吳 敏譯

美國(guó)聯(lián)邦最高法院判決

案號(hào):82-1005 號(hào)

1984 年2 月29 日庭審,1984 年6 月25 日判決①第82-1247 號(hào)“美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案”與第82-1591 號(hào)“環(huán)保署行政官員威廉·洛克肖斯訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案”也在本院復(fù)審。

判決摘要

1977 年《清潔空氣法》修正案規(guī)定,在未達(dá)到環(huán)保署制定的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的州,對(duì)“新建或修建的固定污染源”實(shí)行許可制度。通常來(lái)說(shuō),污染源不會(huì)獲得許可,除非它達(dá)到了嚴(yán)格的條件。在環(huán)保署1981年發(fā)布實(shí)施許可制度的規(guī)則中,州可以對(duì)“固定污染源”(stationary sources)采取以工廠為范圍的定義,即若工廠有多個(gè)污染排放設(shè)備,那么在不增加工廠總污染排放量的情況下,工廠可以新建或者修建某一排污設(shè)備,也就是說(shuō),州可以將所有的污染設(shè)備都放在工廠這個(gè)分組之下,就好像它們都被包含在一個(gè)氣泡內(nèi)。被告向上訴法院提出司法審查,認(rèn)為“氣泡概念”(bubble concept)的規(guī)定違反了《清潔空氣法》,應(yīng)予以撤銷(xiāo)。盡管上訴法院認(rèn)為,在修訂后的《清潔空氣法》中,國(guó)會(huì)沒(méi)有對(duì)許可制度中的“固定污染源”作出明確的定義,且立法史沒(méi)有明確涉及這個(gè)問(wèn)題,但上訴法院的結(jié)論是:由于許可制度的目的是改善而不是維持空氣質(zhì)量,工廠范圍的定義與這一目標(biāo)不一致,在維持空氣質(zhì)量的許可制度中強(qiáng)制適用這個(gè)定義是“不合適”的。

本院判決:環(huán)保署以工廠為范圍的定義是對(duì)“固定污染源”這一法定術(shù)語(yǔ)的合理解釋。

1.對(duì)行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行法律的解釋進(jìn)行司法審查時(shí),若國(guó)會(huì)對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題未作出明確規(guī)定,法院要判斷行政解釋是否為法律所允許。

2.對(duì)法案及立法史的審查證明了上訴法院的結(jié)論,即國(guó)會(huì)沒(méi)有明確的意圖在這些案件中適用“氣泡概念”。

3.1977 年修正案立法史中關(guān)于未達(dá)標(biāo)區(qū)的部分清楚地表明,在許可制度中,國(guó)會(huì)試圖協(xié)調(diào)資本發(fā)展下的經(jīng)濟(jì)利益與改善空氣質(zhì)量中的環(huán)境利益二者之間的沖突。

4.在1977 年修正案之前,環(huán)保署曾對(duì)“污染源”使用過(guò)以工廠為范圍的定義,但在1980 年最后通過(guò)的規(guī)則中,環(huán)保署則大體上適用了上訴法院的基本論證思路,即在改善空氣質(zhì)量的未達(dá)標(biāo)州中排除使用氣泡概念。然而,當(dāng)新的政府在1981 年上臺(tái)后,環(huán)保署在頒布此處爭(zhēng)議的規(guī)則時(shí),重新評(píng)估了關(guān)于“污染源”定義的各種爭(zhēng)議,最后決定要在未達(dá)標(biāo)區(qū)采取工廠范圍的定義。

5.總體分析《清潔空氣法》修正案,尤其是302 條(j)款與111 條(a)款第(3)項(xiàng)中關(guān)于“污染源”部分的規(guī)定,其并未揭示出國(guó)會(huì)在這些案件爭(zhēng)議中的任何真實(shí)意圖。從某種程度上來(lái)說(shuō),若任何國(guó)會(huì)“意圖”都可以從法律用語(yǔ)中識(shí)別出來(lái),那么法律解釋的范圍就會(huì)擴(kuò)大,而不應(yīng)限制環(huán)保署解釋《清潔空氣法》的權(quán)限范圍。環(huán)保署在實(shí)施1977 年修正案的政策上享有廣泛的自由裁量權(quán),立法史與這一觀點(diǎn)是一致的。工廠范圍的定義完全符合實(shí)現(xiàn)合理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策,且環(huán)保署對(duì)它的結(jié)論作出了合理的解釋:這些規(guī)則同樣符合環(huán)保目標(biāo)。不能基于環(huán)保署時(shí)不時(shí)地改變其對(duì)“污染源”的解釋這一事實(shí),從而得出不用尊重環(huán)保署法律解釋的結(jié)論。從事制定各種規(guī)則的行政機(jī)關(guān),必須一直考慮各種解釋和政策的合理性。關(guān)于“氣泡概念”的政策爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)向立法者或者行政官員提出,而非向法官提出。環(huán)保署此處對(duì)法律的解釋,體現(xiàn)了在明顯沖突的利益之間合理的調(diào)節(jié),并且有權(quán)獲得尊重。

判決撤銷(xiāo)原判決。①222 U.S.App.D.C.268,685(1982).

法院判決

史蒂文斯(Stevens)大法官發(fā)表了法院的判決意見(jiàn),其他法官也都參與其中,但馬歇爾(Marshall)大法官和倫奎斯特(Rehnquist)大法官?zèng)]有參與案件審理和判決,奧康娜(O’Connor)大法官也沒(méi)有參與到案件的判決中。

副檢察長(zhǎng)巴托(Bator)為所有案件的原告發(fā)表了代理意見(jiàn)。在“環(huán)保署行政官員威廉·洛克肖斯訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案”中,副檢察長(zhǎng)李(Lee)、助理司法部長(zhǎng)的代理哈比希特(Habicht)、助理司法部長(zhǎng)沃克(Walker)、馬克·利維(Mark I.Levy)、安妮·阿米爾(Anne S.Almy)、威廉·彼得森(William F.Pedersen)和查爾斯·卡特(Charles S.Carter)為原告提交了訴狀。在“謝弗林股份有限公司訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案”中,邁克爾·薩林斯基(Michael H.Salinsky)和凱文·方(Kevin M.Fong)為原告提交了訴狀。在“美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)訴自然資源保護(hù)委員會(huì)案”中,羅伯特·艾美特(Robert A.Emmett)、大衛(wèi)·費(fèi)伯(David Ferber)、史塔克·里奇(Stark Ritchie)、西奧多·加勒特(Theodore L.Garrett)、帕特里夏·巴拉德(Patricia A.Barald)、路易斯·托西(Louis E.Tosi)、威廉·帕特伯格(William L.Patberg)、查爾斯·萊托(Charles F.Lettow)和巴頓·格林(Barton C.Green)為原告提交了訴狀。

被告代理人是大衛(wèi)·多尼格(David D.Doniger)。①法庭之友的意見(jiàn)是撤銷(xiāo)原判決,該意見(jiàn)來(lái)自于美國(guó)天然氣協(xié)會(huì)(American Gas Association)的約翰·邁勒(John A.Myler)、美國(guó)中部法律基金會(huì)(Mid-America Legal Foundation)的約翰·卡農(nóng)(John M.Cannon)、蘇珊·瓦納特(Susan W.Wanat)和安·謝爾頓(Ann P.Sheldon),以及太平洋法律基金會(huì)的羅納爾·贊布倫(Ronald A.Zumbrun)和羅賓·里維特(Robin L.Rivett)。法庭之友要求確認(rèn)其訴狀已經(jīng)由賓夕法尼亞州司法部長(zhǎng)羅伊·齊默爾曼(LeRoy S.Zimmerman)、托馬斯·奧(Thomas Y.Au)、科羅拉多州司法部長(zhǎng)杜安·伍達(dá)德(Duane Woodard)、助理司法部長(zhǎng)理查德·格里菲斯(Richard L.Griffith)、康涅狄格州司法部長(zhǎng)約瑟夫·利伯曼(Joseph I.Lieberman)、助理司法部長(zhǎng)小羅伯特·懷特海德(Robert A.Whitehead,Jr.)、緬因州司法部長(zhǎng)詹姆斯·蒂爾尼(James S.Tierney)、紐約州司法部長(zhǎng)羅伯特·艾布拉姆斯(Robert Abrams)、助理司法部長(zhǎng)馬西婭·克利夫蘭(Marcia J.Cleveland)和瑪麗·林登(Mary L.Lyndon)、新澤西州司法部長(zhǎng)歐文·金梅爾曼(Irwin I.Kimmelman)、佛蒙特州司法部長(zhǎng)小約翰·伊斯頓(John J.Easton,Jr.)、助理司法部長(zhǎng)梅雷德·萊特(Merideth Wright)、威斯康辛州司法部長(zhǎng)布朗森·拉福萊特(Bronson C.La Follette)和助理司法部長(zhǎng)瑪麗安·蘇米(Maryann Sumi)提交至賓夕法尼亞州等機(jī)構(gòu)。詹姆斯·英格利希(James D.English)、瑪麗-溫·奧布萊恩(Mary-Win O’Brien)和伯納德·克萊曼(Bernard Kleiman)作為法庭之友,向美國(guó)鋼鐵工人聯(lián)合會(huì)提交了訴狀。

