黨的十九大提出，要堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。這是我們黨長(zhǎng)期探索中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路形成的一條基本經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，圍繞如何統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，有研究聚焦規(guī)范制定環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)政黨立規(guī)與國(guó)家立法；[注]關(guān)于構(gòu)建黨內(nèi)立規(guī)部門與國(guó)家立法部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可參見(jiàn)羅許生：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視閾下黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接機(jī)制建構(gòu)》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期，第64-69頁(yè)；關(guān)于規(guī)劃、起草到清理三個(gè)階段的統(tǒng)籌，可參見(jiàn)李樹(shù)忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國(guó)法律評(píng)論》2017年第4期，第60-68頁(yè)；關(guān)于黨規(guī)與國(guó)法備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建，可參見(jiàn)秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期，第21-30頁(yè)。有研究聚焦規(guī)范實(shí)施環(huán)節(jié)，提出要統(tǒng)籌推進(jìn)政黨執(zhí)規(guī)與國(guó)家執(zhí)法；[注]關(guān)于構(gòu)建政黨執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可參見(jiàn)韓強(qiáng)：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的協(xié)同問(wèn)題研究》，《理論導(dǎo)刊》2015年第12期，第88-94頁(yè)；關(guān)于紀(jì)委與司法機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，可參見(jiàn)操申斌：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)路徑探討》，《探索》2010年第6期，第32-35頁(yè)。還有研究從法治運(yùn)行的完整過(guò)程出發(fā)，提出要把統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨延伸到黨內(nèi)問(wèn)責(zé)與司法問(wèn)責(zé)、黨員守規(guī)與全民守法等層面。[注]呂永祥、王立峰：《依法治國(guó)與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)制研究——基于中國(guó)特色社會(huì)主義法治的動(dòng)態(tài)分析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第2期，第33-39頁(yè)。表面上看，既有研究已涵蓋法治建設(shè)各個(gè)方面，但究其內(nèi)容，由于多將國(guó)法的運(yùn)行邏輯套用到黨規(guī)領(lǐng)域，對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的政治基礎(chǔ)以及黨規(guī)與國(guó)法在國(guó)家治理上的制度分工缺乏足夠清晰的認(rèn)識(shí)；同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)針對(duì)性上，由于既有研究多將統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨作為一個(gè)整體來(lái)研究，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革背景下不同類別、不同層級(jí)、不同方面黨政協(xié)同的差異性重視不夠。因此，本文在區(qū)分黨規(guī)國(guó)法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確二者在國(guó)家治理上的制度分工，并根據(jù)黨規(guī)國(guó)法雙規(guī)并行的實(shí)際，分類、分層地提出新形勢(shì)下統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的可行路徑。

一、統(tǒng)籌的政治基礎(chǔ)：政黨與國(guó)家建設(shè)

在西方社會(huì)，從政黨的起源看，是議會(huì)政治的運(yùn)行內(nèi)生了對(duì)政黨的需求，因此先有國(guó)家、后有政黨，政黨主要代表部分人的利益訴求；但在中國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨自成立伊始，追求的就是中華民族的整體利益，而此時(shí)中華人民共和國(guó)尚未誕生。[注]王紹光：《政黨政治的跨國(guó)歷史比較》，《文化縱橫》2018年第4期，第66-75頁(yè)。20世紀(jì)初期的中國(guó)，國(guó)家在軍閥混戰(zhàn)中面臨解體的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)各領(lǐng)域的傳統(tǒng)制度瀕臨崩潰。在此生死存亡之際，只有先建立一個(gè)強(qiáng)有力的政黨，然后用它的政治力量和組織方式深入和控制每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域，才能完成國(guó)家的改造和重建。[注]鄒镋：《二十世紀(jì)中國(guó)政治》，香港：牛津大學(xué)出版社，1994年，第3-4頁(yè)。歷史和人民最終選擇了先鋒隊(duì)性質(zhì)的中國(guó)共產(chǎn)黨，并在黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命的過(guò)程中締造了新中國(guó)。這種政黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的獨(dú)特路徑既決定了中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，同時(shí)也決定了治黨與治國(guó)具有內(nèi)在邏輯上的統(tǒng)一性。比如，作為一個(gè)按民主集中制原則組織起來(lái)的革命政黨，黨在全國(guó)執(zhí)政以后，又把這種制度運(yùn)用于政權(quán)建設(shè)，[注]中國(guó)作為一個(gè)統(tǒng)一國(guó)家進(jìn)入現(xiàn)代這一顯而易見(jiàn)的事實(shí)背后有著中國(guó)人對(duì)于統(tǒng)一壓倒一切的向往。參見(jiàn)孔飛力：《中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源》，陳兼、陳之宏譯，北京：三聯(lián)書(shū)店，2013年，第121頁(yè)。由于國(guó)家統(tǒng)一的需要，在民主的基礎(chǔ)上經(jīng)由集中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一成為中國(guó)建制議程的重中之重。在國(guó)家機(jī)構(gòu)中實(shí)行民主集中制原則，這使得黨和國(guó)家在根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度上具有同一性，并在依法治國(guó)與依規(guī)治黨之間建立了緊密的關(guān)聯(lián)。

