■孫莉莉

（廣東省標(biāo)準(zhǔn)化研究院）

引 言

政府綜合性市場監(jiān)管，其主要目的就是為了提高市場監(jiān)管效果，為企業(yè)提供發(fā)展便利，然而市場監(jiān)管體系在具體運(yùn)行時，存在一些問題對監(jiān)管工作造成影響，無法將監(jiān)管成效充分發(fā)揮出來。而為了提高市場監(jiān)管我國政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了大量改革，在改革過程中出現(xiàn)一些問題阻礙改革進(jìn)行，因此，通過對當(dāng)前市場監(jiān)管改革問題進(jìn)行深入分析，能夠為后續(xù)工作調(diào)整與改革提供充分參考，進(jìn)而提高市場監(jiān)管效率，保證經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

1 市場監(jiān)管概念

對于市場監(jiān)管，其屬于執(zhí)法部門市場管理與監(jiān)督工作，是一項政府職能。以概念角度分析，市場監(jiān)管是政府按照相關(guān)法律在市場主體中，對所有經(jīng)營行為開展行政限制工作與引導(dǎo)工作，最終目標(biāo)是對在自由競爭過程中出現(xiàn)的市場失靈問題進(jìn)行有效調(diào)整。根據(jù)行政相對人差異，市場監(jiān)管涵蓋兩類形式，即經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管與社會性監(jiān)管，其中，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管涵蓋金融以及能源等領(lǐng)域；社會性監(jiān)管涵蓋健康、安全以及環(huán)境等領(lǐng)域。西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)過幾十年的改革，在加強(qiáng)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行涉入與控制的同時，還在社會性監(jiān)管方面進(jìn)行充分強(qiáng)化?；谖覈?dāng)前政府行政框架，由銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會，以及發(fā)改委開展經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管工作，由食藥部門、質(zhì)監(jiān)部門、安監(jiān)部門、工商部門，以及知識產(chǎn)權(quán)部門開展社會性監(jiān)管工作。

基于我國市場經(jīng)濟(jì)，市場監(jiān)管在時代快速進(jìn)步與發(fā)展的推動下，已經(jīng)取得巨大的進(jìn)步與發(fā)展，市場概念也隨之不斷擴(kuò)大，已經(jīng)由有形市場發(fā)展為無形市場，并且由集貿(mào)市場發(fā)展為電子市場[1]。市場監(jiān)管不僅是對某個具體的區(qū)域、行業(yè)和市場進(jìn)行管理，其監(jiān)督管理往往具有普遍性。在傳統(tǒng)市場監(jiān)管中，僅僅在市場、人身安全，以及假冒偽劣等有形市場中開展監(jiān)督管理，對市場范圍、行為等無形市場的管理存在忽視現(xiàn)象，在網(wǎng)上購物、郵購，以及電子商務(wù)等交易管理更是如此。以總體角度分析，工作重心仍放在具體市場管理中，對市場主體隱藏的交易關(guān)系缺少一定認(rèn)識，在抽象行為監(jiān)管方面，尚需不斷將具體轉(zhuǎn)為抽象，由感性認(rèn)知轉(zhuǎn)為理性認(rèn)知。市場監(jiān)管需要對眼前具體事物進(jìn)行全面、深入的了解，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢作為監(jiān)管基礎(chǔ)，在發(fā)展中不斷變革。

