽(tīng)證會(huì)的設(shè)置。

第四，及時(shí)性。主要指環(huán)保監(jiān)督的及時(shí)性。一般情況下，基層環(huán)保部門(mén)對(duì)農(nóng)村環(huán)境承擔(dān)著環(huán)境監(jiān)管的職責(zé)。但是，通常情況下農(nóng)村距離基層環(huán)保部門(mén)較遠(yuǎn)且相對(duì)分散，基層環(huán)保部門(mén)又常常面臨著人員配置不足的問(wèn)題，往往是“在基層兩三個(gè)人監(jiān)管三四個(gè)鎮(zhèn)”[2]26;同時(shí)，農(nóng)村常見(jiàn)環(huán)境的污染行為有化肥濫用、農(nóng)藥濫用、垃圾亂扔、生活污水隨意排放、秸稈焚燒等，這些污染行為種類繁多，隱秘性和隨機(jī)性強(qiáng)，導(dǎo)致基層環(huán)保部門(mén)在農(nóng)村地區(qū)難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在農(nóng)村，對(duì)環(huán)境變化最敏感的莫過(guò)于居住在這個(gè)范圍內(nèi)的村民，由村民組成環(huán)保自治組織，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染情況，對(duì)這些污染能夠及時(shí)管控。

第五，多元性。從金塘村環(huán)保模式的運(yùn)行效果看，充分發(fā)揮了黨委政府、村民委員會(huì)、村民等多個(gè)主體的作用。多元性是環(huán)境現(xiàn)代化治理一個(gè)重要特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)國(guó)家生態(tài)環(huán)境監(jiān)管向現(xiàn)代國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理轉(zhuǎn)變過(guò)程的措施。[3]60多元主體多方共治也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式之一，[4]45這種多元性特點(diǎn)促進(jìn)了鄉(xiāng)村環(huán)保工作的發(fā)展。

（三）瀏陽(yáng)市金塘村村民環(huán)保自治模式的普遍性

瀏陽(yáng)市金塘村村民環(huán)保自治模式從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，不具有普遍性。組織環(huán)保專家入村、辦環(huán)保學(xué)校一方面需要政府具備充足的財(cái)力，另一方面需要具備充足的人才。長(zhǎng)沙市作為湖南省的省會(huì)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，也擁有眾多高校，人才資源十分充足，足以支撐金塘村模式的形成。而在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，人才較為匱乏，財(cái)政資金也捉襟見(jiàn)肘，缺乏組織環(huán)保專家入村、辦環(huán)保學(xué)校的實(shí)力，很難在實(shí)質(zhì)上與金塘村一致。但是，金塘村村民環(huán)保自治模式從形式上仍具備普遍性。從形式上看，村民環(huán)保自治模式主要采取以村民組建的環(huán)保自治組織為主，黨組織、政府、村民委員會(huì)為輔的方式，它形成的是一種多元主體共治的環(huán)保自治模式。這種模式無(wú)論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、還是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，都可以普遍適用。當(dāng)然，不容忽視的是地區(qū)與地區(qū)由于實(shí)際情況不同，村民環(huán)保自治模式的實(shí)質(zhì)內(nèi)容也會(huì)呈現(xiàn)多樣化，不能罔顧地方實(shí)際，照搬金塘村模式。

二、從瀏陽(yáng)市金塘村模式看我國(guó)村民環(huán)保自治模式面臨的法律困境

（一）村民環(huán)保自治模式的立法缺失

從金塘村的村民環(huán)保自治模式可以看出，村民環(huán)保自治模式的運(yùn)行依靠的規(guī)則與依據(jù)主要是鄉(xiāng)規(guī)民約，缺乏法律依據(jù)。由此引發(fā)人們對(duì)農(nóng)村相關(guān)環(huán)境立法的關(guān)注。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市工業(yè)化進(jìn)程加快，工業(yè)污染增多，農(nóng)村污染由于較為分散、零碎，與工業(yè)污染相比，具有隱蔽性，加之對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)較為缺乏，從而在立法時(shí)偏重于城市的環(huán)境問(wèn)題，使得農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法缺失。