史蒂文斯大法官代表最高院發(fā)表意見(jiàn)。

1977 年《清潔空氣法》修正案規(guī)定,對(duì)于未達(dá)到環(huán)保署制定的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的州(nonattainment States),對(duì)排放空氣污染的“新建或修建的固定空氣污染源”實(shí)行許可制度。通常來(lái)說(shuō),新建或修建的污染源不會(huì)獲得許可,除非它達(dá)到嚴(yán)格的條件。②第172 條(b)款第(6)項(xiàng)規(guī)定:“(a)款計(jì)劃的規(guī)定應(yīng)……(6)根據(jù)173 條的規(guī)定(關(guān)于許可要求),對(duì)建造及運(yùn)作新建或修建的主要固定污染源實(shí)行許可制度?！杯h(huán)保署在實(shí)施許可制度的規(guī)則中,允許對(duì)“固定污染源”采取以工廠為范圍的定義。③“1.‘固定污染源’是指根據(jù)《清潔空氣法》所規(guī)定的,產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生任何空氣污染的任何建筑(building)、建筑物(structure)、設(shè)備(facility)或者裝置(installation)。2.‘建筑、建筑物、設(shè)備或者裝置’是指除船只活動(dòng)外,所有屬于同一工業(yè)組別、位于一項(xiàng)或多項(xiàng)相鄰產(chǎn)業(yè)下,且由同一人(或多數(shù)人)管理的同一工廠內(nèi)的所有污染物排放活動(dòng)?！奔慈绻S有多個(gè)污染排放設(shè)備,那么在不增加工廠總的污染排放量的情況下,工廠可以新建或者修建某一排污設(shè)備。本案的爭(zhēng)議是,州可以將所有的污染設(shè)備都放在工廠這個(gè)分組之下,就好像它們都被包含在一個(gè)氣泡內(nèi),環(huán)保署的這種做法是否是對(duì)法定術(shù)語(yǔ)“固定污染源”的合理解釋。

一

1982 年10 月14 日,環(huán)保署發(fā)布了有關(guān)以工廠為范圍定義“固定污染源”的規(guī)則。被告④National Resources Defense Council,Inc.,Citizens for a Better Environment,Inc.,and North Western Ohio Lung Association,Inc.根據(jù)美國(guó)法典第42 編第7606 條(b)款第(1)項(xiàng)的規(guī)定,及時(shí)向哥倫比亞特區(qū)巡回上訴法院申請(qǐng)司法審查。⑤原告Chevron U.S.A. Inc.,American Iron and Steel Institute,American Petroleum Institute,Chemical Manufacturers Association,Inc.,General Motors Corp.以及Rubber Manufacturers Association,被允許參與到支持規(guī)則的辯論中。上訴法院駁回了該規(guī)則。⑥Natural Resources Defense Council,Inc.v.Gorsuch,222U.S.App.D.C.268(1982).

上訴法院認(rèn)為修正后的《清潔空氣法》中,“國(guó)會(huì)沒(méi)有對(duì)許可制度中適用的‘固定污染源’作出明確的定義”,且這一爭(zhēng)議“在國(guó)會(huì)立法史上沒(méi)有直接發(fā)生過(guò)”?！拔催_(dá)標(biāo)制度的目的應(yīng)引導(dǎo)我們作出判決”,因此立法史對(duì)這一問(wèn)題的觀點(diǎn)充其量是矛盾的。①本院對(duì)此表示:“國(guó)會(huì)沒(méi)有明確地在各種《清潔空氣法》的制度中采用氣泡概念,我們當(dāng)然對(duì)此感到十分遺憾,我們認(rèn)為進(jìn)一步闡明立法意圖,將有助于行政機(jī)關(guān)和法院為立法意圖服務(wù)。”上訴法院曾作出過(guò)兩個(gè)適用《清潔空氣法》中“氣泡概念”的先例,在此基礎(chǔ)上,②Alabama Power Co.v.Costle,204 U.S.App.D.C.51(1979)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)阿拉巴馬電力公司案);ASARCO Inc.v.EPA,188U.S.App.D.C.77(1978)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)美國(guó)冶煉公司案).上訴法院表明,氣泡概念僅僅在維持空氣質(zhì)量的許可制度中是“強(qiáng)制性的”(mandatory),而對(duì)于改善空氣質(zhì)量的許可制度則是“不合適的”(inappropriate)。在上訴法院看來(lái),既然許可制度的目的是改善空氣質(zhì)量,那么在先例的基礎(chǔ)上,氣泡概念就不適用于本案。因此,上訴法院駁回與法律相違背的“氣泡概念”規(guī)則。我們頒發(fā)調(diào)卷令來(lái)復(fù)審這個(gè)判決,現(xiàn)推翻原判。

上訴法院最基本的法律錯(cuò)誤是,在國(guó)會(huì)未作出解釋時(shí),對(duì)“固定污染源”采取了靜態(tài)的司法解釋。被告沒(méi)有對(duì)上訴法院的法律論證作出答辯。③被告認(rèn)為,環(huán)保署對(duì)“固定污染源”作出的以工廠為范圍的定義與修訂后的《清潔空氣法》的條款、立法史和目的是相悖的。本院基于本法法律術(shù)語(yǔ)和立法史而反對(duì)被告的觀點(diǎn)。本院確實(shí)贊同被告提出的規(guī)則與法案目的不一致的觀點(diǎn),但并未采納被告此處對(duì)法條的解釋。被告所依據(jù)的是上訴法院的觀點(diǎn),也可能是依據(jù)記錄中任何支持判決的觀點(diǎn)。參見(jiàn)Ryerson v.United States,312 U.S.405,408,61 S.Ct.656,658,85 L.Ed.917(1941);LeTulle v.Scofield,308 U.S.415,421,60 S.Ct.313,316,84 L.Ed.355(1940);Langnes v.Green,282 U.S.531,533-539,51S.Ct.243,244-246,75 L.Ed.520(1931).然而,既然本院審查的是判決而不是當(dāng)事人的主張,④如Black v.Cutter Laboratories,351 U.S.292,297(1956);J.E.Riley Investment Co.v.Commissioner,311 U.S.55,59(1940);Williams v.Norris,12 Wheat.117,120(1827);McClung v.Silliman,6 Wheat.598,603,(1821).我們必須判斷,在規(guī)則合理性這一問(wèn)題上,上訴法院的法律錯(cuò)誤是否會(huì)導(dǎo)致判決錯(cuò)誤。

二

法院在審查行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施的法律作出解釋時(shí),會(huì)面臨兩個(gè)問(wèn)題:第一,國(guó)會(huì)對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)是否有直接規(guī)定。如果國(guó)會(huì)的意圖是明確的,那么問(wèn)題就此了結(jié);無(wú)論是法院還是行政機(jī)關(guān),都必須遵循國(guó)會(huì)明確的意圖。⑤司法機(jī)關(guān)是法律解釋的最終機(jī)關(guān),應(yīng)拒絕適用行政機(jī)關(guān)與國(guó)會(huì)意圖相抵觸的解釋。參見(jiàn)FEC v.Democratic Senatorial Campaign Committee,454 U.S.27,32(1981);SEC v.Sloan,436 U.S.103,117-118,(1978);FMC v.Seatrain Lines,Inc.,411 U.S.726,745-746(1973);Volkswagenwerk v.FMC,390 U.S.261,272,(1968);NLRB v.Brown,380 U.S.278,291(1965);FTC v.Colgate-Palmolive Co.,380 U.S.374,385(1965);Social Security Board v.Nierotko,327 U.S.358,369(1946);Burnet v.Chicago Portrait Co.,285 U.S.1,16(1932);Webster v.Luther,163 U.S.331,342(1896).如果法院采用傳統(tǒng)方式解釋法律,并查明國(guó)會(huì)在爭(zhēng)議問(wèn)題上的表意是明確的,那么這個(gè)表意就是應(yīng)當(dāng)遵守的法律。但是,若法院認(rèn)為國(guó)會(huì)未對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)作出直接明確的規(guī)定,法院也不能簡(jiǎn)單地適用自己對(duì)法律規(guī)定的解釋,⑥主要參見(jiàn)R.Pound,The Spirit of the Common Law 174-175(1921)。雖然這一做法在不存在行政解釋時(shí)是必然的。第二,如果國(guó)會(huì)對(duì)爭(zhēng)議事項(xiàng)未作出規(guī)定或者規(guī)定是模糊的,那么對(duì)法院而言問(wèn)題則是行政機(jī)關(guān)的解釋是否為法律所允許。⑦法院無(wú)需斷定行政機(jī)關(guān)的解釋是唯一允許采納的解釋,甚至如果這個(gè)問(wèn)題最初在司法程序中提出也是如此。FEC v.Democratic Senatorial Campaign Committee,454 U.S.,at 39;Zenith Radio Corp.v.United States,437 U.S.443,450(1978);Train v.Natural Resources Defense Council,Inc.,421 U.S.60,75(1975);Udall v.Tallman,380 U.S.1,16(1965);Unemployment Compensation Comm’n v.Aragon,329 U.S.143,153(1946);McLaren v.Fleischer,256 U.S.477,480-481(1921).