(一)依規(guī)治黨是依法治國(guó)的引領(lǐng)和保障

鄧小平指出，“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障”。[注]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333頁(yè)。中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終貫穿依法治國(guó)的全過(guò)程和各環(huán)節(jié)，這種領(lǐng)導(dǎo)既體現(xiàn)在中國(guó)特色社會(huì)主義法治中，也通過(guò)政法委、黨組等中觀層面的體制機(jī)制設(shè)計(jì)貫穿在法治運(yùn)行的日常實(shí)踐中。堅(jiān)持依規(guī)治黨，確保中國(guó)共產(chǎn)黨始終以法治思維和法治方式管黨治黨，是對(duì)依法治國(guó)最好的引領(lǐng)和示范。首先，依規(guī)治黨對(duì)依法治國(guó)具有價(jià)值上的引領(lǐng)作用。雖然依規(guī)治黨與依法治國(guó)是兩個(gè)不同類型的法治系統(tǒng)，在組織形式、政治功能等方面均有所不同，但是，這兩個(gè)法治系統(tǒng)的本質(zhì)要求卻是一致的，二者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，并統(tǒng)一于中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐。[注]曹萍：《堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一》，《光明日?qǐng)?bào)》(理論版)2017年12月11日，第13版。其次，依規(guī)治黨對(duì)依法治國(guó)具有經(jīng)驗(yàn)上的示范作用。在我國(guó)，重大的制度創(chuàng)新一般都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)試點(diǎn)、發(fā)掘、提升、推廣，然后再出臺(tái)正式的法律法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域工作的法治化。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)主導(dǎo)性的政治力量，始終是中國(guó)特色社會(huì)主義法治最重要的推動(dòng)者。[注]顧培東：《當(dāng)代中國(guó)司法生態(tài)及其改善》，《法學(xué)研究》2016年第2期，第23-41頁(yè)。最后，依規(guī)治黨與依法治國(guó)之間具有制度上的互動(dòng)關(guān)系。歷史反復(fù)證明，什么時(shí)候依規(guī)治黨成效顯著，什么時(shí)候依法治國(guó)就能得到保障；反之，依法治國(guó)也會(huì)遭受破壞和挫折。

(二)依法治國(guó)是依規(guī)治黨的基礎(chǔ)和依托

依規(guī)治黨作為法治思維和法治方式在管黨治黨領(lǐng)域的應(yīng)用，是在全面依法治國(guó)的背景下提出的，也需要在全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略布局中進(jìn)行謀劃和推進(jìn)。全面依法治國(guó)是新時(shí)代全面推進(jìn)依規(guī)治黨的基礎(chǔ)和依托。首先，依法治國(guó)必然包含依規(guī)治黨的規(guī)范要求。新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，這一體系除了完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系之外，還包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。依規(guī)治黨不僅是新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的基本手段，同時(shí)也是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。其次，依法治國(guó)為依規(guī)治黨提供內(nèi)在動(dòng)力?？茖W(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法上的各種努力，可以讓廣大黨員干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”確立規(guī)則意識(shí)，進(jìn)而形成尊規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī)的精神自覺(jué)和行為習(xí)慣，為依規(guī)治黨提供內(nèi)生動(dòng)力。[注]沈國(guó)明：《論依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關(guān)系》，《東方法學(xué)》2017年第4期，第103頁(yè)。最后，依法治國(guó)為依規(guī)治黨提供制度環(huán)境。全面推進(jìn)依法治國(guó)，以法治的理念、法治的體制和法治的程序推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，在黨的執(zhí)政方式與法治之間建立內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而為依規(guī)治黨提供外在的制度環(huán)境。

二、國(guó)家治理的分工：黨規(guī)國(guó)法的區(qū)分

政黨與國(guó)家具有不同內(nèi)涵，黨規(guī)與國(guó)法具有不同性質(zhì)。統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，首先必須從制度上對(duì)黨規(guī)和國(guó)法作出明確區(qū)分，確定二者在國(guó)家治理中的不同地位和作用。

(一)黨規(guī)與國(guó)法的區(qū)分

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，從理論上明確了黨內(nèi)法規(guī)作為一種法治規(guī)范的屬性問(wèn)題。但是，這種法治屬性是在中國(guó)共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的實(shí)踐中生成的，其“強(qiáng)制力”是因?yàn)閷?shí)施的需要而以黨的紀(jì)律等形式被賦予的，并非直接來(lái)自于國(guó)家強(qiáng)制力。從這個(gè)意義上講，黨內(nèi)法規(guī)并不是法，而是黨內(nèi)制度的一種特殊形態(tài)，只是因?yàn)檫@種形態(tài)也著眼于法治思維和法治方式的運(yùn)用，因而在運(yùn)作形式上與國(guó)家法律相似。但是，絕不能據(jù)此就混淆黨規(guī)和國(guó)法兩個(gè)不同的規(guī)范系統(tǒng)。[注]有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)到底是不是法，需要將其放在整個(gè)法治體系中進(jìn)行解釋。在當(dāng)下中國(guó)，對(duì)于涉及國(guó)家權(quán)力行使或國(guó)家政治生活的黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)該具有法的地位，不宜只是作為社會(huì)學(xué)層面的法來(lái)進(jìn)行把握和認(rèn)識(shí)。參見(jiàn)沈國(guó)明：《論依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依規(guī)治黨的關(guān)系》，《東方法學(xué)》2017年第4期，第105-106頁(yè)。這種看法明顯混淆了黨規(guī)與國(guó)法的不同屬性。

1.形式上的區(qū)分

作為兩個(gè)不同類型的規(guī)范系統(tǒng)，黨規(guī)與國(guó)法在主體范圍、規(guī)整密度、實(shí)施保障和效力等級(jí)上均有所不同。首先，在主體范圍上，黨規(guī)由一定級(jí)別的黨組織制定，[注]有黨規(guī)制定權(quán)的組織包括黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。但根據(jù)2017年《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》，副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面也有黨規(guī)制定權(quán)。作用范圍僅及于黨員和黨組織，屬于政黨規(guī)范范疇；對(duì)黨規(guī)而言，社會(huì)成員在政黨認(rèn)同的基礎(chǔ)上加入政黨，是其對(duì)該成員發(fā)生效力的邏輯前提。而國(guó)法由特定的國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)制定，作用對(duì)象包括全體公民，屬于國(guó)家規(guī)范范疇；作為由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)范，不論公民本身是否同意，國(guó)法都可以適用于該成員。其次，在規(guī)整密度上，黨規(guī)與國(guó)法也存在較大差異。黨規(guī)在很多時(shí)候并不會(huì)像法律那樣以條文的方式來(lái)表述，而是以段落的方式呈現(xiàn)。[注]比如，在效力上僅次于黨章的準(zhǔn)則，包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，就是以段落的方式表述的。與條文相比，這種段落式的表述可能造成規(guī)范要素的缺失。比如，缺乏關(guān)于行為后果的規(guī)定。但是，這種安排也降低了黨規(guī)的規(guī)整密度，增加了黨規(guī)實(shí)施的靈活性。與國(guó)法相比，黨規(guī)的制度化水平通常更低，對(duì)程序化的要求也沒(méi)有法律那么嚴(yán)格。再次，在實(shí)施保障上，黨規(guī)主要依靠黨的紀(jì)律實(shí)施，違反黨規(guī)的懲戒一般是警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍等紀(jì)律處分，而國(guó)法依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，違反國(guó)法的懲戒通常表現(xiàn)為對(duì)公民人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的限制或者剝奪。最后，在效力等級(jí)上，國(guó)法高于黨規(guī)。由于黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，而不擁有任何超越憲法和法律的特權(quán)，作為政黨活動(dòng)產(chǎn)物的黨規(guī)不得突破憲法和法律的規(guī)定。