村規(guī)民約是村民委員會(huì)管理本村事務(wù)的一種管理規(guī)范，也是一種全面調(diào)整農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的社會(huì)規(guī)范。[5]63這種社會(huì)規(guī)范在我國(guó)農(nóng)村廣泛存在且在農(nóng)村事務(wù)管理、處理村民關(guān)系以及農(nóng)村環(huán)境工作中都起到了相當(dāng)大的作用，如長(zhǎng)沙市金塘村制定的《金塘村環(huán)境保護(hù)村規(guī)民約》。在這一環(huán)保規(guī)則指引下，金塘村環(huán)境治理卓有成效，但是村規(guī)民約也存在著相當(dāng)大的局限性。一方面，一些村規(guī)民約內(nèi)容過(guò)于空泛、原則化，不具有可操作性;另一方面，村規(guī)民約通常對(duì)違反規(guī)則的村民通過(guò)輿論譴責(zé)或者心理強(qiáng)制的方式進(jìn)行制裁，這種道德制裁很難起到懲罰的作用。當(dāng)然，除輿論譴責(zé)或者心理強(qiáng)制的手段外，在一些農(nóng)村的村規(guī)民約中，還可以看到一些諸如罰款等制裁手段，但是依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第27條第2款規(guī)定，②村規(guī)民約中不能規(guī)定這種剝奪村民合法財(cái)產(chǎn)的制裁手段。由此可見(jiàn)，村規(guī)民約是一種沒(méi)有“牙齒”的環(huán)保規(guī)則，當(dāng)污染和破壞農(nóng)村環(huán)境的違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違法付出的代價(jià)時(shí)，這種規(guī)定將難以遵守，不利于村民環(huán)保自治模式發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這一問(wèn)題并非金塘村存在，所有采用村民環(huán)保自治的鄉(xiāng)村都存在這一問(wèn)題。然而，我國(guó)目前尚未有一部法律法規(guī)對(duì)村民環(huán)保自治模式予以明確規(guī)定。

（二）政府在村民環(huán)保自治模式中的權(quán)利義務(wù)不明確

從金塘村模式看，村民環(huán)保自治模式的形成外部需要政府引導(dǎo)、內(nèi)部需要村民的力量，但是村民環(huán)保自治模式的形成最重要的是靠政府。政府在村民環(huán)保自治中提供了資金支持和專家力量，如果缺乏政府的支持，村民環(huán)保自治模式很難建立起來(lái)，也很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，如“三分三改，三池三園”的基礎(chǔ)建設(shè)，缺乏這些基礎(chǔ)建設(shè)，一些污染物通過(guò)村民自身的力量很難處理，即使建立起村民環(huán)保自治模式也會(huì)由于這一客觀原因?qū)е逻@種模式流于形式，難以發(fā)揮作用。然而，政府在村民環(huán)保自治模式中有哪些具體的權(quán)利義務(wù)還不明確，難以充分發(fā)揮政府主體作用，一方面難以最大程度發(fā)揮村民環(huán)保自治模式的最大功效，另一方面會(huì)抑制村民環(huán)保自治模式的發(fā)展。政府在村民環(huán)保自治模式中的權(quán)利義務(wù)不明確的問(wèn)題除了在金塘村存在，還存在于其他鄉(xiāng)村的村民環(huán)保自治模式中，如長(zhǎng)沙市長(zhǎng)沙縣安沙鎮(zhèn)、廣元市蒼溪縣元壩鎮(zhèn)將軍村、寧波市周塘西村等村民環(huán)保自治模式。

