孟亞男 程 達(dá)

孟亞男，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，副教授；程達(dá)，華北電力大學(xué)人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，2017級(jí)社會(huì)工作專業(yè)學(xué)生（保定 071003）。

社會(huì)工作的本質(zhì)是運(yùn)用科學(xué)方法助人的活動(dòng)，這一點(diǎn)大概不管作為研究者還是從業(yè)者，基本上都沒(méi)異議。但是“助人”活動(dòng)本身并不僅僅是個(gè)體行為，或者職業(yè)行為，亦或者在更廣義的國(guó)家或政府層面體現(xiàn)為福利行為，這個(gè)過(guò)程是“嵌入”制度和文化的。王思斌（2001）指出“求—助”關(guān)系在社會(huì)工作的核心地位，因?yàn)椤扒蟆标P(guān)系是社會(huì)工作得以開(kāi)展的基礎(chǔ)，而且也因?yàn)樗巧鐣?huì)工作過(guò)程的凝縮?！扒蟆标P(guān)系包括雙方的意識(shí)和價(jià)值理念、雙方對(duì)對(duì)方行動(dòng)的理解，也包括雙方互動(dòng)的展開(kāi)過(guò)程。并認(rèn)為對(duì)于中國(guó)社會(huì)工作來(lái)說(shuō)，研究“求—助”關(guān)系的意義，還在于可以回避對(duì)中國(guó)社會(huì)工作定義的爭(zhēng)論，而徑直去研究更本質(zhì)的東西。不同制度文化背景下，尤其是在時(shí)空變動(dòng)的維度中，求助者或者是更中立的“服務(wù)對(duì)象”以及“助人者”的內(nèi)涵和外延也不盡一致，服務(wù)輸出的路徑以及形式也會(huì)各不相同。

以制度和文化為背景的“求—助”關(guān)系的引入，實(shí)際上凸顯了社會(huì)工作助人活動(dòng)的“嵌入性”，同時(shí)也就更強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作作為公共服務(wù)活動(dòng)輸出的“本土性”，也即求助者（這里實(shí)際上應(yīng)為需要幫助的服務(wù)對(duì)象）需求和問(wèn)題的滿足與解決是必須依托或者受制于既有的工作情境的，而這種工作情境又受制于更為外圍的制度與文化框架。比如，在新中國(guó)成立之后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，民政工作和以工青婦等社會(huì)團(tuán)體為主體“行政性社會(huì)工作”主導(dǎo)下，“政府辦社會(huì)”和“單位辦社會(huì)”是主導(dǎo)的制度性背景，政府和單位是助人的主體，助人活動(dòng)要依托民政和慈善救助為平臺(tái)來(lái)開(kāi)展，也即“政府是社會(huì)工作的唯一主體，政府通過(guò)企業(yè)（單位、集體）、民政系統(tǒng)以及人民團(tuán)體、福利性事業(yè)單位等三大部門履行社會(huì)服務(wù)職責(zé)，這三大部門通過(guò)一系列服務(wù)過(guò)程，將社會(huì)福利和服務(wù)資源輸送到各類社會(huì)成員（對(duì)象）那里（李迎生，方舒，2010）?！倍c之相比較，當(dāng)前社會(huì)工作職業(yè)化和專業(yè)發(fā)展較為先進(jìn)的城市，包括農(nóng)村，政府購(gòu)買服務(wù)前提下，政府，包括更具體的民政系統(tǒng)正逐漸從具體的“求—助”關(guān)系中抽身，即開(kāi)始擔(dān)任服務(wù)輸出的委托者，而單位制作為共同體的社會(huì)職能剝離，人民團(tuán)體和福利性事業(yè)單位開(kāi)始專業(yè)化轉(zhuǎn)向——更重要的是，社會(huì)服務(wù)組織，即社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和基層社區(qū)開(kāi)始成為助人活動(dòng)的主體，承擔(dān)起職業(yè)和專業(yè)助人的使命。在這種對(duì)比中，如果拋開(kāi)（或者沒(méi)必要討論）對(duì)行政性社會(huì)工作的爭(zhēng)議，那么在社會(huì)工作“嵌入”中國(guó)本土的過(guò)程中，“求—助”關(guān)系制度和文化背景的變遷，是不可忽視，甚至是起主導(dǎo)作用的重要變量?；诖耍疚膰L試將“求—助”關(guān)系進(jìn)一步對(duì)象化處理，更強(qiáng)調(diào)制度和文化的影響，所以選取“助人系統(tǒng)”這一概念，用以概括社會(huì)工作“求—助”行為發(fā)生的制度和文化框架，作為一個(gè)“中層理論”分析工具，來(lái)梳理新中國(guó)成立至今70年以來(lái)社會(huì)工作所嘗試主動(dòng)嵌入并融合以實(shí)現(xiàn)“本土化”過(guò)程，從而能夠更加清晰地呈現(xiàn)中國(guó)本土特色的社會(huì)工作體系的生長(zhǎng)發(fā)育。同時(shí)，也希望這一分析為社會(huì)工作歷史學(xué)科的構(gòu)建提供一種思路借鑒。

一、以“嵌入”為主題的文獻(xiàn)回顧和理論延伸

將“助人系統(tǒng)”這一概念引入社會(huì)工作研究最早可見(jiàn)于王思斌（2001a）《浙江學(xué)刊》第二期《試論我國(guó)社會(huì)工作的本土化》一文，該文認(rèn)為助人是社會(huì)工作最本質(zhì)的特征，而中國(guó)社會(huì)工作（助人）系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)為“在社會(huì)福利和助人體制方面，中國(guó)內(nèi)地所通行的是由政府通過(guò)其部門解決其成員（工作人員）的重要的物質(zhì)需求方面的困難，而由家庭或親友滿足日常生活的、精神慰藉方面的要求?！?/p>

在同年發(fā)表于《社會(huì)學(xué)研究》的《中國(guó)社會(huì)的求—助關(guān)系——制度與文化的視角》一文中，王思斌進(jìn)一步將社會(huì)工作本土化研究具體化，以“求—助關(guān)系”為切入點(diǎn)對(duì)中國(guó)本土“助人系統(tǒng)”做了制度和文化的解釋與說(shuō)明，并對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“求助關(guān)系”進(jìn)行重點(diǎn)分析，為本文提供了重要啟發(fā)。在這篇文章中，王思斌（2001b）認(rèn)為，

“中國(guó)社會(huì)存在著民間和官方兩個(gè)助人系統(tǒng)。所謂民間助人系統(tǒng)是指來(lái)自家庭（家族）和鄰里、親友的幫助。由于家庭（家族）成員的相互隸屬性，家庭（家族）成員之間的相互幫助實(shí)際上是一種自助。而鄰里、親友之間的幫助則是互助。這種自助與互助是由中國(guó)社會(huì)中的差序格局（基于家庭中心主義的文化）決定的。官方助人系統(tǒng)通過(guò)兩個(gè)渠道發(fā)揮作用：當(dāng)某人屬于某一工作單位，特別是全民所有制（或國(guó)有）單位時(shí)，他會(huì)享受到由政府統(tǒng)一規(guī)定的職業(yè)福利，包括單位提供的特殊幫助。當(dāng)社會(huì)成員不屬于全民所有制和較高水平的集體所有制工作單位時(shí)，當(dāng)他不能由其家庭成員代表在后者的工作單位附屬性地領(lǐng)到社會(huì)福利時(shí)，他就只能在社會(huì)救助領(lǐng)域接受來(lái)自政府的幫助。這是由社會(huì)成員的身份決定的?！?/p>

他當(dāng)時(shí)基于改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)的助人系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)并未發(fā)生重大變化，提出在中國(guó)社會(huì)中建立以積極主動(dòng)的幫助取向、價(jià)值相關(guān)、實(shí)質(zhì)性的信任關(guān)系為特征的人文主義社會(huì)工作模式，并認(rèn)為這是在本土性社會(huì)工作的發(fā)展改造與社會(huì)工作本土化共存以至交融的過(guò)程之前要做的重點(diǎn)工作（王思斌，2001b）。

時(shí)隔10年，李迎生、方舒在《中國(guó)社會(huì)工作模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展》一文中啟用了中國(guó)社會(huì)工作模式的提法，并認(rèn)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)社會(huì)工作模式具有政府包攬—單位承辦、以職業(yè)身份為基準(zhǔn)的差序格局和非專業(yè)性的特征，呼應(yīng)了王思斌的研究。但同時(shí)提出中國(guó)社會(huì)工作模式轉(zhuǎn)型的判斷，認(rèn)為這種轉(zhuǎn)型具有兩類社會(huì)工作并存、過(guò)渡性、不平衡性和民間組織發(fā)育不良的特征，認(rèn)為要解決好兩種社會(huì)工作模式共存的問(wèn)題需要把握二者的結(jié)合點(diǎn)，重點(diǎn)構(gòu)建中國(guó)社會(huì)工作模式的本土特色，即彌合中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與國(guó)際通則之間的張力。

