彭秀良 郭艷梅

彭秀良，衡水學院社會工作研究中心研究員（河北衡水053000）；郭艷梅，中共河北省委黨校（河北行政學院），副教授（石家莊 050061）。

2013年，中共十八屆三中全會正式提出“社會治理”概念，實現了從傳統(tǒng)社會管理向現代社會治理的新飛躍，學術界對此討論也多了起來。回顧70年來中國基層社會治理格局變遷，不僅能夠從一個側面反映出中華人民共和國成立以來社會建設的成就，而且能夠深刻反映出社會工作在新中國的歷史發(fā)展。

一、中國基層社會治理格局變遷的分析框架

討論中國基層社會治理格局變遷問題，首先涉及到兩個最基本的概念，此即社會治理和社會變遷。在王浦劬（2014）看來，社會治理是與國家治理、政府治理密切關聯的概念，中國社會治理“是指在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動?！边@樣的認識表明，社會治理是國家治理的分支領域之一，也是國家治理這個總體范疇下的分范疇。

剛剛召開的中共十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，這份文件指出：“社會治理是國家治理的重要方面。必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設更高水平的平安中國?！雹僦泄仓醒?，2019，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》11月6日。在以往文件中基礎上，這次加上“科技支撐”，顯得更為全面生動。

基層社會治理是社會治理的基礎，更是國家治理的基礎。基層社會治理能力的提升，是國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。由于基層社會存在著個體利益多樣化、利益群體多元化、治理結構多元化等特點，基層社會治理一直面臨著諸多挑戰(zhàn)。伴隨著不同歷史時期經濟社會發(fā)展的階段性特征和社會治理重心的轉移，基層社會治理格局也處于不斷的變動之中。因此，分析基層社會治理格局的變遷，還需要特別關注社會變遷的理論與方法，以形成特有的分析框架。

從社會變遷的動力源角度來劃分，社會變遷可分為自發(fā)社會變遷和有計劃社會變遷兩種類型。所謂有計劃社會變遷是“人們根據自己的愿望和對社會運行的某些規(guī)律的認識去設計和具體推動社會過程，以達到目標的活動及結果”（王思斌，2016）。中國基層社會治理格局的變遷屬于有計劃的社會變遷，這種變遷表現在制度變遷和要素變遷兩個方面，從而使得制度變遷和要素變遷成為中國基層社會治理格局變遷的主要表征。“制度變遷”這個概念很好理解，“要素變遷”的含義就需要做出解釋。在這里，所謂要素是指中國基層社會治理的構成主體，包括政黨組織、行政組織、群團組織、初級社會群體和次級社會群體、社區(qū)居民，等等。而要素變遷就是指這些基層社會治理主體變化，變化內容既有規(guī)模和功能方面的，也有存在與否的檢視和考察。

圖1 中國基層社會治理格局變遷的分析框架

本文把中國基層社會治理格局變遷的分析框架設定在制度變遷、要素變遷兩個方面，并探討它們之間的互動關系。一般來說，制度變遷發(fā)生在前，要素變遷發(fā)生在后，要素變遷大多是由制度變遷引致的。同時，由于有20世紀50年代末期城鄉(xiāng)分割二元結構生成，本文分析不得不從農村和城市這兩種異質的社會結構著手進行。

