□官 華 楊 釙

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國民素質(zhì)”，提出了“辦好”、“加快建設(shè)”的更高要求。 《中國教育現(xiàn)代化2035》在“構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”戰(zhàn)略任務(wù)中強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大社區(qū)教育資源供給”。 我國自上世紀(jì)80年代開始探索發(fā)展現(xiàn)代社區(qū)教育， 張竹英對國內(nèi)500 多家縣級以上社區(qū)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)的研究發(fā)現(xiàn)，普通高校投身社區(qū)教育不多，電大等成人高校最早出現(xiàn)在社區(qū)教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)陣營中， 此外非政府機(jī)構(gòu)、民政部門、共青團(tuán)甚至黨校等主體都有參與，呈現(xiàn)出多頭推進(jìn)、資源分割、布局不均衡、功能定位模糊等特征[1]。目前學(xué)術(shù)界對各個(gè)省、城市社區(qū)教育發(fā)展的研究比較多，但多是經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、問題和建議等，對不同主體的行動(dòng)關(guān)注不夠，也沒有對行動(dòng)措施與政策文件間的聯(lián)系進(jìn)行分析，而這正是分析政策執(zhí)行情況的重要依據(jù)。 本文以文獻(xiàn)分析、政策文本分析、訪談等方法，通過對某省Z 市社區(qū)教育發(fā)展情況的梳理，對教育部門、廣播電視大學(xué)、鎮(zhèn)級政府、團(tuán)市委等主體推動(dòng)的社區(qū)教育發(fā)展進(jìn)行分析，從而對社區(qū)教育政策在市一級的執(zhí)行情況進(jìn)行討論。

一、市教育部門推動(dòng)的社區(qū)教育發(fā)展

2000年教育部《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》、2004年教育部《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》、2016年教育部等九部門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》三份文件，是我國社區(qū)教育發(fā)展的教育部層次政策文件，均強(qiáng)調(diào)要形成“黨政統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，教育部門主管，有關(guān)部門配合，社會(huì)積極支持、社區(qū)自主活動(dòng)、群眾廣泛參與”的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，并且明確了教育部門是社區(qū)教育的主管部門。在實(shí)踐中，教育部門或者通過爭取上級政府支持，或者通過層級部署落實(shí)的行政方式，推動(dòng)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)教育發(fā)展。唐克、劉家剛認(rèn)為社區(qū)教育越來越呈現(xiàn)“社會(huì)化教育”特征，教育部門作為單一的社區(qū)教育政策執(zhí)行主體已不能適應(yīng)多元化的社會(huì)需求[2]。唐克、侯嘉茵指出社區(qū)教育長期以來實(shí)施政策執(zhí)行主體的行政化體制，嚴(yán)重制約了多元利益主體體制的形成[3]。吳遵民、李彥辰指出上海市教委有專門部門管理社區(qū)教育，但各區(qū)縣教育部門設(shè)置各不相同，容易造成上通下不達(dá)的狀況[4]。這些研究均強(qiáng)調(diào)單一的教育部門無法應(yīng)對多元化社區(qū)教育的挑戰(zhàn)，但偏重于宏觀層面的分析，缺乏對教育部門如何執(zhí)行來自于上一級政策部署的細(xì)致觀察和分析。

為了考察教育部門的社區(qū)教育政策執(zhí)行行為，我們可以從教育部門的檔案、相關(guān)歷史記載資料、訪談等方法進(jìn)行研究。 本文以廣東省Z 市為例，對《Z 市志（1979-2005）》《Z 市年鑒﹒教育篇》相關(guān)內(nèi)容、編寫于1994年6月的《Z 市教育志》等資料中記載的社區(qū)教育內(nèi)容進(jìn)行收集、編碼，“社區(qū)教育”共出現(xiàn)29 次[5-6]，并與省、市有關(guān)政策文件進(jìn)行比對，從中梳理Z 市社區(qū)教育發(fā)展的脈絡(luò)：

1.1986年Z 市北區(qū)黨委、辦事處牽頭成立了中小學(xué)校外教育領(lǐng)導(dǎo)組，并于1992年11月正式成立了區(qū)辦事處牽頭、22 個(gè)單位配合的“北區(qū)社區(qū)教育指導(dǎo)委員會(huì)”。 到1997年，全市30 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)建立了社區(qū)教育指導(dǎo)委員會(huì)。 這一進(jìn)程，與我國社區(qū)教育早期發(fā)展的調(diào)動(dòng)“社區(qū)”的力量來加強(qiáng)青少年校外德育教育工作的思路是一致的。

2.1996年教育部發(fā)布的《全國教育事業(yè)“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》、1999年國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部《面向21 世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》已明確“社區(qū)教育”重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了成人教育，但Z 市直到2001年的社區(qū)教育，仍然以中小學(xué)德育為主，工作重點(diǎn)并沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變。