關(guān)于中國(guó)內(nèi)地社會(huì)工作的發(fā)展，國(guó)內(nèi)學(xué)者普遍接受了“嵌入”的說(shuō)法，較早提出這種說(shuō)法的有熊躍根（2004）、唐詠（2009）、謝建社（2009）、程毅（2011）等人，而在結(jié)合本土助人系統(tǒng)角度來(lái)闡釋這種嵌入性的，還是王思斌。在2011年發(fā)表的《中國(guó)社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展》一文中借用源自波蘭尼的“嵌入性”這一概念，分析了內(nèi)地社會(huì)工作的發(fā)展過(guò)程，指出“我國(guó)的專業(yè)社會(huì)工作會(huì)從政府主導(dǎo)下的專業(yè)弱自主性嵌入向政府—專業(yè)合作下深度嵌入發(fā)展”的趨勢(shì)。在該文中，王思斌認(rèn)為“專業(yè)社會(huì)工作從其恢復(fù)重建始，就落入傳統(tǒng)社會(huì)服務(wù)模式占統(tǒng)治地位的時(shí)空之中，而且至今這種格局并沒(méi)有發(fā)生本質(zhì)性的改變?？梢哉f(shuō)，專業(yè)社會(huì)工作是嵌入原來(lái)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域之中并謀求發(fā)展的?！保ㄍ跛急螅?011）

所以在這里，“嵌入性”的使命所面臨的嵌入的結(jié)構(gòu)，實(shí)際上就是本土的制度和文化，而制度和文化實(shí)際上又可以從多重層面分析：第一個(gè)層面是民政主導(dǎo)的政府行政性社會(huì)救助和社會(huì)福利體系，也包括針對(duì)弱勢(shì)群體和基層社區(qū)的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，更具體說(shuō)是公共管理和服務(wù)；第二個(gè)層面是所謂的文化，而文化則具體表現(xiàn)為在“求”與“助”方面的那些結(jié)構(gòu)性的影響因素，比如弱勢(shì)群體需求表達(dá)和求助的慣性以及相對(duì)應(yīng)的支持系統(tǒng)的相對(duì)穩(wěn)定的應(yīng)對(duì)特征——不管是官方的，還是民間的，實(shí)質(zhì)整合在一起，對(duì)于社會(huì)工作而言，實(shí)際上可以將制度文化概括和落實(shí)為“助人系統(tǒng)”。

已有的研究，大多站在社會(huì)工作的主體性視角來(lái)進(jìn)行闡述，并以社會(huì)工作的恢復(fù)重建作為重要的分水嶺來(lái)考察中國(guó)本土社會(huì)工作的嵌入過(guò)程以及發(fā)展特征，這一研究取向固然重要，但卻容易忽視另外一個(gè)重要問(wèn)題：社會(huì)工作必須“嵌入”的本土制度文化，其變遷演化的過(guò)程和特征是怎樣的？對(duì)社會(huì)工作重要的制約性是如何體現(xiàn)的？在王思斌所使用的“助人系統(tǒng)”概念中，強(qiáng)調(diào)了政府和民間的行動(dòng)系統(tǒng)，本文認(rèn)為這一分析思路還可以進(jìn)一步向內(nèi)外延伸：首先可以向外延伸，政府助人過(guò)程的實(shí)現(xiàn)，取決于社會(huì)福利與社會(huì)救助政策行為的“路徑依賴”和制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，即如何幫助弱勢(shì)群體或者變革基層社區(qū)治理，一方面取決于政策和制度的慣性，當(dāng)前民政系統(tǒng)仍然承擔(dān)主要社會(huì)工作的職能部分原因就是政策的慣性；另一方面取決于制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，改革開(kāi)放以來(lái)，固然社會(huì)工作的行業(yè)努力有了一定的建構(gòu)性作用，但實(shí)際發(fā)展仍然在政府所能提供的“讓渡空間”范圍內(nèi)。第二是向內(nèi)延伸，即把助人系統(tǒng)更具體到“工作場(chǎng)域”，尤其是基層社區(qū)治理的變遷，給當(dāng)前社會(huì)工作的嵌入性發(fā)展提供了具體的工作情境。在本文中，嘗試在理論延伸的框架下，討論新中國(guó)成立70年來(lái)內(nèi)地社會(huì)工作所力圖扎根的土壤和環(huán)境——助人系統(tǒng)是如何變遷并影響了社會(huì)工作的整體發(fā)展。

二、新中國(guó)成立之前助人系統(tǒng)的“俱分進(jìn)化”

已有研究在社會(huì)工作發(fā)生史領(lǐng)域至少存在兩個(gè)顯著的不足：第一是對(duì)民國(guó)時(shí)期社會(huì)工作的引入和發(fā)展關(guān)注不足；第二是對(duì)作為新中國(guó)成立后占主導(dǎo)地位的民政工作及其與后續(xù)社會(huì)工作恢復(fù)和重建以職業(yè)化和專業(yè)化進(jìn)程的互動(dòng)關(guān)系關(guān)注不足。時(shí)至今日，當(dāng)代社會(huì)工作在歷史維度和結(jié)構(gòu)維度的建設(shè)并未建立起相對(duì)成熟的中層理論框架和較為清晰的命題（結(jié)論）體系。本文以為，梳理新中國(guó)成立之后70年的變遷，要從源頭開(kāi)始追溯，開(kāi)始于20世紀(jì)20年代末的國(guó)民黨和共產(chǎn)黨的“分治”造成了本土助人系統(tǒng)的“俱分進(jìn)化”——體現(xiàn)在“國(guó)統(tǒng)區(qū)”的社會(huì)工作傳統(tǒng)和共產(chǎn)黨的“邊區(qū)工作”傳統(tǒng)在實(shí)際上為本土社會(huì)工作的所謂“雙軌制”埋下了線索和動(dòng)因。

（一）國(guó)民黨統(tǒng)治下助人系統(tǒng)的近代轉(zhuǎn)型

現(xiàn)有的研究中，普遍認(rèn)為步濟(jì)時(shí)是將社會(huì)工作引入本土的第一人，在實(shí)務(wù)領(lǐng)域，是他將社會(huì)工作專業(yè)方法引入北京基督教青年會(huì)的社會(huì)服務(wù)中，而其于1925年創(chuàng)建的燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)與社會(huì)服務(wù)學(xué)系，將社會(huì)工作課程引入高等教育，開(kāi)啟了中國(guó)社會(huì)工作專業(yè)教育的先河（鄭功成，2014）。在晚清至北洋政府統(tǒng)治時(shí)期，西學(xué)東漸影響下，本土社會(huì)保障和社會(huì)慈善事業(yè)已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)型，助人系統(tǒng)呈現(xiàn)出一種帶有“過(guò)渡性”的狀態(tài)。在此之前，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救助系統(tǒng)是根植于自身特有文化基礎(chǔ)上的，

“需要指出的是，中國(guó)古代有著十分豐富的社會(huì)保障思想與實(shí)踐活動(dòng)，但不可能有社會(huì)保障、社會(huì)救助、社會(huì)福利等現(xiàn)代概念，只有荒政、賑濟(jì)、養(yǎng)恤、居養(yǎng)、養(yǎng)老、慈幼、致仕、施醫(yī)等概念，還有名曰“王杖”的制度等?！保ㄠ嵐Τ?，2014）

傳統(tǒng)中國(guó)本土社會(huì)中，與助人系統(tǒng)相關(guān)的實(shí)際上是一套界限并不明晰的針對(duì)脆弱群體（如老弱病殘）以及社會(huì)緊急負(fù)性事件（如天災(zāi)人禍）的社會(huì)支持系統(tǒng)。在這一系統(tǒng)中，助人行為可以在四個(gè)空間結(jié)構(gòu)中進(jìn)行：第一，國(guó)家行為，即強(qiáng)調(diào)國(guó)家的責(zé)任，如以保息養(yǎng)萬(wàn)民的慈幼、養(yǎng)老、賑窮、恤貧、寬疾、安富，是在所謂“仁政”治理理念下為維護(hù)統(tǒng)治而采取的一系列國(guó)家救助和保障措施，始自西周而歷經(jīng)整個(gè)封建社會(huì)大體不變；第二，由家庭而至家族的救助傳統(tǒng)，體現(xiàn)為家族內(nèi)部的互助系統(tǒng)，如，

“家庭（族）保障中的孤兒收養(yǎng)，自古就是根據(jù)血緣關(guān)系按照親疏原則來(lái)處理的，首先對(duì)孤兒有收養(yǎng)責(zé)任的是他（她）的叔伯，于后是祖父母，再后是堂叔伯等，最后是姻親屬，這種在家庭（族）內(nèi)部解決孤兒收養(yǎng)問(wèn)題的保障機(jī)制，在今天看來(lái)無(wú)疑是一種非正式制度安排，但在宗法制度與禮治社會(huì)的背景下，卻具有剛性約束力，形成強(qiáng)勁的路徑依賴?！?/p>

第三，鄉(xiāng)紳富賈“澤被鄉(xiāng)里”的慈善救助行為，其價(jià)值理念來(lái)自“達(dá)則兼濟(jì)天下”修身齊家治國(guó)平天下的倫理導(dǎo)向，即“達(dá)者”有扶助弱者的義務(wù)，但這種義務(wù)往往先是兼濟(jì)本家族，然后至本村，再到三鄰五鄉(xiāng)，或者跨越更廣泛的空間分層，由朝堂到故里——其聯(lián)系仍然是鄉(xiāng)土性的。第四，宗教和社會(huì)組織參與的慈善救助，由宗教到世俗，即宗教組織如佛教等對(duì)世俗的救濟(jì)，傳統(tǒng)社會(huì)中，宗教的價(jià)值導(dǎo)向總體上是向“善”的，這就使得宗教對(duì)俗世具有道德責(zé)任，比如在災(zāi)時(shí)施粥賑濟(jì)以及對(duì)流民和孤兒收容養(yǎng)教等；在社會(huì)組織層面，各類“會(huì)道門”以及同業(yè)和同鄉(xiāng)組織都有成員內(nèi)部互助支持的一些“慣例”。

