王守龍

摘? 要：內(nèi)部審計的價值主要體現(xiàn)在其獨立性特征的發(fā)揮上。獨立的內(nèi)部審計在高校反腐倡廉制度建設、機制運行等方面起到支撐、保障作用?？梢酝ㄟ^加強內(nèi)審法制建設與隊伍建設，充分利用外部審計資源等途徑實現(xiàn)高校內(nèi)部審計獨立性特征的強化。

關鍵詞：反腐倡廉;高校;內(nèi)部審計;獨立性

中圖分類號：G647.5;F239.45???????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：1671-9255（2019）03-0021-04

獨立性是審計的本質(zhì)特征。內(nèi)部審計的價值主要體現(xiàn)在獨立性特征的發(fā)揮上。高校內(nèi)部審計獨立性是指高校內(nèi)部審計機構和人員在進行內(nèi)部審計活動時，遵守職業(yè)道德，公正、客觀地做出審計職業(yè)判斷。

一、高校內(nèi)部審計獨立性與反腐倡廉建設的內(nèi)在聯(lián)系

（一）基于審計職能的理論視角

審計的職能是審計本身所固有的內(nèi)在功能，即審計是干什么的。一般共識性觀點認為，審計的基本職能是充當“經(jīng)濟衛(wèi)士”的監(jiān)督職能。[1]反腐倡廉是監(jiān)督職能的本質(zhì)和主要內(nèi)涵。審計任務體現(xiàn)審計職能，審計職能通過審計任務得以實現(xiàn)。

我國審計法第一條明確規(guī)定現(xiàn)階段我國審計的主要任務是“加強國家的審計監(jiān)督，維護國家財政經(jīng)濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經(jīng)濟和社會健康發(fā)展”?！督逃到y(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》第二條明確規(guī)定：“教育系統(tǒng)按照依法治教、從嚴管理的原則，應建立內(nèi)部審計制度，促進教育行政部門和單位遵守國家財經(jīng)法規(guī)，規(guī)范內(nèi)部管理，加強廉政建設，維護自身合法權益，防范風險，提高教育資金使用效益。”

內(nèi)部審計實務指南第4號《高校內(nèi)部審計》和《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》（中華人民共和國教育部第 17 號令）將內(nèi)部審計監(jiān)督職能表述為“確認”職能，即通過監(jiān)督檢查對被審計的事項予以鑒證并在此基礎上提出評價意見和建議。確認職能是高校內(nèi)部審計的基本職能。

審計的本質(zhì)和主要特性是獨立性。審計獨立性與其職能之間存有邏輯聯(lián)系，獨立性是審計各種職能得以實現(xiàn)的根本保證。如高校內(nèi)部審計以相對獨立的身份參與高校治理，可以比較客觀地對高校經(jīng)濟活動進行事前、事中和事后的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)學校管理中存在的問題并進行有效應對。

（二）基于構建大學制度的理論視角

建設現(xiàn)代大學制度是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》確立的高等教育改革的目標。

從微觀的角度來看，現(xiàn)代大學制度體現(xiàn)為規(guī)范高校內(nèi)部各種關系，形成良好的內(nèi)部治理結(jié)構，表現(xiàn)為“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”。[2]《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內(nèi)部治理結(jié)構的意見》（教改辦〔2014〕2號?）指出一個完善的高校治理結(jié)構應當包括：（1）堅持和完善黨委領導下的校長負責制;（2）保障學術組織相對獨立行使職權;（3）完善校內(nèi)民主管理和監(jiān)督機制;（4）健全社會參與監(jiān)督機制;（5）健全以章程為統(tǒng)領規(guī)范行使辦學自主權的制度體系。[3]

內(nèi)部審計獨立性是建設高校治理結(jié)構的內(nèi)生需求。構建高校治理結(jié)構首先是要設立完備的內(nèi)部控制制度框架。內(nèi)部審計應當是這個制度框架的應有內(nèi)涵。2014 年1月1日起正式實施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》要求高校應當建立內(nèi)部控制組織機構并明確職責、形成議事決策機制、建立健全關鍵崗位責任制、實行關鍵崗位輪崗制度，并在預算控制、收支控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制、合同控制等方面進行有效的風險評估。[4]內(nèi)部審計應在高校的財務預決算、財務收支、經(jīng)濟責任、決策效益、招標采購、工程建設、工程結(jié)算、招生就業(yè)、合同審簽等重大事項中發(fā)揮應有的作用。