3.2000年4月教育部印發(fā)《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》，在全國啟動(dòng)社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，但Z 市直到2002年才選取兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作，“** 鎮(zhèn)、** 區(qū)被省教育廳選定為省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”這一表述表明，是在2001年11月召開全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議、及12月印發(fā)會(huì)議紀(jì)要后，省教育廳組織、Z 市執(zhí)行上級文件的行為。

4.從2002年到2006年，Z 市教育部門除了在原來兩個(gè)省級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)外，推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的工作包括：推動(dòng)市內(nèi)5 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)、2 個(gè)社區(qū)（村）成為市級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)；在市內(nèi)實(shí)驗(yàn)區(qū)召開全市社區(qū)教育現(xiàn)場會(huì)，推廣成功經(jīng)驗(yàn)；承辦2004年廣東省成人教育協(xié)會(huì)社區(qū)教育專業(yè)委員會(huì)年會(huì)暨學(xué)術(shù)報(bào)告會(huì)；2006年12月推動(dòng)兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)申報(bào)廣東省第二批省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)。

查閱有關(guān)資料及訪談發(fā)現(xiàn)， 廣東省自2001年起推動(dòng)教育強(qiáng)鎮(zhèn)（縣、區(qū)、市）建設(shè)，并且明確4年復(fù)評一次。 Z 市自2002年開始推動(dòng)各鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)教育強(qiáng)鎮(zhèn)。 2005年底制定的《Z 市教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出“大力發(fā)展社區(qū)教育……形成一批較高水平的省、市級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)單位，并積極申報(bào)國家級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”；要求“堅(jiān)持把社區(qū)教育成效納入‘教育強(qiáng)鎮(zhèn)（區(qū)）’、鎮(zhèn)（區(qū)）教育年度目標(biāo)管理督導(dǎo)與評估指標(biāo)體系”。這可以解釋2006年兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)申報(bào)省級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)的行為。

5.自2007年至2011年，連續(xù)五年的表述都是“** 鎮(zhèn)和** 區(qū)是（2009-2011年“是”改成“成為”）廣東省首批社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”。 這表明之后幾年Z市社區(qū)教育工作可能沒有新的進(jìn)展。

6.2012年、2013年，Z 市分別有6 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)、5 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)創(chuàng)建成為廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)， 全市13 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)創(chuàng)建成為廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)，占鎮(zhèn)區(qū)總數(shù)54.16%。經(jīng)查閱相關(guān)資料，2010年12月28日廣東省教育廳出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)〈廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)評估標(biāo)準(zhǔn)（試行）〉及其評價(jià)指標(biāo)的通知》；2011年4月印發(fā)了《關(guān)于申報(bào)評估廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)的通知》；2012年印發(fā)的《廣東省教育強(qiáng)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）督導(dǎo)驗(yàn)收方案》還規(guī)定“設(shè)立成人文化技術(shù)學(xué)校或社區(qū)教育中心；成人教育培訓(xùn)面逐步提高”，并進(jìn)行量化評估。 因此可以認(rèn)為，2012年、2013年Z 市的申報(bào)工作， 一方面是執(zhí)行省教育廳文件的部署，另一方面，教育強(qiáng)鎮(zhèn)將成人文化技術(shù)學(xué)校、社區(qū)教育中心納入量化評估指標(biāo)， 調(diào)動(dòng)了各鎮(zhèn)區(qū)的積極性。 但2013-2015年的表述又出現(xiàn)了重復(fù)，表明這一時(shí)期工作可能又限入了停滯，沒有繼續(xù)推動(dòng)剩余的鎮(zhèn)區(qū)繼續(xù)申報(bào)。

7.2015年底，廣東省教育廳《關(guān)于申報(bào)評估廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)的通知》要求“已認(rèn)定的省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)須在本通知下發(fā)后三年內(nèi)申報(bào)參加復(fù)評”，組織對全省前幾年認(rèn)定的25 個(gè)實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行復(fù)評。 評審結(jié)果，廣州市天河區(qū)等6 個(gè)原實(shí)驗(yàn)區(qū)沒申請復(fù)檢而被取消“廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”稱號(hào)。江門市蓬江區(qū)等13 個(gè)申報(bào)的縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)，其中11 個(gè)經(jīng)評審?fù)ㄟ^，確定為廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)；Z 市兩個(gè)鎮(zhèn)區(qū)均因“申請暫緩復(fù)檢”而被“暫緩?fù)ㄟ^”。直到2016年9月，才經(jīng)評審?fù)ㄟ^，重新確定為“廣東省社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”。 Z 市其他11 個(gè)原省級實(shí)驗(yàn)區(qū)則兩次都沒有申請復(fù)評。