這四個(gè)空間結(jié)構(gòu)涉及到二元主體系統(tǒng)，一元是官方的保障救助，即按照所謂正式制度開(kāi)展的，盡管較之西方缺乏系統(tǒng)設(shè)計(jì)和清晰地責(zé)任界限，但這種模糊性構(gòu)成了中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)保障的和救助的“柔性”；一元是民間的，主要是三個(gè)結(jié)構(gòu)，家庭到家族再到鄰里，這是鄉(xiāng)土社會(huì)支持體系；宗教對(duì)于弱勢(shì)群體的支持，表面上是在官方和鄉(xiāng)土共同體之外，但實(shí)際上本土宗教往往和宗族以及社區(qū)共同體密不可分的；然后是社會(huì)組織的支持，其實(shí)很多也是鄉(xiāng)土共同體的拓展，尤其是同鄉(xiāng)會(huì)的撫恤功能，本身就是血緣親情和鄰里關(guān)系跨越地理空間的投影。

傳統(tǒng)助人系統(tǒng)有兩個(gè)本質(zhì)屬性是前現(xiàn)代的：一是其“熟人社會(huì)”的典型特征，即在民間層面，救助和支持是依托鄉(xiāng)土共同體，從家族到鄰里再到本土本鄉(xiāng)，是血緣和地緣的紐帶維系的社會(huì)團(tuán)結(jié)作為結(jié)構(gòu)支撐；第二是身份的差序格局特征，在官方體現(xiàn)為距離皇權(quán)的遠(yuǎn)近，在民間則體現(xiàn)為血緣和地緣的親疏遠(yuǎn)近。距皇權(quán)近者，福利越優(yōu)厚，救助支持資源越集中，反之則差；血緣和地緣近者，則支持的義務(wù)性越強(qiáng)；所謂家國(guó)同構(gòu)，是地方鄉(xiāng)土社會(huì)和朝堂皇權(quán)為核心的分封制的統(tǒng)一邏輯。盡管自古有“大道之行，天下為公，不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子”的說(shuō)法和“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的提法，但仍然是愛(ài)有差等，親疏遠(yuǎn)近各自不同，這是差序格局的典型表現(xiàn)。

打破傳統(tǒng)助人系統(tǒng)的，是現(xiàn)代性的進(jìn)程，但在中國(guó)具有典型的被動(dòng)性和外生性，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來(lái)，西學(xué)東漸是一種促成中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的內(nèi)部動(dòng)力，但更為強(qiáng)大的是來(lái)自西方殖民者的外部壓力。這種壓力體現(xiàn)在中西方制度文化的本質(zhì)差異，在縱向維度上，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)的西方列強(qiáng)帶來(lái)的是一種基于資本主義工業(yè)社會(huì)，尤其是以商品經(jīng)濟(jì)和組織化的民間社會(huì)為基礎(chǔ)的人際互動(dòng)規(guī)則，在科學(xué)技術(shù)主導(dǎo)的生產(chǎn)力優(yōu)勢(shì)裹挾下的一種全球性的系統(tǒng)入侵。體現(xiàn)在更微觀的層面，與鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)殖民一道進(jìn)入中國(guó)本土的是被社會(huì)福音所驅(qū)動(dòng)的布濟(jì)時(shí)、蒲愛(ài)德們以傳教和救世為導(dǎo)向的西方社會(huì)救助和慈善事業(yè)的進(jìn)入，以及與此同時(shí)，西學(xué)東漸影響下的那些精英們對(duì)“德先生”和“賽先生”的接納，基于救亡圖存而不遺余力地將西方的制度文化躉入中國(guó)本土的過(guò)程。

這一過(guò)程分為兩個(gè)部分，第一部分是留學(xué)歸來(lái)的社會(huì)精英們積極參與推動(dòng)社會(huì)變遷變革，將西方的社會(huì)救助和社會(huì)保障體系作為西方國(guó)家治理制度文化的固有組成部分引入中國(guó)，引發(fā)了對(duì)傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)和替代；第二部分，先是在西方傳教士和知識(shí)精英的引導(dǎo)下，然后是在逐步消除西方影響基礎(chǔ)上，本土社會(huì)精英們迅速接受西方社會(huì)救助和慈善事業(yè)組織以及服務(wù)模式，并且在后期積極參與嘗試將其本土化。這兩個(gè)過(guò)程帶來(lái)的影響是，在忽略北洋政府和南京國(guó)民政府的差異，將1911—1949 這一時(shí)段作為連續(xù)的話，那么在城市，或者在國(guó)民黨統(tǒng)治的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，助人系統(tǒng)開(kāi)始向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。其實(shí)這種轉(zhuǎn)型并不復(fù)雜，主要體現(xiàn)在新的元素對(duì)傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)。

第一，西方傳教士的社會(huì)事工，包括傳教，但更主要的是社會(huì)服務(wù)和慈善救助，尤其是將西方全新的服務(wù)組織、服務(wù)理念和服務(wù)技術(shù)（如社會(huì)工作中的個(gè)案工作）等帶入尚處于半殖民地半封建社會(huì)、并剛剛開(kāi)始轉(zhuǎn)型的中國(guó)社會(huì)。這一新元素代表著西方社會(huì)救助和慈善力量的“進(jìn)場(chǎng)”，更重要的不是這種進(jìn)場(chǎng)給當(dāng)時(shí)的社會(huì)變革所帶來(lái)的直接的結(jié)構(gòu)性影響（因?yàn)楹髞?lái)還要退場(chǎng)），而是這種進(jìn)場(chǎng)對(duì)于本土示范效應(yīng)以及人才和組織的影響，體現(xiàn)在助人系統(tǒng)，也不是助人系統(tǒng)中增加了新的行動(dòng)主體，而是在于西方傳教士及其組織代表著現(xiàn)代性的組織形式、服務(wù)理念和服務(wù)技術(shù)，這就給當(dāng)時(shí)處于嬗變開(kāi)端的本土助人系統(tǒng)以方向指引和直接參照。

第二個(gè)新元素是源起自晚清的以“洋務(wù)運(yùn)動(dòng)”和“戊戌變法”為表征的社會(huì)轉(zhuǎn)型，其影響是由此引發(fā)的后續(xù)民主主義革命和新民主主義革命所帶來(lái)的國(guó)家治理方略的變革，這種變革催生了新的國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系，也催生了近代社會(huì)福利轉(zhuǎn)型。這對(duì)于傳統(tǒng)助人系統(tǒng)是一種外圍的變化，這種變化在當(dāng)時(shí)“弱政府”和“弱社會(huì)”的格局中，除了直接推動(dòng)社會(huì)救助和慈善事業(yè)的制度改革和施政舉措之外——比如當(dāng)時(shí)的北平政府著力推動(dòng)社會(huì)慈善救助，包括建立和加強(qiáng)官辦社會(huì)福利以及救助機(jī)構(gòu)，以及南京政府在社會(huì)福利保障方面的系列立法——還有不容忽視的就是，當(dāng)時(shí)的政府和社會(huì)精英的聯(lián)合以及互融，推動(dòng)了社會(huì)救助和慈善組織的興起，讓“弱社會(huì)”形成一定的“強(qiáng)輔助”，由此從北洋政府到南京政府，都有了政府和社會(huì)力量的互動(dòng)和整合，這恰恰是現(xiàn)代社會(huì)福利制度的前提和基礎(chǔ)。與此相呼應(yīng)的是，助人系統(tǒng)開(kāi)始走向社會(huì)化、專業(yè)化和職業(yè)化。

第三個(gè)新元素就是在社會(huì)救助和慈善領(lǐng)域?qū)崉?wù)工作方面的本土社會(huì)精英的“入場(chǎng)”和占據(jù)主導(dǎo)，逐漸取代了傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳和富賈，改變了本土助人系統(tǒng)的主體格局。有很多證據(jù)表明，步濟(jì)時(shí)、蒲愛(ài)德以及其他在京的傳教士為了便于傳教和開(kāi)展工作，都有與本土社會(huì)精英合作的經(jīng)歷。比如成立于1922年的京師公益聯(lián)合會(huì)，就是“惲寶惠、劉錫廉與北京青年會(huì)的董事及干事等磋商挽救時(shí)局對(duì)策和救護(hù)難民、傷員辦法”而決定成立的（袁熹、楊原，2019）。惲寶惠、劉錫廉二人皆為當(dāng)時(shí)名流，而首任會(huì)長(zhǎng)汪大燮是當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)總理。與此相同的案例還有“北平家庭福利協(xié)濟(jì)會(huì)”，也是中西方精英組合的團(tuán)隊(duì)。與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳富賈興辦慈善相比，這些團(tuán)隊(duì)引入了西方慈善組織的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，在當(dāng)時(shí)的助人系統(tǒng)中增加了新力量，并且改變了主體結(jié)構(gòu)。到了南京國(guó)民政府時(shí)期，這種轉(zhuǎn)型過(guò)渡的色彩愈發(fā)明顯，尤其在“非基運(yùn)動(dòng)”之后，大批西方傳教士和社會(huì)精英離開(kāi)中國(guó)內(nèi)地，本土力量成為從事社會(huì)救助和慈善的主力，助人系統(tǒng)開(kāi)始在國(guó)家主導(dǎo)下，本土社會(huì)精英著手創(chuàng)辦和經(jīng)營(yíng)非營(yíng)利社會(huì)組織與政府形成補(bǔ)充，甚至代表政府興辦慈善并參與社會(huì)救助的格局。