2.實(shí)質(zhì)上的區(qū)分

規(guī)范的內(nèi)涵不僅取決于外在的規(guī)范條文，同時(shí)也取決于這些規(guī)范所容納的價(jià)值。[注]卡爾·拉倫茲：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年，第355頁(yè)。因此，把握黨規(guī)與國(guó)法的差異性，不僅要著眼于形式上的區(qū)分，還要考慮二者在價(jià)值取向和精神追求上的差異性。首先，在德性要求上，黨規(guī)的立足點(diǎn)是黨性，國(guó)法的立足點(diǎn)是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公民的基本要求。黨員要講黨性，[注]主要立足于黨的先進(jìn)性和純潔性，體現(xiàn)為對(duì)黨忠誠(chéng)、對(duì)人民忠誠(chéng)。參見(jiàn)祝靈君：《中國(guó)共產(chǎn)黨人的黨性與黨性修養(yǎng)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第3期，第22頁(yè)。適用于黨員的黨規(guī)應(yīng)當(dāng)與黨性無(wú)縫對(duì)接，將抽象的黨性具體化為明確的黨規(guī)制度，既不能偏離黨性方向，也不能降低黨性要求。而國(guó)家法律制度應(yīng)當(dāng)致力于將現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公民的基本要求具體化為明確的法律制度。由于較之于現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公民的基本要求，黨性對(duì)黨員的德性要求往往更多更高，因此黨規(guī)黨紀(jì)往往嚴(yán)于國(guó)家法律。其次，在制度導(dǎo)向上，黨規(guī)是義務(wù)本位，國(guó)法是權(quán)利本位。無(wú)論是黨規(guī)還是國(guó)法，其內(nèi)容都同時(shí)包括權(quán)利和義務(wù)兩個(gè)方面，但是，二者在權(quán)利義務(wù)配置的取向上是不同的。憲法首先規(guī)定公民權(quán)利，然后規(guī)定公民義務(wù)，公民首先作為權(quán)利主體而存在；而黨章則首先規(guī)定黨員義務(wù)，而后規(guī)定黨員權(quán)利，義務(wù)構(gòu)成了對(duì)黨員第一性的要求，設(shè)定權(quán)利也是為了更好地保障黨員義務(wù)的履行。最后，在規(guī)范屬性上，黨規(guī)的首要屬性是政治屬性，國(guó)法的首要屬性是法治屬性。政治意味著決斷，政治屬性占優(yōu)的黨規(guī)必須為政治決斷預(yù)留足夠充分的空間，以便根據(jù)不斷變動(dòng)的執(zhí)政實(shí)踐對(duì)黨員提出新的要求并不斷進(jìn)行自我更新。

(二)國(guó)家治理中的分工

黨規(guī)與國(guó)法的區(qū)分，使二者構(gòu)成了兩個(gè)相互聯(lián)系但又相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)。有人認(rèn)為黨規(guī)是法，表面上拔高了黨規(guī)的地位，實(shí)際上反而限制了黨規(guī)的常態(tài)化發(fā)展，因?yàn)辄h規(guī)不同于國(guó)法的優(yōu)勢(shì)正在于其靈活性和及時(shí)性，完全按國(guó)法的邏輯運(yùn)行勢(shì)必提高黨規(guī)的制度化和程序化要求，制定和實(shí)施過(guò)程也更為繁瑣，優(yōu)勢(shì)反而被抵消。[注]有學(xué)者指出，十八大后出臺(tái)的“八項(xiàng)規(guī)定”，在整頓黨風(fēng)和遏制腐敗上取得顯著效果，正是由于其及時(shí)性和迅速性。參見(jiàn)虞崇勝：《國(guó)法與黨紀(jì)：“雙籠關(guān)虎”的制度邏輯》，《探索》2015年第2期，第60頁(yè)。因此，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，并不是要將那些成熟的、有效的黨規(guī)一概上升為國(guó)法，[注]由于二者在形式和實(shí)質(zhì)上的差異，很多黨內(nèi)法規(guī)都不適合上升為國(guó)法。參見(jiàn)劉長(zhǎng)秋：《論黨內(nèi)法規(guī)的概念與屬性——兼論黨內(nèi)法規(guī)為什么不宜上升為國(guó)家法》，《馬克思主義研究》2017年第10期，第139頁(yè)。而是要在正確認(rèn)識(shí)和把握二者差異的基礎(chǔ)上，明確二者在國(guó)家治理中的不同地位和作用。

1.黨務(wù)關(guān)系入規(guī)