現(xiàn)代大學制度與高校反腐倡廉建設及內(nèi)部審計獨立性發(fā)揮形成以下邏輯聯(lián)系：（1）高校反腐倡廉制度建設和內(nèi)部審計制度建設都是現(xiàn)代大學制度建設的重要組成部分。它們與其他制度一起共同構成了現(xiàn)代大學制度體系;（2）內(nèi)部審計制度建設為高校現(xiàn)代大學制度的建設與運行提供了內(nèi)在的監(jiān)督保障機制;（3）高校反腐倡廉建設是目的，內(nèi)部審計獨立性是實現(xiàn)這一目的的手段，二者良性循環(huán)。反腐倡廉的制度與環(huán)境能保證和強化內(nèi)部審計獨立性特性的發(fā)揮，內(nèi)部審計獨立性特性的發(fā)揮又能更好地強化反腐倡廉制度的效果與環(huán)境的優(yōu)化。

（三）基于受托經(jīng)濟責任理論視角。

受托經(jīng)濟責任關系是基于“兩權分離”即所有權與經(jīng)營權的分離而產(chǎn)生的。審計與受托經(jīng)濟責任之間是一種相互依存的關系。若無受托經(jīng)濟責任，也就不需要外部監(jiān)督，就不會出現(xiàn)審計;同樣，沒有審計，委托者無法考察受托者履行受托經(jīng)濟責任的情況，受托經(jīng)濟責任關系就難以維系下去。[4]內(nèi)部審計受學校領導委托，對行使學校公共權力管理的其他代理人進行審計監(jiān)督。另外，作為高校反腐倡廉建設的組織協(xié)調(diào)部門的學校紀律檢查部門，是黨內(nèi)監(jiān)督的機構，受黨委委托，監(jiān)督黨員、干部遵守黨紀國法和廉潔自律情況。兩者都是代替委托人對代理人履行受托責任或權力進行監(jiān)督，可以在一定程度上遏制腐敗、不正之風現(xiàn)象的發(fā)生，促進高校反腐倡廉建設。

二、內(nèi)部審計獨立性在高校反腐倡廉中的作用

多數(shù)研究觀點認為，體制關系不順暢、規(guī)章制度不完善、管理水平低、監(jiān)督不到位是很多高校在管理上的常態(tài)化問題。這些問題的存在使得一些組織成員有機可乘，導致了腐敗與不正之風問題的產(chǎn)生。高校腐敗與不正之風現(xiàn)象主要發(fā)生在基建工程領域、物資采購方面、招生領域、學術領域。

被稱為“不帶槍的警察”的審計監(jiān)督是反腐倡廉體系的中堅力量。高校內(nèi)部審計作為高校治理結(jié)構中一個十分重要的構成部分，憑借其功能的內(nèi)向性、服務性的特點和事前介入、事中監(jiān)督、后續(xù)審計的優(yōu)勢，在高校反腐倡廉監(jiān)督體系建設中發(fā)揮著獨特作用即預防腐敗的作用。只有獨立實行審計監(jiān)督，高校內(nèi)部審計才能實現(xiàn)在反腐倡廉建設中的作用。

（一）獨立性是高校內(nèi)部審計發(fā)揮反腐倡廉制度建設支撐作用的需要

大量事實表明，弊端、腐敗和不正之風問題大都是由不健全、不完善的制度與管理漏洞造成的。習近平在十八屆中央紀委二次全會中指出，“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。強調(diào)了制度建設在反腐倡廉中的作用。

反腐倡廉制度的建設是高校內(nèi)部控制制度建設的重要內(nèi)容。大學內(nèi)部控制制度建設不是一蹴而就，而是與時俱進，處于不斷地動態(tài)完善之中。在這個過程中，內(nèi)部審計發(fā)揮著評價、參謀、促進、再監(jiān)督的作用。獨立性可以使內(nèi)部審計的上述作用得以實現(xiàn)。

