方 勁 趙 翔

方勁，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，社會(huì)學(xué)研究所所長(zhǎng)，碩士生導(dǎo)師；趙翔，浙江師范大學(xué)法政學(xué)院碩士研究生（金華 321004）。

一、研究問(wèn)題

隨著四類(lèi)社會(huì)組織直接登記制度的實(shí)施，社會(huì)組織的準(zhǔn)入條件逐漸放寬，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展步入“快車(chē)道”。在此背景下，關(guān)于社會(huì)組織的研究逐漸成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話(huà)題，其間，聚焦于社會(huì)組織發(fā)展困境的學(xué)術(shù)成果呈現(xiàn)迅速增長(zhǎng)的趨勢(shì)?？傮w上看，當(dāng)前關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展困境的研究包括制度結(jié)構(gòu)取向和行動(dòng)實(shí)踐取向兩個(gè)基本面向。制度結(jié)構(gòu)取向主要從宏觀層面的制度環(huán)境角度分析社會(huì)組織發(fā)展困境的結(jié)構(gòu)因素。學(xué)者們基于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的制度現(xiàn)實(shí)，從社會(huì)組織發(fā)展的組織合法性（高丙中，2000）、登記注冊(cè)體制（王名、孫偉林，2010）、政府治理機(jī)制（管兵，2013；黃曉春，2015；黃曉春、周黎安，2017）、社會(huì)體制改革（李培林，2013）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度（管兵，2016；黃曉春，2017）等層面探討社會(huì)組織的發(fā)展困境及其出路。行動(dòng)實(shí)踐取向則從微觀層面的操作運(yùn)行角度出發(fā)關(guān)注社會(huì)組織發(fā)展的行動(dòng)難題。學(xué)者們主要基于社會(huì)組織發(fā)展的地方實(shí)踐，從資源獲取（楊寶，2018）、組織自主性（姚華，2013；黃曉春、嵇欣，2014）、角色期待（文軍，2012）、社會(huì)服務(wù)困境（黃曉星、熊慧玲，2018）等層面討論造成社會(huì)組織發(fā)展困境的原因及其改進(jìn)方向。

然而，在圍繞社會(huì)組織發(fā)展困境這一議題的討論中，不論是宏觀層面的制度結(jié)構(gòu)分析，還是微觀層面的行動(dòng)實(shí)踐探討，其實(shí)都難以脫離“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”這一經(jīng)典的理論命題。在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論框架下討論中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展是既有研究的重要面向。社會(huì)組織的發(fā)展不僅需要國(guó)家的制度安排和政策落實(shí)，也離不開(kāi)社會(huì)組織自身的行動(dòng)參與和策略回應(yīng)。近年來(lái)，一些學(xué)者嘗試將結(jié)構(gòu)性要素、行動(dòng)者以及彼此的關(guān)系機(jī)制共同納入社會(huì)組織的研究視野（李國(guó)武、李璐，2011；渠敬東，2012），力圖避免制度與行動(dòng)割裂所造成的理解偏差。但在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系框架下，探討基于“屬地主義”運(yùn)作邏輯的政府行政治理體制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響卻是普遍被忽視的議題。由于受到屬地主管單位的直接監(jiān)管及對(duì)其行政資源的過(guò)度依賴(lài)，社會(huì)組織的生存空間體現(xiàn)出顯著的屬地特征。屬地特征可能為社會(huì)組織的發(fā)展提供便利條件，同時(shí)，也可能生產(chǎn)出對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的制約機(jī)制。本文基于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的制度背景，從屬地主義視角剖析社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展軌跡，試圖闡明社會(huì)組織遭遇的“屬地化”困境的演化機(jī)制及其實(shí)踐后果，從而為轉(zhuǎn)型期社會(huì)組織的發(fā)展提供一種解釋框架，并以此管窺其背后所映射的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。

二、屬地主義：社會(huì)組織生存空間拓展的一個(gè)解釋框架

國(guó)家治理轉(zhuǎn)向和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了巨大空間。黨的十八大報(bào)告提出，“加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，將社會(huì)組織發(fā)展納入社會(huì)治理體系，在國(guó)家層面開(kāi)啟了全面推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的戰(zhàn)略部署。加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)、激發(fā)社會(huì)組織活力成為明確的國(guó)家政策目標(biāo)。此后，政府相關(guān)部門(mén)將戰(zhàn)略部署轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)性的政策文件，相關(guān)政策文件密集出臺(tái)，從登記管理、培育孵化、購(gòu)買(mǎi)扶持、稅收減免、人才培養(yǎng)、能力建設(shè)、監(jiān)督評(píng)估、內(nèi)部治理等方面進(jìn)行了全方位的政策設(shè)計(jì)，社會(huì)組織治理的頂層制度安排日趨完善。制度約束著特定群體成員在特定情形中的行為（March&Olsen，1998）。為響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，各省市地方政府紛紛根據(jù)中央精神和部委文件進(jìn)行政策的細(xì)化落實(shí)，同時(shí)在國(guó)家制度允許的空間內(nèi)不斷進(jìn)行政策創(chuàng)新。然而，制度環(huán)境的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織創(chuàng)造“增速發(fā)展”的契機(jī)和條件的同時(shí)，制度中蘊(yùn)含的各種有意識(shí)或非預(yù)期的制度邏輯同樣會(huì)作用于社會(huì)組織，對(duì)其行為和運(yùn)作產(chǎn)生重要影響，其中，“地方屬地主義”的制度邏輯便是值得關(guān)注的重要議題。

屬地主義的社會(huì)組織治理模式意味著地方政府與社會(huì)組織合作時(shí)表現(xiàn)出顯著的屬地特征，即以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，各行政區(qū)域內(nèi)政府與社會(huì)組織的合作呈現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立性和排外性的格局。從正向意義層面來(lái)說(shuō)，屬地治理有利于社會(huì)組織的規(guī)范化管理以及獲得屬地政府的更多地方性扶持；從負(fù)向效應(yīng)層面來(lái)說(shuō)，屬地主義容易生產(chǎn)出阻礙社會(huì)組織生產(chǎn)空間拓展的屬地壁壘，從而導(dǎo)致社會(huì)組織難以形成更為專(zhuān)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。如果從制度設(shè)計(jì)的層面考量，這種屬地特征的形成客觀上與社會(huì)組織的登記管理制度和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度密切相關(guān)。在所有關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的制度安排中，登記管理制度和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度扮演的角色至關(guān)重要，如果將登記管理制度視為社會(huì)組織合法性來(lái)源的基礎(chǔ)性制度，那么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度則可以被看作社會(huì)組織生存與發(fā)展的長(zhǎng)效性機(jī)制。然而，這兩種國(guó)家層面的頂層制度設(shè)計(jì)一定程度上可能是造成當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)展“屬地化”困境的重要制度根源。