（二）邊區(qū)民政的傳統(tǒng)及其鄉(xiāng)村助人系統(tǒng)變革的經(jīng)驗(yàn)

1927年大革命失敗后到1949年中華人民共和國(guó)成立這一歷史時(shí)期內(nèi)，在中國(guó)共產(chǎn)黨管轄的中央蘇區(qū)和陜甘寧邊區(qū)以及之后其他解放根據(jù)地內(nèi)，也同樣存在人民政府為保障民生以及服務(wù)于抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)的各種政策和制度，為新中國(guó)成立之后的民政工作奠定了基礎(chǔ)。王思斌認(rèn)為，20 世紀(jì)30 年代的蘇區(qū)政府發(fā)布有關(guān)撫恤紅軍戰(zhàn)士、優(yōu)待紅軍家屬的條例，抗戰(zhàn)時(shí)期人民政府也頒布類似條例，并開(kāi)展減租，擁政愛(ài)民運(yùn)動(dòng)。這些做法對(duì)中國(guó)建國(guó)后的社會(huì)工作產(chǎn)生了重要影響（周永新，1994）。按照李智勇（2001）在《陜甘寧邊區(qū)政權(quán)形態(tài)與社會(huì)發(fā)展（1937—1945）》一文的研究，邊區(qū)政權(quán)被確定為改造型的政權(quán)模式。因?yàn)樗亲匀划a(chǎn)生，而是伴隨著中央紅軍戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，將中國(guó)革命大本營(yíng)設(shè)置在西北地區(qū)的產(chǎn)物，隨后又經(jīng)歷了“西北蘇區(qū)”“蘇維埃中央政府駐西北辦事處”、以及“抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期邊區(qū)政權(quán)”，因此陜甘寧邊區(qū)明顯區(qū)別并獨(dú)立于蔣介石統(tǒng)治集團(tuán)，而實(shí)際上是中共力圖建設(shè)一個(gè)民主、公正、富強(qiáng)的新社會(huì)“試驗(yàn)區(qū)”。在這一試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，政府將弱勢(shì)群體幫扶和社會(huì)救助統(tǒng)歸于民政工作，1935年11月24日公布的《蘇維埃政府中各級(jí)內(nèi)務(wù)部組織綱要》規(guī)定中央內(nèi)務(wù)部隸屬于中央政府西北辦事處，而同時(shí)省、縣、市各級(jí)內(nèi)務(wù)部及區(qū)的內(nèi)務(wù)科，鄉(xiāng)的“內(nèi)務(wù)優(yōu)紅委員”均隸屬于同級(jí)政府執(zhí)委會(huì)?？箲?zhàn)爆發(fā)，1937年10月民政廳成立，歷經(jīng)改編，到1945年基本定型。當(dāng)時(shí)的設(shè)置包括秘書(shū)室，一科主管政策；二科主管干部；三科管教育；直屬設(shè)置撫恤委員會(huì)、選舉委員會(huì)；附屬機(jī)關(guān)包括衛(wèi)生署、干休所、干部招待所、榮校、托兒所、保育院——也即有了主要的職能處室和附屬事業(yè)單位的雛形（胡民新、李忠全、閻樹(shù)聲，1995）。1949年伴隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)勝利在望，革命形勢(shì)要求做好接手城市治理的新任務(wù)，民政工作職權(quán)擴(kuò)大，基本上與新中國(guó)成立后的職能任務(wù)接近。當(dāng)時(shí)規(guī)定民政掌管地方政權(quán)的組織建設(shè)、行政區(qū)劃、市政建設(shè)、選舉、戶籍人口之調(diào)查登記，干部之管理、培養(yǎng)、保健、考核、獎(jiǎng)懲、任免、戰(zhàn)勤動(dòng)員、參軍、優(yōu)撫擁軍及社會(huì)救濟(jì)、土地改革、減租減息及土地清丈登記、確定產(chǎn)權(quán)、調(diào)解土地、房屋、債務(wù)糾紛、租賃關(guān)系、衛(wèi)生行政與指導(dǎo)民眾醫(yī)藥衛(wèi)生，管理婚姻、宗教、禮俗、兒童保育、實(shí)施禁政（禁煙、禁毒、禁賭）、人民團(tuán)體登記等（胡民新、李忠全、閻樹(shù)聲，1995）。到今天為止，民政系統(tǒng)這一組織架構(gòu)和功能設(shè)置幾經(jīng)變更，但工作思路和方式仍然受到當(dāng)時(shí)影響。

邊區(qū)政府的主要工作核心有兩個(gè)，一個(gè)是鞏固政權(quán)建設(shè)，尤其是要做好基層政權(quán)建設(shè)；另一個(gè)是做好戰(zhàn)時(shí)后勤保障。所以，1949年之前的邊區(qū)政府的社會(huì)救助和社會(huì)福利體系具有非常典型的“群眾動(dòng)員”特征。以社會(huì)救助為例，最初陜甘寧邊區(qū)政府的應(yīng)對(duì)策略是組織建立民眾抗敵互濟(jì)會(huì)，之后于1937年10月成立民政廳，下設(shè)社會(huì)保證科，專門領(lǐng)導(dǎo)賑災(zāi)救濟(jì)工作?？箲?zhàn)勝利后，中國(guó)解放區(qū)臨時(shí)救濟(jì)委員會(huì)組織及工作條例頒布，各分區(qū)設(shè)置救濟(jì)支會(huì)，各縣市政府一科辦理救濟(jì)會(huì)事宜，必要時(shí)可設(shè)置救濟(jì)組。1947年10月，邊區(qū)又成立了生產(chǎn)救濟(jì)委員會(huì)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)邊區(qū)救災(zāi)服濟(jì)工作?？傊?，邊區(qū)救災(zāi)賑濟(jì)的組織除民政廳負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)這一工作外，抗戰(zhàn)中有民眾抗敵互濟(jì)會(huì)、邊區(qū)賑濟(jì)委員會(huì)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，有中國(guó)解放區(qū)陜甘寧邊區(qū)救濟(jì)分會(huì)、邊區(qū)生產(chǎn)救濟(jì)委員會(huì)等組織。而其職能中具有一定社會(huì)工作要素的是盡管賑災(zāi)救濟(jì)是政府主導(dǎo)，但其開(kāi)展策略是以政府借資救濟(jì)、群眾以互助形式籌墊糧款、以工代賑等形式進(jìn)行（胡民新、李忠全、閻樹(shù)聲，1995）。

再以當(dāng)時(shí)的工作重點(diǎn)擁軍優(yōu)屬和榮軍工作為例。優(yōu)待抗日軍人家屬有幾種具體措施：第一是組織代耕隊(duì)，給抗屬代耕種地；代耕隊(duì)的組織是以鄉(xiāng)為單位設(shè)置總隊(duì)，行政村設(shè)分隊(duì)，自然村設(shè)小組，農(nóng)村青壯年男子均參加代耕隊(duì)義務(wù)勞動(dòng)；總的原則是以代耕解決衣食，保證抗屬生活不低于一般人民之標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)友軍家屬，同等對(duì)待；第二是改善抗屬生活，提高其社會(huì)地位；包括免納捐稅、購(gòu)物享受特殊廉價(jià)優(yōu)待、并且由地方經(jīng)常幫助其解決家庭困難等；同時(shí)要求對(duì)抗屬的政治思想教育，號(hào)召其參加各種社會(huì)活動(dòng)，提高其文化水平和政治覺(jué)悟；保障其婚姻穩(wěn)定等；第三是妥善安置邊區(qū)外逃難回鄉(xiāng)的抗屬。第四是創(chuàng)辦抗日軍人家屬學(xué)校和工廠，包括托兒所、保育院和抗屬子弟學(xué)校等；邊區(qū)還成立了抗屬工業(yè)社，軍隊(duì)也創(chuàng)辦文藝隊(duì)收容安置抗屬（胡民新、李忠全、閻樹(shù)聲，1995）。

體現(xiàn)在助人系統(tǒng)層面，這種黨和政府主導(dǎo)下的“群眾動(dòng)員”具有和國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)不盡一致的特殊性，即在資源相對(duì)匱乏條件下，圍繞戰(zhàn)爭(zhēng)和基層政權(quán)建設(shè)需要，助人系統(tǒng)中增加了新的主體元素：第一是黨的領(lǐng)導(dǎo)，即堅(jiān)持黨政軍在戰(zhàn)時(shí)的統(tǒng)一，堅(jiān)持黨對(duì)從中央到基層的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和依托黨組織來(lái)組織動(dòng)員群眾；第二是政府主導(dǎo)，即由民政部門統(tǒng)一安排部署各類社會(huì)救助和日常性的社會(huì)保障；第三，在缺乏系統(tǒng)的救助和保障制度設(shè)計(jì)前提下，以基層政權(quán)為平臺(tái)，以政治動(dòng)員為主要形式的社會(huì)有組織參與有效地彌補(bǔ)了資源不足的狀況，實(shí)際上已經(jīng)形成了黨和政府主導(dǎo)下的基層資源整合模式，已經(jīng)具有了社會(huì)主義初級(jí)階段計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一些典型特征。