1.評價需要獨立性。各個學校根據(jù)相關法律法規(guī)及學校特點構建自身的內(nèi)部控制制度內(nèi)容。高校內(nèi)部審計發(fā)揮構建反腐倡廉制度建設支撐作用是通過對學校內(nèi)部控制制度評審實現(xiàn)的。只有獨立性特質(zhì)的發(fā)揮，高校內(nèi)審才能按照審計目的選擇審計方法;才能嚴格規(guī)范工作流程、手續(xù)和程序;才能最大限度地發(fā)現(xiàn)學校內(nèi)部控制制度中的薄弱環(huán)節(jié)或失控點。這些可能存在的薄弱環(huán)節(jié)或失控點正是滋生腐敗和不正之風的土壤。因此，必須從制度源頭上堵塞漏洞，預防腐敗和不正之風的發(fā)生。

2.參謀、促進需要獨立性。參謀促進作用是審計的高層次作用。高校內(nèi)部審計參謀促進作用體現(xiàn)在促進學校內(nèi)控制度不斷完善、日常管理水平不斷提升、可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強等諸多方面。只有在保障審計獨立的前提下，學校內(nèi)部審計才能不受各種因素干擾，實事求是地指出問題，客觀公正地發(fā)表意見和建議，才能保證這一作用的實現(xiàn)。

3.再監(jiān)督需要獨立性。反腐倡廉制度建設是高校內(nèi)控制度建設的重要內(nèi)容，對于預防腐敗，構建風清氣正的高校辦學環(huán)境具有制度威懾作用。高校內(nèi)部審計制度對反腐倡廉制度起著再監(jiān)督作用。這個再監(jiān)督作用是通過對學校反腐倡廉制度健全性、合理性評價，評估其可信賴程度實現(xiàn)的。再監(jiān)督作用的實現(xiàn)有賴于高校內(nèi)審在制度構建中地位明確、權力邊界清晰、獨立性特質(zhì)得到落實為前提的。

（二）獨立性是高校內(nèi)部審計監(jiān)督反腐倡廉機制得以運行的重要保障

反腐倡廉制度的建設和完善使高校內(nèi)部腐敗和不正之風現(xiàn)象、問題得到嚴肅處理。在高校反腐倡廉機制運行中，內(nèi)部審計憑借貫穿于學校內(nèi)部的各項活動之中的獨特優(yōu)勢，以經(jīng)濟責任審計為抓手，發(fā)揮著不可替代的作用。

一方面，內(nèi)部審計通過符合性測試判斷學校反腐倡廉機制的運行效果，從而查找學校反腐倡廉制度和管理上的漏洞，及時反饋問題信息，提出在完善制度、健全機制、加強管理等方面的意見和建議。另一方面，高校內(nèi)部審計根據(jù)年度審計計劃，通過常規(guī)審計、經(jīng)濟責任審計，發(fā)現(xiàn)審計對象貪污受賄、濫用權力、決策失誤、違反有關規(guī)定及其精神等腐敗和不正之風的線索，及時向相關部門報告。同時通過經(jīng)濟責任審計促使學校各級干部和有關工作人員提高依法按規(guī)辦事的自覺性，為預防腐敗提供根本保障。

獨立性是高校內(nèi)部審計監(jiān)督反腐倡廉機制得以運行的重要保障。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.高校內(nèi)部審計具有法定性?！秾徲嫹ā返诙艞l規(guī)定：國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有的金融機構和企業(yè)事業(yè)組織，應當按照國家有關規(guī)定建立健全內(nèi)部審計制度;其內(nèi)部審計工作應當接受審計機關的業(yè)務指導和監(jiān)督。根據(jù)審計法，審計署、教育部相繼出臺《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》、《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》，內(nèi)部審計有了完善的法規(guī)體系，確定了法定性地位。

作為學校組織內(nèi)部專門、獨立的經(jīng)濟監(jiān)督，高校內(nèi)部審計的主要職能是維護高校的經(jīng)濟、管理活動符合國家規(guī)定的經(jīng)濟政策和法規(guī)，預防、揭露和查處違反財經(jīng)法紀的行為，保證學校經(jīng)濟活動的合法性和真實性。因此，在高校內(nèi)部獨立實施審計監(jiān)督是高校反腐倡廉機制得以運行的重要保障。