“行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)會(huì)法律的權(quán)力,需要通過(guò)制定政策和規(guī)則來(lái)行使,從而填補(bǔ)國(guó)會(huì)立法中明確或隱含的漏洞?！雹郙orton v.Ruiz,415 U.S.199,231(1974).如果國(guó)會(huì)明確地留下一個(gè)漏洞由行政機(jī)關(guān)來(lái)填補(bǔ),這就構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)確定法律特定條款含義的權(quán)力的明確授權(quán)。這些行政解釋具有很大的分量,除非它們是專(zhuān)斷的、任意的或者明顯與法律抵觸的。⑨See United States v.Morton,467 U.S.822,834(1984)Schweiker v.Gray Panthers,453 U.S.34,44(1981);Batterton v.Francis,432 U.S.416,424-426(1977);American Telephone&Telegraph Co.v.United States,299 U.S.232,235-237(1936).有時(shí)國(guó)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)在特定問(wèn)題上的立法授權(quán)是不明確的。在這種情況下,法院不得以自己對(duì)法律條款的解釋來(lái)代替行政機(jī)關(guān)作出的合理解釋。⑩例如INS v.Jong Ha Wang,450 U.S.139,144(1981);Train v.Natural Resources Defense Council,Inc.,421 U.S.,at 87.

我們長(zhǎng)期以來(lái)一直認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)重視行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的解釋,①Aluminum Co.of America v.Central Lincoln Peoples’Util.Dist.,467 U.S.380,389(1984);Blum v.Bacon,457 U.S.132,141(1982);Union Electric Co.v.EPA,427 U.S.246,256(1976);Investment Company Institute v.Camp,401U.S.617,626-627(1971);Unemployment Compensation Comm’n v.Aragon,329U.S.,at 153-154;NLRB v.Hearst Publications,Inc.,322 U.S.111,131(1944);McLaren v.Fleischer,256 U.S.,at 480-481;Webster v.Luther,163 U.S.,at 342;Brown v.United States,113 U.S.568,570-571(1885);United States v.Moore,95 U.S.760,763(1878);Edwards’Lessee v.Darby,12 Wheat.206,210,(1827).尊重行政解釋原則,一直為本院所遵循,只要有關(guān)法律的含義或適用范圍涉及政策沖突的協(xié)調(diào),以及在特定情況下全面理解法定政策的效力,那么作出決定就更多地需要依靠與行政機(jī)關(guān)所規(guī)制事項(xiàng)相關(guān)的知識(shí)。②See National Broadcasting Co.v.United States,319 U.S.190;Labor Board v.Hearst Publications,Inc.,322U.S.111;Republic Aviation Corp.v.Labor Board,324U.S.793;Securities&Exchange Comm’n v.Chenery Corp.,322 U.S.194;Labor Board v.Seven-Up Bottling Co.,344 U.S.344.……若這一選擇代表了行政機(jī)關(guān)依法對(duì)政策沖突的合理協(xié)調(diào),那么我們就不應(yīng)該對(duì)行政解釋作出干涉,除非法律或其立法史表明這種協(xié)調(diào)是國(guó)會(huì)所反對(duì)的。③④United States v.Shimer,367 U.S.374,382,383(1961).

這清楚地表明,上訴法院誤解了其在案件中審查規(guī)則時(shí)應(yīng)扮演的角色。上訴法院在對(duì)法律進(jìn)行審查后認(rèn)為,國(guó)會(huì)實(shí)際上在許可制度中沒(méi)有適用氣泡概念的意圖,問(wèn)題不是氣泡概念對(duì)于提高空氣質(zhì)量的許可制度總體上是否合適,而是行政機(jī)關(guān)在許可制度中的觀點(diǎn)是否合理。在對(duì)法律及下述立法史進(jìn)行審查后,我們贊同上訴法院的這一觀點(diǎn),即國(guó)會(huì)沒(méi)有在這些案件中適用“氣泡概念”的明確意圖,但我們的結(jié)論是:環(huán)保署此處適用氣泡概念是合理的政策選擇。

三

在20 世紀(jì)50 年代至60 年代期間,國(guó)會(huì)制定了一系列的法律來(lái)鼓勵(lì)和幫助國(guó)家減少空氣污染。⑤主要參見(jiàn)Train v.Natural Resources Defense Council,Inc.,421 U.S.60,63-64(1975).1970年的《清潔空氣法》修正案,“急劇增強(qiáng)了聯(lián)邦在治理空氣污染中的權(quán)威和責(zé)任”,但該修正案還是繼續(xù)將“確保空氣質(zhì)量的主要責(zé)任”分配給了幾個(gè)州。修正案第109 條要求環(huán)保署制定《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(National Ambient Air Quality Standard,簡(jiǎn)稱(chēng)NAAQS),⑥首要國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是指對(duì)保護(hù)公眾健康十分必要的標(biāo)準(zhǔn),次要國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是旨在確定保護(hù)公眾福利等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)。第110 條要求州在一定期限內(nèi)制定執(zhí)行該標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃(States Implement Plans,簡(jiǎn)稱(chēng)SIP)。此外,第111 條規(guī)定主要的新污染源需符合技術(shù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn);環(huán)保署應(yīng)發(fā)布污染源分類(lèi)的清單,并根據(jù)分類(lèi)設(shè)定《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》(New Source Performance Standard,簡(jiǎn)稱(chēng)NSPS)。第111 條(e)款禁止任何違反執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的污染源運(yùn)行。

第111 條(a)款定義了在設(shè)定和執(zhí)行新建固定污染源標(biāo)準(zhǔn)中使用的術(shù)語(yǔ):“就本條而言:……(3)‘固定污染源’是指產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生任何空氣污染的建筑、建筑物、設(shè)備或者裝置?！?970 年的修正案中的這個(gè)定義不僅適用于第111 條規(guī)定的《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》,而且適用于第110 條的規(guī)定,即各州的執(zhí)行計(jì)劃中應(yīng)設(shè)定一個(gè)程序來(lái)審查擬建新污染源的位置,并在擬建新污染源妨礙達(dá)成或維持國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)阻止其建造。⑦參見(jiàn)110 條(a)款第(2)項(xiàng)(D)部分和110 條(a)款第(4)項(xiàng)。

環(huán)保署在規(guī)定時(shí)間內(nèi)制定了《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,通過(guò)了《州執(zhí)行計(jì)劃》,且根據(jù)設(shè)備的不同分類(lèi),對(duì)《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。在其中一個(gè)制度中,環(huán)保署對(duì)“固定污染源”采用了工廠范圍的定義。1974 年,環(huán)保署對(duì)有色冶煉行業(yè)發(fā)布了《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》,如果同一工廠內(nèi)增加的排放量與其他部分減少的排放量相抵消,則該標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)適用于主要冶煉區(qū)的改造。⑧

關(guān)于“未達(dá)標(biāo)區(qū)”,1970 年法案規(guī)定,基本的《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》在達(dá)標(biāo)區(qū)適用到1975 年為止。在許多地方,尤其是工業(yè)化程度最高的州,立法目的并未實(shí)現(xiàn)。①See Report of the National Commission on Air Quality,To Breathe Clean Air,3.3-20 through 3.3-33(1981).1976 年,第94 屆國(guó)會(huì)就面臨這一根本性問(wèn)題以及許多其他污染控制問(wèn)題。在這些地區(qū),執(zhí)行嚴(yán)格的計(jì)劃來(lái)迅速減少污染從而消除社會(huì)成本,與經(jīng)濟(jì)發(fā)展總是存在法律上的利益沖突,因?yàn)閳?zhí)行嚴(yán)格的計(jì)劃會(huì)阻礙工業(yè)發(fā)展,這同樣伴隨著社會(huì)成本。面對(duì)這些利益沖突,第94 屆國(guó)會(huì)無(wú)法在實(shí)現(xiàn)這些公共利益之間達(dá)成一致意見(jiàn):針對(duì)未達(dá)標(biāo)州的立法未能達(dá)成必要的共識(shí)。②國(guó)會(huì)兩院都通過(guò)了綜合法案;但會(huì)議報(bào)告在參議院遭到了否決。