在國(guó)家治理體系中，黨務(wù)關(guān)系原則上由黨規(guī)調(diào)整。具體而言，主要包括兩類：一是黨內(nèi)關(guān)系，即黨的自身建設(shè)問(wèn)題，包括政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等。由于黨員在入黨時(shí)已明示同意接受黨規(guī)約束，因此可以理解為黨員同意為黨的事業(yè)讓渡自己的部分權(quán)利，這是黨務(wù)關(guān)系入規(guī)的前提。[注]周淑真：《依法治國(guó)、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨三者關(guān)系及內(nèi)在邏輯》，《理論視野》2015年第1期，第31頁(yè)。但是，在全面依法治國(guó)的背景下，這種讓渡必須尊重法治原則。因此，黨規(guī)對(duì)黨務(wù)關(guān)系的調(diào)整是有其邊界的。凡屬法律保留的事項(xiàng)，比如涉及對(duì)人身自由的剝奪等，均不得由黨規(guī)來(lái)規(guī)定。二是黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，包括黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)和監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的體制機(jī)制等。在中國(guó)特色社會(huì)主義法治實(shí)踐中，憲法和法律一般只對(duì)“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一原則作出規(guī)定，至于具體如何領(lǐng)導(dǎo)，包括領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制、程序規(guī)范等，則交由黨規(guī)來(lái)調(diào)整。有論者認(rèn)為，人大工作必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這樣安排是為了避免出現(xiàn)作為被領(lǐng)導(dǎo)者的人大去規(guī)范作為領(lǐng)導(dǎo)者的黨應(yīng)當(dāng)如何活動(dòng)的困境。[注]宋功德：《黨規(guī)之治》，北京：法律出版社，2015年，第78頁(yè)。但改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨歷來(lái)都承認(rèn)“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，通過(guò)憲法和法律來(lái)規(guī)定政黨活動(dòng)方式并無(wú)不可逾越的障礙。之所以通過(guò)黨規(guī)來(lái)具體化黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，主要還是由于黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)具有政治性，在國(guó)家治理的制度分工中更適合由黨規(guī)來(lái)調(diào)整。因此，當(dāng)黨作出政治決斷，決定以更加穩(wěn)定、更加規(guī)范的方式來(lái)規(guī)制特定黨務(wù)事項(xiàng)，亦即對(duì)法治屬性的考量超過(guò)政治屬性時(shí)，就更加適合以國(guó)法的方式進(jìn)行規(guī)整。[注]2015年《國(guó)家安全法》規(guī)定，中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，就是通過(guò)法律形式直接確認(rèn)黨內(nèi)機(jī)構(gòu)法律地位并賦予其法定職權(quán)的重要事例。

2.國(guó)務(wù)關(guān)系入法

雖然黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)一般納入黨規(guī)的調(diào)整范圍，但黨規(guī)的作用范圍僅限于黨組織和黨員。超出這一范圍，對(duì)于非共產(chǎn)黨員的公民、政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)法來(lái)規(guī)范。因此，在國(guó)家治理的分工中，黨外事務(wù)只能由國(guó)法來(lái)調(diào)整，黨規(guī)不得直接為非黨員的公民、政權(quán)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織設(shè)定權(quán)利義務(wù)，也不得直接規(guī)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。當(dāng)然，由于國(guó)法的效力及于其管轄范圍內(nèi)的一切人和事，黨務(wù)關(guān)系亦屬國(guó)法調(diào)整范圍。當(dāng)入規(guī)的黨務(wù)關(guān)系同時(shí)也入法時(shí)，黨務(wù)關(guān)系將同時(shí)由黨規(guī)和國(guó)法調(diào)整。這種雙規(guī)并行的狀態(tài)通常是共時(shí)性的。此時(shí)，國(guó)法是基礎(chǔ)性調(diào)整，黨規(guī)是補(bǔ)充性調(diào)整。只要未超出法律保留的范圍，黨規(guī)可以對(duì)黨員和黨組織作出嚴(yán)于國(guó)法的要求，為黨組織和黨員設(shè)置更多的義務(wù)或者限制更多的自由。但是，在特定情況下，這種并行調(diào)整也可能是歷時(shí)性的。對(duì)于一些需要在政權(quán)機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位、社會(huì)組織中普遍引入的制度，如果暫時(shí)還不具備制定國(guó)法的條件，可以先在黨內(nèi)范圍通過(guò)制定黨規(guī)“先行先試”，條件成熟時(shí)再擴(kuò)展到政權(quán)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位、社會(huì)組織。[注]季冬曉、孫希江：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律協(xié)調(diào)發(fā)展的法學(xué)邏輯與實(shí)現(xiàn)途徑》，《科學(xué)社會(huì)主義》2017年第6期，第137-138頁(yè)。比如，先在黨內(nèi)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定，待條件成熟時(shí)再通過(guò)國(guó)家立法確立普遍性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

三、統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作：雙規(guī)并行的實(shí)踐

1978年，鄧小平在《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》中指出，“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法?！盵注]《鄧小平文選》第2卷，第147頁(yè)。此后，中央在不斷完善黨規(guī)和國(guó)法兩大規(guī)范體系的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌實(shí)施黨和國(guó)家的制度治理，致力于把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，在依法治國(guó)與依規(guī)治黨兩個(gè)方面均取得顯著成效。但是，從總體上看，兩個(gè)法治系統(tǒng)的發(fā)展并不均衡。由于黨規(guī)制度體系建設(shè)相對(duì)滯后于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建設(shè)，二者在內(nèi)容的協(xié)調(diào)性和銜接的順暢性等方面也還有較大的提升空間。