二、70年來新中國基層社會治理格局變遷的過程分析

對于中華人民共和國成立后的歷史發(fā)展，人們習慣上將其分為改革開放前和改革開放后兩個階段。與此相對應，新中國成立70年來的社會治理進程也被劃分為這樣兩個階段，但在眾多的回顧性文獻中已經將新中國社會治理的歷史階段劃分得更加細致。根據文獻檢索的初步結果，朱濤將新中國70年來的社會治理歷程劃分為4個階段，即“革命型”社會治理階段(1949—1956年)、“管控型”社會治理階段(1957—1978 年)、“管理型”社會治理階段(1978—2012 年)、邁向新時代的社會治理階段（2012年開始）（朱濤，2019）；劉婳、李誠將新中國成立以來中國社會治理的演進邏輯歸納為：社會管制時期，從1949 年到1978 年，主要特征是政社合一；社會管理時期，從1978 年到2017 年，主要特征是調適革新；（3）社會治理時期，從中共十九大開始，主要特征是協(xié)同共治（劉婳、李誠，2019）。綜合起來看，無論是以改革開放為標志的兩階段劃分，還是以不同時期社會治理的基本內涵為標準進行的三階段劃分，都是從社會治理的外在表象上做文章，而沒有深入到社會治理的肌理，類似的劃分有一定的道理，但對基層社會治理格局變遷缺乏解釋力。因此，必須使用全新分析框架，全面而準確地把握中國基層社會治理格局的變遷過程。

有研究者指出：“在中國現實的社會治理中，已經初步形成了由政府機構、社區(qū)組織、非營利組織、社區(qū)居民等多種主體構成的網狀治理結構（黎熙元、陳福平、童曉頻，2011）?！比绻麖默F已形成的基層社會治理結構出發(fā)，回過頭去看這種治理結構的形成過程，當有助于對中國基層社會治理格局變遷過程的理解。根據前面所設定的分析框架，制度設計是推動中國基層社會治理結構變化的根本理論，有了成型的制度，才會有基層社會治理主體的增減，但制度設計與基層社會治理結構和治理方式變化之間存在著一個時間差，故而要深入到社會治理機體的內部，找到中國基層社會治理格局變遷的階段性特征。

前些年，一批社會學者從多個角度開展了中國城市社區(qū)轉型與重構的專項研究，其中有一項研究結論給予本文啟發(fā)：“在新中國成立之后的40年里，城市基層建設等同于基層政權建設，是國家政治和行政控制的重要組成部分；1990年代，基層建設逐漸加入了更多民政、福利的工作內容；21世紀初，社區(qū)建設成為中央政府推行的一項社會政策，明確提出其目標是通過一系列民政工作和福利服務以推進城市基層社會的整合（黎熙元、陳福平、童曉頻，2011）?！比绻麑⑦@一劃分思路引申到中國基層社會治理領域，也可以做出三階段劃分，這三個階段分別是單向度社會控制時期（1949—1982年）、全方位社會治理格局形成時期（1983—2011年）、協(xié)同共治格局形成時期（2012年—）。

第一個階段，單向度社會控制時期（1949—1982年）

在中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會里，社會治理是以家族自我管理和鄉(xiāng)規(guī)民約的自我約束為主，政府對民間社會管理是西方社會近代化觀念傳入中國后才產生的。中國共產黨在民主革命時期就十分重視社會的組織化動員和改造，毛澤東于1943年發(fā)表的《組織起來》講話是其集中表達：“把群眾組織起來，把一切老百姓的力量、一切部隊機關學校的力量、一切男女老少的全勞動力、半勞動力，只要是可能的，就要毫無例外地動員起來，組織起來，成為一支勞動大軍（毛澤東，1992）?！痹诶辖夥艆^(qū)，組織起來的要求被貫徹下去，當中華人民共和國成立后，隨著“改造舊社會、建設新中國”步伐加快，基層社會的組織化建設也日益加快，基層社會治理的制度建設和要素配置逐步完善，如圖2所示：

圖2 單向度社會控制時期的基層社會治理變遷

圖2顯示，農村基層社會治理和城市基層社會治理遵循著不同的路徑，不會相交，其中起決定作用的因素是與計劃經濟體制相伴而生的戶籍制度。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》正式實施。《戶口登記條例》雖然主要是規(guī)定戶口登記和管理的規(guī)則，但在實際運行中卻發(fā)揮了越來越多的社會經濟功能，特別是資源配置功能，從而使城鄉(xiāng)二元結構得以成型?！稇艨诘怯洍l例》有兩項內容直接影響到城鄉(xiāng)關系格局，其一將全國人口劃分為農業(yè)與非農業(yè)兩大類，也就是二元化的戶口劃分；其二對人口類別和轄地之間的轉換和遷移實行有計劃的行政許可制。（鄭杭生，2009）在城鄉(xiāng)分割的二元結構下，基層社會治理也呈現出不同格局，但有一個共同點，就是單向度社會控制。