（三）村民環(huán)保自治模式中監(jiān)管組織存在缺陷

村民環(huán)保自治模式中處于核心位置的是環(huán)保自治監(jiān)管主體。在村民環(huán)保自治模式中，監(jiān)管主體有兩類，一類是擁有環(huán)境管理權(quán)的村民委員會(huì)，即被法律賦予了環(huán)境管理權(quán)的基層群眾自治組織，由村民委員會(huì)充當(dāng)該模式的環(huán)保自治監(jiān)管主體;另一類是獨(dú)立于村民委員會(huì)的環(huán)保自治組織，與基層群眾自治組織處于平等地位。村民委員會(huì)是否具備環(huán)境事務(wù)的管理權(quán)是一直備受爭(zhēng)議的問(wèn)題。如果依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條第2款和第8條第2款的規(guī)定來(lái)看，村民委員會(huì)具有管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的職能，也有保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的職責(zé)。③從村民委員會(huì)多年管理村級(jí)事務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，村民委員會(huì)在管理農(nóng)村環(huán)境事務(wù)中有以下幾個(gè)優(yōu)勢(shì)：第一，村民委員會(huì)可以組織村民制定與環(huán)保相關(guān)的鄉(xiāng)規(guī)民約，為環(huán)保自治組織提供相關(guān)操作規(guī)則;第二，村民委員會(huì)在農(nóng)村中具有較強(qiáng)的威信，在執(zhí)行過(guò)程中，遇到的阻力較小，且對(duì)環(huán)境監(jiān)管的效率會(huì)相對(duì)較高;第三，村民委員會(huì)有資金維持環(huán)保監(jiān)管的運(yùn)行。但是，村民委員會(huì)作為農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管者也有其弊端。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第8條規(guī)定，村民委員會(huì)有促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)兩種權(quán)能都納入村民委員會(huì)之中，使其有既當(dāng)污染者又做監(jiān)督者的嫌疑，容易造成在環(huán)境監(jiān)管中對(duì)自己與對(duì)他人所采取的措施存在不可避免的差異，即對(duì)受監(jiān)管的村民嚴(yán)格于對(duì)自身的監(jiān)管，從而導(dǎo)致村民委員會(huì)和村民之間產(chǎn)生矛盾。同時(shí)，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)民事訴訟法的解釋》第68條規(guī)定，只有在與他人發(fā)生民事糾紛的情況下，村民委員會(huì)才能作為訴訟當(dāng)事人。因此，村民委員會(huì)不具有參與公益訴訟的資格，在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有破壞農(nóng)村環(huán)境的行為難以通過(guò)訴訟解決。

獨(dú)立于村民委員會(huì)的環(huán)保自治組織作為監(jiān)管者，其優(yōu)勢(shì)在于它的獨(dú)立性以及與村民委員會(huì)之間的相互牽制、監(jiān)督，可以避免由村民委員會(huì)作為環(huán)境監(jiān)管主體時(shí)，自己既是監(jiān)管者又是污染者，作為第三方監(jiān)管組織，更具公正性，金塘村采用的就是這種環(huán)保自治模式。從金塘村環(huán)保促進(jìn)會(huì)的情況看，這種類型的環(huán)保自治組織的缺陷在于，環(huán)保促進(jìn)會(huì)是由政府或者基層群眾自治組織扶持建立起來(lái)的，對(duì)其具有一定的依賴性，并且這類環(huán)保組織履行職責(zé)時(shí)會(huì)受到村民委員會(huì)的制約;同時(shí)，環(huán)保促進(jìn)會(huì)成立后主要是由“村內(nèi)強(qiáng)人”擔(dān)任會(huì)長(zhǎng)、村里黨員充當(dāng)骨干，這種人員構(gòu)成雖然能在一定程度上發(fā)揮基層黨組織的力量，但是這種固定的人員構(gòu)成不利于充分發(fā)揮村民主體力量。除了金塘村的環(huán)保促進(jìn)會(huì)外，在其他村民環(huán)保自治模式中還存在另一種環(huán)境監(jiān)管主體，如長(zhǎng)沙市馬蹄塘生態(tài)小組以小學(xué)生作為環(huán)境監(jiān)督主體，[6]167這種環(huán)境監(jiān)督主體雖然避免了“環(huán)保促進(jìn)會(huì)”存在的問(wèn)題，但是以小學(xué)生作為監(jiān)管主體，依據(jù)其認(rèn)知水平，所能監(jiān)管的范圍十分狹窄。