(一)格局的均衡性

改革開(kāi)放以來(lái)，一個(gè)立足國(guó)情，體現(xiàn)黨和人民意志，以憲法為統(tǒng)帥，包括憲法相關(guān)法、民商法、刑法、訴訟法等多個(gè)部門，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系逐步形成。截至2010年，我國(guó)已制定法律236 件、行政法規(guī)690 多件、地方性法規(guī)8600 多件，并全面完成了對(duì)法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。[注]吳邦國(guó)：《形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)》，《求是》2011年第3期，第3頁(yè)。此后，這一體系又根據(jù)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要不斷發(fā)展。與此同時(shí)，在黨規(guī)制度建設(shè)方面也取得顯著成效。截至2018年，我們黨已制定450多部組織法規(guī)、900多部黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、約1400部黨的自身建設(shè)法規(guī)、1460多部黨的監(jiān)督保障法規(guī)。其中，中央黨內(nèi)法規(guī)220多部、部委黨內(nèi)法規(guī)約240部、地方黨內(nèi)法規(guī)約3700部。[注]宋功德：《全方位推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年9月27日，第7版。但是，無(wú)論是在規(guī)范本身的數(shù)量和質(zhì)量方面，還是在實(shí)施和保障的機(jī)制方面，黨規(guī)與國(guó)法的發(fā)展都不夠均衡。首先，在規(guī)范制定層面，相對(duì)于國(guó)家法律制度，黨規(guī)制度建設(shè)仍然存在一些短板。一些黨的事業(yè)發(fā)展亟需的黨規(guī)制度供給還不夠及時(shí)。比如，在黨的組織方面，至今沒(méi)有一部全面規(guī)范各級(jí)黨組織設(shè)立、職責(zé)和運(yùn)行等事項(xiàng)的組織條例；在黨的工作方面，宣傳、政法等系統(tǒng)的基礎(chǔ)主干法規(guī)尚付闕如。同時(shí)，一些黨內(nèi)法規(guī)的配套性、實(shí)施性制度也遲遲不能出臺(tái)，導(dǎo)致這些黨規(guī)的具體要求不夠明確。其次，在規(guī)范實(shí)施層面，貫徹落實(shí)黨規(guī)制度的程序機(jī)制還不夠健全。比如，由于一些黨規(guī)的規(guī)定比較寬泛，自由裁量空間過(guò)大，而黨規(guī)制度的解釋機(jī)制又沒(méi)有真正建立起來(lái)，導(dǎo)致這些黨規(guī)制度在實(shí)踐中并沒(méi)有得到正確的解釋，在具體的應(yīng)用場(chǎng)景中常常發(fā)生分歧甚至沖突，影響了制度實(shí)施的效果。同時(shí)，黨規(guī)的監(jiān)督機(jī)制尤其是問(wèn)責(zé)機(jī)制也不夠健全，沒(méi)有形成剛性的制度約束，導(dǎo)致一些黨規(guī)制度的預(yù)期目標(biāo)在實(shí)踐中落空。

(二)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性

由于黨規(guī)與國(guó)法雙規(guī)并行，一些黨規(guī)的要求可能與國(guó)法規(guī)定發(fā)生沖突，這就產(chǎn)生了黨規(guī)與國(guó)法兩個(gè)規(guī)范系統(tǒng)如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在實(shí)踐中，這種不一致主要是由于黨規(guī)修訂相對(duì)滯后造成的。比如，在《監(jiān)察法》實(shí)施以后，不少紀(jì)律建設(shè)法規(guī)已經(jīng)不適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革的新形勢(shì)新要求，但還未及時(shí)得到修訂或廢止。但是，它也可能是由于特定時(shí)期對(duì)憲法法律的權(quán)威重視不夠造成的。比如，一些地方超越調(diào)整范圍立規(guī)，將對(duì)黨員的特殊要求、特殊限制擴(kuò)展到普通公民身上。[注]陸宇峰：《依規(guī)治黨與依法治國(guó)相統(tǒng)一的原理和要求》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017年第1期，第28頁(yè)。不管基于何種原因，黨規(guī)制度與憲法法律之間的沖突，都直接違反了社會(huì)主義法制統(tǒng)一原則，并容易滋長(zhǎng)黨員干部超越憲法法律的特權(quán)。針對(duì)這些情況，2012年中央啟動(dòng)了我們黨歷史上規(guī)模最大的一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段的集中清理，黨規(guī)與國(guó)法內(nèi)容沖突的問(wèn)題有所緩解，但仍未消除。一方面，在黨規(guī)與國(guó)法雙規(guī)并行的制度架構(gòu)中，兩個(gè)規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)容上的協(xié)調(diào)問(wèn)題是長(zhǎng)期性的；另一方面，當(dāng)前黨規(guī)制度建設(shè)從總體上看仍然滯后于國(guó)家法律，規(guī)范沖突的問(wèn)題仍然比較突出。當(dāng)然，在確定黨規(guī)與國(guó)法之間是否存在沖突時(shí)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為黨規(guī)制度的規(guī)定不同于國(guó)家法律就存在問(wèn)題。一方面，黨員干部可以選擇犧牲部分個(gè)人利益以完成黨的歷史使命，這種選擇既為黨規(guī)所肯定，也為國(guó)法所認(rèn)可。因此，黨規(guī)制度可以按照“紀(jì)嚴(yán)于法”的原則對(duì)黨員干部提出比普通公民更高的要求。另一方面，要注意區(qū)分“黨內(nèi)法規(guī)不可突破國(guó)家法律”與“黨的政策未必要與國(guó)家法律相一致”這兩個(gè)命題。比如，黨在工作中針對(duì)法律法規(guī)的立改廢釋提出的領(lǐng)導(dǎo)主張和政策要求，表面上看與法律法規(guī)不一致，但這些領(lǐng)導(dǎo)主張和政策要求并不要求“直接”在社會(huì)上實(shí)施，而是要求通過(guò)法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為國(guó)家法律，顯然不能據(jù)此認(rèn)為黨的主張與國(guó)家法律相互沖突。[注]宋功德：《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期，第12頁(yè)。