這里用社會控制來描述中國基層社會治理的特定時段，屬于術語遷移的范疇。社會控制“是建立在既定的社會規(guī)范之上的，并主要表現為外在力量的施加，但它并不排除個人內在約束力的發(fā)揮”（王思斌,2016）。在嚴密組織起來的社會里，自上而下的單向度控制是明顯的。

在農村，通過引導農民走合作化道路，再到急促而迅速的人民公社化運動，1958年10月底全國農村基本上都建立了人民公社，并一直延續(xù)到20世紀80年代初期。人民公社（以及其下屬的生產大隊、生產隊）作為工農商學兵相結合的基層單位，既是集體經濟組織，也是基層政權組織，在組織生產生活的同時達到管理農村的目的，體現出了政社合一的鮮明特點。

在城市，延續(xù)延安時期管理黨政機關和企事業(yè)單位的傳統(tǒng)，對所有公職人員（包括國營企業(yè)職工）進行“單位制”整合；對于沒有單位的一般居民，包括家庭婦女、攤販、商人、自由職業(yè)者、無業(yè)人員以及失業(yè)人員等，則采取“街居制”管理體制。1954年12月31日，《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》經全國人民代表大會常務委員會審議通過，標志著“街居制”正式成型。但是，從20世紀50年代末開始，居民委員會自治功能很快喪失，變成了社會控制的基層組織和帶有一定經濟功能的行政“末梢”，有的城市甚至解散了居民委員會。

第二個階段，全方位社會治理格局形成時期（1983—2011年）

1978年召開的中共十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕，首先在廣大農村地區(qū)推行家庭聯產承包責任制，稍后城市經濟體制改革也全面展開。與打破計劃經濟體制僵化模式相對應，基層社會治理也開始進行改革，社會治理改革仍然是農村地區(qū)發(fā)展快，然后城市基層組織的改革逐步跟進，并超越農村社會變革走到時代前列。這一時期基層社會治理的制度建設和要素配置發(fā)生了重大變化，并最終形成了全方位社會治理格局。如圖3所示：

圖3 全方位社會治理格局形成時期的基層社會治理變遷

農村基層社會治理和城市基層社會治理不再處于平行狀態(tài)，開始存在著雙向交流情形，這是戶籍制度改革的結果，此處不做分析。20世紀80年代初期，隨著人民公社制和單位制逐步瓦解，基層社會管理體制改革提上了日程。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過《中華人民共和國憲法》，明確規(guī)定居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織，法律修訂帶來了基層社會治理主體的增加。

1983年10月，中共中央、國務院印發(fā)《關于實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地有步驟地實行農村政社分開改革，恢復鄉(xiāng)人民政府體制；在鄉(xiāng)以下，要求將原來生產大隊、生產小隊改建為村民委員會和村民小組。到1985 年12 月，全國共建立8.245 個鄉(xiāng)（含民族鄉(xiāng)）、9140 個鎮(zhèn)（崔乃夫，1994a）；截至1989年底，全國共建立93.4346萬個村民委員會（崔乃夫，1994）。1987年11月，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，并于1988年6月1日正式施行。這部法律的實施為把村民委員會建設成為名副其實的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織奠定了法制基礎，也使村民委員會成為了基層社會治理的一個嶄新主體，更使農民的個體選擇自由得到了保障。