2.高校內(nèi)部審計獨立性運用體現(xiàn)在其全面性方面。根據(jù)《審計法》和《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》，高校內(nèi)部審計部門可對校內(nèi)有關經(jīng)濟活動和部門進行下列審計：財政財務收支審計、部門領導人員的經(jīng)濟責任審計、固定資產(chǎn)投資項目審計、內(nèi)部管理制度審計、風險管理評審、經(jīng)濟管理和效益審計等。凡是涉及到經(jīng)濟活動和管理活動的部門與行為，均列入內(nèi)部審計的范圍，都是學校內(nèi)部審計監(jiān)督的對象。高校內(nèi)部審計可以發(fā)揮“身在其中”的獨特優(yōu)勢，在日常工作中，對一些風險點高的部門或項目進行重點監(jiān)督和經(jīng)常性的審計，讓其經(jīng)常處在審計監(jiān)督之下，能有效預防腐敗和不正之風問題的發(fā)生。

3.高校內(nèi)部審計具有專業(yè)性，專業(yè)性的運用離不開獨立性的保證。根據(jù)《審計法》和《審計署關于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的要求，高校內(nèi)部審計由專職機構和人員實施。要求內(nèi)審人員具有經(jīng)濟、財務、工程、審計等方面的專業(yè)技術水平、專業(yè)特長，在實施具體審計工作時，要嚴格按照規(guī)范的審計程序，選擇恰當?shù)膶徲嫹椒ǎ瑥膶I(yè)的角度發(fā)現(xiàn)相關當事人在經(jīng)濟活動中違紀和腐敗線索。因此，專業(yè)性和技術性的特點決定了內(nèi)部審計在高校反腐倡廉機制建設中具有無法替代的作用。離開了獨立性，高校審計人員專業(yè)技術則無法發(fā)揮。

（三）獨立性是發(fā)揮高校內(nèi)部審計反腐倡廉工作“偵察兵”作用的重要保障

“先查后抓”是審計與公檢法邏輯上、實際上的先后順序關系。在反腐敗斗爭中，審計“偵察兵”作用是通過以下兩種途徑實現(xiàn)的：（1）通過履行“經(jīng)濟衛(wèi)士”的監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)腐敗、違法線索、證據(jù)，向紀檢、公安等部門報告;（2）受紀檢、公安等部門委托，利用審計專業(yè)能力，配合有關部門，對腐敗、違法違紀案件線索進行查證、做實。

審計“偵察兵”的作用在高校反腐倡廉實踐中更加明顯。（1）與外部審計相比，高校內(nèi)部審計對學校的情況了解、熟悉，知道學校內(nèi)控制度的關鍵部位和薄弱環(huán)節(jié)，哪些地方最容易產(chǎn)生腐敗和不正之風問題。通過分析學校內(nèi)部的財務資料和相關信息資料，可以查出腐敗和不正之風等違法違紀行為，同時還能夠直接聽到學校教職工的反映，掌握一些有價值的線索，將書面證據(jù)和口頭線索及時向?qū)W校領導反映;（2）受學校領導或者紀律檢查部門（在不少高校，內(nèi)審本身就是紀檢部門的組成部分）委托，對上級審計部門及有關單位交辦的或協(xié)查的案件和群眾舉報的學校內(nèi)部相關人員的腐敗、不正之風線索進行審計，收集、提供充分的審計證據(jù)，形成審計意見，向?qū)W校領導或者紀檢部門報告。學校內(nèi)審部門的審計意見對當事人是否進行紀律處分、是否進入法律程序，至關重要。

只有保障內(nèi)部審計監(jiān)督依法獨立，高校的內(nèi)部審計才能進一步增強責任感和使命感。堅持原則、敢于擔當，才能排除校內(nèi)外各種因素的干擾，實事求是地揭示問題，客觀公正地提出建議，才能發(fā)揮高校內(nèi)部審計在反腐倡廉工作中的“偵察兵”作用。

三、強化高校內(nèi)部審計獨立性的對策建議

（一）加強內(nèi)審法制建設，使高校內(nèi)部審計的獨立性得到法律保障

1.從內(nèi)審宏觀方面而言，各級審計、教育等部門要在習近平新時代中國特色社會主義理論指導下，與時俱進，加強對高校內(nèi)部審計的重視和研究，不斷完善我國高校內(nèi)部審計法律制度，使高校內(nèi)部審計獨立性特征的發(fā)揮得到法律保障。