在這種情況下,1976 年12 月,環(huán)保署發(fā)布了一個(gè)《抵消排放解釋規(guī)則》(Emission Offset Interpretative Ruling),從而在國(guó)會(huì)立法前“填補(bǔ)漏洞”?！兜窒欧沤忉屢?guī)則》旨在說(shuō)明“根據(jù)《清潔空氣法》制定的國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),是否以及在何種程度上會(huì)限制或禁止新建或修建固定空氣污染源的增長(zhǎng)?！薄兜窒欧沤忉屢?guī)則》規(guī)定,“只有滿(mǎn)足嚴(yán)格的條件,新污染源才能在未達(dá)標(biāo)區(qū)建立?！逼渲攸c(diǎn)在于盡快實(shí)現(xiàn)法律的環(huán)保目標(biāo)。③例如,《抵消排放解釋規(guī)則》規(guī)定:“特別是對(duì)于基本的《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,國(guó)會(huì)和法院都明確表明,經(jīng)濟(jì)考慮必須服從于《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的達(dá)成和維持。但這個(gè)規(guī)則允許在未達(dá)到《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的地區(qū)有一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),如果凈效果能夠確保在達(dá)到《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》方面取得一定的進(jìn)展,且法案不允許以犧牲公眾健康為代價(jià)來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。”與之一致的是,未達(dá)標(biāo)州建立的每一個(gè)新污染源,必須達(dá)到這種設(shè)備在當(dāng)前技術(shù)下的“最低排放量”(Lowest Achievable Emission Rate,簡(jiǎn)稱(chēng)LAER)。但是,1976 年的《抵消排放解釋規(guī)則》沒(méi)有明確采納或者反對(duì)氣泡概念。④1979 年1 月,環(huán)保署表明,1976 年的《抵消排放解釋規(guī)則》在這一問(wèn)題上是模糊的:“許多評(píng)論家表示有必要對(duì)‘污染源’作出明確的定義。一些讀者發(fā)現(xiàn),根據(jù)1976 年的《抵消排放解釋規(guī)則》,有多個(gè)不同污染排放程序和設(shè)備的工廠是否可以被當(dāng)作是單一污染源是不明確的。后來(lái)發(fā)生的變化是將污染源定義為‘位于一項(xiàng)或多項(xiàng)分類(lèi)或相鄰產(chǎn)業(yè)下,且由同一人(或多數(shù)人)所有或運(yùn)營(yíng)的任何建筑、建筑物、設(shè)備、設(shè)置、裝置或運(yùn)作(或其組合)’。為了確定抵消規(guī)則的適用性,這個(gè)定義不允許將大型工廠分割成單獨(dú)的生產(chǎn)線?！?/p>

四

針對(duì)主要社會(huì)問(wèn)題,1977 年《清潔空氣法》修正案作出了長(zhǎng)篇的細(xì)節(jié)性、技術(shù)性、綜合性的回應(yīng)。這部法案中的一小部分,專(zhuān)門(mén)涉及了未達(dá)標(biāo)區(qū)。這次爭(zhēng)議的焦點(diǎn)就是修正案中的一個(gè)術(shù)語(yǔ)。⑤具體來(lái)說(shuō),這些案件的主要爭(zhēng)點(diǎn)是《清潔空氣法》第172 條(b)款第(6)項(xiàng)中的“主要固定污染源”的定義。第173 條第(2)項(xiàng)中的“擬建污染源”的定義不是爭(zhēng)議焦點(diǎn)。

法案要求每個(gè)未達(dá)標(biāo)州在1979 年7 月1 日前,準(zhǔn)備并通過(guò)一個(gè)新的“州執(zhí)行計(jì)劃”。這期間,這些州要遵守環(huán)保署1976 年12 月21 日發(fā)布的《抵消排放解釋規(guī)則》。達(dá)到《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的期限被延長(zhǎng)到1982 年12 月31 日,一些案例中被延長(zhǎng)到了1987 年12 月31 日,但是所有“州執(zhí)行計(jì)劃”都要包含一系列盡快達(dá)成環(huán)保目標(biāo)的條款。⑥因此,除其他要求外,第172 條(b)款規(guī)定,“州執(zhí)行計(jì)劃”還應(yīng):“(3)在此期間采取合理的進(jìn)一步進(jìn)展措施(參照第171 條第(1)項(xiàng)的規(guī)定),包括通過(guò)合理技術(shù)管控來(lái)實(shí)現(xiàn)最低限度的現(xiàn)有污染源的減排;(4)包括每個(gè)區(qū)域內(nèi)所有此類(lèi)污染源(根據(jù)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定)的實(shí)際排放量的全面而準(zhǔn)確的清單,并盡可能多地提交和修訂這個(gè)清單,對(duì)確保在第(1)項(xiàng)要求的日期前達(dá)到第(3)項(xiàng)的要求和評(píng)估達(dá)標(biāo)所需額外減排量都是必要的;(5)明確識(shí)別和量化各地主要新建或修建污染源的建造或運(yùn)行所允許產(chǎn)生的污染物(如果有的話(huà));……(8)包含排放限度、達(dá)標(biāo)計(jì)劃和符合本條規(guī)定所需的其他措施?！钡?71 條第(1)項(xiàng)規(guī)定:“合理的進(jìn)一步進(jìn)展”(reasonable further progress)是指空氣污染每年逐步減少的排放量(包括早期為實(shí)施這一部分和110 條(a)款第(2)項(xiàng)第(I)段規(guī)定的實(shí)質(zhì)減排量和之后的固定減排量)足以使行政機(jī)關(guān)作出判斷,可以在第172 條(a)款規(guī)定的日期前達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)環(huán)保目標(biāo)來(lái)說(shuō)最重要的是,法案規(guī)定每個(gè)“州執(zhí)行計(jì)劃”都應(yīng)“要求新建或修建的固定污染源根據(jù)第173 條的規(guī)定獲得許可……”。第173 條規(guī)定,在授予許可前:(1)州行政機(jī)關(guān)應(yīng)確定本區(qū)域內(nèi)有足夠的減排量來(lái)抵消新污染源的排放量,且行政機(jī)關(guān)也要采取合理的進(jìn)一步舉措來(lái)達(dá)標(biāo),或者說(shuō)增加的排放量不會(huì)超過(guò)第172 條(b)款第(5)項(xiàng)規(guī)定的可允許的新建污染源的排放量;(2)申請(qǐng)人要證明他在該州的其他污染源符合“州執(zhí)行計(jì)劃”的要求;(3)行政機(jī)關(guān)要確保執(zhí)行合適的州執(zhí)行計(jì)劃;(4)擬建污染源要達(dá)到“最低排放量”的要求。①第171 條第(3)項(xiàng)規(guī)定:“對(duì)任何污染源來(lái)說(shuō),‘最低排放量’是指體現(xiàn)如下特點(diǎn)的排放量:(A)任何州執(zhí)行計(jì)劃中對(duì)該類(lèi)污染源所規(guī)定的最嚴(yán)格的排放限制,除非擬建污染源的所有者或運(yùn)行商證明無(wú)法達(dá)到這樣的限制;或者(B)該類(lèi)污染源在實(shí)踐中達(dá)到的最嚴(yán)格的排放限制,以最嚴(yán)格的為準(zhǔn)?！薄霸谌魏吻闆r下,本條款的適用都不允許新建或修建污染源排放超過(guò)新污染源標(biāo)準(zhǔn)的排放量?！迸c修訂后的《清潔空氣法》第111 條規(guī)定的新污染源標(biāo)準(zhǔn)相比,最低排放量的要求更加嚴(yán)格。

1977 年的修正案沒(méi)有明確采用“氣泡概念”,也沒(méi)有明確定義“固定污染源”。盡管沒(méi)有定義第111 條(a)款第(3)項(xiàng)、《清潔空氣法》以及《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》中的“固定污染源”,但修正案定義了“主要固定污染源”(major stationary sources):“(j)除另有明確規(guī)定,‘主要固定污染源’和‘主要排放設(shè)備’(major emitting facility)指任何每年至少直接或可能排放一百?lài)嵖諝馕廴镜墓潭ㄔO(shè)備或污染源(包括行政機(jī)關(guān)規(guī)定的排放任何易變空氣污染的主要排放設(shè)施或污染源)。”