第一，“雙重化”的登記管理體制催生了社會(huì)組織發(fā)展的屬地壁壘。一直以來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織主要實(shí)行雙重管理體制，即對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)管理及日常管理實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的體制，雖然在政策表述層面國(guó)家已經(jīng)確認(rèn)了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織成立時(shí)可以直接申請(qǐng)登記，但作為落實(shí)社會(huì)組織直接登記的相關(guān)立法工作進(jìn)展相對(duì)滯后，雙重管理體制松動(dòng)的趨勢(shì)在法律層面如何體現(xiàn)依然充滿(mǎn)不確定性（章高榮，2017）。值得注意的是，2018年由民政部牽頭起草的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》①民政部起草的《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見(jiàn)稿）》已于2018年9月1日完成了面向社會(huì)各界公開(kāi)征求意見(jiàn)的程序。從草案征求意見(jiàn)稿來(lái)看，社會(huì)組織的雙重管理體制依然獲得確認(rèn)。草案明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院民政部門(mén)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)是本級(jí)人民政府的社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)；國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是社會(huì)組織業(yè)務(wù)主管單位。在雙重管理體制方面并未獲得實(shí)質(zhì)性突破。草案征求意見(jiàn)稿規(guī)定，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)由所在地縣級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了社會(huì)組織的屬地管理原則。雙重管理體制時(shí)刻提醒著地方政府應(yīng)遵循“守土有責(zé)”的治理邏輯，這在一定程度上催生了社會(huì)組織發(fā)展的屬地壁壘。

第二，“分割化”的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度強(qiáng)化了社會(huì)組織發(fā)展的屬地藩籬。資源供給不足一直是制約社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵變量，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度無(wú)疑為這一困境的解決提供了制度保障。然而，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的運(yùn)作過(guò)程卻導(dǎo)致了社會(huì)組織發(fā)展所依賴(lài)的諸多重要條件和要素難以實(shí)現(xiàn)，其中，特殊主義的就近購(gòu)買(mǎi)或“圈內(nèi)”購(gòu)買(mǎi)機(jī)制導(dǎo)致適度競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)外包市場(chǎng)無(wú)法成型，社會(huì)組織的發(fā)展高度嵌入地方行政網(wǎng)絡(luò)（黃曉春，2015）。因此，社會(huì)組織注冊(cè)地往往直接影響著政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)對(duì)象的選擇，轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織更能獲得屬地政府的項(xiàng)目支持（周俊，2014）。政府這種較為明顯的屬地資助和購(gòu)買(mǎi)偏好，導(dǎo)致多數(shù)社會(huì)組織僅能承接本轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)，進(jìn)而影響社會(huì)組織的向外拓展。據(jù)一項(xiàng)大型調(diào)查顯示，85.56%的社會(huì)組織僅在“本居委會(huì)/街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)活動(dòng)”（黃曉春，2017），大多數(shù)社會(huì)組織以屬地為業(yè)務(wù)活動(dòng)邊界，維持較小的發(fā)展規(guī)模。

三、從行政“吸納”到被動(dòng)“脫嵌”：Z組織的發(fā)展歷程

本文以S市T街道社會(huì)組織孵化園的Z組織的發(fā)展歷程為基本線(xiàn)索，呈現(xiàn)社會(huì)組織生存空間拓展過(guò)程中的“屬地化”困境及其實(shí)踐后果。研究團(tuán)隊(duì)系統(tǒng)收集了T 街道開(kāi)展社會(huì)組織孵化的第一手資料，對(duì)該街道孵化園的Z組織的發(fā)展與轉(zhuǎn)型進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)4年（2015-2018）的跟蹤觀察，并在實(shí)地調(diào)研過(guò)程中進(jìn)行了系列深度訪(fǎng)談，從而形成了本研究的基本脈絡(luò)。

（一）萌芽與起步：購(gòu)買(mǎi)服務(wù)背景下基層政府的主動(dòng)“吸納”

T 街道位于B 市中心區(qū)域，街道轄區(qū)面積1.18 平方公里，下轄11 個(gè)社區(qū)，戶(hù)籍人口4.38 萬(wàn)人，旅游、商貿(mào)、文化等產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。隨著人口老年化等社會(huì)問(wèn)題凸顯，以及社區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織逐漸介入到T街道的社區(qū)服務(wù)過(guò)程之中。在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的大背景下，B市于2012年開(kāi)始推動(dòng)社會(huì)組織孵化試點(diǎn)工作，同時(shí)利用“公益創(chuàng)投”模式整合社會(huì)組織培育和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，社會(huì)組織數(shù)量快速增長(zhǎng)。L是Z組織的負(fù)責(zé)人，在成立Z組織之前，L利用自身專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)在T街道開(kāi)展了4年社區(qū)志愿服務(wù)工作，與T街道保持著良好的合作關(guān)系。L接受過(guò)良好的心理學(xué)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，熱心公益事業(yè)，一次偶然的機(jī)會(huì)，他成為了B市婦聯(lián)的在冊(cè)志愿者。

“有幸成為B市婦聯(lián)的志愿者以后，大概在2009年，我來(lái)到T街道的H社區(qū)，提出能不能給他們做免費(fèi)的心理講座和沙龍。他們當(dāng)時(shí)還沒(méi)有心理咨詢(xún)的概念，最開(kāi)始我是幫助社區(qū)書(shū)記處理員工的情緒問(wèn)題，反響特別好。他們看到了效果，就主動(dòng)向社區(qū)居民宣傳‘我’的存在”（訪(fǎng)談資料：Z組織負(fù)責(zé)人L）。