2 市場監(jiān)管改革問題分析

2.1 機(jī)構(gòu)合并無法實現(xiàn)1+1＞2

當(dāng)前，在機(jī)構(gòu)合并工作中，合并的模式多種多樣，其中將多部門外部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)化成一個部門內(nèi)部協(xié)調(diào)是改革中的重要轉(zhuǎn)變，其在一定程度上能夠降低協(xié)調(diào)工作環(huán)節(jié)，促進(jìn)工作效率。然而，實際上大部分地方政府在大融合體制的設(shè)置方面中的部門銜接方面存在不足。具體到監(jiān)管部門的內(nèi)部，在完成多部門職能融合工作之后，在構(gòu)建業(yè)務(wù)流程過程中，需要根據(jù)全新的內(nèi)在邏輯與思路進(jìn)行，需要充分理順，對此，則需要有一個長期發(fā)展過程來完成這一工作。在外部看來已經(jīng)實現(xiàn)無縫擔(dān)責(zé)，而內(nèi)部的變化并不明顯，各自工作目標(biāo)不夠明確，致使一些機(jī)構(gòu)融合效果不佳，無法將合并體制的優(yōu)越性展現(xiàn)出來[2]。此種僅僅追求刪減編制與機(jī)構(gòu)的改革，對當(dāng)前行政管理機(jī)制會造成一定影響，可能會出現(xiàn)反復(fù)和操作失誤等問題，在技術(shù)層面的監(jiān)管流程構(gòu)建中此種現(xiàn)象較為明顯。比如食藥監(jiān)管問題，在這一體系中技術(shù)含量比行政干預(yù)高出一些。按照“四個誰”原則，職能與質(zhì)監(jiān)部門和工商部門并未進(jìn)行交叉，若是進(jìn)行硬性融合則會產(chǎn)生職能偏差問題，進(jìn)而造成損失，并使得其他職業(yè)履行受到影響。

2.2 新執(zhí)法主體難以解決執(zhí)法合法化的問題

當(dāng)前，地方政府在機(jī)構(gòu)改革方面的方案多種多樣，以安監(jiān)部門、物價部門、食藥監(jiān)部分、質(zhì)監(jiān)部門，以及工商部門等排列組合，一些地方政府會將旅游局納入到市場監(jiān)管格局中。在完成合并之后，名稱并不統(tǒng)一，部分地方政府會之間構(gòu)建新命名的執(zhí)法主體，并且為了保證執(zhí)法主體的合法性，會將多個牌子掛在一個局上。在《行政處罰法》中明確規(guī)定，國務(wù)院或是經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)之后的省政府、自治區(qū)政府，以及直轄市政府等能夠決定行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰權(quán)的實施，數(shù)量為一個，并且只能由公安機(jī)關(guān)實施人身自由限制的行政處罰。而在實際實施中，鑒于各種實際情況，無法按照相關(guān)規(guī)定開展工作[3]。要想保證執(zhí)法主體的合法性，需要具備一下幾點(diǎn)，①根據(jù)原執(zhí)法主體的名義進(jìn)行執(zhí)法；②需要保證執(zhí)法人員具備執(zhí)法資格。③保證執(zhí)法人員的執(zhí)法證件充足。對于新命名的執(zhí)法主體，嚴(yán)格參照上述進(jìn)行執(zhí)法。

2.3 相關(guān)法律法規(guī)與部門規(guī)章制度無法兼容

在市場監(jiān)管改革中，實行了“N合一”的執(zhí)法模式，在實施執(zhí)法權(quán)時，需要保證法律建設(shè)充足?；诜芍先羰侨鄙夙攲宇A(yù)先設(shè)計，則會使基層部門的工作目標(biāo)缺少明確性。近年由工商部門組織的商事登記體系改革逐漸深化，發(fā)展為年報、認(rèn)繳制以及三證合一等，在等級注冊規(guī)則出現(xiàn)變化之后，會對市場監(jiān)管基礎(chǔ)原則造成影響，其在改變工商行政法律法規(guī)的同時，還會對企業(yè)部門在監(jiān)管規(guī)則發(fā)展造成影響[4]。在執(zhí)行新規(guī)則與新政策的過程中，基層人員會感到力不從心，市場主體會不斷在“年檢”方面進(jìn)行詢問，工作人員只能在年報方面做出解答，而在其他方面則無法做出正確指導(dǎo)。在實行三證合一之后，銀行部門以及其他相關(guān)部門需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)代碼證索要，在全國企業(yè)的信用信息系統(tǒng)中已經(jīng)將企業(yè)工商登記的相關(guān)信息公布出來，然而一些企業(yè)還是需要在行政單位進(jìn)行誠信經(jīng)營證明辦理，相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)較為滯后，比如，商事登記與《公司法》的兼容性，地方食藥監(jiān)部門與工商部門等在職能劃轉(zhuǎn)、改革之后的執(zhí)法活動與《食品安全法》是否存在矛盾。