通過(guò)簡(jiǎn)單對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)民黨統(tǒng)治下的城市主導(dǎo)的社會(huì)救助和慈善事業(yè)和在共產(chǎn)黨主導(dǎo)下的以鄉(xiāng)村為主的邊區(qū)政府民政工作有著顯著的差異。盡管具有被動(dòng)性和外生性的特征，國(guó)民黨統(tǒng)治下的社會(huì)保障與社會(huì)福利事業(yè)具有著資本主義的一些現(xiàn)代性特征，助人系統(tǒng)的格局和演變也受西方影響較大；而共產(chǎn)黨在邊區(qū)的政權(quán)建設(shè)與社會(huì)主義實(shí)驗(yàn)，則強(qiáng)調(diào)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾動(dòng)員傳統(tǒng)，助人系統(tǒng)“嵌入”了基層政權(quán)建設(shè)。值得一提的是，共產(chǎn)黨在邊區(qū)廣泛開(kāi)展了合作社運(yùn)動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)根植于中國(guó)鄉(xiāng)土生產(chǎn)合作的傳統(tǒng)，加以現(xiàn)代意義上的組織和功能拓展，就在當(dāng)時(shí)的農(nóng)村社區(qū)改造成了一種近似于鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)與社會(huì)自治組織性質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)，在客觀上有助于替代和進(jìn)一步外接傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的封建剝削和宗族關(guān)系，增加了宗族之外的橫向的合作關(guān)系，而且還進(jìn)一步承擔(dān)了社會(huì)服務(wù)的功能，具有了平臺(tái)組織的性質(zhì)。以當(dāng)時(shí)的南區(qū)合作社為例，其社會(huì)服務(wù)功能包括包交公糧、包運(yùn)公鹽代金、代交全區(qū)人民各種負(fù)擔(dān)（儲(chǔ)蓄券、公債）、優(yōu)軍優(yōu)抗、放農(nóng)貸、繳牲口稅、代購(gòu)?fù)廉a(chǎn)品、幫助發(fā)展生產(chǎn)等（著者不詳，1949）。這種工作經(jīng)驗(yàn)也被移植到城市社區(qū)治理中，造就了新中國(guó)成立后城市社區(qū)居委會(huì)的平臺(tái)身份。

三、新中國(guó)成立之后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的助人傳統(tǒng)

成海軍（2008）研究認(rèn)為，1949年中華人民共和國(guó)成立伊始，我國(guó)政府就開(kāi)始著手社會(huì)福利制度建設(shè)。社會(huì)主義改造完成后，經(jīng)過(guò)幾年的探索實(shí)踐，初步形成了條塊分割的、封閉的社會(huì)福利體系。主要表現(xiàn)為，國(guó)家通過(guò)“高就業(yè)、低工資、高福利”的方式，在單位內(nèi)保障就業(yè)職工的福利；對(duì)于未就業(yè)的、單位以外的人員，通過(guò)“民政福利”的方式實(shí)行保障；在農(nóng)村實(shí)行“五?！敝贫?。由此形成了一個(gè)單位與非單位、城市與農(nóng)村差異化的社會(huì)福利體系。新中國(guó)成立后，社會(huì)福利體系首先是城鄉(xiāng)二元制，這是一個(gè)優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)導(dǎo)向下的大前提，而城鄉(xiāng)的發(fā)展差距直接導(dǎo)致了在助人系統(tǒng)層面的差異。

首先在城市政府主導(dǎo)下的單位制助人系統(tǒng)。李路路（2013）指出，“所謂‘單位’，是改革開(kāi)放前在城鎮(zhèn)地區(qū)，基于中國(guó)社會(huì)主義政治制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所形成的一種特殊組織，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)控制、資源分配和社會(huì)整合的組織化形式，承擔(dān)著包括政治控制、專業(yè)分工和生活保障等多種功能?！币缍▎挝坏慕Y(jié)構(gòu)性特征，要從國(guó)家和單位同質(zhì)性入手，第一，都由黨政組織，即都設(shè)置有黨組織，而且計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期每個(gè)單位都有行政級(jí)別；第二，都具有整全性的社會(huì)功能，無(wú)論單位是企業(yè)或者事業(yè)單位，均需要負(fù)責(zé)社會(huì)職能，即“單位辦社會(huì)”；第三，每個(gè)單位的治理結(jié)構(gòu)均與國(guó)家治理格局有著相同或者相近的治理邏輯和層級(jí)網(wǎng)絡(luò)。在這樣一種結(jié)構(gòu)性特征中，城市助人系統(tǒng)體現(xiàn)為兩層：第一層是國(guó)家福利制度，即以社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為典型特征的“全民福利”制度體系，對(duì)弱勢(shì)群體施行的是政府供養(yǎng)+單位供養(yǎng)的模式，其實(shí)質(zhì)是讓每一個(gè)社會(huì)成員生活在普遍的低生活水平和高福利保障的狀態(tài)中，而民政工作對(duì)那些在身份和勞動(dòng)參與能力上不能納入的特殊群體進(jìn)行兜底，同時(shí)工青婦等政府主持創(chuàng)辦的社會(huì)團(tuán)體則負(fù)責(zé)分類支持；第二層是單位和基層社區(qū)形成“生產(chǎn)”和“生活”場(chǎng)域的互補(bǔ)，國(guó)家、單位組織、社區(qū)兩委、鄰里對(duì)個(gè)人生活形成具體的支持，而因無(wú)勞動(dòng)參與能力或者在身份角色上無(wú)法納入單位制的個(gè)體，如孤兒、無(wú)親屬贍養(yǎng)的老人等，則進(jìn)入國(guó)家創(chuàng)辦的民政直屬的福利事業(yè)單位中進(jìn)行政府供養(yǎng)。路風(fēng)（1989）以一個(gè)國(guó)營(yíng)工廠為例，描述了單位制度下，單位的社會(huì)功能以及個(gè)人與單位的關(guān)系，而在這種關(guān)系結(jié)構(gòu)中，單位就是一個(gè)集成的助人系統(tǒng)，

有所不同的是，工廠的社會(huì)功能似乎是在自發(fā)的過(guò)程中生成的。由國(guó)家安排就業(yè)的個(gè)人進(jìn)入單位后，便獲得一種幾乎終身不變的身份，并且難以流動(dòng)。就業(yè)者的權(quán)利要在單位中實(shí)現(xiàn)，而單位則代表國(guó)家對(duì)其負(fù)起生老病死的無(wú)限義務(wù)，這種勞動(dòng)組織方式使單位逐漸演化成家長(zhǎng)制的福利共同體。

農(nóng)村則有著不盡相同的結(jié)構(gòu)性特征。在新中國(guó)成立之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為主要任務(wù)，為了從極低的經(jīng)濟(jì)水平上推進(jìn)高速工業(yè)化，國(guó)家不得不實(shí)行強(qiáng)制勢(shì)累。這個(gè)目標(biāo)導(dǎo)致國(guó)家對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，切斷了城鄉(xiāng)之間的市場(chǎng)聯(lián)系，通過(guò)戶籍制度將城鄉(xiāng)人口截然分開(kāi)（路風(fēng)，1989）。為了實(shí)現(xiàn)糧食“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”和基層組織化治理的目標(biāo)，就必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作化，來(lái)自“陜甘寧邊區(qū)”的合作社經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)可以實(shí)現(xiàn)合作化，但會(huì)產(chǎn)生合作社與基層政權(quán)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。要彌補(bǔ)基層政權(quán)與合作社之間的矛盾，最佳選擇就是合二為一，把作為基層政權(quán)組織形式的鄉(xiāng)與作為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的合作社合并，于是政社合一的人民公社應(yīng)運(yùn)而生（王立勝，2007）。也就是毛澤東所說(shuō)，社并大了，頭少了，“好管，好納入計(jì)劃（薄一波，1997）”人民公社在1958年7月產(chǎn)生，8月在全國(guó)范圍內(nèi)推開(kāi)，9月出現(xiàn)高潮，9月底基本實(shí)現(xiàn)了公社化，也同樣體現(xiàn)了來(lái)自“陜甘寧邊區(qū)”基層政權(quán)建設(shè)的政治動(dòng)員和群眾動(dòng)員的傳統(tǒng)。從組織架構(gòu)上來(lái)講，“人民公社設(shè)立管理委員會(huì)，下轄若干工作部，設(shè)社長(zhǎng)、副社長(zhǎng)、秘書(shū)和各部部長(zhǎng)。人民公社下轄生產(chǎn)大隊(duì)，成立大隊(duì)管理委員會(huì)，設(shè)大隊(duì)長(zhǎng)、副大隊(duì)長(zhǎng)、秘書(shū)（有的由會(huì)計(jì)兼任）、保管員、出納員、民兵隊(duì)長(zhǎng)、治保主任和婦代會(huì)主任。公社干部為國(guó)家干部，大隊(duì)干部一般都由脫產(chǎn)或不脫產(chǎn)的村民擔(dān)任。（于建嶸，2001）”這實(shí)際上可以看做是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“單位制”在農(nóng)村的嘗試，但“盡管農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到越來(lái)越多的行政干預(yù)，但農(nóng)民因國(guó)家始終無(wú)力將其包下來(lái)而一直享有自負(fù)盈虧的“自由”，所以即使是農(nóng)村人民公社組織也沒(méi)有成為完全意義上的單位。（路風(fēng)，1989）”