也是在L做志愿服務(wù)期間，B市提出了社會(huì)組織建設(shè)的總體目標(biāo)，要求全市每個(gè)社區(qū)至少建立15家服務(wù)類(lèi)、公益類(lèi)的社區(qū)社會(huì)組織，每個(gè)街道至少培育10家規(guī)范有序、作用明顯、社會(huì)影響較大的社區(qū)社會(huì)組織先進(jìn)典型。在此背景下，T街道于2013年投入50萬(wàn)元建成社會(huì)組織孵化園，Z組織是首批入駐的社會(huì)組織?！翱崎L(zhǎng)（T街道民政科長(zhǎng)）找到我，說(shuō)能不能給我成立一個(gè)組織，這樣我以后過(guò)來(lái)講課就更方便一些。我說(shuō)行。一番程序之后，Z就成立了?！保ㄔL(fǎng)談資料：Z組織負(fù)責(zé)人L）由于此前L長(zhǎng)期以個(gè)人身份在T街道開(kāi)展社區(qū)志愿服務(wù)工作，T街道工作人員對(duì)L的專(zhuān)業(yè)背景和專(zhuān)業(yè)能力都十分了解，在籌建社會(huì)組織孵化園之際，T街道便主動(dòng)提出，希望L能夠成立一家社會(huì)組織并入住孵化園。但隨著組織的注冊(cè)成立，Z組織的成長(zhǎng)歷程并不十分順利，而是經(jīng)歷了一個(gè)陣痛和轉(zhuǎn)變的艱難發(fā)展歷程。

1.賦予社會(huì)組織合法性空間

2013年，Z組織在T街道成功備案，成為首批入駐T街道孵化園的社會(huì)組織。一年之后，Z組織在區(qū)民政局正式登記注冊(cè)。從2009年L以個(gè)人身份開(kāi)始在T街道開(kāi)展志愿服務(wù)工作，到2014年以L(fǎng)為法人代表的Z組織在區(qū)民政局正式注冊(cè)，Z組織逐漸擁有了官方賦予的合法性身份，也獲得了相應(yīng)的組織發(fā)展空間。

在Z組織合法性身份的獲取過(guò)程中，作為基層政府的街道不僅主動(dòng)邀請(qǐng)L成立組織，還在組織登記、辦公條件等方面提供了諸多便利。第一，提供技術(shù)引導(dǎo)。在組織成立和注冊(cè)過(guò)程中，T街道主動(dòng)為Z組織尋找各種信息資源，并依據(jù)社會(huì)組織的相關(guān)規(guī)定和要求對(duì)Z組織進(jìn)行了專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)，對(duì)組織章程、成員構(gòu)成等組織注冊(cè)登記的核心指標(biāo)建言獻(xiàn)策。在Z組織登記審核過(guò)程中，街道派專(zhuān)人指導(dǎo)并協(xié)助與區(qū)民政局溝通，這無(wú)疑減輕了溝通成本、縮短了辦理時(shí)間，也使Z組織快速熟悉了政府部門(mén)的辦事流程。第二，提供保障條件。T街道在社會(huì)組織孵化園單獨(dú)規(guī)劃一片辦公區(qū)，無(wú)償提供給Z組織作為其辦公場(chǎng)所，并配備桌椅、電腦、電話(huà)等基本辦公條件，有效減輕了Z組織的場(chǎng)地租賃、設(shè)備購(gòu)置等支出性成本。

2.主導(dǎo)社會(huì)組織生存性資源

在Z組織成立前，L主要以個(gè)人身份在T街道從事社區(qū)服務(wù)工作，基本不涉及組織成本問(wèn)題。當(dāng)成立組織后，人事、機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本等都是急需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，起初，街道在這方面給予了多方支持。第一，街道協(xié)助Z組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)人才招募和培養(yǎng)。Z組織成立之初，人員短缺問(wèn)題一時(shí)難以解決，街道為此專(zhuān)門(mén)從社區(qū)借調(diào)了一位在職工作人員協(xié)助Z組織處理日常事務(wù)，后來(lái)孵化園又依托自身資源向L介紹了一位專(zhuān)職人員。為了幫助Z組織盡快進(jìn)入工作狀態(tài)，街道主動(dòng)承擔(dān)起機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)和項(xiàng)目指導(dǎo)工作。街道還為Z組織的員工在社區(qū)食堂就餐提供便利，允許享受內(nèi)部員工價(jià)，一定程度上減輕了Z組織的人員成本。

第二，街道利用自身渠道為Z組織的項(xiàng)目獲取提供支持。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的大背景下，項(xiàng)目制成為社會(huì)組織獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的最主要渠道。Z 組織在T 街道備案之后，街道便采用非競(jìng)爭(zhēng)性模式（王浦劬、薩拉蒙，2010）定向購(gòu)買(mǎi)了Z組織的“社區(qū)青少年咨詢(xún)熱線(xiàn)”服務(wù)項(xiàng)目和老年人服務(wù)項(xiàng)目?！敖值篮髞?lái)給了一個(gè)老年人項(xiàng)目，項(xiàng)目書(shū)是他們（街道）寫(xiě)好的，（我們）剛開(kāi)始就是按他們說(shuō)的怎么做就怎么做，有活動(dòng)了通知我，我再去給他們上課?！保ㄔL(fǎng)談資料：Z組織負(fù)責(zé)人L）L所說(shuō)的老年人項(xiàng)目實(shí)際上完全是街道主導(dǎo)策劃的，Z組織成立后，街道希望Z組織多參與社區(qū)老年人服務(wù)，為了做到形式上符合購(gòu)買(mǎi)流程，街道甚至替Z組織寫(xiě)好了申報(bào)書(shū)。而Z組織只是作為項(xiàng)目承接方的身份參與到項(xiàng)目中，對(duì)于項(xiàng)目的具體內(nèi)容和操作運(yùn)行缺乏自主權(quán)。2013年底，在街道的大力支持下，Z組織參加了區(qū)公益項(xiàng)目大賽，并獲得五萬(wàn)元公益基金資助。后來(lái)，Z組織又以該項(xiàng)目為基礎(chǔ)，成功申報(bào)獲批了B市福彩公益金項(xiàng)目。成立初期，街道給Z組織直接提供或者間接帶來(lái)了諸多項(xiàng)目資源。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這種項(xiàng)目化的引導(dǎo)機(jī)制保證了街道對(duì)轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的有效“吸納”（黃曉春、周黎安，2017）。