2.4 執(zhí)法部門編制弱化問題

在機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)該以科學(xué)履行職能角度進(jìn)行分析，以市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展角度進(jìn)行考慮。在開展改革工作時，中央政府、地方政府均將綜合執(zhí)法合機(jī)構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變以及控編減編作為主要內(nèi)容，共同謀劃、實施以及落實。然而在行政部門編制方面存在多種因素影響。比如，文明城市建設(shè)任務(wù)、農(nóng)貿(mào)市場建設(shè)任務(wù)等，在技術(shù)層面與工作職能等方面，工商部門均不屬于農(nóng)貿(mào)市場的主管部門，這就造成了專業(yè)性不強(qiáng)，一旦出現(xiàn)問題處理不好，甚至無法解決[5]。另外，地方政府承擔(dān)市場監(jiān)管的主體責(zé)任，然而與安全生產(chǎn)、食藥安全、社會穩(wěn)定，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等工作相比，地方政府無法將更多的工作重心放在市場監(jiān)管工作中。在流通領(lǐng)域食品安全管理職能及人員的劃轉(zhuǎn)，行政審批局的設(shè)立，以及地方政府中心工作的需要等均促使行政部門編制逐漸弱化，雖然一些地方通過機(jī)構(gòu)合并手段組建新執(zhí)法主體，但是實際上總編數(shù)量增加有限，甚至并未增加，事權(quán)亦未發(fā)生明顯變化，如此即導(dǎo)致相關(guān)職能無法實現(xiàn)科學(xué)優(yōu)化，工作人員的履職水平的發(fā)揮和提升均存在一定困難，故無法將監(jiān)管效能良好體現(xiàn)出來。

3 市場監(jiān)管改革策略

3.1 積極進(jìn)行1+1＞2思維轉(zhuǎn)變，提高決策科學(xué)性

基于我國經(jīng)濟(jì)市場快速發(fā)展背景下，相關(guān)人員需要對綜合監(jiān)管主體在執(zhí)法資源整合方面的作用進(jìn)行正確認(rèn)識，保證各個部門的優(yōu)勢能夠得到充分發(fā)揮，比如，工商部門在街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等部門基本上實現(xiàn)全面覆蓋，質(zhì)監(jiān)部門有著良好的技術(shù)保障，能夠滿足未來市場監(jiān)管需求，而食藥監(jiān)部門的食藥監(jiān)管優(yōu)勢非常明顯，在構(gòu)建綜合執(zhí)法主體時，應(yīng)該積極借鑒示范區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，并積極進(jìn)行1+1＞2的思維轉(zhuǎn)變，之后正確認(rèn)識合并目的，才能夠?qū)⒑喜⒑篌w制的優(yōu)勢與效能完全發(fā)揮出來。另外，職能融合需要對融合之后產(chǎn)生的效益進(jìn)行全面分析，并對目標(biāo)機(jī)構(gòu)展開深入調(diào)研，對事權(quán)合編制進(jìn)行重新衡量，合理確定職能增加、刪減等，對每一項工作進(jìn)行科學(xué)評估，為各項決策活動提供有力保障[6]。比如，若是政府認(rèn)為可以將工商行政部門編制向其他部門進(jìn)行轉(zhuǎn)化，或是增加職責(zé)，那么就需要深入調(diào)研工商系統(tǒng)事權(quán)，在進(jìn)行科學(xué)分析之后，合理確定權(quán)責(zé)，嚴(yán)禁憑借自身經(jīng)驗開展決策活動。