盡管沒(méi)有成為單位，但是人民公社化運(yùn)動(dòng)確實(shí)影響了農(nóng)村的社會(huì)秩序和關(guān)系結(jié)構(gòu)，尤其是對(duì)于經(jīng)歷過(guò)土改和基層政權(quán)建設(shè)的地區(qū)，等于進(jìn)一步瓦解了農(nóng)村的宗族組織，將黨和政府的垂直權(quán)力體制植入農(nóng)村的同時(shí)，又以聯(lián)合生產(chǎn)隊(duì)的方式再造了村莊的橫向聯(lián)系。在我們看來(lái)，這種結(jié)構(gòu)性變動(dòng)的背景下，與源自邊區(qū)的民政工作相比較，除了村莊的助人系統(tǒng)被納入到了人民公社的體系中，“五保戶”歸政府供養(yǎng)，并沒(méi)有增加新的元素。但是總的來(lái)看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，基層社會(huì)結(jié)構(gòu)的解組和重構(gòu)導(dǎo)致傳統(tǒng)的助人系統(tǒng)中的關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，比如個(gè)人的傳統(tǒng)的血緣親情和共同體網(wǎng)絡(luò)在一定程度上被抑制：在城市，代表著另一種現(xiàn)代性的公有制的基層共同體——單位的科層制關(guān)系被共同體化，同事關(guān)系在一定程度上取代或者遮蔽了鄰里關(guān)系，非正式支持在一定程度上轉(zhuǎn)化為組織的正式支持；在農(nóng)村，鄉(xiāng)土社會(huì)的社區(qū)共同體在形式上被瓦解，宗族組織被抑制，但城鄉(xiāng)二元分割的格局下，戶籍制度將農(nóng)民束縛在土地上，由于缺乏流動(dòng)，傳統(tǒng)的血緣親情和地緣共同體網(wǎng)絡(luò)，宗族和鄰里的支持很難被取代。

四、改革開(kāi)放以來(lái)助人系統(tǒng)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

1978 年起步的中國(guó)改革開(kāi)放，無(wú)疑是20 世紀(jì)80 年代以來(lái)世界最為重大的事件之一（鄭功成，2008）。改革開(kāi)放最重要的變革集中在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最重要的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而政治領(lǐng)域最重要的則是走向國(guó)家治理和社會(huì)治理的現(xiàn)代化。體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)層面的本質(zhì)性變革首先體現(xiàn)為國(guó)家逐漸從社會(huì)福利體系中合理化剝離，在城市則是單位制層面企事業(yè)單位與其“辦社會(huì)”的社會(huì)職能剝離，這一過(guò)程先是發(fā)生在國(guó)企改革改制，然后是在事業(yè)單位和其他領(lǐng)域的國(guó)家權(quán)力后退和社會(huì)職能的剝離和下移，也就是通常所說(shuō)的“政企分開(kāi)”和“政社分開(kāi)”，其后果之一就是個(gè)體身份由“單位人”向“社區(qū)人”轉(zhuǎn)變；在農(nóng)村，則體現(xiàn)為人民公社退出歷史舞臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為新的行政區(qū)劃設(shè)置成為連接政府和鄉(xiāng)村基層的“紐帶”，迅速科層制化的基層自治的治理理念并未有效整合急劇瓦解的鄉(xiāng)村共同體。

（一）單位制到社區(qū)制：助人系統(tǒng)的多元化到現(xiàn)代化

單位制的瓦解是改革開(kāi)放的必然后果。有研究指出，改革開(kāi)放以來(lái)，單位功能合法性的喪失有三個(gè)原因，所有制松動(dòng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)流動(dòng)加?。ê魏１?，2003）。在筆者看來(lái)，核心推力在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入，打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所營(yíng)造的“總體性社會(huì)”格局，資源配置的市場(chǎng)化要求必然要求國(guó)家重新設(shè)置和組合資源控制和分配制度，其結(jié)果就是讓政府回歸政府，市場(chǎng)回歸市場(chǎng)，社會(huì)回歸社會(huì)，代表國(guó)家進(jìn)行福利資源配置的“單位制”必然瓦解。從助人系統(tǒng)的分層透視來(lái)看，這種瓦解和重構(gòu)的表現(xiàn)體現(xiàn)在宏觀層面是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域國(guó)家逐漸推進(jìn)權(quán)力讓渡，讓市場(chǎng)作用凸顯，同時(shí)加快社會(huì)福利體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以社會(huì)保障來(lái)規(guī)避市場(chǎng)主導(dǎo)可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化分工要求，原有企事業(yè)單位剝離社會(huì)職能，變革單位辦社會(huì)的治理形式，將社會(huì)職能交付社會(huì)，回歸社會(huì)自治。但核心問(wèn)題是，誰(shuí)是社會(huì)？剝離的社會(huì)職能交給誰(shuí)呢？

自1949年第一個(gè)居委會(huì)誕生于杭州之后，1954年第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，制定并通過(guò)《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會(huì)組織條例》，明確了街道辦作為政府派出機(jī)構(gòu)和居委會(huì)的居民自治組織性質(zhì)；1958 年大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)使得城市街道辦事處權(quán)力一度加強(qiáng)；1966—1976年10年“文革”中街居制又被破壞；直到1980年全國(guó)人大常委會(huì)重新公布《城市街道辦事處條例》《居民委員會(huì)組織條例》，街居制的職能得以恢復(fù)。但長(zhǎng)期以來(lái)的基層動(dòng)員和群眾動(dòng)員的路徑依賴，在我國(guó)城市治理?xiàng)l塊分割的格局下，在社會(huì)治理的實(shí)務(wù)操作層面形成了“上面千條線，下面一根針”的局面，即街居制中，街道本身是政府派出機(jī)構(gòu)，但街道自身的組織和職能卻“夠不著”地面，必須依托基層兩委來(lái)落實(shí)，這就在實(shí)際中構(gòu)成了街居制內(nèi)部的“科層化”的實(shí)際運(yùn)作模式，這也就恰恰為社區(qū)承接改革開(kāi)放以來(lái)“單位制”瓦解后社會(huì)職能提供了事實(shí)上的合法性基礎(chǔ)。2000年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)，也就進(jìn)一步落實(shí)了城市社會(huì)治理從“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略方向。這是助人系統(tǒng)宏觀層面的大前提之一。

助人系統(tǒng)第二個(gè)宏觀層面的背景是社會(huì)福利制度的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)為由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”即“中福利模式”過(guò)渡（王思斌，2009），并結(jié)合分類施保和專業(yè)服務(wù)的社會(huì)化和專業(yè)化轉(zhuǎn)向。這里王思斌給“適度普惠型”社會(huì)福利轉(zhuǎn)型一個(gè)較為實(shí)用的界定，即在伴隨改革開(kāi)放開(kāi)始的這種福利制度和模式的演進(jìn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，目標(biāo)是提供一種與全民低水平福利有著本質(zhì)差異的介于“補(bǔ)缺型”福利與發(fā)達(dá)國(guó)家高福利模式之間的一種適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并能適度滿足福利對(duì)象需求的福利水平和福利服務(wù)。

第三個(gè)宏觀層面的背景是社會(huì)治理的多元參與，即在“單位制”社會(huì)功能剝離，體制上由街居制尤其是社區(qū)承接的過(guò)程中，作為政府社會(huì)保障和社會(huì)福利職能的延伸，帶有官辦性質(zhì)的直屬單位和社會(huì)福利機(jī)構(gòu)以及慈善組織等開(kāi)始“脫鉤”并嘗試社會(huì)化運(yùn)作，與此同時(shí)，作為新元素加入，由政府自上而下和社會(huì)自下而上共同推進(jìn)的各類民間非營(yíng)利組織也開(kāi)始發(fā)揮專業(yè)支持功能。在這個(gè)層面，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》標(biāo)志著這種合作伙伴關(guān)系在制度層面的正式確立，也為社會(huì)工作嵌入社會(huì)治理提供了正式通道。

這三個(gè)背景為分析改革開(kāi)放以來(lái)城市“助人系統(tǒng)”外圍生態(tài)奠定了基礎(chǔ)，然后再沿著助人服務(wù)輸出來(lái)分層遞歸，進(jìn)行本文前面所提到的“向內(nèi)延伸”，即具體到城市社會(huì)助人系統(tǒng)的工作情境。在改革開(kāi)放之前和直到當(dāng)前的一段時(shí)期，城市社會(huì)的助人系統(tǒng)是一個(gè)從單位到社區(qū)和從國(guó)家到社會(huì)的轉(zhuǎn)移過(guò)程——從單位到社區(qū)意味著“場(chǎng)域”轉(zhuǎn)移，即從一個(gè)國(guó)家福利低水平供給的“全能單位”到一個(gè)由國(guó)家和社會(huì)力量共同作用的日常生活場(chǎng)域，這里面的主體格局有了新的變化：

首先是國(guó)家的“儀式性后撤”，即國(guó)家和社區(qū)的關(guān)系不再?gòu)?qiáng)調(diào)像單位制那樣將社區(qū)作為資源配置和福利計(jì)劃性輸出的路徑和場(chǎng)所，而是在形式上承認(rèn)社區(qū)的自主性，并承認(rèn)社區(qū)作為生活世界與生產(chǎn)世界的分離。從目前的基層社區(qū)治理來(lái)看，這種“撤退”不是后退，而是改換了對(duì)基層的治理方式，在垂直行政關(guān)系上并未放松，但加強(qiáng)了政策支持和服務(wù)供給，也更強(qiáng)調(diào)和支持基層社區(qū)的自組織——實(shí)際上是一個(gè)雙向強(qiáng)化的過(guò)程。黨的十九大以來(lái)所倡導(dǎo)建設(shè)的“共建共治共享”格局，實(shí)際上也是這種“雙向強(qiáng)化”的表達(dá)。