2.從內(nèi)審微觀方面而言，高校要構建獨立的內(nèi)審機構。在諸多高校內(nèi)部審計機構設置模式中，一般認為，在校長直接領導下的內(nèi)審機構模式更能保證學校內(nèi)審獨立性。高校應當根據(jù)審計法律法規(guī)、內(nèi)審制度的要求，制定相應的內(nèi)審具體實施細則，體現(xiàn)獨立性運用，使學校內(nèi)審人員獨立開展工作有法可依、有章可循、方便操作。

（二）加強內(nèi)審隊伍建設，使高校內(nèi)部審計的獨立性得到專業(yè)保障

1.高校領導應當提高政治站位，牢牢把握國家全面深化教育改革的大方向，不斷推動、加強學校審計隊伍和能力建設，保障內(nèi)審在學校反腐倡廉建設中作用的實現(xiàn)。

2.不斷改善、提升高校內(nèi)審人員素質(zhì)。對學校現(xiàn)有從會計或其他專業(yè)轉(zhuǎn)行過來的內(nèi)審人員進行內(nèi)審專業(yè)培訓，使之盡快成為一名審計人。對新進人員要把好“進門關”。新進高校內(nèi)審人員不僅要具備相關學歷，還要具備審計工作必需的審計、會計專業(yè)技術職稱或資質(zhì)，滿足審計對“復合型”人才的需求。

3.堅持依法進行內(nèi)審。獨立行使審計監(jiān)督權的核心是掌握依法審計，用法律的形式規(guī)定內(nèi)審人員的權利和職責。內(nèi)審人員只有依法獨立審計，才能維護自身合法權利和避免法律責任。高校內(nèi)審人員要在法律授權范圍內(nèi)，以事實為依據(jù)，以法律為準繩，做到審計事項確定合法、審計程序合法、問題定性處理合法。[5]

（三）充分利用外部審計資源，支持高校內(nèi)審獨立性的發(fā)揮

1.高校內(nèi)部審計之間的相互合作。在重大審計項目中，項目組的成員可以邀請其他高校內(nèi)部審計人員共同參與。這樣既節(jié)省了學校內(nèi)部審計資源，又提高了整個高校內(nèi)審資源的利用效率，使高校內(nèi)部審計更具獨立性和威懾力。

2.向社會購買審計服務。依據(jù)審計項目實行的實際需求，可以探索向社會購買審計服務。由于沒有經(jīng)濟上或者其他方面的利害關系，外部審計的獨立性要比高校內(nèi)部審計的獨立性強，可以為高校內(nèi)部審計提供更具獨立性和客觀性的審計結(jié)論。

3.充分利用大數(shù)據(jù)，提高高校內(nèi)審工作質(zhì)量和效率。高?？梢蕴剿髟趯W校內(nèi)審實踐中運用大數(shù)據(jù)技術的途徑，可以和審計機關、行政機關、金融機構、公司事業(yè)等單位建立共享信息機制，增強利用大數(shù)據(jù)綜合力度，提升高校內(nèi)審工作質(zhì)量和效率。

4.探索地方高校內(nèi)部審計機構人財物統(tǒng)一管理模式。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統(tǒng)一管理。[6]從長遠來看，可以借鑒國家審計機關管理模式的改革方向，地方高校的內(nèi)部審計機構在其上級教育主管部門內(nèi)部審計機構統(tǒng)一領導下， 在審計計劃、組織實施、結(jié)果報告、隊伍建設、經(jīng)費保障等方面實行統(tǒng)一管理[5]，切實整合審計監(jiān)督資源。整合高校內(nèi)部審計資源，發(fā)揮監(jiān)督合力，可以更有利于保證高校內(nèi)部審計的獨立性，可以更好地實現(xiàn)高校審計監(jiān)督全覆蓋。

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Abstract： The value of internal audit is mainly reflected in its independence. Independent internal audit plays a supporting and safeguarding role in the construction and operation of the anti-corruption system in colleges and universities. Colleges can strengthen the independence of internal audit by strengthening the legal construction and team building of internal audit， and also by making full use of external audit resources， and so on.

Key Words： anti-corruption; colleges and universities; internal audit; independence