鼓勵(lì)并指導(dǎo)成立社會(huì)組織是街道響應(yīng)政府創(chuàng)新社會(huì)治理號(hào)召的一種策略選擇。孵化園模式旨在培養(yǎng)具有地域性特征的“本土”社會(huì)組織，作為被街道“孵化”而生的社會(huì)組織，自然與所在街道有著密不可分的關(guān)系。這種街道對(duì)社會(huì)組織的行政“吸納”關(guān)系，決定了其在社會(huì)組織未來(lái)的管理與發(fā)展上擁有較強(qiáng)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。資料顯示，T街道在Z組織的成長(zhǎng)初期從信息、場(chǎng)地到項(xiàng)目等資源方面都提供了大量支持，展現(xiàn)了街道對(duì)社會(huì)組織的強(qiáng)大“吸納”能力。短期目標(biāo)來(lái)看，街道“孵化”的社會(huì)組織承接街道內(nèi)部的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，既保證了“本土”資源的充分利用，又很好地響應(yīng)了國(guó)家創(chuàng)新社會(huì)治理的號(hào)召。長(zhǎng)期效應(yīng)而言，伴隨著“單位制”解體，街道作為區(qū)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，其治理任務(wù)愈發(fā)艱巨，治理成本越發(fā)高昂，社會(huì)組織的功能必將得到更多發(fā)揮，而直接由街道“孵化”的社會(huì)組織作為自家的“孩子”必定在管理上更加順暢。不過(guò)，由于對(duì)行政資源的過(guò)度依賴(lài)，草根社會(huì)組織在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展過(guò)程中受到的行政限制也十分突出，其中，地方屬地主義是一個(gè)重要變量。

（二）發(fā)展與停滯：屬地偏好情境下社會(huì)組織的被動(dòng)“脫嵌”

經(jīng)歷了組織初期的平穩(wěn)發(fā)展之后，L嘗試為Z組織的進(jìn)一步發(fā)展做出努力，積極拓展新的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)內(nèi)容。不過(guò)，在L躊躇滿(mǎn)志、準(zhǔn)備帶領(lǐng)Z組織邁入發(fā)展新階段的過(guò)程中，卻陷入了基層政府屬地化管理模式所帶來(lái)的困局。這種困局具體體現(xiàn)在兩方面，第一，“特殊信任”邏輯對(duì)社會(huì)組織在屬地內(nèi)生存空間拓展的限制；第二，“內(nèi)部保護(hù)”邏輯對(duì)社會(huì)組織在屬地外生存空間拓展的制約。

1.屬地內(nèi)的“特殊信任”機(jī)制

Z組織發(fā)展初期，T街道通過(guò)“體制內(nèi)吸”方式實(shí)現(xiàn)了雙方的合作關(guān)系，但這種合作關(guān)系中街道占據(jù)著主導(dǎo)地位，合作關(guān)系的穩(wěn)定性很大程度上取決于街道的態(tài)度和選擇偏好。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從2009年L以志愿者身份進(jìn)入T街道從事社區(qū)服務(wù)，到2013年成立Z組織入駐孵化園并在街道備案，L與T街道逐步累積了一定的信任關(guān)系。這是街道主動(dòng)“吸納”的基本前提，也是Z組織在成立初期獲得較為充足的資源并快速成長(zhǎng)的主要原因。但作為首批入駐孵化園的Z組織并沒(méi)有因?yàn)榇饲袄鄯e的信任關(guān)系獲得街道的持續(xù)支持，相反，隨著街道培育的“體制內(nèi)”社會(huì)組織的成長(zhǎng)，Z組織在T街道購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資源分配格局中被逐步邊緣化。

隨著孵化園模式的經(jīng)驗(yàn)積累，T街道一方面積極“吸納”公共服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織入住孵化園，一方面又相繼孵化培育出十余家承接養(yǎng)老服務(wù)、青少年教育等服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目的社會(huì)組織。其中一個(gè)顯著的變化是，具有T街道體制內(nèi)工作經(jīng)驗(yàn)的“內(nèi)部人員”擔(dān)任法人的幾家社會(huì)組織快速成長(zhǎng)。這些具有官方背景的社會(huì)組織迅速擠壓了純民間社會(huì)組織的資源獲取空間和話(huà)語(yǔ)權(quán)。對(duì)于這種意想不到的轉(zhuǎn)變，L十分無(wú)奈，它甚至用“不相干”來(lái)評(píng)價(jià)當(dāng)前Z組織與街道的尷尬關(guān)系。

“我們這種外生型的社會(huì)組織處境是比較尷尬的，扎扎實(shí)實(shí)做事但是因?yàn)榻M織里沒(méi)關(guān)系，就很容易被邊緣化，連求生存的出口都沒(méi)有。就像T街道這幾年不給我們項(xiàng)目做，我們就得自己去找出口。”（訪(fǎng)談資料：Z組織負(fù)責(zé)人L）

入駐T街道孵化園的具有官方背景的社會(huì)組織中，W組織和Y組織的發(fā)展最為迅速。W組織的法人是T 街道社會(huì)組織孵化園的主要管理者，工作人員都是由在崗在職的社區(qū)工作者轉(zhuǎn)型而來(lái)。Y組織的法人是街道某社區(qū)的退休書(shū)記，而退休書(shū)記和W組織法人之間還存在師徒關(guān)系?？梢钥闯?，W組織和Y組織的法人和工作人員要么是街道的分流人員或退休人員，要么是街道的前“助手”，都與T街道存在著密切的體制內(nèi)的“特殊信任”關(guān)系。也因此，這些由“自己人”建立的社會(huì)組織往往被T街道視為“自己的組織”。相比而言，L 則是闖入街道關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“外來(lái)人”，除了組織隸屬孵化園管理外，組織成員與街道不存在任何人事和權(quán)力關(guān)系。這種“關(guān)系遠(yuǎn)近”的差異往往成為街道發(fā)包項(xiàng)目時(shí)的關(guān)鍵選擇依據(jù)。