8.從二級編碼可以發(fā)現(xiàn)，市教育部門的社區(qū)教育工作以“實(shí)驗(yàn)區(qū)”為主，也包括部分會(huì)議、課題、推廣等內(nèi)容，一方面形式單一，多次出現(xiàn)重復(fù)表述，表明工作可能系統(tǒng)性、延續(xù)性都比較差。 另一方面也沒有實(shí)質(zhì)性社區(qū)教育行動(dòng)、數(shù)據(jù)、媒體報(bào)道等資料的記載。 訪談還發(fā)現(xiàn)，盡管訪談對象都說社區(qū)教育重要，但從其對社區(qū)教育的認(rèn)識(shí)、對具體工作的回憶來看，他們對社區(qū)教育方面的政策文件、工作回憶不清楚，相關(guān)工作資料、電子文檔等無法提供。形成對比的是， 相關(guān)訪談對象對2002年后該市推動(dòng)教育強(qiáng)市（鎮(zhèn)、區(qū)）建設(shè)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院建設(shè)工作的很多細(xì)節(jié)都能回憶起來。這從側(cè)面說明了社區(qū)教育并沒有得到重視，市教育部門的執(zhí)行更多以實(shí)驗(yàn)區(qū)申報(bào)為重點(diǎn)， 可能沒有實(shí)質(zhì)性推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展，政策執(zhí)行沒有形成制度規(guī)范和正式工作機(jī)制，資料也沒有得到系統(tǒng)整理。

二、Z 市其他主體推動(dòng)的社區(qū)教育發(fā)展

（一）Z 市廣播電視大學(xué)（2017年8月后更名為開放大學(xué)）

對于社區(qū)教育的承辦機(jī)構(gòu)問題，教育部2000年《關(guān)于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)工作的通知》、2004年《教育部關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》均提出“要依托社區(qū)內(nèi)普通中小學(xué)和各類職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)校面向居民開展教育培訓(xùn)服務(wù)”。2012年教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的若干意見（征求意見稿）》在“加強(qiáng)社區(qū)教育能力建設(shè)”中提出“加強(qiáng)與廣播電視大學(xué)、自學(xué)考試等教育平臺(tái)的整合溝通”，但沒有正式發(fā)文。 2016年教育部等九部門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》提出“各省、市（地）可依托開放大學(xué)、廣播電視大學(xué)、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、職業(yè)院校以及社區(qū)科普學(xué)校等設(shè)立社區(qū)教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”， 確立了廣播電視大學(xué)設(shè)立“社區(qū)教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”的定位。

在地方政策執(zhí)行過程中，創(chuàng)辦于上世紀(jì)70年代末的廣播電視大學(xué)系統(tǒng)，進(jìn)入21 世紀(jì)后面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展問題，部分城市廣播電視大學(xué)或按照當(dāng)?shù)厥形?、市政府的部署、或主?dòng)爭取建設(shè)社區(qū)大學(xué)來開展社區(qū)教育。在廣東省，2007年9月，Z 市毗鄰的佛山市廣播電視大學(xué)也成立了社區(qū)大學(xué)。Z 市廣播電視大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)面對電大發(fā)展的挑戰(zhàn)， 由于Z 市不轄縣、直轄鎮(zhèn)的特殊體制，沒有下屬的縣級廣播電視大學(xué)，校領(lǐng)導(dǎo)希望能夠跟各個(gè)鎮(zhèn)區(qū)的成人文化學(xué)校合作，拓展鎮(zhèn)區(qū)辦學(xué)渠道，由此提出學(xué)習(xí)社區(qū)大學(xué)模式、 建立覆蓋全市的鎮(zhèn)區(qū)社區(qū)學(xué)院體系的設(shè)想。 主要工作包括：

1.2005年12月完成的《Z 市廣播電視大學(xué)十一五發(fā)展規(guī)劃》提出：“利用電大現(xiàn)有的教育教學(xué)資源，創(chuàng)建Z 市社區(qū)學(xué)院，在Z 市學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)中發(fā)揮骨干作用”。 這一表述說明市廣播電視大學(xué)的工作目標(biāo)與市教育部門實(shí)驗(yàn)、推廣為主的思路既有聯(lián)系又有差別，也反映了電大開展社區(qū)教育活動(dòng)的困境：教育部門的政策思路是以區(qū)域?yàn)閱挝唤M織社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)和推廣， 工作主體仍然是教育部門，缺乏對實(shí)施機(jī)構(gòu)的具體規(guī)劃，電大等主體需要首先爭取政策支持。