3.2 積極進(jìn)行先試先行思維轉(zhuǎn)變，解決法律滯后問題

在開展市場監(jiān)管工作時，需要法律法規(guī)提供依據(jù)與保障。機(jī)構(gòu)改革與集中執(zhí)法權(quán)行使時是社會發(fā)展趨勢，需要保證相關(guān)法律法規(guī)齊全。相關(guān)部門與人員應(yīng)該合理設(shè)計頂層計劃，保證基層結(jié)構(gòu)與人員在工過程建立良好的溝通，提高工作效率。并且需要對法律機(jī)制運(yùn)行情況加以重視，未市場經(jīng)濟(jì)體制有序運(yùn)行提供保障，進(jìn)而減少市場監(jiān)督混亂問題。另外，在生產(chǎn)監(jiān)管方面，需要以法律角度進(jìn)行分析，確定現(xiàn)做現(xiàn)賣加工作坊監(jiān)管主體的歸屬，同時應(yīng)該為小作坊行管證照辦理開創(chuàng)一個綠色通道，保證小個體戶能夠持照營業(yè)，對其生產(chǎn)監(jiān)管力度進(jìn)行強(qiáng)化。另外需要正確看待食藥監(jiān)部門、質(zhì)監(jiān)部門以及工商部門等，應(yīng)該認(rèn)識到其是我國市場監(jiān)管體制的一種表現(xiàn)形式，并非監(jiān)管效果的根本。正確認(rèn)識市場監(jiān)管改革并非是一種目的，而是提高監(jiān)管常態(tài)化與科學(xué)化的手段與方式。在出現(xiàn)問題之后，應(yīng)該積極尋找問題原因，制定有效的防治策略，保證此種問題得到有效控制。同時在市場監(jiān)管改革中，需要以國家角度分析問題、解決問題，對于先試先行應(yīng)該盡量避免，即使需要開展先試先行工作，也應(yīng)該在小范圍內(nèi)開展，防止由于法律法規(guī)不足而引發(fā)監(jiān)管亂象問題[7]。

3.3 積極進(jìn)行行政思維管理轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，監(jiān)督管理和行政管理是行政部門主要的監(jiān)管形式，應(yīng)該投入足夠的資金保證其運(yùn)行效率，并且需要對其在違法經(jīng)營人員中的約束效力，進(jìn)而使投入性價比達(dá)到預(yù)期要求。另外，應(yīng)該突破傳統(tǒng)思想束縛，積極進(jìn)行社會管理與機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)而滿足社會發(fā)展與監(jiān)管需求。需要將工作職能完全理清，對行政服務(wù)、行政指導(dǎo)、行政直達(dá)等職能進(jìn)行明確，在改革過程中嚴(yán)禁將其混在一起，借助改革將執(zhí)法部門職責(zé)之外的事項向外移交，并認(rèn)真貫徹本職工作，實現(xiàn)專業(yè)機(jī)構(gòu)開展專業(yè)事項，進(jìn)而在制度層面將市場對資源優(yōu)化配置的作用充分發(fā)揮出來[8]。在開展形成管理與監(jiān)管活動時，需要對監(jiān)管對象與執(zhí)法部門進(jìn)行充分考慮，在兩者之間對社會力量進(jìn)行充分引入、引導(dǎo)以及匯聚。充分利用市長專線區(qū)長專線進(jìn)行信息收集，另外將個體協(xié)會、商業(yè)保證金以及商業(yè)保險等第三方監(jiān)管引入，行政部門只需依法行政、構(gòu)建平臺，在開展社會治理工作時，只需要將信息公示系統(tǒng)、執(zhí)法手段等效能發(fā)揮出來，實現(xiàn)依法處理、快速反映以及及時公示的目標(biāo)。需要對自身角色進(jìn)行合理定位，特別是在進(jìn)行違法行為查處過程中，盡量避免身兼數(shù)職現(xiàn)象，過多的角色轉(zhuǎn)換容易致使公權(quán)力缺少合理性。