表1 T街道孵化園三家社會(huì)組織基本信息比較

為了使體制內(nèi)社會(huì)組織更順利承接項(xiàng)目，街道的一些項(xiàng)目并不采用完全公開(kāi)透明的招投標(biāo)方式購(gòu)買(mǎi)，而是通過(guò)內(nèi)部信息渠道傳遞給“自己人”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然T街道是所有入駐其孵化園的社會(huì)組織的主管單位，發(fā)包項(xiàng)目時(shí)應(yīng)該一視同仁，但街道的實(shí)際操作卻并非如此。例如，在一次老年人服務(wù)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，T街道僅僅向W組織和Y組織提供了購(gòu)買(mǎi)信息，最終Y組織順利獲得了該項(xiàng)目。L得知此事后十分無(wú)奈，因?yàn)樗宄赜浀?，Z組織2013年在T街道備案后拿到的第一個(gè)老年人項(xiàng)目，也是街道主動(dòng)找到他之后定向購(gòu)買(mǎi)的。如今，“劇情還是原來(lái)的劇情，只是故事的主角不再是自己，他也是感慨萬(wàn)千”。對(duì)此，街道工作人員是如此解釋的：

相對(duì)于作為純粹民間人士的L 以自身專(zhuān)業(yè)能力為合作基礎(chǔ)，并與街道之間建立的“專(zhuān)業(yè)信任關(guān)系”而言，“體制內(nèi)”社會(huì)組織則是以組織負(fù)責(zé)人官方背景為合作基礎(chǔ)，其與街道之間存在著以體制身份為紐帶的“特殊信任關(guān)系”。本質(zhì)而言，這兩種信任關(guān)系的差異實(shí)質(zhì)上是傳統(tǒng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域的延伸。也因此，雖然共同歸屬街道管理，但由于彼此所附著的“體制內(nèi)”和“體制外”身份的差異，純粹民間組織與具有國(guó)家背景的社會(huì)組織相比，獲得街道扶持的可能性更低。

2.屬地間的“內(nèi)部保護(hù)”機(jī)制

由于在與官方背景社會(huì)組織的競(jìng)爭(zhēng)中處于明顯劣勢(shì)，從街道內(nèi)部獲取資源的空間被嚴(yán)重?cái)D壓，Z組織不得不轉(zhuǎn)變生存策略，開(kāi)始向“屬地外”尋求發(fā)展的機(jī)會(huì)和空間。

“不是說(shuō)我們項(xiàng)目做得不好，我們的項(xiàng)目考評(píng)每次分?jǐn)?shù)都是不低的。T街道這兩年幾乎不給我項(xiàng)目做，現(xiàn)在發(fā)展得好的組織都是街道在支持的，所以我必須要自己去找（項(xiàng)目）讓組織生存有出口?！保ㄔL(fǎng)談資料：Z組織負(fù)責(zé)人L）

2016年，Z組織在其所屬的T街道和區(qū)級(jí)的公益創(chuàng)投中均以失敗告終，不得已臨時(shí)參加了鄰區(qū)組織的公益創(chuàng)投，但這次向“屬地外”拓展的嘗試并未成功。一位多次參與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的項(xiàng)目評(píng)審專(zhuān)家告訴筆者：“在評(píng)審前我們都會(huì)開(kāi)會(huì)，主辦方會(huì)要求有多少百分比是‘自己’的組織或者就是直接說(shuō)哪些項(xiàng)目或哪個(gè)組織是定下的，在打分時(shí)要注意?！睂?duì)于允許跨區(qū)域購(gòu)買(mǎi)的公益創(chuàng)投而言，這里的“自己的組織”顯然指掛靠在該行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)組織，它們是該行政區(qū)域內(nèi)自身培育的或在該行政區(qū)域內(nèi)備案的社會(huì)組織，相對(duì)于外部組織來(lái)說(shuō)，積極扶持“自己的組織”似乎也是屬地政府的理性選擇。于是，主辦方往往憑借自身的影響力，在競(jìng)爭(zhēng)性的公益創(chuàng)投過(guò)程中，以一些不透明的方式保證在選擇社會(huì)組織合作時(shí)的自由裁量權(quán)。

經(jīng)過(guò)2016年一整年的“項(xiàng)目空窗期”之后，Z組織的生存壓力陡增。為了更好地獲取各方項(xiàng)目支持，Z組織在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)開(kāi)始格外考慮項(xiàng)目主辦方的訴求，而并非此前以自身的專(zhuān)業(yè)能力和服務(wù)重點(diǎn)為主，其間，組織的價(jià)值理念正在悄然改變。例如，當(dāng)了解到B市檢察院系統(tǒng)可能要開(kāi)展一項(xiàng)問(wèn)題青少年服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，盡管Z組織此前從未有過(guò)服務(wù)于問(wèn)題青少年領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)，但為了緩解組織生存壓力，L還是想盡一切辦法并動(dòng)用自己的私人關(guān)系主動(dòng)尋求與檢察院合作。雖然最終雙方達(dá)成了合作意向，Z組織獲得了項(xiàng)目支持，但市檢查院某位領(lǐng)導(dǎo)的話(huà)還是深深刺痛了L：“你一個(gè)街道級(jí)的社會(huì)組織，應(yīng)該去找你們街道的，（或者）你們區(qū)里的，而不是反過(guò)來(lái)找我市級(jí)的?！保ㄔL(fǎng)談資料：Z組織負(fù)責(zé)人L）2018年，Z組織在政府項(xiàng)目資源的獲取上依然不順利，半年之內(nèi)連續(xù)三次市區(qū)級(jí)公益創(chuàng)投申請(qǐng)失敗。為了能夠支撐組織生存，L開(kāi)始尋求政府以外的資源，參與了“99騰訊公益日”的網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)，并與一家基金會(huì)簽訂了項(xiàng)目合作計(jì)劃。這是Z組織試圖擺脫當(dāng)前發(fā)展困境，構(gòu)建資源獲取“多邊依賴(lài)關(guān)系”新嘗試。

在尋求與屬地外政府部門(mén)合作的過(guò)程中，面對(duì)屬地外的“塊”上政府和“條”上政府時(shí)，社會(huì)組織通常會(huì)遭遇不盡相同的“合作難題”?！皦K”上政府的組織制度的核心是屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)；“條”上政府的組織制度反映了政府功能的分化，體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)威關(guān)系和動(dòng)員機(jī)制（任勇，2017）?！皦K”具有培育社會(huì)組織的職能，除民政部門(mén)外，多數(shù)“條”并沒(méi)有培育社會(huì)組織的職能，在“條”認(rèn)知結(jié)構(gòu)中，相對(duì)于主管單位、注冊(cè)地等問(wèn)題，其更注重社會(huì)組織的服務(wù)能力（黃曉春、嵇欣，2014），條塊之間形成的不同運(yùn)行邏輯在社會(huì)組織與政府的合作關(guān)系中產(chǎn)生了不盡相同的影響。