2.經(jīng)過市電大的爭取，2005年上半年開始編寫、2006年2月底通過的《Z 市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中具體提出：“進(jìn)一步完善社區(qū)教育設(shè)施，積極創(chuàng)建各級各類學(xué)習(xí)型組織，加快形成一批高水平的省、市級社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)單位”。當(dāng)時(shí)國家、省一級的“‘十一五’規(guī)劃綱要”只是提出“繼續(xù)發(fā)展成人教育”，“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”等，并沒有專門強(qiáng)調(diào)發(fā)展“社區(qū)教育”。與“十一五”規(guī)劃綱要形成對比的是，Z 市2011年3月編制的《Z 市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》對社區(qū)教育發(fā)展表述則簡單得多：“發(fā)展繼續(xù)教育、 成人教育、社區(qū)教育和現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，構(gòu)建靈活開放的終身教育體系”。

3.在研究方面，2006年3月底Z 市電大校長作為課題主持人，以《創(chuàng)建Z 市社區(qū)大學(xué) 推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的理論與實(shí)踐研究》為題，申報(bào)了市社科聯(lián)課題立項(xiàng)，2006年11月完成課題報(bào)告稿，提到了教育部《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》，表明對教育部政策文件有主動(dòng)的學(xué)習(xí)過程。 除此之外，2004年至2010年校內(nèi)教職工的科研課題、發(fā)表的論文，相關(guān)的只有兩篇終身教育體系發(fā)展、電大轉(zhuǎn)型的文章，沒有關(guān)于社區(qū)教育的研究。

4.2006年4月以“報(bào)市教育局并轉(zhuǎn)市領(lǐng)導(dǎo)”的方式，提出了《關(guān)于依托Z 市廣播電視大學(xué)創(chuàng)辦Z市社區(qū)大學(xué)的建議》。

5.2007年佛山電大成功創(chuàng)建了社區(qū)大學(xué)后，市電大繼續(xù)加強(qiáng)研究，并在2008年9月，又向市教育局上報(bào)了《關(guān)于依托Z 市廣播電視大學(xué)創(chuàng)辦中山社區(qū)大學(xué)的請示》。

6.2009年市電大通過政協(xié)提案提出依托市電大成立社區(qū)大學(xué)。 教育局作為答復(fù)單位，組織了調(diào)研，并進(jìn)行了回復(fù)。

7.推動(dòng)在2010年《中共Z 市委Z 市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化的實(shí)施意見》中提出：“依托市廣播電視大學(xué)創(chuàng)辦Z 市社區(qū)大學(xué)，將各鎮(zhèn)區(qū)成人文化技術(shù)學(xué)校建成社區(qū)學(xué)院”。 2011年底成立了校長牽頭的社區(qū)大學(xué)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。 從2005年開始謀劃至此6年多時(shí)間里，市電大行動(dòng)集中于謀求政策定位和支持，希望掛牌成立社區(qū)學(xué)院，但除了上報(bào)文件、爭取支持政策、課題研究等外，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的工作并不多，也沒有開展社區(qū)教育業(yè)務(wù)。 教育部門通過起草意見上報(bào)市政府、組織會(huì)議和調(diào)研等形式給予了支持，但工作具有被動(dòng)性，一方面是應(yīng)市電大文件或辦理政協(xié)提案形式，另一方面并沒有主動(dòng)對全市社區(qū)教育進(jìn)行規(guī)劃、部署。

8.2012年市電大借助Z 市團(tuán)市委推動(dòng)鎮(zhèn)區(qū)團(tuán)委成立青年社區(qū)學(xué)院的契機(jī)，與某鎮(zhèn)在7月份合作成立全市首個(gè)青年社區(qū)學(xué)院。第一期課程設(shè)演講與口才、社交與禮儀、健康人生和青年交誼舞等四門課程，招生對象為在該鎮(zhèn)工作和生活的18-35 周歲以下的團(tuán)員青年，在5 天內(nèi)招滿了110 名學(xué)員。 此后陸續(xù)與部分鎮(zhèn)區(qū)團(tuán)委合作成立了青年社區(qū)學(xué)院。

9.2014年起，除了與鎮(zhèn)區(qū)合作的社區(qū)教育項(xiàng)目，市電大在校本部每年分兩個(gè)學(xué)期開設(shè)社區(qū)教育課程，每年參加學(xué)習(xí)的學(xué)員都超過4000 多人，部分熱門課程更是在報(bào)名時(shí)候被“秒殺”。