3.4 積極進(jìn)行人海戰(zhàn)術(shù)思維轉(zhuǎn)變，合理解決人員缺乏問題

改革過程中的N合一、編制刪減等是主要發(fā)展趨勢，在改革過程中需要保證人員充足，并且合理分配工作事物，不僅要實現(xiàn)個部門職能融合，還需要保證編制的合理性。比如，對于質(zhì)檢部門中的特種設(shè)備管理科室，基于城市快速發(fā)展背景，特種設(shè)備逐年增加，增加幾個或是十幾個編制是無法滿足人力需求的。對此，需要充分考慮到其需要根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對相關(guān)單位進(jìn)行2次/年的巡查、開展日常巡檢、投訴處理以及其他實際工作情況，合理確定科室人數(shù)與編制，保證不會出現(xiàn)人機(jī)矛盾問題。在開展改革工作時，應(yīng)該努力擺脫人海戰(zhàn)術(shù)觀念影響，此種觀念是需要通過巨大消耗與數(shù)量獲得其他優(yōu)勢的手段，典型的部門主要為原工商行管部門中巡查制度。現(xiàn)階段我國在科技以及經(jīng)濟(jì)等方面均取得較大的進(jìn)步，基于政府要求進(jìn)行減編背景，需要在頂層涉及中對基層人員體力、能力以及精力等方面的問題進(jìn)行充分考慮，積極由傳統(tǒng)觀念向科技創(chuàng)新觀念方向進(jìn)行轉(zhuǎn)變，在相關(guān)規(guī)章制度中消除傳統(tǒng)觀念的影響，充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的作用，在監(jiān)管與服務(wù)等方面結(jié)合科技進(jìn)行創(chuàng)新，降低編制在監(jiān)管與服務(wù)中的數(shù)量，對人力與機(jī)器的分工進(jìn)行合理設(shè)置。比如，對于注冊登記，以我國當(dāng)前的技術(shù)水平，可以在網(wǎng)上進(jìn)行自動受理與打印證照等工作，在采訪方面無需投入過多的人力；另外，可以將智能監(jiān)控平臺融合到監(jiān)管領(lǐng)域，達(dá)到監(jiān)管水平合科技水平統(tǒng)一的目的，合同制聘請相關(guān)的專業(yè)人才也是有效解決人員不足問題的重要手段之一。

3.5 構(gòu)建監(jiān)管工作人員培養(yǎng)體系

對于市場監(jiān)管，在綜合化改革過程中需要保證其專業(yè)化，應(yīng)該不斷提高在專業(yè)人才方面的要求。由于專業(yè)人才不足導(dǎo)致工作人員缺乏，而通過構(gòu)建人才培養(yǎng)體系，可以為未來市場監(jiān)管提供人才保障，進(jìn)而充分發(fā)揮監(jiān)管效能。

優(yōu)化培養(yǎng)機(jī)制。應(yīng)該實施跨層級人員輪崗培訓(xùn)制度，促使上級與下級之間能夠進(jìn)行充分交流，對于上級人員能夠及時發(fā)現(xiàn)基層監(jiān)管中的不足，對于基層人員能夠通過實踐培訓(xùn)，不斷提升專業(yè)素質(zhì)，進(jìn)而提高工作效率。在完成合并之后，事發(fā)工作會更加細(xì)化，應(yīng)該根據(jù)監(jiān)管內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，保證工作人員能夠全面掌握業(yè)務(wù)技能、了解工作要求、具體程序法律文書等，實現(xiàn)一專多能人才培養(yǎng)目標(biāo)，為適應(yīng)全過程、一體化以及全覆蓋的監(jiān)管體系提高人才保障。

強(qiáng)化考核制度。對基層人員考核制度進(jìn)行充分完善，可以借助相互聘任制公務(wù)員形式錄招基層人員，改善待遇問題，另外，可以將職稱化晉升機(jī)制設(shè)置為此類人員的主要考核標(biāo)準(zhǔn)，保證基層人員可以專注于本職工作，提高工作效果。

結(jié) 語

綜上所述，在市場監(jiān)管改革中存在機(jī)構(gòu)合并無法實現(xiàn)1+1＞2、執(zhí)法合法化難以被新執(zhí)法主體解決等問題，可以通過積極進(jìn)行先試先行思維轉(zhuǎn)變等策略進(jìn)行優(yōu)化，以促進(jìn)市場監(jiān)管效果。