五

1977 年修正案中關(guān)于未達(dá)標(biāo)區(qū)這一部分的立法史中,沒(méi)有任何明確的評(píng)論是關(guān)于氣泡概念的,以及對(duì)“固定污染源”以工廠為范圍的定義是否為許可制度所允許。但立法史明確表明,國(guó)會(huì)在許可制度中試圖協(xié)調(diào)資本發(fā)展下的經(jīng)濟(jì)利益與改善空氣質(zhì)量中的環(huán)境利益二者之間的沖突。眾議院委員會(huì)報(bào)告將經(jīng)濟(jì)利益確定為法案第127 條的“兩個(gè)主要目標(biāo)”中的一個(gè)。報(bào)告稱(chēng):“法案第117 條衍生了第127 條這一全新的條款。第127 條有兩個(gè)主要目標(biāo):(1)在一定期限內(nèi)采用合理的進(jìn)一步舉措來(lái)確保達(dá)標(biāo)的同時(shí),允許地區(qū)合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);(2)對(duì)于前一目標(biāo),允許州擁有比環(huán)保署現(xiàn)有解釋規(guī)則更大的靈活度。第127 條的新規(guī)定允許未達(dá)標(biāo)州在兩者之間作出選擇:首先,州可以遵循環(huán)保署現(xiàn)有的‘折衷’(tradeoff)或‘抵消’(offset)規(guī)則,而且在與本條規(guī)定的目標(biāo)相符的情況下,行政機(jī)關(guān)有權(quán)更改或者修改這個(gè)規(guī)則;州的第二個(gè)選擇是根據(jù)新規(guī)定修訂其執(zhí)行計(jì)劃?！雹谠谵q論中,國(guó)會(huì)議員韋克斯曼(Waxman)說(shuō)該法案“在美國(guó)污染地區(qū)的環(huán)境管理和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間達(dá)到了平衡……沒(méi)有其他爭(zhēng)議能像污染控制和新的就業(yè)這樣產(chǎn)生沖突。我們認(rèn)為兩者都不需要妥協(xié)……這是一個(gè)公正、平衡的方法,既不會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)活力,也不會(huì)阻礙我們最終達(dá)成環(huán)保目標(biāo)?！迸c環(huán)保署的《抵消排放解釋規(guī)則》和依照本條目的修改該規(guī)則的權(quán)力相比,第127 條規(guī)定的第二個(gè)“主要目標(biāo)”中允許州擁有更大的靈活度,是完全與國(guó)會(huì)無(wú)意將現(xiàn)有規(guī)定中“污染源”進(jìn)行死板地定義的觀點(diǎn)是一致的。

參議院委員會(huì)報(bào)告中關(guān)于未達(dá)標(biāo)區(qū)的部分認(rèn)為,應(yīng)取代環(huán)保署的行政手段,且如果州能夠“證明這些設(shè)備可以被達(dá)標(biāo)計(jì)劃所容納”,那么這種擴(kuò)大解釋就應(yīng)被允許。參議院報(bào)告注意到了“在未達(dá)標(biāo)區(qū)逐個(gè)審查新建或修建主要污染源”的價(jià)值,并解釋道,這種審查“需要將現(xiàn)有污染源的減排量與新污染源的預(yù)期排放量相匹配,以確保新污染源的引進(jìn)不會(huì)在法定截止日期前妨礙達(dá)標(biāo)?！睂?duì)工廠設(shè)備進(jìn)行逐個(gè)審查的方法,強(qiáng)調(diào)了新建或修建污染源產(chǎn)生的凈后果(net consequences),也強(qiáng)調(diào)了對(duì)全面達(dá)成國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的影響,但參議院報(bào)告并沒(méi)有提及本案產(chǎn)生的具體爭(zhēng)議。

參議員馬斯基(Muskie)發(fā)表了如下評(píng)論:“我認(rèn)為,判斷一個(gè)新建或修建的污染源是否適用環(huán)保署的解釋規(guī)則——抵消規(guī)則,以及是否滿(mǎn)足修訂的執(zhí)行計(jì)劃的要求,其實(shí)是要判斷污染源是否會(huì)向某地排放超過(guò)國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或者先例中所允許的排放量。因此,新污染源仍然滿(mǎn)足‘最低排放量’要求,即使其是為替換舊設(shè)備以減少總排放量而建造的?！薄鞍ㄞD(zhuǎn)換煤設(shè)備在內(nèi)的污染源,如果要對(duì)其進(jìn)行增加空氣污染排放量的物理改造,那么這種污染源就要作為修建污染源來(lái)適用未達(dá)標(biāo)要求,因?yàn)樵摰貐^(qū)沒(méi)有達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

六

如前所述,在1977 年修正案之前,環(huán)保署就已經(jīng)堅(jiān)持對(duì)《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》中的“污染源”采用工廠范圍的定義。在1977 年修正案通過(guò)后,環(huán)保署至少在三個(gè)正式程序中都提議采用工廠范圍的定義。

1979 年1 月,環(huán)保署考慮到一個(gè)問(wèn)題:1976 年12 月的《抵消排放解釋規(guī)則》中對(duì)未達(dá)標(biāo)區(qū)新建污染源的限制,是否應(yīng)同樣規(guī)定在預(yù)計(jì)1979 年7 月生效的“州執(zhí)行計(jì)劃”之中?！按嬖诙鄠€(gè)不同排放點(diǎn)的工廠是否可以看作是一個(gè)獨(dú)立的污染源”,環(huán)保署注意到《抵消排放解釋規(guī)則》對(duì)這一問(wèn)題的態(tài)度是模糊的,并對(duì)此作出兩部分回答。在修訂的“州執(zhí)行計(jì)劃”直到1979 年7 月仍未生效的地區(qū),環(huán)保署拒絕使用工廠范圍的定義;另一方面,環(huán)保署明確表明工廠范圍的定義在得到“州執(zhí)行計(jì)劃”授權(quán)這種特定情況下是被允許的。環(huán)保署聲稱(chēng):“如果州執(zhí)行計(jì)劃被修訂實(shí)施來(lái)滿(mǎn)足法案D 部分(未達(dá)標(biāo)州的許可要求)的要求,包括采取合理的進(jìn)一步舉措的要求,那么許可制度可以免除存在內(nèi)部抵消的現(xiàn)有污染源改建要求,這樣在排放量上就不會(huì)有凈增長(zhǎng)。行政機(jī)關(guān)認(rèn)可了這種豁免,這可以給污染源在最小的成本下,以更大的靈活性來(lái)有效控制空氣污染排放?！雹偻瑯邮窃凇兜窒欧沤忉屢?guī)則》中,環(huán)保署補(bǔ)充說(shuō)明:“上述豁免是‘州執(zhí)行計(jì)劃’所允許的,因?yàn)闉榱诉_(dá)到D 部分的要求,1979 年1 月前修訂的計(jì)劃必須確保實(shí)現(xiàn)合理的進(jìn)一步進(jìn)展。而且在大多數(shù)情況下,1979 年1 月采取的措施必須確保在法案規(guī)定的日期前達(dá)標(biāo),且在任何情況下,1982 年采取的措施都能夠達(dá)標(biāo)。第173 條所體現(xiàn)的國(guó)會(huì)的意圖是,當(dāng)州執(zhí)行計(jì)劃已根據(jù)D 部分的要求被修訂且正在被實(shí)施,那么州在一定限度內(nèi)可以偏離《抵消排放解釋規(guī)則》的嚴(yán)格要求。因此根據(jù)D 部分下的州執(zhí)行計(jì)劃,如果改造伴隨著足夠的內(nèi)部抵消以至于不會(huì)有排放量的凈增長(zhǎng),那么就不需要改造現(xiàn)有設(shè)備來(lái)達(dá)到最低排放量和其他嚴(yán)格的要求?！?/p>

1979 年4 月和9 月,環(huán)保署發(fā)表評(píng)論稱(chēng),在特定情況下,未達(dá)標(biāo)州修訂“州執(zhí)行計(jì)劃”可以采用工廠范圍的定義。之后,環(huán)保署作出了正式的提案,對(duì)工廠內(nèi)的新建以及修建污染源允許采用氣泡概念。環(huán)保署解釋道:“‘氣泡’豁免(‘Bubble’Exemption):同一個(gè)污染源內(nèi)的抵消可以稱(chēng)作是‘氣泡’?！杯h(huán)保署建議在以下方面使用‘污染源’(source)這一概念,從而限制未達(dá)標(biāo)州使用氣泡概念:1.如果D 部分的“州執(zhí)行計(jì)劃”包含了所有規(guī)定的合理的進(jìn)一步舉措,并能夠確保在第172 條規(guī)定的截止日期前達(dá)標(biāo),且“州執(zhí)行計(jì)劃”正在實(shí)施的,則無(wú)需限制使用氣泡概念,‘防止嚴(yán)重惡化’的提案(prevent significant deterioration,簡(jiǎn)稱(chēng)PSD)也是同樣如此。2.沒(méi)有滿(mǎn)足特定要求的D 部分的“州執(zhí)行計(jì)劃”,必須通過(guò)將‘裝置’(installation)定義為生產(chǎn)設(shè)備中可識(shí)別的一部分,從而限制使用氣泡概念。②環(huán)保署后來(lái)在《抵消排放解釋規(guī)則》中進(jìn)行了補(bǔ)充:“然而,環(huán)保署認(rèn)為,整個(gè)D 部分的州執(zhí)行計(jì)劃,如果包含了已通過(guò)且正在實(shí)施的確保達(dá)標(biāo)的要求,則可以采用上述為‘防止嚴(yán)重惡化’地區(qū)提出的以工廠為范圍的審查方法,而不審查單個(gè)設(shè)備。對(duì)污染源只采用以工廠為范圍的定義允許工廠內(nèi)的抵消,從而避免審查未達(dá)標(biāo)州新建或修建的單個(gè)污染源。但是,這只有在‘州執(zhí)行計(jì)劃’能夠?qū)崿F(xiàn)確保達(dá)減少標(biāo)所必要的現(xiàn)有污染排放量時(shí)才適用。如果‘州執(zhí)行計(jì)劃’允許的排放等級(jí)足夠低,從而確保實(shí)現(xiàn)合理的進(jìn)一步進(jìn)展和達(dá)標(biāo),那么足夠抵消可以防止排放量的增加,新建或修建污染源就不會(huì)危及達(dá)標(biāo)。”