10.2015年7月，經(jīng)努力爭取，市編委辦批準(zhǔn)在市電大增設(shè)“社區(qū)教育指導(dǎo)中心”，落實(shí)了專職社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和工作人員。 2017年1月，根據(jù)省教育廳、廣東開放大學(xué)等文件要求，市廣播電視大學(xué)向市編委辦提出更名為Z 市開放大學(xué)，加掛“Z 市社區(qū)大學(xué)”牌子。但編委辦認(rèn)為“社區(qū)大學(xué)”文件依據(jù)不足。8月份的批復(fù)只是同意更名為開放大學(xué)，不同意加掛“社區(qū)大學(xué)”牌子。

截至2018年11月，Z 市廣播電視大學(xué)（開放大學(xué)）依托校本部開辦社區(qū)教育課程班200 多個(gè)，深入企業(yè)、社區(qū)開展流動(dòng)修身講座1000 多場，制作并推動(dòng)微課件、微視頻100 多個(gè)，編寫第一批社區(qū)教育教材讀本10 多本，累計(jì)服務(wù)市民10 多萬人次，被評為“全國首批城鄉(xiāng)社區(qū)教育特色學(xué)?！薄ⅰ叭珖毠そ逃嘤?xùn)示范點(diǎn)”、全國“終身學(xué)習(xí)品牌項(xiàng)目”等稱號(hào)。

（二）Z 市G 鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)院建設(shè)

2010年6月，該市G 鎮(zhèn)提出建設(shè)社區(qū)學(xué)院的設(shè)想，經(jīng)過半年多籌備，解決了場地、經(jīng)費(fèi)等問題，2011年3月31日正式掛牌成立，成為全市首個(gè)以“社區(qū)學(xué)院”為名的鎮(zhèn)級社區(qū)學(xué)院。該學(xué)院采用公辦民助的辦學(xué)模式，鎮(zhèn)政府作為辦學(xué)主體，通過政府購買服務(wù)的方式，首學(xué)期設(shè)計(jì)了商務(wù)英語等10 門課程，以成人為主要對象，不限戶籍、不論學(xué)歷、免費(fèi)授課，報(bào)名人數(shù)超過1300 多人。 此后G 鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)院堅(jiān)持每年兩個(gè)學(xué)期、每個(gè)學(xué)期超過10 門以上課程，還在部分村開設(shè)了村級分院，受教學(xué)員已超10 萬人次，深受當(dāng)?shù)厝罕姎g迎。 每年鎮(zhèn)政府專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)超過200 萬元，按常住人口計(jì)算超過人均10 元[7]。

（三）Z 市團(tuán)市委推動(dòng)的青年社區(qū)學(xué)院建設(shè)

2011年7月，新任團(tuán)市委書記帶隊(duì)考察G 鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)院。 10月，團(tuán)市委決定推動(dòng)全市各鎮(zhèn)區(qū)成立青年社區(qū)學(xué)院。 2013年11月在全市24 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)實(shí)現(xiàn)了青年社區(qū)學(xué)院全覆蓋，工作措施包括：

1.積極爭取市委與廣東團(tuán)省委合作共建“廣東省共青團(tuán)樞紐型社會(huì)組織綜合改革試驗(yàn)區(qū)”，并以市委的名義召開專題會(huì)議，印發(fā)了《中共Z 市委批轉(zhuǎn)團(tuán)市委〈廣東省共青團(tuán)樞紐型社會(huì)組織綜合改革試驗(yàn)區(qū)（Z 市）建設(shè)總體方案（2012-2015年）〉的通知》和任務(wù)分解表，要求各鎮(zhèn)區(qū)團(tuán)委建立一個(gè)青年社區(qū)學(xué)院。 在推廣的過程中，Z 市青年社區(qū)學(xué)院的實(shí)踐得到了團(tuán)省委、團(tuán)中央的支持。 團(tuán)市委領(lǐng)導(dǎo)將青年社區(qū)學(xué)院、社會(huì)組織和社會(huì)企業(yè)，并稱為建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的“三駕馬車”[8]。

2.專項(xiàng)爭取Z 市社工委連續(xù)三年50 萬元的資金支持，并對每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)青年社區(qū)學(xué)院給予每年2 萬元經(jīng)費(fèi)資助。 與市流動(dòng)人口管理辦公室協(xié)調(diào)“流動(dòng)人員積分制管理實(shí)施細(xì)則”政策支持，學(xué)員憑借每門課程結(jié)業(yè)證書可申請4 個(gè)積分，不同類別課程可累計(jì)，最多20 分。

3.各鎮(zhèn)區(qū)團(tuán)委積極制定方案和爭取資源，共有12 個(gè)鎮(zhèn)區(qū)團(tuán)委專門制定了《青年社區(qū)學(xué)院管理辦法》，個(gè)別還制定了《教師守則》《學(xué)員守則》《學(xué)員結(jié)業(yè)證書頒發(fā)實(shí)施辦法》，政策方案配套程度相當(dāng)高。