第一，當(dāng)社會(huì)組織尋求與屬地外“塊”上政府合作時(shí)，更有可能遭遇合作發(fā)起的失敗。當(dāng)前，國(guó)家已經(jīng)對(duì)基層政府的公共服務(wù)能力和社會(huì)治理能力提出更高要求，將公共服務(wù)績(jī)效和社會(huì)組織培育效果作為重要考核指標(biāo)激勵(lì)基層政府之間開(kāi)展橫向競(jìng)爭(zhēng)（黃曉春、周黎安，2017）。在國(guó)家治理改革創(chuàng)新的實(shí)踐中，“塊”上政府承擔(dān)著一定的孵化和培育社會(huì)組織的職能，加之上級(jí)政府的考核機(jī)制，“塊”與“塊”之間就形成了排他性的“錦標(biāo)賽”格局，一定程度上決定了“塊”上政府更傾向于選擇自己培育的屬地內(nèi)社會(huì)組織承接服務(wù)。當(dāng)然，作為“塊”的多層級(jí)政府部門(mén)由于面臨的外部影響和考核壓力不同，相應(yīng)層級(jí)的政府部門(mén)可能沿著不同的路徑調(diào)整購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，進(jìn)而激發(fā)政府與社會(huì)組織關(guān)系的改變。

(1) PMSM采用逆變器供電時(shí),電流和徑向氣隙磁密波形都出現(xiàn)許多毛刺,在開(kāi)關(guān)頻率附近存在幅值較大的電流諧波,增加了高頻段結(jié)構(gòu)共振的可能性。

具體到“區(qū)街”政府，由于居于“層層發(fā)包”行政體系的末端，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基層實(shí)施者，同時(shí)也是行政壓力傳導(dǎo)的最基層。同時(shí)，縣區(qū)級(jí)政府部門(mén)通常作為社區(qū)社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)，而街道一般是社區(qū)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位。這無(wú)疑為街區(qū)的自由裁量權(quán)提供了充分的合法性保證。為了完成上級(jí)政府的考核指標(biāo)，區(qū)街政府會(huì)充分利用行政自由裁量權(quán)，在與社會(huì)組織的關(guān)系處理中實(shí)施結(jié)果導(dǎo)向的控制機(jī)制。具體而言，雖然跨區(qū)域購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可能是上級(jí)政府鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式的重要方式，但當(dāng)屬地外社會(huì)組織發(fā)起合作意向時(shí)，區(qū)街政府會(huì)出于保護(hù)屬地內(nèi)部社會(huì)組織利益以及增強(qiáng)橫向競(jìng)爭(zhēng)能力的動(dòng)機(jī)考慮，進(jìn)而不選擇與屬地外社會(huì)組織合作。

第二，當(dāng)社會(huì)組織尋求與屬地外“條”上政府部門(mén)合作時(shí)，可能遭遇合作過(guò)程的“隱性壁壘”?！皸l”上政府往往掌握著大量的專(zhuān)項(xiàng)資金，例如民政部門(mén)的中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金以及福利彩票專(zhuān)項(xiàng)資金等。為保證專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率，“條”上政府在行政發(fā)包時(shí)對(duì)于社會(huì)組織屬地性質(zhì)的考慮相對(duì)模糊，而是更加注重對(duì)組織專(zhuān)業(yè)能力和服務(wù)水平的考量。當(dāng)然，由于“條”上政府也具有層級(jí)性，統(tǒng)一層級(jí)的“條”之間也會(huì)形成一定的橫向競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的激烈程度往往低于“塊”上政府的同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)，因此，“條”上政府的行政發(fā)包方式雖然也具有較強(qiáng)的體制內(nèi)化特征，但相比較于“塊”上政府，其發(fā)包過(guò)程的專(zhuān)業(yè)化程度和公開(kāi)透明性還是更顯著一些。

不過(guò)，“條”上政府的發(fā)包過(guò)程也會(huì)出現(xiàn)較大概率的“走形式”的風(fēng)險(xiǎn)。這樣一來(lái)，在社會(huì)組織尋求與屬地外“條”上政府的合作時(shí)，就會(huì)面臨“隱性壁壘”的阻隔。Z組織近兩年參加鄰區(qū)民政局組織的公益創(chuàng)投，雖然符合其公開(kāi)的申報(bào)條件，但連續(xù)幾年嘗試都未能獲得對(duì)方的項(xiàng)目支持。主辦方可能憑借自身的影響力，在公開(kāi)形式的競(jìng)爭(zhēng)中，以不透明的方式保證在選擇社會(huì)組織合作時(shí)的自由裁量權(quán)，其間的內(nèi)部保護(hù)機(jī)制所發(fā)揮的影響不言而喻。另外，即使合作達(dá)成，“條”上政府部門(mén)及相關(guān)機(jī)構(gòu)也可能會(huì)根據(jù)自身部門(mén)利益考量，隨時(shí)調(diào)整合作細(xì)節(jié)。例如，Z組織與省廣播電臺(tái)建立了合作關(guān)系，對(duì)方利用自身優(yōu)勢(shì)對(duì)Z組織及其服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行推廣宣傳，但在推介過(guò)程中，省廣播電臺(tái)將Z組織名稱(chēng)中的“某某區(qū)”的區(qū)級(jí)標(biāo)注抹去，認(rèn)為這樣更加符合省廣播電臺(tái)作為省級(jí)傳媒的地位。與此同時(shí)，在尋求與屬地“條”上政府部門(mén)合作時(shí)，社會(huì)組織還需要花費(fèi)更多精力來(lái)證明其專(zhuān)業(yè)能力和服務(wù)水平，一定程度上無(wú)疑增加了其獲取屬地外資源的時(shí)間成本。