環(huán)保署相當(dāng)明確地表明,在一些情況下可以對(duì)“污染源”采用工廠范圍的定義,在其他情況下則要采用更狹義的定義。提案寫(xiě)到:“污染源是指任何排放或可能排放規(guī)定污染物的建筑物、設(shè)備或裝置。在‘防止嚴(yán)重惡化’地區(qū)以及未達(dá)標(biāo)區(qū),除禁止空氣污染增長(zhǎng)和沒(méi)有適當(dāng)?shù)摹輬?zhí)行計(jì)劃’存在或?qū)嵤┑牡胤酵?‘建筑、建筑物、設(shè)備或裝置’是指工廠?！雹墼诮忉尀槭裁丛诜乐箛?yán)重惡化的空氣清潔的地方使用“氣泡概念”特別適合時(shí),環(huán)保署說(shuō):“此外,在工廠范圍內(nèi)使用氣泡概念,可以鼓勵(lì)自愿升級(jí)設(shè)備和提高生產(chǎn)能力?！杯h(huán)保署對(duì)其提議的《抵消排放解釋規(guī)則》的總結(jié)表明,其對(duì)各種政策和計(jì)劃中的“污染源”這個(gè)術(shù)語(yǔ)采用了靈活而非嚴(yán)格的定義:“總的來(lái)說(shuō),環(huán)保署提議了兩種方式來(lái)定義不同許可制度中的污染源概念:(1)對(duì)‘防止嚴(yán)重惡化’區(qū)以及整個(gè)D 部分的‘州執(zhí)行計(jì)劃’來(lái)說(shuō),對(duì)工廠的審查僅按照不受限制的氣泡概念。(2)對(duì)抵消規(guī)則、限制污染源建造以及部分D 部分的‘州執(zhí)行計(jì)劃’來(lái)說(shuō),則要同時(shí)審查工廠和單個(gè)設(shè)備,這導(dǎo)致工廠范圍的定義不適用于主要新建或修建的設(shè)備。此外,為限制建造污染源,環(huán)保署提議定義‘主要修建’(major modification)這個(gè)術(shù)語(yǔ),從而徹底禁止氣泡概念。最后,一個(gè)被討論但未被通過(guò)的提案是,僅部分設(shè)備需要通過(guò)許可審查會(huì)導(dǎo)致工廠范圍概念的舍棄,并會(huì)使得主要的設(shè)備規(guī)避未達(dá)標(biāo)州污染源的許可審查,而不管這些設(shè)備是否在工廠范圍內(nèi)。”

然而1980 年8 月,環(huán)保署通過(guò)的規(guī)則實(shí)質(zhì)上采納了上訴法院在這些案件中的基本說(shuō)理。環(huán)保署尤其關(guān)注上訴法院最近兩個(gè)判決,這兩個(gè)判決創(chuàng)造了一項(xiàng)鮮明的規(guī)則:“氣泡概念”適用于維持而非改善空氣質(zhì)量的制度中。環(huán)保署十分重視這些判例,①“雙重定義與阿拉巴馬電力公司案和美國(guó)冶煉公司案是一致的。阿拉巴馬電力公司案判決,環(huán)保署在解釋‘污染源’這個(gè)法定術(shù)語(yǔ)上有廣泛的自由裁量權(quán),從而最好地實(shí)現(xiàn)立法目的。因此,‘污染源’不同的定義可用于法律的不同條款中。且阿拉巴馬電力公司案和美國(guó)冶煉公司案都表明,《清潔空氣法》中改善空氣質(zhì)量和維持空氣質(zhì)量的制度是不一樣的……實(shí)行雙重定義是順應(yīng)了阿拉巴馬電力公司案判決,雖然環(huán)保署不能將‘污染源’定義為污染源的集合,但環(huán)保署對(duì)定義‘建筑’‘建筑物’‘設(shè)備’和‘裝置’有廣泛的自由裁量權(quán),從而最好地實(shí)現(xiàn)法律目的?！辈⒃谖催_(dá)標(biāo)區(qū)對(duì)“污染源”采取了雙重定義,即無(wú)論是對(duì)整個(gè)工廠還是其中一個(gè)設(shè)備的改變,如果會(huì)對(duì)污染排放造成顯著增長(zhǎng),則都要獲得許可,即使這個(gè)增長(zhǎng)完全可以與工廠其他地方的減排相抵消。環(huán)保署認(rèn)為這種解釋比工廠范圍的定義“更符合國(guó)會(huì)的意圖”,因?yàn)檫@會(huì)“使更多的新建或修建污染源進(jìn)入審查”,但環(huán)保署主要的法律分析還是著眼于上訴法院的兩個(gè)判決。

1981 年,新的政府上臺(tái)后,開(kāi)始“在政府范圍內(nèi)對(duì)監(jiān)管負(fù)擔(dān)和復(fù)雜事項(xiàng)進(jìn)行重新審查”。在此背景下,環(huán)保署重新評(píng)估了與如何正確定義“污染源”有關(guān)的各種評(píng)論,并得出結(jié)論:應(yīng)在未達(dá)標(biāo)區(qū)和防止嚴(yán)重惡化地區(qū)賦予這一術(shù)語(yǔ)相同的定義。

在解釋這個(gè)結(jié)論時(shí),環(huán)保署首先提出,“污染源”的定義問(wèn)題在法律及其立法史中都沒(méi)有明確提及,因此這一問(wèn)題涉及“行政機(jī)關(guān)如何最好地執(zhí)行法律”。環(huán)保署給出了幾個(gè)理由,從而得出結(jié)論:工廠范圍的定義是更合適的。環(huán)保署指出雙重解釋“可能會(huì)阻礙現(xiàn)有設(shè)備的修建,從而阻礙新的投資和現(xiàn)代化”,還“可能阻止用新的、更清潔的設(shè)備來(lái)代替舊的、高污染的設(shè)備,這實(shí)際上會(huì)阻礙空氣污染控制取得進(jìn)展”。而且,“如果在防止嚴(yán)重惡化地區(qū)及未達(dá)標(biāo)區(qū)新污染源的審查和停止建造中,對(duì)‘污染源’采用相同的定義,那么新定義會(huì)簡(jiǎn)化環(huán)保署的規(guī)則。工廠范圍的定義則可以減少混亂和不一致?！弊詈?行政機(jī)關(guān)解釋道,剩下的其他替代性要求可以盡快實(shí)現(xiàn)《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的根本目標(biāo)。②其他要求規(guī)定:“5.各州將繼續(xù)遵守以下要求:所有未達(dá)標(biāo)區(qū)應(yīng)盡快滿(mǎn)足《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的要求,并在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)上有合理的進(jìn)一步進(jìn)展。因此,未達(dá)標(biāo)區(qū)新污染源強(qiáng)制審查范圍的修改不得妨礙法案D 部分的基本目標(biāo)。6.《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》會(huì)繼續(xù)適用于大量新建或修建的設(shè)備,并確保使用最先進(jìn)的污染管控技術(shù),不論未達(dá)標(biāo)區(qū)新污染源審查的適用性如何。7.為避免未達(dá)標(biāo)區(qū)新污染源的審查,進(jìn)行改造的工廠須表明不會(huì)對(duì)排放造成嚴(yán)重的凈增長(zhǎng)。如果總排放量顯著增長(zhǎng),將繼續(xù)要求審查?！边@些結(jié)論在1981 年8月的提案中得到體現(xiàn),該規(guī)則在1981 年10 月正式公布。