(三)銜接的順暢性

銜接是指黨規(guī)與國(guó)法兩個(gè)規(guī)范系統(tǒng)無(wú)縫對(duì)接，在國(guó)家治理上各就其位，彼此既不缺位也不越位。這種銜接既體現(xiàn)在規(guī)范制定層面，也體現(xiàn)在規(guī)范實(shí)施階段。相應(yīng)地，銜接上的不暢通也同時(shí)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，在規(guī)范制定層面，黨規(guī)制度的備案審查機(jī)制與國(guó)法范圍的備案審查機(jī)制銜接聯(lián)動(dòng)還不夠順暢。從審查機(jī)制看，黨規(guī)排除了被動(dòng)審查模式，未賦予黨組、黨組織或者其他權(quán)利人啟動(dòng)審查程序的權(quán)力，而國(guó)法則同時(shí)引入了主動(dòng)審查和被動(dòng)審查模式，審查時(shí)難以與黨內(nèi)程序直接銜接；同時(shí)，黨規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)對(duì)涉及國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的內(nèi)容，明顯存在知識(shí)儲(chǔ)備不足、審查經(jīng)驗(yàn)欠缺等實(shí)際問(wèn)題。從聯(lián)動(dòng)機(jī)制看，目前的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制主要通過(guò)會(huì)議、函件往來(lái)等形式進(jìn)行，單向性溝通多、互動(dòng)性溝通少，臨時(shí)性溝通多、例行性會(huì)議少，隨意性溝通多、制度化互動(dòng)少。[注]秦前紅、蘇紹龍：《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基準(zhǔn)與路徑——兼論備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制》，《法律科學(xué)》2016年第5期，第28頁(yè)。其次，在規(guī)范實(shí)施階段，黨內(nèi)部門執(zhí)規(guī)與國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法的銜接聯(lián)動(dòng)也不夠順暢。從實(shí)施機(jī)制看，國(guó)法制定以后，主要通過(guò)執(zhí)法、司法等方式實(shí)施；而黨規(guī)制定以后，主要依靠紀(jì)委執(zhí)紀(jì)等方式落實(shí)，但時(shí)至今日，紀(jì)委仍然更多地被視為黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗機(jī)構(gòu)，紀(jì)委作為維護(hù)黨章黨規(guī)尊嚴(yán)、保障黨章黨規(guī)實(shí)施的功能還沒(méi)有真正發(fā)揮出來(lái)。[注]樊鵬：《中央紀(jì)委的政治功能分析——基于黨內(nèi)憲制的視角》，《科學(xué)社會(huì)主義》2016年第3期，第156-157頁(yè)。從聯(lián)動(dòng)機(jī)制看，紀(jì)委執(zhí)紀(jì)與國(guó)家執(zhí)法的關(guān)系也還沒(méi)有完全理順。比如，行政機(jī)關(guān)給予黨員行政處罰或者紀(jì)律處分的，應(yīng)當(dāng)依照黨規(guī)同時(shí)給予黨紀(jì)處分或者組織處理，但在實(shí)踐中，紀(jì)委與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的信息共享機(jī)制并未真正建立起來(lái)；而在職務(wù)犯罪的查辦中，一些此前被歸入刑事司法領(lǐng)域的案件在國(guó)家監(jiān)察體制改革之后被代之以黨紀(jì)處分，出現(xiàn)違紀(jì)對(duì)違法的替代。[注]張洪松：《從偵查到監(jiān)察：職務(wù)犯罪查辦機(jī)制40年》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第6期，第22頁(yè)。

四、統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)方式：優(yōu)化路徑的展開(kāi)

黨規(guī)與國(guó)法在規(guī)范屬性、規(guī)整強(qiáng)度和運(yùn)行機(jī)理上均有所不同，但又都是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分，既不能將二者混為一談，也不能將二者割裂開(kāi)來(lái)。新形勢(shì)下統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，要立足于黨規(guī)與國(guó)法的不同屬性，以全面貫徹落實(shí)新憲法為統(tǒng)領(lǐng)，以法治思維和法治方式為抓手，在分類分層實(shí)踐推進(jìn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)理順備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

(一)以全面貫徹落實(shí)新憲法為統(tǒng)領(lǐng)

作為一項(xiàng)規(guī)范性的要求，黨章明確規(guī)定，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。而《憲法》不僅在“序言”最后一句要求各政黨必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，同時(shí)在“總綱”第5條明確規(guī)定各政黨必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。由此，形成了一個(gè)完整的規(guī)范脈絡(luò)，在依法治國(guó)之外，依規(guī)治黨也被全面納入憲法調(diào)整范圍。在此環(huán)境中統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，首先，要堅(jiān)持以憲法為基準(zhǔn)，協(xié)調(diào)黨規(guī)與國(guó)法關(guān)系。憲法作為國(guó)家根本大法，具有最高效力，既是整個(gè)法律體系的頂點(diǎn)，也是黨規(guī)制度體系的頂點(diǎn)。要將憲法作為依法治國(guó)與依規(guī)治黨的“最大公約數(shù)”，將黨規(guī)與國(guó)法統(tǒng)一到憲法秩序之下。其次，要加強(qiáng)合憲性審查機(jī)制建設(shè)，以憲法實(shí)施統(tǒng)率依法治國(guó)與依規(guī)治黨。要通過(guò)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的有效聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建中國(guó)特色合憲性審查機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，再將合憲性審查機(jī)制與黨內(nèi)備案審查、人大系統(tǒng)備案審查和政府系統(tǒng)備案審查銜接起來(lái)，充分發(fā)揮憲法實(shí)施對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的統(tǒng)率作用。合憲性審查具有很強(qiáng)的政治性，應(yīng)當(dāng)設(shè)定嚴(yán)格的啟動(dòng)條件和審查程序，原則上只有通過(guò)備案審查無(wú)法排除的規(guī)范沖突才能進(jìn)一步進(jìn)行合憲性審查。一般而言，黨規(guī)備案審查部門或?qū)嵤┎块T在黨規(guī)的解釋和實(shí)施中涉及憲法問(wèn)題，應(yīng)報(bào)中央依法治國(guó)委員會(huì)，由后者與全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)銜接聯(lián)動(dòng)。國(guó)家備案審查部門或?qū)嵤┎块T在法律的解釋和實(shí)施中涉及憲法問(wèn)題，應(yīng)報(bào)全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)，由后者與中央依法治國(guó)委員會(huì)銜接聯(lián)動(dòng)。最后，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿依法治國(guó)與依規(guī)治黨全過(guò)程的各方面。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征。黨對(duì)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的領(lǐng)導(dǎo)不是對(duì)法治事業(yè)的干擾，而是中國(guó)特色社會(huì)主義法治最根本的保證。要旗幟鮮明地堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，并將黨的領(lǐng)導(dǎo)具體化到黨規(guī)制度體系和國(guó)家制度體系之中，實(shí)現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依法履行職能、開(kāi)展工作的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)以法治思維和法治方式為抓手