三、不同主體推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的行動(dòng)邏輯

通過對Z 市社區(qū)教育發(fā)展歷史的考察，可以發(fā)現(xiàn)Z 市社區(qū)教育起步較早，呈現(xiàn)出多主體推動(dòng)、差異性大的局面。教育部門主導(dǎo)的社區(qū)教育發(fā)展以貫徹落實(shí)上級教育部門工作部署、申報(bào)實(shí)驗(yàn)區(qū)為主，存在形式單一、持續(xù)性不夠等問題。 市廣播電視大學(xué)、G 鎮(zhèn)、團(tuán)市委積極舉辦社區(qū)學(xué)院、開辦課程等，在一定程度上彌補(bǔ)了教育部門工作的不足，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)了社區(qū)教育近年來的發(fā)展，但也存在力度有限、資源分散等問題。

1.社區(qū)教育政策的基層執(zhí)行邏輯。 榮敬仁提出的“壓力型體制”、賀東航等提出的“高位推動(dòng)——層級性治理——多屬性治理的中國式政策執(zhí)行方式”，均表明來自于上一級的政策文件和工作要求是下一級執(zhí)行的重要?jiǎng)恿驂毫?。Z 市社區(qū)教育的發(fā)展，從上世紀(jì)八九十年代德育為主的“社區(qū)教育指導(dǎo)委員會(huì)”，到2002年后推動(dòng)申報(bào)省級“社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)”等歷史進(jìn)程，充分反映了政策自上而下層級部署、層級落實(shí)的特點(diǎn)，有利于保障政策在各層級主體間的落實(shí)。 另一方面，層級執(zhí)行機(jī)制依賴于各層級主體間的逐級傳遞，容易增加政策執(zhí)行的不確定性。如Z 市行動(dòng)時(shí)間與上級政策文件時(shí)間的滯后性，實(shí)驗(yàn)區(qū)申報(bào)、復(fù)評等工作情況，表明政策執(zhí)行鏈條中，政策部署和執(zhí)行高度依賴于指定對象的逐級傳遞，如果某一環(huán)節(jié)滯后或脫節(jié)，可能造成整個(gè)鏈條的滯后或脫節(jié)； 如果某一環(huán)節(jié)沒有傳遞，執(zhí)行鏈條和行動(dòng)可能就此結(jié)束，因而可能會(huì)影響和制約基層主體執(zhí)行的積極性和資源支持。

2.教育部門的行動(dòng)邏輯。 從教育部門的行動(dòng)來看，Z 市教育部門推動(dòng)的社區(qū)教育工作， 對上表現(xiàn)為貫徹上級政策文件的執(zhí)行行為；在對下面基層鎮(zhèn)區(qū)布置工作任務(wù)時(shí)，則以申報(bào)“實(shí)驗(yàn)區(qū)”為主，而沒有全面落實(shí)教育部2004年《關(guān)于推進(jìn)社區(qū)教育工作的若干意見》要求的開展社區(qū)教育活動(dòng)、創(chuàng)建“學(xué)習(xí)型組織”、利用各類教育資源等三大主要任務(wù)。如沒有部署“社區(qū)內(nèi)普通中小學(xué)和各類職業(yè)學(xué)校、成人學(xué)?！钡乳_展社區(qū)教育活動(dòng)，對市電大設(shè)立社區(qū)學(xué)院的行動(dòng)也只是一定程度的支持，制約了這些學(xué)校開展社區(qū)教育活動(dòng)的積極性和資源。 另一方面，該市教育部門還存在將成人教育和社區(qū)教育工作混淆的情況。 這是因?yàn)椋S著教育事業(yè)發(fā)展和人口素質(zhì)提高，該市上世紀(jì)80-90年代以掃盲、農(nóng)技培訓(xùn)、技能培訓(xùn)等為重點(diǎn)的成人教育，進(jìn)入21 世紀(jì)后其功能逐漸弱化。鎮(zhèn)級教育管理部門的成人文化專干往往都要同時(shí)從事多項(xiàng)業(yè)務(wù)，特別是幼教、民辦教育等比重上升，對成人教育業(yè)務(wù)形成了擠占。盡管教育部文件中對社區(qū)教育進(jìn)行了界定，但社區(qū)教育與原來成人教育的區(qū)別、關(guān)系并沒有得到明確界定。在基層執(zhí)行過程中，“社區(qū)教育”作為一個(gè)新生事物、新詞匯，如果沒有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，就有可能被其他概念等同或替代。 這正是厲以賢所強(qiáng)調(diào)的，對社區(qū)教育定義不清，可能會(huì)引起基層工作中的混淆[9]。