第二個(gè)新變化就是社區(qū)參與社會(huì)治理的能力提升。從2000年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，到2009年民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》，再到2017年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，都在強(qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)的重要性。而作為這一系列措施的成果，城市社區(qū)從硬件到軟件建設(shè)都顯著地提升，參與社會(huì)治理能力也大大加強(qiáng)。而社區(qū)社會(huì)組織作為社區(qū)自治的重要力量在參與形式、廣度、深度方面的新變化格外凸顯，成為“助人系統(tǒng)”工作場(chǎng)域的新生力量。

第三個(gè)變化是在基層社區(qū)的“三社聯(lián)動(dòng)”，即社區(qū)為平臺(tái)，社會(huì)組織為載體和社會(huì)工作為專業(yè)人才支撐的基層治理格局的初步形成。2007年深圳“1+7”文件出臺(tái)，社會(huì)工作崗位購(gòu)買，到2013年開(kāi)始，廣州在街道設(shè)立“家庭綜合服務(wù)中心”，再到2017年中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中具體指出，

“統(tǒng)籌發(fā)揮社會(huì)力量協(xié)同作用。制定完善孵化培育、人才引進(jìn)、資金支 持等扶持政策，落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，大力發(fā)展在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展糾紛調(diào)解、健康養(yǎng) 老、教育培訓(xùn)、公益慈善、防災(zāi)減災(zāi)、文體娛樂(lè)、鄰里互助、居民融入及農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社區(qū)社會(huì)組織和其他社會(huì)組織。推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作‘三社聯(lián)動(dòng)’，完善社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目、支持社會(huì)組織承接、引導(dǎo)專業(yè)社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)參與的工作體系?！?/p>

結(jié)合黨的十九大報(bào)告中“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”的提法，可以看到黨和政府在基層社區(qū)治理中的目標(biāo)與方向。

這些變化體現(xiàn)在社區(qū)微觀層面的助人系統(tǒng)中，則具體表現(xiàn)為針對(duì)社區(qū)需要幫助的個(gè)人和家庭，強(qiáng)調(diào)了官方和民間“共建共治共享”的治理理念，在原有助人結(jié)構(gòu)上增加的新元素則是主體的良性互動(dòng)：代表黨和政府的“兩委”搭建服務(wù)平臺(tái)；社區(qū)內(nèi)外社會(huì)組織提供服務(wù)，發(fā)揮社會(huì)協(xié)同和有組織參與的功能；社會(huì)工作作為一種職業(yè)和專業(yè)提供人才支撐，確保助人系統(tǒng)的專業(yè)化。這種助人系統(tǒng)在基層社區(qū)的呈現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是由政府主導(dǎo)下一種結(jié)構(gòu)性的社區(qū)營(yíng)造，為承接單位制轉(zhuǎn)移的社會(huì)職能提供了一種系統(tǒng)的社區(qū)支持體系，而更重要的是這對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)自治具有“雙向強(qiáng)化”的功能。

（二）再造共同體：人民公社瓦解之后的鄉(xiāng)村振興

人民公社的瓦解有多重原因，最重要的是其賴以存在的功能基礎(chǔ)的“坍塌”，即面對(duì)改革開(kāi)放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的引入，低水平的平均主義勢(shì)必會(huì)打破，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民都必須進(jìn)入市場(chǎng)。正如徐勇（2003）所指出的：

“家庭承包經(jīng)營(yíng)的出現(xiàn)直接動(dòng)搖了人民公社體制的根基。國(guó)家原來(lái)運(yùn)用政權(quán)的力量，以人民公社的形式組織農(nóng)民、治理鄉(xiāng)村的方式面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)家面臨的突出問(wèn)題之一是以何種形式將分散化的農(nóng)民重新組織到國(guó)家體系中來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村的有效治理。20世紀(jì)80年代初，在廣西宜山、羅城一帶出現(xiàn)了農(nóng)民自我組織起來(lái)管理公共事務(wù)的自治性組織。這一組織形式很快受到當(dāng)時(shí)正為實(shí)行家庭承包后農(nóng)村陷入無(wú)人管事的混亂局面所擔(dān)憂的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重視?！?/p>

與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一樣，自下而上的經(jīng)驗(yàn)探索被國(guó)家治理體系迅速接納并推廣，直接導(dǎo)向了“村民自治”：1987年，全國(guó)人大常委會(huì)制定并通過(guò)《村組法（試行）》，1990年，中共中央組織部等部門聯(lián)合召開(kāi)全國(guó)性的以黨支部為核心的村級(jí)組織配套建設(shè)會(huì)議；1998年，全國(guó)人大常委會(huì)修訂“村組法”并取消試行的規(guī)定在全國(guó)實(shí)施。從20世紀(jì)80年代初到90年代末，近20年的探索，最終將黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治確定為取代人民公社的基層鄉(xiāng)村治理模式，而很多研究沒(méi)有關(guān)注到的是，這一進(jìn)程實(shí)際上與城市的“社區(qū)制”形成了一種體制上的呼應(yīng)，而在實(shí)際運(yùn)行中，街道辦事處和社區(qū)的關(guān)系也迅速?gòu)?fù)制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的關(guān)系模式中，在基層治理中呈現(xiàn)除了一種類科層制的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。

農(nóng)村治理體制的確定為鄉(xiāng)村社區(qū)結(jié)構(gòu)界定了大的框架，也就為分析鄉(xiāng)村“助人系統(tǒng)”提供了向外延伸的分析框架。從表面上來(lái)看，最重要的外圍變化除了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推動(dòng)下人民公社的瓦解和村民自治的建立之外，是整體上的城市對(duì)鄉(xiāng)村，工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺；但影響農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)更重要的外圍變化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速引發(fā)的人口流動(dòng)和鄉(xiāng)村工業(yè)化。在一定程度上，擺脫土地束縛和戶籍束縛的農(nóng)民進(jìn)入相對(duì)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的后果是多方面的，其中最重要的是人口結(jié)構(gòu)引發(fā)的社區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，以及生產(chǎn)生活方式變遷對(duì)社區(qū)共同體的深遠(yuǎn)影響。項(xiàng)繼權(quán)（2009）指出：

“廢除人民公社體制之后，農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)……鄉(xiāng)村社區(qū)依然保留了土地的集體所有制……由于農(nóng)民和農(nóng)戶獲得了經(jīng)濟(jì)上自主權(quán)和獨(dú)立性，社區(qū)農(nóng)民的流動(dòng)性日益增大，原有的集體化和集中化的生產(chǎn)和生活共同體已經(jīng)改變。”

最重要的變革實(shí)際上是農(nóng)村作為社區(qū)共同體的封閉性的打破，其實(shí)質(zhì)是集體經(jīng)濟(jì)和集體控制下的農(nóng)民被“解綁”——血緣親情和地緣關(guān)系的紐帶早已在新中國(guó)成立前后喪失功能，人民公社化的集體控制又已經(jīng)坍塌——村民自治需要新的共同體統(tǒng)合的合法性基礎(chǔ)。

這種外圍的社會(huì)生態(tài)變遷帶給了農(nóng)村助人系統(tǒng)變化和危機(jī)。一方面，人民公社的解體預(yù)示著國(guó)家力量的削弱，除五保戶供養(yǎng)外，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“一家一戶”無(wú)法及時(shí)有效地承擔(dān)集體義務(wù)，集體性福利支持面臨制度性地削減；另一方面宗族支持盡管有研究指出有復(fù)興的可能，但并不代表普遍趨勢(shì)，與之相應(yīng)的是農(nóng)村人際關(guān)系的疏離，鄰里支持也在弱化；同時(shí)，伴隨著青壯年人口進(jìn)城務(wù)工，家庭支持資源也在弱化。

面對(duì)這種發(fā)展趨勢(shì)，國(guó)家治理所采取的戰(zhàn)略路徑可以概括成兩條路線，一條是減負(fù)和投入，主要體現(xiàn)為從2004年降低到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅和2004年開(kāi)始的系列農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和與這一過(guò)程基本同步的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等投資力度的加大；另一條是納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，依托發(fā)展工程來(lái)系統(tǒng)反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。如2005年10月8日，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”重大歷史任務(wù)。同年12月31日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》中指出，我國(guó)總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，初步具備了加大力度扶持“三農(nóng)”的能力和條件——這是整個(gè)國(guó)家決定反哺農(nóng)業(yè)，解決發(fā)展城鄉(xiāng)不平衡問(wèn)題的一個(gè)宣告。在該意見(jiàn)中，首次系統(tǒng)提出“按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，逐步加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的投入”，并將重點(diǎn)放在社會(huì)救助體系、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和建立農(nóng)村最低生活保障制度等方面。在此基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)扶貧推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)，補(bǔ)齊農(nóng)村短板，建設(shè)全面小康社會(huì)則是另一個(gè)切入點(diǎn)。2013年11月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出了“實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的重要指示，脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入了一個(gè)新階段，即從粗放式進(jìn)入到精準(zhǔn)扶貧。到了黨的十九大召開(kāi)，鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略被統(tǒng)籌規(guī)劃為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，大力倡導(dǎo)“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，并且重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要在發(fā)展中改善民生與社會(huì)保障。至此，國(guó)家戰(zhàn)略中關(guān)于農(nóng)村的治理路徑是明晰的。