法治思維和法治方式是依法治國(guó)與依規(guī)治黨共通性的基礎(chǔ)，運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政是依法治國(guó)，運(yùn)用法治思維和法治方式管黨治黨是依規(guī)治黨。因此，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，要以法治思維和法治方式為關(guān)鍵抓手，將法治思維和法治方式全方位多層次貫穿到依法治國(guó)與依規(guī)治黨的各個(gè)方面。首先，要逐步提高治國(guó)理政和管黨治黨的制度化水平，將黨務(wù)和國(guó)務(wù)一并置于法治原則的規(guī)范之下。要推動(dòng)非正式制度向正式制度轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)黨務(wù)和國(guó)務(wù)規(guī)則的明確化、確定化和穩(wěn)定化，使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的更替或者領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。要通過(guò)配套性規(guī)范性文件的制定，壓縮規(guī)則解釋和實(shí)施中的自由裁量空間，并借助制度文本的公開(kāi)、制度運(yùn)行過(guò)程的公開(kāi)，逐步提升黨務(wù)和國(guó)務(wù)的透明度。其次，要從權(quán)力制約、權(quán)利保障等方面優(yōu)化黨規(guī)與國(guó)法內(nèi)容，確保規(guī)范內(nèi)容具有實(shí)質(zhì)的法治品格。要通過(guò)黨規(guī)與國(guó)法這兩個(gè)“籠子”，把權(quán)力有效地約束起來(lái)，尤其要加快黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，進(jìn)一步明確黨執(zhí)政的目標(biāo)、行為的邊界和行動(dòng)的尺度，從源頭上保障黨的先進(jìn)性和純潔性。要全面體現(xiàn)現(xiàn)代法治理念，進(jìn)一步加大黨員群眾基本權(quán)利的保障力度，尤其要進(jìn)一步保障黨員群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，按照民主集中制的要求，在規(guī)范的起草和審議等階段盡可能廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，確保制定的規(guī)范有效聚焦問(wèn)題、充分凝聚共識(shí)。最后，要堅(jiān)持抓“關(guān)鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”相統(tǒng)一，全面提升黨員干部的法治素養(yǎng)。要通過(guò)集中性教育和經(jīng)常性教育相結(jié)合，增強(qiáng)黨員干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題、推動(dòng)工作的能力，尤其要緊盯黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，把具備法治思維和法治素養(yǎng)的人選拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位，并整合各方面的資源，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，形成堅(jiān)決捍衛(wèi)法治的政治生態(tài)和文化氛圍。

(三)以分類分層的實(shí)踐推進(jìn)為基礎(chǔ)

黨的十九屆三中全會(huì)提出，黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公。此后，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始大范圍推進(jìn)，形成了黨政分設(shè)和黨政合并/合署兩種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。在此背景下統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，首先，在橫向關(guān)系上，要區(qū)分黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式分類推進(jìn)。對(duì)于黨政分設(shè)的機(jī)構(gòu)，要在區(qū)分黨政的基礎(chǔ)上著力構(gòu)建黨內(nèi)部門與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。具體方式包括：(1)歸口協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮黨的職能部門作用，加強(qiáng)黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門的歸口協(xié)調(diào)職能，由其統(tǒng)籌本系統(tǒng)本領(lǐng)域政權(quán)機(jī)關(guān)工作。(2)黨組嵌入。充分發(fā)揮在國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的黨組或者黨組性質(zhì)的黨委作用，實(shí)現(xiàn)黨依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)與國(guó)家機(jī)關(guān)依法運(yùn)行的有機(jī)統(tǒng)一。(3)信息共享。在黨內(nèi)部門與國(guó)家機(jī)關(guān)之間建立信息共享機(jī)制。比如，行政執(zhí)法部門將違法記錄抄送紀(jì)檢機(jī)關(guān)，由后者對(duì)黨員違法行為依規(guī)作出處理，或者紀(jì)檢機(jī)關(guān)將受過(guò)黨紀(jì)處分的情況通報(bào)司法機(jī)關(guān)，由后者作為量刑情節(jié)予以考慮。(4)黨政同責(zé)。在環(huán)保、安全生產(chǎn)、食品安全等領(lǐng)域?qū)嵭悬h政同責(zé)，以責(zé)任機(jī)制倒逼黨政部門在事關(guān)改革發(fā)展的重大問(wèn)題上加強(qiáng)協(xié)同。對(duì)于黨政合并/合署的機(jī)構(gòu)，要在推動(dòng)黨政整合的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建統(tǒng)一決策、一體化運(yùn)行的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。具體方式包括：(1)機(jī)構(gòu)重組。實(shí)行一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子、一套內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一核定編制、統(tǒng)一配備領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。(2)直接領(lǐng)導(dǎo)。黨政合署/合并的機(jī)構(gòu)直接在黨組織的統(tǒng)一指揮下工作。比如，監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公后，不再設(shè)立黨組，監(jiān)委委務(wù)會(huì)與紀(jì)委常委會(huì)合并召開(kāi)，人事等重大事項(xiàng)直接由紀(jì)委常委會(huì)研究決定。(3)程序整合。實(shí)行“一程序兩報(bào)告”等工作模式，實(shí)質(zhì)上只履行一套程序，但同時(shí)形成關(guān)于違規(guī)和違法的兩份報(bào)告。[注]在國(guó)家監(jiān)察制度改革中，一些地方對(duì)同時(shí)存在違紀(jì)問(wèn)題和職務(wù)違法犯罪問(wèn)題的黨員監(jiān)察對(duì)象，只履行一套程序，但同時(shí)形成執(zhí)紀(jì)審查、職務(wù)違法犯罪調(diào)查兩份報(bào)告。執(zhí)紀(jì)審理部門開(kāi)展全案審查后，也分別就違紀(jì)違法事實(shí)和涉嫌職務(wù)犯罪事實(shí)形成兩份審理報(bào)告。參見(jiàn)北京市紀(jì)委：《探索執(zhí)紀(jì)執(zhí)法“一程序兩報(bào)告”工作模式》，2018年1月18日，http:∥www.ccdi.gov.cn/yaowen/201801/t20180118_162071.html，2018年8月1日。(4)聯(lián)合發(fā)文。以黨的組織與政權(quán)機(jī)關(guān)的名義聯(lián)合制發(fā)規(guī)范性文件，使之同時(shí)體現(xiàn)黨和政兩個(gè)方面的意志。聯(lián)合發(fā)文一般使用黨內(nèi)文號(hào)，因此聯(lián)合發(fā)文將使黨內(nèi)規(guī)范性文件同時(shí)具備普遍約束力，原則上應(yīng)當(dāng)僅適用于黨政合并/合署的機(jī)構(gòu)。其次，在縱向維度上，要區(qū)分黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置級(jí)次分層推進(jìn)。在中央層面，黨政之間應(yīng)當(dāng)有所分工，更適合在區(qū)分黨政的基礎(chǔ)上推進(jìn)黨政協(xié)同運(yùn)行；在地方層面，效率的考量更加重要，可以在兼顧管理幅度的基礎(chǔ)上對(duì)黨政作更為徹底的整合。