改革開放后，城市社會管理體制的改革要早于農村。1980 年1 月，全國人大常委會重新頒布了1954年通過的《城市居民委員會組織條例》，使城市基層群眾自治制度獲得了恢復和發(fā)展的法律基礎，卻依然受到“單位制”的制約。1989年12月，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議審議通過《中華人民共和國居民委員會組織法》，重申居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，促進了居民委員會和“街居制”發(fā)展。但是，“街居制”已經無法承受經濟體制改革和城市管理體制改革所造成的巨大沖擊，更難以體現居民的主體意識和參與意識，不得不進行更深程度的改革。

從1986年開始，民政部引入“社區(qū)”概念，并倡導在城市開展社區(qū)服務，以區(qū)別于民政部門代表國家所承辦的社會福利事業(yè)。1993年11月，由民政部、國家計委、國家發(fā)改委等14個部委聯合頒發(fā)《關于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》，要求將社區(qū)服務業(yè)納入第三產業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，這個文件出臺使我國社區(qū)服務進入迅猛發(fā)展時期。社區(qū)服務的開展，弱化了“單位制”和“街居制”社會控制色彩，強調居民的主動參與和志愿服務的積極投入，也推動了社區(qū)自組織的發(fā)展。據統(tǒng)計，到1998 年，上海市已有2853支社區(qū)服務志愿者隊伍；廣州市的志愿者服務組織達到14711個，其中志愿者協(xié)會496個、專業(yè)服務隊2227支、各類包戶服務組織近1.2萬個（徐永祥，2000：188）。

社會組織的興起，是繼居（村）民委員會成為基層群眾性自治組織之后又一個影響基層社會治理格局的重大因素。由于社會組織是具有相同文化理念和行為偏好的居民個體組織而成的社會共同體，故而其資源總會流向最具有社會需求的社會空間，可以實現較好的社會資源配置。1988年，民政部設立“社會團體管理司”，專門負責社會團體的登記管理，標志著我國對民間組織的發(fā)展開進行規(guī)范和管理的開端。隨后，《基金會管理辦法》（1988年）《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989年）《社會團體登記管理條例》（1989 年）頒布實施，由此確立了民間組織由登記管理部門與業(yè)務主管單位雙重管理的體制。1998年，民政部社會團體管理局更名為“民間組織管理局”，新修訂的《社會團體登記管理條例》和新制定的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》隨后發(fā)布實施，新增了“民辦非企業(yè)單位”，我國民間組織的分類更加細致、更加完善。

進入21世紀以后的頭10年，“社會管理”“社會建設”等詞匯多次出現在黨和政府的文件中，隨之而來的是政府職能的轉變，社會空間變得更加廣闊，社會公眾參與社會公共事務進行自我治理、自我服務的意識和能力顯著增強。而由于戶籍制度改革的深入，城鄉(xiāng)之間的人口流動規(guī)模更加擴大，主要流向是從農村到城市，并且隨著基本公共服務均等化進程的加快，進城務工農民的市民化程度也在提高。但是，農村基層社會治理結構和城市基層社會治理結構仍然存在著很大差距，具體表現就是治理主體的不同。在農村，社會的組織化程度偏低，除了村民委員會和村集體經濟組織（兩者的領導人員可能相差不遠）以外，就是初級社會群體如家族、宗族等占主導地位，正式組織的比重很低；在城市，次級社會群體已經成為社區(qū)居民參與公共事務的主要組織形態(tài)，組織化程度明顯高出農村地區(qū)很多。也就是說，在基層社會治理方面，城市將農村遠遠地甩在了后面，更何況“社區(qū)”概念遠未在農村經濟發(fā)展、社會進步和扶貧開發(fā)等領域被廣泛認同。

第三個階段，協(xié)同共治格局形成時期（2012年—）

如果說全方位社會治理格局形成時期結束的標志，是多元社會治理主體的生成及其相互關系的初步調適，那么，協(xié)同共治格局形成時期的開端就應該是形成多元參與、共同治理的社會運行機制。到了這一階段，不需要再對中國基層社會治理格局進行框架分析了，但需要注意政策的延時效應，因此將分析的時間起點定在2011年。