在訴訟參與方面，環(huán)保促進(jìn)會(huì)屬于村級(jí)環(huán)保組織，也與村民委員會(huì)一樣存在著缺乏提起公益訴訟主體資格的問(wèn)題。農(nóng)村環(huán)境污染來(lái)源有幾種：一種是農(nóng)村村民的生活污染;一種是從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生的污染，如燒荒、噴灑過(guò)量農(nóng)藥、村內(nèi)小作坊污染等;還有一種是外來(lái)的工業(yè)污染。在金塘村模式中，環(huán)保促進(jìn)會(huì)主要監(jiān)管村民的生活污染以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的污染問(wèn)題，缺乏對(duì)外來(lái)工業(yè)污染監(jiān)管的權(quán)限。這種監(jiān)管缺陷的形成原因主要有兩個(gè)：一是法律并沒(méi)有賦予環(huán)保促進(jìn)會(huì)對(duì)外來(lái)工業(yè)污染監(jiān)督的權(quán)限;另一個(gè)原因是環(huán)保公益訴訟制度不完善，環(huán)保促進(jìn)會(huì)屬于村級(jí)環(huán)保組織，不具備公益訴訟的主體資格，難以達(dá)到農(nóng)村環(huán)境治理的目的。

（四）村民環(huán)保自治模式缺乏村內(nèi)環(huán)境糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)

對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)所產(chǎn)生的污染進(jìn)行監(jiān)管，容易引起村民之間的糾紛。這是由于生產(chǎn)具備經(jīng)濟(jì)效益，許多村民的經(jīng)濟(jì)來(lái)源主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管難免會(huì)與其他村民就生產(chǎn)生活是否屬于村規(guī)民約以及法律規(guī)定的污染行為或者破壞環(huán)境的行為而產(chǎn)生糾紛。但是在金塘村模式中，雖然有村級(jí)環(huán)保聽(tīng)證會(huì)，但主要是對(duì)一些排污量大的項(xiàng)目舉行聽(tīng)證，若針對(duì)一些小的糾紛也舉行聽(tīng)證，難免開(kāi)得過(guò)于頻繁，影響其他村民的生產(chǎn)生活，從而導(dǎo)致村民環(huán)保自治模式作用的有效發(fā)揮。

三、完善我國(guó)村民環(huán)保自治的法律對(duì)策

（一）完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)

1.建議出臺(tái)一部農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的全國(guó)性法律

由于農(nóng)村污染具有隱蔽性、復(fù)雜性以及難管理的特點(diǎn)，許多針對(duì)城市環(huán)境污染的法律法規(guī)以及法律制度可能在城市污染防治以及預(yù)防環(huán)境破壞上發(fā)揮相當(dāng)大的作用;而在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中卻處處受限，所起的作用也微乎其微。[7]23現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》在農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題上的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏一定的可操作性，并且未能發(fā)揮其在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)上的實(shí)質(zhì)效能，這是由于“保護(hù)和改善環(huán)境的立法目的因?yàn)閷?duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題認(rèn)識(shí)上的滯后和調(diào)整機(jī)制的缺陷而沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)， 出現(xiàn)了環(huán)境立法不斷增多但農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻的局面”[8]54。

在其他環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中雖然制定了一些與農(nóng)村環(huán)境相關(guān)的規(guī)定，如《水污染防治法》第4章第4節(jié)規(guī)定了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治問(wèn)題的處置，對(duì)農(nóng)村水污染防治起到了一定的作用，但是這些規(guī)定缺乏體系化。因此，我們可以在對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染以及破壞的狀況充分調(diào)研后出臺(tái)一部農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的全國(guó)性法律，并將村民環(huán)保自治的內(nèi)容納入這部法律中，一方面可體現(xiàn)國(guó)家對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重視，為農(nóng)村環(huán)保工作提供一部行之有效的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法;另一方面也為村民環(huán)保自治模式提供管理的規(guī)則，指導(dǎo)農(nóng)村環(huán)保工作。與此同時(shí)，可以在這部全國(guó)性法律中賦予村民環(huán)保自治模式以處罰權(quán)，確保村民環(huán)保自治組織在發(fā)現(xiàn)村民違反相應(yīng)規(guī)定時(shí)擁有法律賦予的權(quán)力。