3.多元主體的行動(dòng)邏輯。 Z 市電大、G 鎮(zhèn)、團(tuán)市委創(chuàng)辦社區(qū)學(xué)院的行為，沒有來自上一級的工作部署或文件要求，工作獨(dú)立于教育部門，是電大、鎮(zhèn)政府、團(tuán)市委的自發(fā)性政策創(chuàng)新行為。 同時(shí)，市電大、G 鎮(zhèn)、團(tuán)市委的。 教育部文件明確地方教育行政部門是“社區(qū)教育”的主管部門，鎮(zhèn)政府、團(tuán)委系統(tǒng)并不是職能負(fù)責(zé)部門；Z 市教育局也沒有在全市推進(jìn)社區(qū)學(xué)院建設(shè)。 在G 鎮(zhèn)政府、團(tuán)市委創(chuàng)建社區(qū)學(xué)院的過程中，創(chuàng)建者并不了解教育部門社區(qū)教育的政策和工作，也沒有咨詢、尋求教育部門的支持。教育部門沒有通過指導(dǎo)、資金資助等方式參與，也沒有主動(dòng)聯(lián)系、了解情況或者合作開展社區(qū)教育業(yè)務(wù)。相比較而言，市電大的行動(dòng)更多停留在政策爭取、研究工作，而G 鎮(zhèn)、團(tuán)委領(lǐng)導(dǎo)更具決斷力和執(zhí)行力，并且善于利用和動(dòng)員各種資源來推進(jìn)項(xiàng)目，因而工作更富成效。

多元主體的自主創(chuàng)新行為雖然起到推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的作用，但容易受制于主管部門的政策和支持。 如教育部文件盡管提到“社區(qū)教育學(xué)院”“社區(qū)教育中心”“街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社區(qū)教育學(xué)?！钡让Q，但并沒有明確以“成立”作為要求，而是采取了“形成以區(qū)（縣）社區(qū)教育學(xué)院……”“縣（市、區(qū)）社區(qū)教育學(xué)院……負(fù)責(zé)”等模糊表述。 現(xiàn)行編制管理方式下，無論是基層教育部門還是電大、鎮(zhèn)區(qū)政府、共青團(tuán)等部門，在缺乏上級政策文件明確要求的情況下，要爭取同級編制管理部門或上一級政府支持成立社區(qū)教育組織都不是一件容易的事情，進(jìn)而影響社區(qū)教育活動(dòng)的組織和開展。

四、進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)教育發(fā)展的建議

社區(qū)教育是學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中的重要組成部分，Z 市案例在一定程度上反映了社區(qū)教育政策在各地執(zhí)行中的困境，不同主體推動(dòng)社區(qū)教育應(yīng)注意克服力度有限、資源分散等問題，加強(qiáng)信息溝通、形成合力。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“辦好繼續(xù)教育，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)，大力提高國民素質(zhì)”，提出了“辦好”“加快建設(shè)”的更高要求。 2016年的教育部等九部委《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》提出“到2020年……建設(shè)全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)600 個(gè)，建成全國社區(qū)教育示范區(qū)200 個(gè)，全國開展社區(qū)教育的縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)全覆蓋”的總體目標(biāo)要求。目前教育部認(rèn)定的全國社區(qū)教育實(shí)驗(yàn)區(qū)、 示范區(qū)數(shù)量，與2020年總體目標(biāo)要求相比差距還比較大。 當(dāng)前需要進(jìn)一步加強(qiáng)對社區(qū)教育政策執(zhí)行情況的研究，更多地發(fā)現(xiàn)影響各地、 各主體執(zhí)行的障礙性因素，從而有針對地采取措施，更好地促進(jìn)社區(qū)教育在我國的蓬勃發(fā)展。

1.明確社區(qū)教育的政策定位。 從定位而言，社區(qū)教育是終身教育體系的一部分。 終身教育、終身學(xué)習(xí)是20 世紀(jì)60年代中期提出并得到廣泛傳播的理念。 這一理念更多是一種倡導(dǎo)，特別是對于成人而言，在正規(guī)的學(xué)歷教育、技能教育階段之后，學(xué)習(xí)更多是一種個(gè)人責(zé)任和自主行為。政府的責(zé)任一方面在于理念的引導(dǎo)，另一方面是在可能的情況下提供平等的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)和保障。 因此，對于以成人作為主要對象的社區(qū)教育，政府的責(zé)任更多是一種倡導(dǎo)、引導(dǎo)，而不一定要直接介入服務(wù)的提供。這一定位的意義在于社區(qū)教育政策要以倡導(dǎo)性為主，而不是強(qiáng)制性地要求各地執(zhí)行、公民參與。 中央政府不應(yīng)設(shè)立強(qiáng)制性的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、及考核任務(wù)等，應(yīng)該更多的通過上一級補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)的正向激勵(lì)方式來鼓勵(lì)社區(qū)教育的發(fā)展。要給各地提供自主政策選擇的空間，允許各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政資源等因素采取靈活措施。 對于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，優(yōu)先解決的是義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育問題，社區(qū)教育可整合進(jìn)其他教育形式、社區(qū)治理項(xiàng)目中，而不一定強(qiáng)制性要求獨(dú)立發(fā)展。對于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，或者是急需提高勞動(dòng)者素質(zhì)、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)的地區(qū)，社區(qū)教育可以作為一種靈活、投入低的教育形式，通過倡導(dǎo)、試驗(yàn)、示范、正向激勵(lì)等方式進(jìn)行推廣。 這樣一方面可以避免指標(biāo)和考核帶來的沖突，另一方面也可以彌補(bǔ)基層資源不足，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)積極性。