2011年是“十二五”規(guī)劃開局之年，中國在這一年躍居“全球第二大經濟體”。同年3月，“加強和創(chuàng)新社會管理”獨立成篇，寫入了《國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》。在這份綱要的第三十八章《強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能》中，明確提出：“全面開展城市社區(qū)建設，積極推進農村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體?！保ㄖ腥A人民共和國，2011）“社會生活共同體”的提法，準確概括了基層社會治理的目標指向。

2011年7月4日，民政部宣布對公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織，履行登記管理和業(yè)務主管一體化職能。這是適應我國社會組織迅速發(fā)展的現實情況和基層社會治理的現實需要而做出的重要決定，也有助于提升城鄉(xiāng)社區(qū)的自治和服務功能。統(tǒng)計資料顯示，截至2010年年底，我國在民政部門注冊的社會組織約有44 萬個，其中社會團體24.3 萬個，民辦非企業(yè)單位19.5 萬個，基金會2600多個（夏萌，2011）。其實，還有許多社會組織由于找不到業(yè)務主管部門而無法登記注冊，顯然不利于基層社會治理的有序平穩(wěn)發(fā)展。

2014年7月，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”，目的是取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的性質區(qū)分，建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度。2015年11月，《居住證暫行條例》出臺。作為一項過渡性戶籍制度改革安排，居住證制度“無疑為實現中國基本公共服務均等化、城鄉(xiāng)一體化以及農業(yè)轉移人口市民化起到了積極的作用”（郭東杰，2019）。

進一步推進戶籍制度改革和社會組織管理體制改革，都為更好地構筑新時代基層社會治理格局創(chuàng)造了必要條件，這也符合中共十九屆四中全會的精神：“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?！雹僦泄仓醒?，2019，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》11月6日。

回顧70年來新中國基層社會治理格局的變遷過程，能夠概括出幾個鮮明的特點：第一，中國共產黨的基層組織一直主導著基層社會治理格局的變遷。無論怎樣觀察中國基層社會治理格局的變遷過程，堅持中國共產黨的領導，都是最鮮明的特點。盡管一度有過黨政不分的弊端出現，但隨著社會管理體制和社會治理體制的自我變革，中國共產黨的政治領導和政府的行政管理與服務之間的界限日趨清晰，政社不分的弊端也在逐步消除。

第二，中國基層社會治理格局變遷的前提是法律法規(guī)的出臺，立法先行的特點非常突出。從新中國成立之初農村社會管理體制的建立和城市里“單位制”“街居制”的形成，到以后對基層社會治理制度的數次變革，基本上都能夠看到行政法規(guī)的出臺在先。但其中也存在著一個缺陷，就是立法層級不夠高，再加上法律執(zhí)行過程中的“損耗”，法律的權威性有所消蝕。

第三，中國基層社會治理格局的變遷一直圍繞著不同時期黨和政府的工作重心展開，既保持了基層社會治理結構的相對穩(wěn)定性，又通過自身變革支持了經濟社會發(fā)展。

三、70年來基層社會治理格局變遷與中國社會工作轉型

在討論中國基層社會治理的諸多論文中，社會工作沒有受到足夠的重視，尤其是在回顧中國基層社會治理歷史變遷的文章中幾乎根本沒有涉及。其原因主要在于對社會工作職業(yè)屬性誤讀，認為只有專業(yè)化社會工作才可以稱為社會工作。殊不知，在新中國成立的幾十年里，社會工作一直在基層社會治理中發(fā)揮著作用，只不過是以“行政性社會工作”的形態(tài)發(fā)揮作用而已。