2.地方依據(jù)村民環(huán)保自治模式的特點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)規(guī)定

村民環(huán)保自治模式在各地區(qū)呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，如果僅用一部法律對(duì)村民環(huán)保自治模式予以規(guī)定是不夠全面的，也難以囊括各種各樣的村民環(huán)保自治模式;為填補(bǔ)缺陷，可制定與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政府規(guī)章或者地方性法規(guī)。在進(jìn)行地方立法時(shí)，可依據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況對(duì)村民環(huán)保自治模式予以更詳細(xì)的規(guī)定，并把基層群眾自治組織、環(huán)保促進(jìn)會(huì)的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，同時(shí)也可以把一些程序納入地方立法中，讓村民環(huán)保自治模式在法律法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定之下依法運(yùn)行，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)提供長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）明確政府在村民環(huán)保自治模式中的權(quán)力與職責(zé)

政府在村民環(huán)保自治模式中具有重要作用，在國(guó)家立法和地方立法時(shí)應(yīng)明確政府在該模式中的權(quán)力與職責(zé)。首先，為推動(dòng)村民環(huán)保自治模式的構(gòu)建以及引導(dǎo)模式沿著正確方向行進(jìn)，應(yīng)明確政府具有指導(dǎo)監(jiān)督村民環(huán)保自治工作的權(quán)力。其次，由于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施僅依靠村民自籌資金是難以建設(shè)及完善的，還需要政府大力支持，從而輔助村民環(huán)保自治模式運(yùn)行，所以應(yīng)明確政府具有為村民環(huán)保自治模式提供資金保障、專家保障等職責(zé)。最后，在立法中設(shè)置權(quán)力時(shí)，為避免政府機(jī)關(guān)過(guò)多干涉環(huán)保自治模式，使環(huán)保自治組織喪失自治性及獨(dú)立性，應(yīng)為政府權(quán)力的行使明確界限;在立法中設(shè)置職責(zé)時(shí)，避免盲從，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。

（三）完善環(huán)保自治模式的監(jiān)管組織設(shè)置

第一，需要設(shè)置一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管者。通過(guò)比較，環(huán)保自治組織比村民委員會(huì)更適合作為模式中的監(jiān)管者，但是需要注意的是，環(huán)保自治組織應(yīng)避免過(guò)于依賴政府、村民委員會(huì)，確保其作為監(jiān)管者的獨(dú)立性。

第二，擴(kuò)大監(jiān)管者的監(jiān)管范圍，讓監(jiān)管范圍從農(nóng)村生產(chǎn)生活擴(kuò)大到對(duì)農(nóng)村范圍內(nèi)的工業(yè)污染也進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于工業(yè)污染監(jiān)管，可以構(gòu)建以舉報(bào)方式為主、訴訟方式為輔的混合式處理方式，即在監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)存在工業(yè)排污侵害時(shí)，優(yōu)先采取舉報(bào)手段，向基層環(huán)保部門(mén)舉報(bào)，在舉報(bào)無(wú)效的情況下，再請(qǐng)求環(huán)保公益組織向人民法院起訴。這種混合式處理方式對(duì)工業(yè)污染監(jiān)管十分有利，避免了直接訴訟給公益組織以及法院增添負(fù)擔(dān)，同時(shí)，也避免了因村民環(huán)保自治組織自身經(jīng)費(fèi)較少、成員缺乏專業(yè)知識(shí)而致使起訴難以達(dá)到預(yù)期效果的情況出現(xiàn)。

第三，賦予監(jiān)管者對(duì)環(huán)保法律法規(guī)在農(nóng)村實(shí)施的監(jiān)督權(quán)。對(duì)拒不執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)的個(gè)人，村民環(huán)保自治組織可以對(duì)其批評(píng)教育或者上報(bào)政府環(huán)保部門(mén)，由該部門(mén)處理。[9]145而對(duì)于不依法履行環(huán)保法律法規(guī)的政府機(jī)關(guān)，監(jiān)管者既可以向其上一級(jí)機(jī)關(guān)舉報(bào)、也可向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)。