七

本案審理過(guò)程中,被告明確反對(duì)上訴法院判決的基本說(shuō)理。上訴法院非常靈活地定義了“污染源”這一法定概念:可以是廣義上工廠范圍的定義,也可以是狹義上覆蓋工廠內(nèi)每個(gè)區(qū)間的定義,還可以是適用于整個(gè)工廠和每個(gè)區(qū)間的雙重定義。然而上訴法院將法定政策理解為,對(duì)維持空氣清潔的許可制度授權(quán)采用工廠范圍的定義,對(duì)改善空氣質(zhì)量的計(jì)劃制度則禁止使用這一概念。被告則采取了本質(zhì)上完全不同的理解。他們認(rèn)為《清潔空氣法》要求環(huán)保署使用雙重定義——如果工廠整體或其中的部分,排放超過(guò)100 噸污染物,則它就是一個(gè)主要固定污染源。因此,他們認(rèn)為,環(huán)保署在1980 年發(fā)布的適用于維持空氣質(zhì)量范圍內(nèi)的規(guī)則,以及1981 年發(fā)布的適用于未達(dá)標(biāo)州的規(guī)則,都違反了法律。①被告認(rèn)為:“但環(huán)保署可能不會(huì)將四個(gè)術(shù)語(yǔ)都僅指向工廠。1980 年‘防止嚴(yán)重惡化’區(qū)的規(guī)則即是如此。環(huán)保署加重了此處所審查的1981 年規(guī)則中放棄雙重定義的錯(cuò)誤?！?/p>

(一)法律術(shù)語(yǔ)

第111 條(a)款第(3)項(xiàng)中的“固定污染源”是指排放空氣污染的“任何建筑、建筑物、設(shè)備或裝置”。這個(gè)定義僅適用于法律明確規(guī)定的《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》;法律文本本身并未要求在許可制度中適用該定義。原告因此堅(jiān)持認(rèn)為,除第302 條(j)款定義了“主要固定污染源”(major stationary sources)外,沒(méi)有與許可制度中的固定污染源定義有關(guān)的法律術(shù)語(yǔ)。在這一點(diǎn)上我們不贊同原告。

第302 條(j)款告訴我們“主要”(major)的含義——一個(gè)污染源必須排放至少100 噸限排污染物,但該款規(guī)定并不涉及“固定污染源”(stationary sources)的概念。污染源的確等同于設(shè)備(facility)——第302條(j)款中“主要排放設(shè)備”(major emitting facility)與“主要固定污染源”是同義詞?！霸O(shè)備”通常是指被設(shè)計(jì)或建造來(lái)達(dá)成一些目的的集成元素的集合。而且,將主要設(shè)備或主要污染源與工廠整體而不是其組成部分相關(guān)聯(lián),當(dāng)然不是對(duì)常見(jiàn)英語(yǔ)用法的冒犯。但基本上,第302 條(j)款的表述不會(huì)簡(jiǎn)單地強(qiáng)制用于“污染源”概念的理解上。

被告認(rèn)可上述觀點(diǎn),并強(qiáng)調(diào)了第111 條(a)款第(3)項(xiàng)的規(guī)定。盡管該條規(guī)定在字面上不適用于許可制度,但與法案一樣,該條解釋了“污染源”的含義。②我們認(rèn)為環(huán)保署實(shí)際上在許可制度的規(guī)則中適用了這種定義。正如被告所述,將“建筑、建筑物、設(shè)備或裝置”這些單詞用來(lái)解釋污染源,可以看作是將許可條件適用于工廠中的單個(gè)建筑物。③由于規(guī)則允許各州選擇將單個(gè)設(shè)備定義為污染源,原告就不會(huì)對(duì)按照被告的觀點(diǎn)來(lái)解讀這些術(shù)語(yǔ)作出爭(zhēng)辯?！耙粋€(gè)單詞可以有其自己的定義,而不必放置于它的語(yǔ)境之中?！雹躌ussell Motor Car Co.v.United States,261 U.S.514,519(1923).另一方面,單詞的含義必須在特定背景中來(lái)確認(rèn),與之相關(guān)的單詞也許表明,這一系列單詞的正確含義存在共同點(diǎn)。合理地解釋污染源這一術(shù)語(yǔ),可以對(duì)分散但完整的污染設(shè)備施加要求。也就是說(shuō)單個(gè)建筑、建筑物、設(shè)備或裝置,而非其中的一部分,如果它排放的污染物超過(guò)100 噸,那就都在污染源的定義范圍之內(nèi)。事實(shí)上,這個(gè)術(shù)語(yǔ)本身似乎暗含了氣泡概念:所列舉的每一項(xiàng)都像是包含在一個(gè)氣泡內(nèi)。然而被告堅(jiān)持主張對(duì)這些術(shù)語(yǔ)都應(yīng)分別賦予含義,他們還認(rèn)為第111 條(a)款第(3)項(xiàng)中“污染源”與第302 條(j)款中污染源的定義相同。但第302 條將污染源與設(shè)備(facility)等同,而第111 條將“污染源”定義為設(shè)備,此處的設(shè)備只是其他四個(gè)術(shù)語(yǔ)中的一個(gè)。

我們并不認(rèn)為整體分析法律文本中的術(shù)語(yǔ)就可以揭示出國(guó)會(huì)的真實(shí)意圖。⑤第173 條規(guī)定了未達(dá)標(biāo)區(qū)的許可要求,關(guān)于這一條的爭(zhēng)議是典型的循環(huán)論證的例子。其中一個(gè)許可要求是“擬建的污染源要達(dá)到最低排放量”。盡管州可能會(huì)提交修訂的“州執(zhí)行計(jì)劃”,其中規(guī)定了豁免“抵消條件”,但“州執(zhí)行計(jì)劃”不得規(guī)定對(duì)任何擬建污染源豁免最低排放量要求。被告認(rèn)為以工廠為范圍定義“污染源”,會(huì)造成工廠內(nèi)新建的排污設(shè)備不需要達(dá)到最低排放量的要求,如果這些排放量與淘汰的舊設(shè)備產(chǎn)生的減排量相抵消。因此,根據(jù)被告的觀點(diǎn),工廠范圍的定義會(huì)允許法律明確禁止的事項(xiàng)——對(duì)新建設(shè)備豁免最低排放量的要求。但被告的論點(diǎn)并沒(méi)有依據(jù),因?yàn)榉刹唤够砻?除非擬建的新設(shè)備確實(shí)受許可制度約束。如果不是這樣的話(huà),法律根本就沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行最低排放量的要求,也沒(méi)有必要涉及任何豁免問(wèn)題。換句話(huà)說(shuō),第173 條僅涉及定義“污染源”的后果,并沒(méi)有對(duì)該術(shù)語(yǔ)作出定義。我們非常清楚這些用語(yǔ)不是決定性的,術(shù)語(yǔ)之間有重疊,不能準(zhǔn)確地確定給定術(shù)語(yǔ)在更大的語(yǔ)境下的適用性問(wèn)題。在某種程度上,若任何國(guó)會(huì)“意圖”都可以從法律術(shù)語(yǔ)中識(shí)別出來(lái),那么國(guó)會(huì)對(duì)法律解釋的范圍就會(huì)擴(kuò)大,而不應(yīng)限制環(huán)保署實(shí)施《清潔空氣法》的解釋權(quán)范圍。

(二)立法史

此外,被告聲稱(chēng)立法史和《清潔空氣法》的政策舍棄了工廠范圍的定義,環(huán)保署的解釋無(wú)權(quán)獲得尊重,因?yàn)槠浣忉屖菍?duì)先前解釋的嚴(yán)重背離。

基于對(duì)立法史的審查,我們贊同上訴法院認(rèn)為立法史對(duì)爭(zhēng)點(diǎn)而言是不明確的觀點(diǎn)。被告指出立法史中的評(píng)論顯然不會(huì)僅針對(duì)這里爭(zhēng)議的問(wèn)題,也不能表明國(guó)會(huì)的意圖……”①Jewell Ridge Coal Corp.v.Mine Workers,325 U.S.161,168-169(1945).被告關(guān)于立法史的論點(diǎn)主要參照了參議員馬斯基的觀點(diǎn),即新建污染源應(yīng)符合“最低排放量”要求。②我們認(rèn)為,參議員馬斯基沒(méi)有批判環(huán)保署在1977 年修正案生效前在《新污染源執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》中使用氣泡概念。但這個(gè)參議員整體的陳述就像第173 條一樣是模糊的,并沒(méi)有告訴我們什么是新建污染源,更不用說(shuō)作出明確的定義。我們發(fā)現(xiàn)立法史在整體上沒(méi)有涉及爭(zhēng)議問(wèn)題。但環(huán)保署應(yīng)在執(zhí)行1977 年修正案上擁有廣泛裁量權(quán),立法史的觀點(diǎn)與之一致。