與“單位制”和“街居制”形成的同時，被王思斌稱作本土社會工作的社會工作模式也逐漸成型，可稱之為行政性社會工作。王思斌（2011）定義行政性社會工作“是由政府設計、靠政府和行政體系推動、兼有服務和管理職能、自上而下的社會工作”。當然這種類型的社會工作不能叫做專業(yè)社會工作。行政性社會工作的格局和模式形成以后，其范圍也在不斷擴展。除去傳統(tǒng)的優(yōu)撫安置這一塊之外，行政性社會工作的內容還包括農村五保供養(yǎng)、農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)職工福利、社會福利生產，以及農村扶貧開發(fā)等。

行政性社會工作的服務提供者很單一，除去城市里居民委員會“大媽”以外，其余多是政府部門或事業(yè)單位的工作人員。這種狀況根源于既有的社會行政架構，因為新中國的“社會救濟福利事業(yè)由專門機構管理和部門分散管理相結合。前者為各級民政部門，后者為有關政府部門和各人民團體”（《社會學概論》編寫組，1984）。各人民團體分支機構遍布全國，而且下沉到城市街道辦事處和農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，他們用行政化方法幫助困境人群解決實際困難，長期以來成為基層社會治理的一支重要力量。

但是，行政性社會工作存在著內在的缺陷，其中較為突出的缺陷就是服務提供者很單一。由于服務提供者多是政府部門或事業(yè)單位的工作人員，習慣上以“施恩者”姿態(tài)出現，服務對象僅僅是被動地接受救助，甚至還要有感恩的表達，服務提供者和服務接受者沒有處于平等的地位，影響到了基層社會治理的質量。而且，單一化的工作主體也難以滿足不同困難人群的不同需求，造成了服務覆蓋范圍狹窄的結果。

行政性社會工作需要轉型，除去它自身固有的缺陷外，中國社會經濟轉型也對社會工作發(fā)展提出了更高要求。社會問題是社會工作發(fā)展的直接動因。改革開放以后，隨著市場經濟因素的快速生長和“單位制”逐步解體，新的社會問題不斷涌現，這使得原有的行政性社會工作難于應付。當然，有些社會問題并不一定全是由社會經濟轉型引起的，比如人口老齡化、殘疾人問題、失業(yè)問題、新建城區(qū)的社區(qū)意識淡薄，等等。這些問題有的早已存在，但被社會體制掩蓋或弱化了，但隨著經濟轉型和社會變遷又以新的形式顯現出來，必須運用全新的工作方法予以解決。在諸多因素的影響下，行政性社會工作必須實現轉型，轉向專業(yè)性社會工作。

在認識到行政性社會工作需要轉型的同時，還應該意識到行政性社會工作的發(fā)展也為專業(yè)社會工作的重新起步與發(fā)展奠定了設施基礎和經驗基礎。以民政部社會工作人才隊伍建設試點單位為例，2007 年民政部確定了首批社會工作人才隊伍建設試點單位，共90 個，均為民政系統(tǒng)內的事業(yè)單位。2009年，民政部確定了第二批社會工作人才隊伍建設試點單位，共169個。其中，屬于民辦社會服務機構的有14個（北京2個、上海3個、新疆2個、青島3個、廣州4個），其余90%以上仍然是民政系統(tǒng)內的事業(yè)單位（彭秀良、林順利、王春霞，2019）。這些民政系統(tǒng)內的事業(yè)單位，基本上全是行政性社會工作的產物，也是推動基層社會治理發(fā)展的主要力量。

對于基層社會治理的發(fā)展方向，有研究者指出：“必須明確界定黨務、政務、自治事務、集體經濟事務的領域與邊界，做到既能各行其事，又能協(xié)同共治（張英洪，2019）。”實現社區(qū)公共事務的開放，使全體社區(qū)成員都能夠平等有序地參與社會公共事務的管理，形成多元民主參與治理的格局，這一基層社會治理格局的成熟需要社會工作的大力支撐。專業(yè)性社會工作與延續(xù)下來的行政性社會工作傳統(tǒng)結合起來，才能成為基層社會治理的一支重要力量。