2.明確社區(qū)教育政策責(zé)任主體。 從社區(qū)教育的特征分析，應(yīng)將社區(qū)教育政策的責(zé)任主體從教育部門轉(zhuǎn)移到社區(qū)的上一級指導(dǎo)單位——鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，其中在“（四）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能”中提出“加強(qiáng)社區(qū)教育、職業(yè)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)扶持等勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)”。在“（九）改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務(wù)投入機(jī)制”中提出“縣級以上地方各級政府要支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項(xiàng)目和社會(huì)事業(yè)發(fā)展”。

這份文件首先明確了社區(qū)教育“鎮(zhèn)級職能、縣級支持”的責(zé)任安排，有助于調(diào)動(dòng)社區(qū)的直接上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性，將教育、民政部門解放出來。其次，該文件將社區(qū)教育作為勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)的一種形式，符合以上提出的社區(qū)教育政策定位，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)實(shí)際情況選擇和制定工作計(jì)劃。 再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任將政策制定者和出資者統(tǒng)一起來，從而避免現(xiàn)在責(zé)任分離的弊端，更好地保障政策執(zhí)行。最后，中央和省級、市級、縣級政府，可以通過項(xiàng)目申報(bào)等措施彌補(bǔ)基層經(jīng)費(fèi)不足，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展社區(qū)教育的積極性。 同時(shí)應(yīng)該明確的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任并不必然意味著直接提供。 如Z 市G 鎮(zhèn)等地實(shí)踐，可以更多的通過購買服務(wù)、民辦公助等方式，實(shí)現(xiàn)“管辦評分離”。 要加強(qiáng)資源整合、優(yōu)化利用，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行按照職能部門分別配置的教育培訓(xùn)資源統(tǒng)籌起來，以一體化思維推進(jìn)社區(qū)教育、基層文化服務(wù)、社區(qū)建設(shè)等事務(wù)融合發(fā)展。要積極推動(dòng)社區(qū)教育服務(wù)社會(huì)化，鼓勵(lì)各種社會(huì)組織、政策企業(yè)家利用資源開展社區(qū)教育活動(dòng)，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過資助項(xiàng)目、提供設(shè)施、設(shè)立社區(qū)教育基金等方式支持社區(qū)教育發(fā)展。

3.充分發(fā)揮廣播電視大學(xué)（開放大學(xué)）系統(tǒng)的作用。 在社區(qū)教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)上，現(xiàn)有高等教育體系否定了單獨(dú)舉辦“社區(qū)大學(xué)（學(xué)院）”的可能性。2016年教育部等九部門《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》提出“各省、市（地）可依托開放大學(xué)、廣播電視大學(xué)、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、職業(yè)院校以及社區(qū)科普學(xué)校等設(shè)立社區(qū)教育指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指導(dǎo)本區(qū)域社區(qū)教育工作的開展”，明確了開放大學(xué)等“指導(dǎo)機(jī)構(gòu)”“統(tǒng)籌指導(dǎo)”的作用。 廣播電視大學(xué)系統(tǒng)自1979年創(chuàng)辦以來，已建成包括44 所省級、900 多所地市級、1800 多所縣級電大組成的、覆蓋全國城鄉(xiāng)的辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)。 依托遠(yuǎn)程教育的優(yōu)勢，向開放大學(xué)轉(zhuǎn)型的電大系統(tǒng)具有學(xué)歷教育、非學(xué)歷教育同步發(fā)展的優(yōu)勢，具有學(xué)習(xí)美國社區(qū)學(xué)院模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。各地電大均由所在地政府舉辦，開展公益性社區(qū)教育活動(dòng)、服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是其應(yīng)有之義。 因此，要積極推動(dòng)各地電大向現(xiàn)代開放大學(xué)轉(zhuǎn)型發(fā)展，發(fā)揮各地電大在社區(qū)教育方面的作用。