更重要的是,立法史解釋了推動(dòng)法律實(shí)施的政策問(wèn)題;工廠范圍的定義完全與其中一個(gè)政策一致——允許合理的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),無(wú)論我們是否相信這個(gè)政策能夠最有效地實(shí)現(xiàn)其他政策,我們必須承認(rèn)環(huán)保署對(duì)它的結(jié)論作出了合理的解釋:這些規(guī)則同樣符合環(huán)保目標(biāo)。事實(shí)上,環(huán)保署的說(shuō)理得到了政府機(jī)構(gòu)的支持,且這種支持在規(guī)則制定過(guò)程中進(jìn)一步發(fā)展,③例如,紐約州環(huán)保部門(mén)的聲明指出,否定污染源所有者的靈活選擇權(quán),會(huì)使得“運(yùn)行舊的、污染更多的污染源比更新這些污染源更加簡(jiǎn)單、低廉”。一些特定私人研究也是如此。④“經(jīng)濟(jì)學(xué)家提議用經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施來(lái)代替繁瑣的行政立法。目的是使市場(chǎng)上的利潤(rùn)和成本激勵(lì)措施在污染控制上發(fā)揮作用……‘氣泡’或‘凈排放’概念是在這一方面的首次嘗試。通過(guò)讓工廠管理者靈活地尋找工廠內(nèi)最方便控制污染排放的位置和流程,可以更快速、更低廉地實(shí)現(xiàn)污染管控的目的。”L.Lave&G.Omenn,Cleaning Air:Reforming the Clean Air Act 28(1981).

審查環(huán)保署對(duì)“污染源”的各種解釋(包括1977 年修正案前后的解釋)使我們確信,主要負(fù)責(zé)執(zhí)行這部重要法案的行政機(jī)關(guān),一直靈活地解釋著這個(gè)概念——不是停留在枯燥的文本上,而是結(jié)合了執(zhí)行政策這個(gè)充滿(mǎn)技術(shù)性的、復(fù)雜的環(huán)境。行政機(jī)關(guān)時(shí)不時(shí)地改變它對(duì)“污染源”的解釋,被告所說(shuō)的這個(gè)事實(shí),不能使我們得出不尊重行政機(jī)關(guān)法律解釋的結(jié)論。行政機(jī)關(guān)最初的解釋并不是立竿見(jiàn)影的。相反,從事制定各種規(guī)則的行政機(jī)關(guān),必須不斷考慮到各種解釋和政策的合理性。而且,行政機(jī)關(guān)在不同的情況下采用不同的定義這個(gè)事實(shí),更加有力地證明了定義本身是靈活的,特別是國(guó)會(huì)從未表示過(guò)不贊成靈活地解釋法律。

值得注意的是,在1980 年,不是行政機(jī)關(guān)而是上訴法院,對(duì)法律的解釋缺乏靈活性:對(duì)維持清潔空氣的許可制度中采取工廠范圍的定義,而改善空氣質(zhì)量的許可制度中則禁止這種定義。上訴法院所描述的區(qū)別是合理的,但我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題費(fèi)力的審查無(wú)疑表明,在法院開(kāi)始審查法案前,國(guó)會(huì)未曾清晰表述過(guò)這個(gè)區(qū)別,環(huán)保署也沒(méi)有從法規(guī)中發(fā)現(xiàn)這一區(qū)別。我們認(rèn)為是上訴法院而不是國(guó)會(huì)或任何國(guó)會(huì)授權(quán)執(zhí)行法律的決策者,要對(duì)1980 年的立場(chǎng)負(fù)首要責(zé)任。

(三)政策

當(dāng)事人訴狀中提出的政策爭(zhēng)議產(chǎn)生了這樣的效果:被告正在發(fā)動(dòng)一個(gè)關(guān)于政策爭(zhēng)議的司法論壇,最終在行政機(jī)關(guān)和32 個(gè)選擇適用氣泡概念的司法管轄區(qū)中失敗了,但被告從未在國(guó)會(huì)中發(fā)動(dòng)過(guò)政策爭(zhēng)議的討論。這樣的政策爭(zhēng)議更適合向立法者和行政官員提出,而不是向法官提出。⑤被告指出,如果一個(gè)排放超過(guò)100 噸污染物的新工廠要建在未達(dá)標(biāo)區(qū),這個(gè)工廠必須根據(jù)第172 條(b)款第(6)項(xiàng)的規(guī)定獲得許可,且工廠必須滿(mǎn)足第173 條的條件,包括最低排放量。被告認(rèn)為如果一個(gè)內(nèi)含多個(gè)大型排污設(shè)備的舊工廠,要通過(guò)用排污更少的新設(shè)備(但仍超過(guò)100 噸)來(lái)代替排污超過(guò)100 噸的舊設(shè)備,從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化,那么結(jié)果不會(huì)有什么不一樣的,因?yàn)椤斑@不是建在一個(gè)新地方,而是建在一個(gè)已有的工廠內(nèi)”。

在這些案件中,行政解釋代表了對(duì)明顯沖突的利益的合理調(diào)節(jié),并且有權(quán)得到尊重:行政管理事項(xiàng)充滿(mǎn)技術(shù)性和復(fù)雜性,⑥See Aluminum Co. of America v.Central Lincoln Peoples’Util. Dist.,467 U.S.,at 390(1984).行政機(jī)關(guān)用一種精細(xì)、合理的方式來(lái)處理問(wèn)題,⑦See SEC v.Sloan,436 U.S.,at 117;Adamo Wrecking Co.v.United States,434 U.S.275,287,n.5(1978);Skidmore v.Swift&Co.,323 U.S.134,140(1944).且行政決定要協(xié)調(diào)政策沖突。⑧See Capital Cities Cable,Inc. v.Crisp,467 U.S.at 699–700;United States v. Shimer,367 U.S.374.國(guó)會(huì)曾試圖協(xié)調(diào)兩種利益沖突,但在這些案件的具體層面上,國(guó)會(huì)并沒(méi)有這么做?；蛟S國(guó)會(huì)有意讓行政機(jī)關(guān)在個(gè)案中尋求平衡,因?yàn)榭紤]到行政機(jī)關(guān)擁有大量的專(zhuān)業(yè)知識(shí)且負(fù)有執(zhí)行法律的職責(zé),因而更適合協(xié)調(diào)利益沖突;又或許國(guó)會(huì)根本沒(méi)有在個(gè)案中考慮過(guò)這個(gè)問(wèn)題;再或許國(guó)會(huì)無(wú)法在這個(gè)問(wèn)題的任一邊達(dá)成一致,從而決定利用行政解釋來(lái)解決問(wèn)題。對(duì)司法目的來(lái)說(shuō),哪個(gè)假設(shè)成真并不重要。

法官不是解決政策爭(zhēng)議的專(zhuān)家,也不是政府的任何一個(gè)政治分支。在一些案件中,法院必須協(xié)調(diào)政治利益沖突,但不能依據(jù)法官個(gè)人的政策偏好。相反,負(fù)責(zé)政策制定的行政機(jī)關(guān)在國(guó)會(huì)授權(quán)范圍內(nèi),可以適當(dāng)依據(jù)現(xiàn)任政府合理的政策來(lái)形成自己的判斷。行政機(jī)關(guān)不直接對(duì)人民負(fù)責(zé),但行政首長(zhǎng)向人民負(fù)責(zé),且由政府的分支機(jī)構(gòu)來(lái)作出政策選擇是完全合適的——解決國(guó)會(huì)無(wú)意解決或者有意交由負(fù)責(zé)根據(jù)實(shí)際情況執(zhí)法的行政機(jī)關(guān)來(lái)解決的利益沖突。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)概念化的法律解釋遭到挑戰(zhàn)時(shí),如果實(shí)際的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)的政策是否明智,而不是對(duì)國(guó)會(huì)法律漏洞的處理是否合理,那么挑戰(zhàn)就會(huì)失敗。在這些案例中,聯(lián)邦法官并非由選民選出,其有義務(wù)尊重行政機(jī)關(guān)作出的合法的政策選擇。司法的職責(zé)不在于評(píng)價(jià)這些政策選擇是否明智,也不在于解決公共利益沖突:“我們的憲法將這樣的職責(zé)授予行政機(jī)關(guān)?！雹賂VA v. Hill,437 U.S.153,195(1978).

我們判決環(huán)保署對(duì)“污染源”的定義是法律允許的解釋,因?yàn)檫@個(gè)解釋試圖協(xié)調(diào)減少空氣污染與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖突?！靶姓C(jī)關(guān)所適用的規(guī)則可被認(rèn)為……對(duì)這雙重目標(biāo)作了有效協(xié)調(diào)……”②United States v.Shimer,367 U.S.,at 383.

撤銷(xiāo)上訴法院的判決。

特此判決。