第一是要通過(guò)精準(zhǔn)扶貧和系統(tǒng)的脫貧攻堅(jiān)以及加大基礎(chǔ)性投入來(lái)反哺農(nóng)業(yè)，補(bǔ)足短板；第二是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略中落實(shí)在發(fā)展中保障和改善民生的思想，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全面振興。更重要的是，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。這也就意味著，農(nóng)村的社會(huì)救助和社會(huì)保障已經(jīng)納入到國(guó)家治理的統(tǒng)一規(guī)劃中，近十年的針對(duì)農(nóng)村福利政策都帶有這樣的政策傾向，這是農(nóng)村助人系統(tǒng)的向外延伸的大的生態(tài)環(huán)境。體現(xiàn)這一層面的制度和福利供給，包括持續(xù)發(fā)揮重要的社會(huì)救助和保障功能的“新型農(nóng)村合作醫(yī)療”“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“農(nóng)村最低生活保障制度”，也將會(huì)逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中；與此相補(bǔ)充，國(guó)家治理層面的還有兩類政策設(shè)計(jì)，一類是針對(duì)農(nóng)村留守人員的支持，一類是系統(tǒng)的脫貧攻堅(jiān)。尤其是后者，大量的城市資源透過(guò)系統(tǒng)的政治動(dòng)員反哺到了農(nóng)村。

再“向下延伸”到農(nóng)村，在具體工作情境中考察社區(qū)層面的助人系統(tǒng)。中共中央、國(guó)務(wù)院2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，首次在國(guó)家治理頂層設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)“為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，全面提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理法治化、科學(xué)化、精細(xì)化水平和組織化程度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。其精神實(shí)質(zhì)要求在新形勢(shì)下構(gòu)建新型鄉(xiāng)村共同體（黃家亮，2014）。

觀察這一階段農(nóng)村基層社區(qū)助人系統(tǒng)演進(jìn)趨勢(shì)，從主體層面來(lái)看，最大問(wèn)題是人民公社瓦解后，在行政體系上，村民自治在一定程度上造成了縣一級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的“政府”與村委會(huì)的脫節(jié)，而傳統(tǒng)共同體比如家族、鄰里以及更晚近形成的“生產(chǎn)隊(duì)”都伴隨著農(nóng)村土地和戶籍束縛的解放而功能削弱乃至喪失，社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)各主體的助人功能實(shí)際上都不同程度被弱化。而另一方面，伴隨著的黨和國(guó)家一系列“反哺”導(dǎo)向的外圍政策和資源的進(jìn)入，包括脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中各種體制性力量“入場(chǎng)”，黨和國(guó)家以三種形式又在強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)的管理，一種形式是對(duì)黨組織作用的加強(qiáng)，在從嚴(yán)治黨的思路下，強(qiáng)調(diào)基層黨組織建設(shè)；第二是行政強(qiáng)化，比如在各地興起支部書(shū)記“一肩挑”政策，是經(jīng)由黨組織的垂直管理延伸到行政的垂直管理；第三是資源管理，即透過(guò)各種形式階段性的資源輸出，間接實(shí)現(xiàn)了城市對(duì)鄉(xiāng)村、中央對(duì)地方的影響，比如“駐村工作隊(duì)”第一書(shū)記制度以及對(duì)口幫扶政策等。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“反哺”大框架下，農(nóng)村的助人系統(tǒng)復(fù)雜化、多元化。

另一種新變化則是和社會(huì)工作相關(guān)的，組織性的變革，分為內(nèi)外兩個(gè)層面：首先是社會(huì)工作力量作為外圍力量逐步“嵌入”鄉(xiāng)村治理主體關(guān)系和治理格局中。典型的案例是廣州的“雙百計(jì)劃”和湖南的“禾計(jì)劃”，拋開(kāi)這二者的差異，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立社會(huì)工作站，駐站社會(huì)工作者深入農(nóng)村社區(qū)開(kāi)展服務(wù)的這種模式實(shí)際上都是外部性的專業(yè)力量參與和試圖嵌入農(nóng)村社區(qū)治理的過(guò)程，而實(shí)際上也可以納入“三社聯(lián)動(dòng)”的策略機(jī)制來(lái)解釋，尤其是在鄉(xiāng)村社區(qū)助人系統(tǒng)主體功能弱化的背景下，社會(huì)工作力量的介入，可以形成必要的功能性補(bǔ)充，然而更為重要的是，社會(huì)工作以個(gè)案、小組和社區(qū)工作等方法專業(yè)助人，有效提升了助人系統(tǒng)的專業(yè)化水平，可以形成對(duì)農(nóng)村基層社區(qū)治理現(xiàn)代化的有效推動(dòng)。第二個(gè)層面是內(nèi)生性的，是國(guó)家治理積極倡導(dǎo)培育和發(fā)展農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織的政策，也會(huì)為助人系統(tǒng)提供新的元素，可以有效提升社區(qū)的助人能力并推動(dòng)社區(qū)治理的整體提升。2017年12月27日，民政部發(fā)布《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》，其中指出：

“社區(qū)社會(huì)組織是由社區(qū)居民發(fā)起成立，在城鄉(xiāng)社區(qū)開(kāi)展為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂(lè)和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)等活動(dòng)的社會(huì)組織。培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，對(duì)加強(qiáng)社區(qū)治理體系

建設(shè)、推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移、打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，具有重要作用?！?/p>

該《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)了社區(qū)社會(huì)組織功能發(fā)揮的四個(gè)領(lǐng)域：提供社區(qū)服務(wù)、擴(kuò)大居民參與、培育社區(qū)文化、促進(jìn)社區(qū)和諧。這樣的功能設(shè)置和訴求很顯然是和《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中“三社聯(lián)動(dòng)”工作模式相呼應(yīng)的，培育和發(fā)展社會(huì)組織就是為了補(bǔ)齊“三社聯(lián)動(dòng)”中社區(qū)有組織參與和開(kāi)展服務(wù)不足的短板。而回到對(duì)村民自治目前困境的分析，社會(huì)工作和社會(huì)組織的入場(chǎng)，是對(duì)村“兩委”社會(huì)功能的有效補(bǔ)充，而作為對(duì)社區(qū)功能的強(qiáng)化，與農(nóng)村社區(qū)在治理體系中被行政化的趨勢(shì)一起，構(gòu)成了社會(huì)治理向基層下沉的總體趨勢(shì)。而社區(qū)層面的助人系統(tǒng)，在主體關(guān)系上開(kāi)始在國(guó)家力量的作用下，向著“三社聯(lián)動(dòng)”的格局演進(jìn)。

五、結(jié)語(yǔ)

社會(huì)工作源自西方，在本土的“嵌入性”發(fā)展是適應(yīng)性本土化的必然選擇。但在理論層面，如何處理源自20世紀(jì)初和中葉的俱分進(jìn)化的兩個(gè)傳統(tǒng)，以及在超出民政體制范圍來(lái)談嵌入的歷史和機(jī)制，實(shí)際上在已有研究中還缺乏更細(xì)致、更系統(tǒng)地考察。但是，這種考察是本土社會(huì)工作理論的基礎(chǔ)問(wèn)題，重要性不言而喻。社會(huì)工作固然是要“嵌入”，無(wú)論是在體制上還是在文化上亦或者是在“結(jié)構(gòu)—過(guò)程”綜合層面，都不是僅僅疏理和民政的關(guān)系可以概括的，所以“助人系統(tǒng)”這一概念工具非常重要，以“助人結(jié)構(gòu)”為核心，向外延展為對(duì)福利制度和社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的討論，向內(nèi)深挖，具體化為制度文化情境中的助人“場(chǎng)域”，這就將實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的理論探討成為可能?；仡櫺轮袊?guó)70年助人系統(tǒng)的變革和演進(jìn)，以下幾個(gè)方面的特征值得關(guān)注。

第一，“助人系統(tǒng)”演進(jìn)其階段性分期是與國(guó)家治理的變遷密切聯(lián)系的，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析理路為表，社會(huì)福利與社會(huì)保障（有可能還會(huì)涉及到公共服務(wù)）為里，國(guó)家治理的變遷決定助人系統(tǒng)的主體關(guān)系和結(jié)構(gòu)的演進(jìn)，貫穿“助人系統(tǒng)”演進(jìn)的推動(dòng)力量，從本質(zhì)上是社會(huì)治理的現(xiàn)代化訴求。

第二，“助人系統(tǒng)”的演進(jìn)在工作場(chǎng)域?qū)用?，也即社區(qū)和組織層面，在一定程度上反映了回歸“共同體”訴求，尤其是在城鄉(xiāng)社區(qū)能力提升的導(dǎo)向性來(lái)看，無(wú)論是國(guó)家還是社會(huì)層面，重建社區(qū)社會(huì)團(tuán)結(jié)是“助人系統(tǒng)”非常重要的目標(biāo)和任務(wù)。

第三，社會(huì)工作在“助人系統(tǒng)”的嵌入并不應(yīng)該簡(jiǎn)單的理解為外來(lái)的社會(huì)福利設(shè)置進(jìn)入本土并落地生根的過(guò)程，這樣很容易忽略源自新民主主義革命的黨的邊區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，而政治動(dòng)員、基層政權(quán)建設(shè)與群眾路線的傳統(tǒng)在當(dāng)代不僅仍然具有強(qiáng)大生命力并且也得到了與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展。

第四，社會(huì)工作要實(shí)現(xiàn)深度嵌入，從助人系統(tǒng)的角度出發(fā)，必須要在主體關(guān)系中考量功能和角色的定位與發(fā)展，以及如何在社會(huì)治理現(xiàn)代化的國(guó)家訴求中謀求理論和實(shí)務(wù)的本土化進(jìn)展。