(四)以備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)為重點(diǎn)

2015年中辦印發(fā)《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見(jiàn)》，要求各參與主體在備案審查中若發(fā)現(xiàn)屬于其他主體權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)移送有權(quán)主體處理。目前，中央、部門和地方都建立了黨規(guī)與國(guó)法備案審查的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，參與主體一般包括黨內(nèi)、人大和政府系統(tǒng)的法制工作機(jī)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨，首先，要進(jìn)一步優(yōu)化銜接聯(lián)動(dòng)方式，更好地發(fā)揮各參與主體作用。在審查主體方面，要加強(qiáng)審查能力建設(shè)，通過(guò)增加編制、調(diào)劑人員等方式充實(shí)備案審查機(jī)構(gòu)，并通過(guò)系統(tǒng)的、切實(shí)可行的教育培訓(xùn)計(jì)劃，提升備案審查人員的履職能力。在審查方式方面，要實(shí)行常規(guī)審查加聯(lián)席會(huì)議模式，要求各備案審查機(jī)構(gòu)在作出相應(yīng)判斷之前必須通過(guò)聯(lián)席會(huì)議的形式吸納其他參與主體意見(jiàn)，使其他參與主體在審查過(guò)程中發(fā)揮更加實(shí)質(zhì)性的作用。在保障機(jī)制方面，要適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的要求，構(gòu)建模塊完整、使用便捷的備案審查信息平臺(tái)，為銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)提供技術(shù)支撐。其次，要進(jìn)一步拓展銜接聯(lián)動(dòng)范圍，實(shí)現(xiàn)全流程銜接聯(lián)動(dòng)。要將目前黨規(guī)國(guó)法備案審查階段的銜接聯(lián)動(dòng)往前拓展到起草階段，往后拓展到清理階段。具體而言，即在黨規(guī)的起草和清理階段，通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制就其與憲法法律的符合性征詢國(guó)家法制工作機(jī)構(gòu)意見(jiàn)；在國(guó)法的起草和清理階段，通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制就其與黨的政策和黨的制度的符合性征求黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)意見(jiàn)。最后，要進(jìn)一步提升銜接聯(lián)動(dòng)的法治化水平，構(gòu)建銜接聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。要通過(guò)黨規(guī)與國(guó)法兩個(gè)法治子系統(tǒng)的協(xié)同運(yùn)行對(duì)銜接聯(lián)動(dòng)的主體、權(quán)限、程序和步驟等進(jìn)行規(guī)范，推動(dòng)聯(lián)合審查全過(guò)程全環(huán)節(jié)制度化發(fā)展。

五、結(jié) 語(yǔ)

早在1938年，毛澤東在《中國(guó)共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭(zhēng)中的地位》中就提出，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)?！盵注]《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第528頁(yè)。因此，黨內(nèi)法規(guī)并不是一個(gè)新概念。但是，將黨內(nèi)法規(guī)體系正式納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)體系向動(dòng)態(tài)的依規(guī)治黨這一歷史性轉(zhuǎn)變，進(jìn)而將依規(guī)治黨與依法治國(guó)并舉，并上升到新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的高度進(jìn)行謀劃和布局，則是十八大以來(lái)黨的重要理論創(chuàng)新成果。過(guò)去，學(xué)界多從靜態(tài)角度關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系，對(duì)二者在國(guó)家治理上的制度分工及其在動(dòng)態(tài)治理過(guò)程中的協(xié)調(diào)和銜接問(wèn)題則關(guān)注得不夠。本文從中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家的歷史出發(fā)，揭示了治黨與治國(guó)內(nèi)在邏輯上的統(tǒng)一性，同時(shí)正視政黨與國(guó)家的不同內(nèi)涵，提出統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨并不是要將那些成熟的黨規(guī)一概上升為國(guó)法，而是要在正確認(rèn)識(shí)和把握黨規(guī)與國(guó)法不同屬性的基礎(chǔ)上，明確二者在國(guó)家治理中的不同地位和作用。在此基礎(chǔ)上，本文針對(duì)當(dāng)前兩個(gè)法治子系統(tǒng)發(fā)展不夠均衡、內(nèi)容不夠協(xié)調(diào)、銜接不夠順暢等問(wèn)題，從統(tǒng)領(lǐng)、抓手、基礎(chǔ)和重點(diǎn)等方面提出了新時(shí)代統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的可行路徑。但是，統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨是一個(gè)新的時(shí)代命題，牽涉甚廣，本文只是一次初步的探究，相關(guān)的研究尤其是協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制在中觀和微觀層面的展開(kāi)，尚需結(jié)合新時(shí)代統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的實(shí)踐探索作進(jìn)一步的拓展。