四、屬地分割與社會(huì)組織的發(fā)展困境

基于Z組織發(fā)展歷程的分析可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織的生存與發(fā)展不僅離不開(kāi)宏觀政策體系的支持，需要頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)造良好的制度結(jié)構(gòu)環(huán)境，同時(shí)，其發(fā)展也無(wú)法脫離地方實(shí)踐場(chǎng)域的微觀運(yùn)作過(guò)程，需要地方政府營(yíng)造適宜的組織生存空間。案例表明，基于“屬地主義”運(yùn)作邏輯的政府行政治理體制形塑了社會(huì)組織發(fā)展的兩種制約機(jī)制，其一，特殊信任機(jī)制從深度上限制了社會(huì)組織向“屬地內(nèi)”縱深尋求發(fā)展的行動(dòng)空間；其二，內(nèi)部保護(hù)機(jī)制則從廣度上限制了社會(huì)組織向“屬地外”橫向?qū)で蟀l(fā)展的行動(dòng)空間。短期而言，這些限制性機(jī)制影響的是社會(huì)組織的資源供給與獲取，使社會(huì)組織陷入資源不足的發(fā)展困境；長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，屬地主義的治理模式會(huì)帶來(lái)社會(huì)組織在自主性和價(jià)值性層面的深層后果。

第一，組織自主性層面，由于高度依賴(lài)屬地資源，與屬地政府形成“非對(duì)稱(chēng)性依附關(guān)系”，社會(huì)組織自主性受到強(qiáng)烈沖擊。我國(guó)大多數(shù)草根社會(huì)組織都是為了滿(mǎn)足城鄉(xiāng)社區(qū)居民生活需求，在基層社區(qū)內(nèi)活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是以公益為目的，按照其章程提供社會(huì)服務(wù)的“非營(yíng)利法人”，其資金來(lái)源主要是捐贈(zèng)和資助，其中，政府購(gòu)買(mǎi)是資金來(lái)源的主體。政府采購(gòu)是各國(guó)扶持社會(huì)組織發(fā)展的通行做法，國(guó)外社會(huì)組織資金來(lái)源于政府渠道的一般可達(dá)到60%至70%。目前，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)以較快的速度增長(zhǎng)，為社會(huì)組織發(fā)展提供了重要資金來(lái)源。但是，由于缺乏統(tǒng)一的公共服務(wù)外包市場(chǎng)，以及屬地主義治理邏輯的作用，政府部門(mén)通常傾向于發(fā)包給屬地內(nèi)的社會(huì)組織，另外，即便共同隸屬“屬地內(nèi)”管轄，屬地政府在對(duì)待不同類(lèi)型的社會(huì)組織時(shí)又有親疏遠(yuǎn)近之分，相較于由純民間人士領(lǐng)辦的“體制外”社會(huì)組織，具有官方或半官方背景的“體制內(nèi)”社會(huì)組織更易獲得屬地政府的持續(xù)性支持。

在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的大背景下，政府通過(guò)提供基礎(chǔ)性資源將社會(huì)組織“吸納”為合作伙伴，雙方在長(zhǎng)期互動(dòng)中容易形成一種政府主導(dǎo)的不對(duì)等合作關(guān)系。從而容易出現(xiàn)的情形是，一旦政府認(rèn)為不再需要或是有更“合適”的合作伙伴出現(xiàn)，那么原來(lái)作為合作伙伴的社會(huì)組織就會(huì)被動(dòng)地與屬地政府疏離關(guān)系，其發(fā)展就會(huì)因缺乏資源而迅速陷入困境。一方面，對(duì)于缺乏屬地資源和政策支持的社會(huì)組織而言，其在轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的自由雖然沒(méi)有被“剝奪”，依然屬于轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織，但實(shí)際上已經(jīng)被屬地政府拒絕在承接公共服務(wù)的名單之外，而由于受到屬地間“內(nèi)部保護(hù)”機(jī)制的影響，又不能順利地向?qū)俚赝馔卣股婵臻g，此時(shí)，這類(lèi)社會(huì)組織要么被迫淘汰或轉(zhuǎn)向基金會(huì)等非政府資源，要么想法設(shè)法尋找新的“掛靠單位”并向其靠攏，這樣一來(lái)，其組織自主性必然受到強(qiáng)烈影響。另一方面，那些更能獲得屬地政府長(zhǎng)期支持的社會(huì)組織，由于可能具有官方或半官方背景，其組織運(yùn)作相對(duì)于政府的獨(dú)立性不強(qiáng)，組織自主性本身也相對(duì)較弱。

第二，社會(huì)價(jià)值性層面，屬地依附關(guān)系可能造成社會(huì)組織為了呼應(yīng)屬地政府的偏好而強(qiáng)化組織運(yùn)作中工具主義的事本邏輯，從而犧牲對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)價(jià)值追求的初衷?；趯俚刎?fù)責(zé)的行政治理架構(gòu)，地方政府和基層政府具有相似的行政考核壓力，執(zhí)行政策時(shí)的路徑選擇也都大體相同，這就導(dǎo)致每個(gè)轄區(qū)培育的社會(huì)組織的類(lèi)型和功能都十分類(lèi)似。地方政府之間橫向競(jìng)爭(zhēng)格局一方面限制了轄區(qū)內(nèi)社會(huì)組織向?qū)俚赝鈹U(kuò)展的可能性，同時(shí)，屬地政府會(huì)依據(jù)自身治理邏輯和自身職能需求對(duì)社會(huì)組織提出各種要求，社會(huì)組織不僅要提供公共服務(wù)，甚至還要完成政府安排和布置的各種“搭車(chē)任務(wù)”。社會(huì)組織的這種生存和發(fā)展空間呈現(xiàn)出高度不確定性和不穩(wěn)定性特征，會(huì)面臨國(guó)家行政體系對(duì)社會(huì)主體的再造（方勁，2018）。在這種社會(huì)組織的治理邏輯下，既無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)組織的主體性和能動(dòng)性，也無(wú)法真正滿(mǎn)足服務(wù)對(duì)象的內(nèi)在需求和現(xiàn)實(shí)訴求，社會(huì)組織的自主性生產(chǎn)長(zhǎng)期停留于技術(shù)層面，無(wú)法追求更長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)價(jià)值。