第四，完善“環(huán)保促進(jìn)會(huì)”的人員構(gòu)成，打破固定的人員組成方式。環(huán)保促進(jìn)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)可參照村民委員會(huì)成員選舉的方式進(jìn)行選舉，充分體現(xiàn)村民的意志;環(huán)保促進(jìn)會(huì)的人員應(yīng)由每戶村民輪流擔(dān)任，從而實(shí)現(xiàn)“人人都是監(jiān)管員”，一方面，提升村民的環(huán)保意識(shí);另一方面，也更能保證環(huán)保自治模式的公正性。

（四）賦予村民委員會(huì)環(huán)境糾紛調(diào)解權(quán)力

依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》第2條第2款規(guī)定，村民委員會(huì)是具備民間糾紛調(diào)解權(quán)的。但是在實(shí)際生活中，這種調(diào)解具備主動(dòng)性和被動(dòng)性特征。主動(dòng)性是指村民委員會(huì)在獲悉村民間有糾紛時(shí)，可以主動(dòng)上門(mén)調(diào)解;被動(dòng)性在于村民委員會(huì)不主動(dòng)上門(mén)進(jìn)行調(diào)解，等糾紛雙方主動(dòng)到村民委員會(huì)要求調(diào)解時(shí)才進(jìn)行調(diào)解。無(wú)論是主動(dòng)性還是被動(dòng)性，都存在著很大的隨意性，如若村民間不選擇村民委員會(huì)介入，則村民委員會(huì)就無(wú)權(quán)調(diào)解。但與其他民間糾紛不一樣的是，環(huán)境保護(hù)糾紛不僅僅是污染者與環(huán)保自治組織之間的糾紛，還是污染者與在村內(nèi)生活的全體村民間的糾紛，這是因?yàn)榄h(huán)保自治組織代表這個(gè)環(huán)境中所有村民的利益。這種環(huán)境糾紛需要一個(gè)解決途徑，而通過(guò)訴訟仲裁的手段成本過(guò)高，因此，賦予村民委員會(huì)主動(dòng)調(diào)解環(huán)境糾紛的調(diào)解權(quán)力是必不可少的，這種環(huán)境糾紛的調(diào)解權(quán)必須是主動(dòng)的、強(qiáng)制的，任何人都不能拒絕，如果最終解決不了，再通過(guò)司法途徑解決，從而促進(jìn)農(nóng)村的和諧發(fā)展。

村民環(huán)保自治模式的形成也充分說(shuō)明了“生態(tài)文明”理念已悄然走出紙面，走進(jìn)人民的心中。這一模式的構(gòu)建為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供助力，保障村民過(guò)上干凈、舒適的生活，但該模式仍然存在許多不足，需要通過(guò)完善立法、明確責(zé)任、政府引導(dǎo)等方式，使之變得更完善，從而實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的目標(biāo)。

注釋：

①“三分三改，三池三園”：“三分”指人雜、人畜、人禽分離，“三改”指改廚、改衛(wèi)、改地面，“三分三改”用來(lái)控制污染源;“三池”是指垃圾池、沼氣池、污水處理池，“三園”則指家園、菜園、果園。農(nóng)村污染主要為居住污染、畜禽污染、養(yǎng)魚(yú)污染、種植污染四大塊，通過(guò)實(shí)施“三分三改，三池三園”以后，可以有效減少污染，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)循環(huán)增長(zhǎng)。參見(jiàn)：環(huán)境引導(dǎo)、部門(mén)支持、各級(jí)幫助、農(nóng)民自治、村組為主， 金塘建設(shè)生態(tài)文明新農(nóng)村http：//news.sina.com.cn/o/2007-11-21/100712943334s.shtml.2007-11-21。

② 《村民委員會(huì)組織法》第27條第2款：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容?！?/p>

③《村民委員會(huì)組織法》第2條第2款：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！钡?條第2款：“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議?！?/p>

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