面對(duì)屬地主義的治理邏輯時(shí)，社會(huì)組織會(huì)試圖尋求通過(guò)與屬地內(nèi)外的更多政府部門(mén)合作的機(jī)會(huì)，以期拓展生存空間，減輕生存壓力。有時(shí)這種策略會(huì)產(chǎn)生效果，但相比于屬地政府，社會(huì)組織此時(shí)往往要花費(fèi)更多的社會(huì)關(guān)系和時(shí)間成本才能獲取新的資源。另外，“條塊分割”的行政體系部門(mén)屬性跨度比較大，對(duì)社會(huì)組織提供服務(wù)的要求并不相同，有的要求項(xiàng)目服務(wù)要有深度，以服務(wù)對(duì)象解決困難為完成目標(biāo)，有的則需要項(xiàng)目服務(wù)在廣度上鋪開(kāi)，擴(kuò)大項(xiàng)目的影響力。為了組織的生存考慮，原本可能為了追求社會(huì)價(jià)值而成立的社會(huì)組織，會(huì)為了能夠獲得各類(lèi)型政府部門(mén)的資源，進(jìn)而主動(dòng)貼合或被動(dòng)迎合政府的偏好，容易造成社會(huì)組織對(duì)組織自身的定位和角色模糊不清。當(dāng)社會(huì)組織對(duì)組織自身的角色和未來(lái)的發(fā)展缺乏清晰明確的規(guī)劃時(shí)，在發(fā)展過(guò)程中或許會(huì)因?yàn)闀簳r(shí)的利益滿(mǎn)足或資源獲取而緩解生存壓力，但也會(huì)在不斷的“找項(xiàng)目”“求資源”的疲于應(yīng)付過(guò)程中逐漸喪失對(duì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的尋求和實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的初衷。

五、討論：走出社會(huì)組織發(fā)展的屬地壁壘

中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展與國(guó)家宏觀制度環(huán)境和政府行政治理體系密切相關(guān)。一方面，國(guó)家宏觀制度環(huán)境為社會(huì)組織發(fā)展提供了政策動(dòng)力。十八屆三中全會(huì)以來(lái)，創(chuàng)新社會(huì)治理體制、激發(fā)社會(huì)組織活力等政策目標(biāo)逐漸成為各界共識(shí)，傳統(tǒng)的建立在門(mén)檻管理和雙重管理體系基礎(chǔ)上的社會(huì)組織制度環(huán)境發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，社會(huì)組織發(fā)展步入“快車(chē)道”。以此為據(jù)，研究者傾向認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始形成突破社會(huì)組織發(fā)展瓶頸的新型政策框架。但另一方面，這種新型政策框架的落實(shí)很大程度上取決于政府行政治理體系為社會(huì)組織發(fā)展鋪陳的實(shí)踐土壤。當(dāng)前許多社會(huì)組織本身就是政府行政治理體系改革的伴生物，同時(shí)，社會(huì)轉(zhuǎn)型加速期的實(shí)際需求亦激發(fā)了各級(jí)政府主動(dòng)培育民間社會(huì)組織的實(shí)踐動(dòng)力。但值得注意的是，政府具有主動(dòng)培育社會(huì)組織快速發(fā)展的動(dòng)力，同時(shí)也可能存在造成社會(huì)組織發(fā)展陷入困境的阻力，其中，在高度依賴(lài)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度環(huán)境下，基于“地方屬地主義”運(yùn)作邏輯的政府行政治理體制對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

社會(huì)組織在生存空間拓展過(guò)程中所遭遇的“屬地化”困境，實(shí)質(zhì)上是“一種轉(zhuǎn)型中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系（管兵，2016）”在社會(huì)組織培育和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域的反映。其一，轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)的大力推進(jìn)為社會(huì)組織的發(fā)展提供了合法性的制度空間，同時(shí)也激勵(lì)了地方政府在培育社會(huì)組織方面有所作為。不可否認(rèn)，當(dāng)前社會(huì)組織的快速增長(zhǎng)及其在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域所發(fā)揮的實(shí)際功能，已經(jīng)表明社會(huì)組織正逐漸成為國(guó)家治理體系中不可或缺的基礎(chǔ)性力量，這種力量的成長(zhǎng)無(wú)疑注入了消解傳統(tǒng)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系模式的原初動(dòng)力。其二，也必須承認(rèn)，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的地方實(shí)踐中，地方政府基于“地方屬地主義”的邏輯，與社會(huì)組織合作時(shí)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的屬地特征，各行政區(qū)域內(nèi)政府與社會(huì)組織的合作呈現(xiàn)出相對(duì)獨(dú)立性和排外性的格局。這顯然又為社會(huì)組織的生存空間拓展制造了難以跨越的行政障礙，致使社會(huì)組織異常依賴(lài)屬地政府，進(jìn)而強(qiáng)化了傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。

學(xué)術(shù)界基于“國(guó)家與社會(huì)”理論框架剖析中國(guó)的政府與社會(huì)組織關(guān)系，通常都將各層級(jí)政府整體性地視為“國(guó)家”，并假設(shè)“國(guó)家”在推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展的操作層面具有邏輯一致的策略和路徑。遵循此種假設(shè)，學(xué)者們大多認(rèn)為應(yīng)該注重宏觀制度改革，通過(guò)優(yōu)化制度環(huán)境進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)組織的整體性成長(zhǎng)。本研究表明，在與社會(huì)組織的關(guān)系處理中，不同層級(jí)政府的治理邏輯和政策執(zhí)行機(jī)制并不完全一致（Kooiman，2003：116），其中，“地方屬地主義”是一個(gè)重要的調(diào)節(jié)變量。為此，在考察社會(huì)組織發(fā)展時(shí)，應(yīng)該基于政府內(nèi)部的多層級(jí)政策執(zhí)行機(jī)制以及行政發(fā)包制（周黎安，2014）的地方運(yùn)作實(shí)踐來(lái)重新思考社會(huì)組織的制度環(huán)境，而不是單純從宏觀制度變革的層面進(jìn)行“不加區(qū)分”的整體性思考。具體而言，一方面，要看到當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型所推動(dòng)的宏觀制度環(huán)境變革給社會(huì)組織成長(zhǎng)帶來(lái)的合法性空間改善的積極影響；另一方面，也要注意政府行政治理體系內(nèi)部的工具主義政策執(zhí)行邏輯對(duì)社會(huì)組織發(fā)展造成的實(shí)踐性操作困境的負(fù)面效應(yīng)。在國(guó)家宏觀制度環(huán)境日趨利好的大背景下，推動(dòng)多層級(jí)政府治理轉(zhuǎn)型的協(xié)同化進(jìn)程，優(yōu)化社會(huì)組織運(yùn)行的“屬地藩籬”等地方治理情境，應(yīng)該成為地方政府治理變革的基本方向。