■崔 玲

（廣州發(fā)展研究院）

引 言

在黨的十八屆三中全會中指出：科學(xué)宏觀調(diào)控、有效政府治理，可充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟優(yōu)勢。國家發(fā)展水平與政府優(yōu)劣具有密切聯(lián)系，而評判政府優(yōu)劣的因素之一就是其能力水平的高低。若想要實現(xiàn)政府治理，則應(yīng)當(dāng)從市場經(jīng)濟新常態(tài)為切入點，完成政府機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變。政府體系中市場監(jiān)督管理作為其中的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)統(tǒng)一、精簡、效能原則，加強職責(zé)與機構(gòu)的整合[1]。

1 市場監(jiān)督管理體制改革的重要性

新常態(tài)經(jīng)濟下，現(xiàn)代市場經(jīng)濟形勢已經(jīng)產(chǎn)生了眾多變化。當(dāng)前我國市場監(jiān)督形勢不容樂觀，接連有質(zhì)量安全、食品安全、市場制度等惡性事件產(chǎn)生，表明傳統(tǒng)市場監(jiān)管模式以無法適應(yīng)現(xiàn)有市場需求[2]。政府應(yīng)當(dāng)加快體制改革，推動職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型政府，對于加快地方市場監(jiān)管具有重要作用。黨十八屆三中全會強調(diào)市場監(jiān)管體系的改革，實行統(tǒng)一市場監(jiān)管，十八屆四種全會中再次提出減少市縣級別的執(zhí)法隊伍種類，側(cè)重于公共衛(wèi)生、藥品食品安全、文化旅游等行業(yè)的綜合執(zhí)法。可見，市場監(jiān)管正向“大市場”方向發(fā)展，已達到國家戰(zhàn)略高度。

本次市場監(jiān)管機構(gòu)改革，主要具有以下幾點作用：

（1）強化自身機構(gòu)。市場監(jiān)管體制改革推動了政府機構(gòu)職能向精簡方向轉(zhuǎn)變，促進工商、質(zhì)量技術(shù)、食品藥品、職能、人員、機構(gòu)的全面整合，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建市場監(jiān)督管理局，通過增加統(tǒng)一市場主體信息公示體系，有效實現(xiàn)市場信用約束職責(zé)的完善。

（2）實現(xiàn)監(jiān)督合力。傳統(tǒng)市場監(jiān)督應(yīng)用工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)分頭治理、分段監(jiān)管的模式，工商負責(zé)監(jiān)管流通、質(zhì)監(jiān)負責(zé)生產(chǎn)監(jiān)管、食藥監(jiān)負責(zé)餐飲監(jiān)管，看似權(quán)責(zé)分明，但實際工作中設(shè)計介于兩者或多者質(zhì)監(jiān)事件時，則無法有效管理，三局合一體制可打破藩籬，降低政府行政成本，提高行政效率，做到全領(lǐng)域、無縫隙、全過程的監(jiān)管。

（3）提升執(zhí)法效能。傳統(tǒng)市場監(jiān)管由于執(zhí)法力量分散，易出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法等情況，而統(tǒng)一市場監(jiān)管后，可強化一線基層執(zhí)法團隊，整合食藥稽查大隊職責(zé)、市計量執(zhí)法職責(zé)，實現(xiàn)信息共享、規(guī)范執(zhí)法團隊、完善執(zhí)法程序、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，有效促進執(zhí)法效能的提高。

2 地方政府市場監(jiān)督管理體制改革的困境

市場監(jiān)督管理體制改革并不是將原有部門簡單合并進行辦公，而是打破原有藩籬，建立高效、統(tǒng)一的市場監(jiān)管體制，實現(xiàn)監(jiān)管的全面創(chuàng)新，此項改革以政府職能轉(zhuǎn)變視角而言，具有較大成效。

本文主要對B市C區(qū)實施“三局合一”市場監(jiān)管后所面對的問題進行分析，嘗試分析其在市場監(jiān)管體制改革中產(chǎn)生的困境。

B市C區(qū)市場監(jiān)管局（以下簡稱監(jiān)管局）于2016年4月正式組建，加掛B市C區(qū)食品藥品、工商行政、質(zhì)量技術(shù)、食品安全牌子，從原有市質(zhì)監(jiān)分局向新監(jiān)管局干部轉(zhuǎn)移3人，區(qū)食藥監(jiān)局干部轉(zhuǎn)移26人，事業(yè)編8人，區(qū)工商局干部轉(zhuǎn)移84人、工勤8人。此區(qū)現(xiàn)有約8萬戶市場主體，總量為全市第2。其中，藥品器械生產(chǎn)共841戶，占全市3/1,；食品生產(chǎn)7320戶，企業(yè)總量居全市第一。全區(qū)有84件產(chǎn)品獲得省名牌產(chǎn)品評價，獲得B市質(zhì)量獎共30件，注冊商標(biāo)13462件，其中11件馳名商標(biāo)、125件省著名商標(biāo)、138件市知名商標(biāo)，持有量均處于此地區(qū)前列位置。當(dāng)開展屬地管理后，實施了眾多專項活動。

2.1 基層消極執(zhí)行

綜合監(jiān)管權(quán)的下放可通過改變出入、證照審評程序與規(guī)則，從事前監(jiān)管向過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，可有效降低市場微觀干預(yù)，并與產(chǎn)業(yè)融合、科技創(chuàng)新等趨勢相結(jié)合，整合監(jiān)管力量實現(xiàn)壟斷的社會性監(jiān)管[3]。但是，全區(qū)面積較大，監(jiān)管局承擔(dān)了約7萬戶市場主體監(jiān)管任務(wù)，包含食品生產(chǎn)、醫(yī)藥等經(jīng)營主體。整合機構(gòu)后，省市局大幅度放權(quán)，下放眾多行政審批權(quán)，如監(jiān)管執(zhí)法權(quán)、登記注冊權(quán)等，已承接公共服務(wù)類與行政審批項目達到124項，此地區(qū)會展業(yè)的發(fā)展也為此地區(qū)帶來較重的業(yè)務(wù)，每當(dāng)舉行大型活動或展會時，都要從監(jiān)管所與局機關(guān)抽調(diào)相應(yīng)人數(shù)負責(zé)餐飲安全監(jiān)管、消費維權(quán)、不正當(dāng)競爭管理等工作。導(dǎo)致監(jiān)管部門面對驟然增多的工作量，工作人員應(yīng)接不暇，對于政策執(zhí)行會實行消極執(zhí)行的模式，政策執(zhí)行力度較小，僅僅象征性執(zhí)行，并未將核心目標(biāo)完成，制約了市場監(jiān)管的發(fā)展。改革后增加的任務(wù)量已經(jīng)超過基層人員能力。如，在實施全覆蓋食藥監(jiān)基礎(chǔ)上推行“雙隨機”政策，將事中事后監(jiān)管貫徹落實，但同時也增加了任務(wù)壓力。由于食藥監(jiān)人員中工商人員較多，此項任務(wù)難以完成，導(dǎo)致基層人員采取消極執(zhí)行政策，弱化或敷衍實施，易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。

2.2 人員數(shù)量不足

李克強于2013年提出對地方政府機構(gòu)編制嚴(yán)格控制，保證財務(wù)供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增。中央編制嚴(yán)控背景下，監(jiān)管局整合機構(gòu)初期階段，共有125名行政編制，核定“三方”方案后共114名行政編制，至今，已有行政人員12名退休，調(diào)出人員7名，消化超編4人，現(xiàn)有編制為106名，8名空編，借調(diào)7名行政人員，在崗實際共99名行政人員，15名缺崗?？站幨艿焦珓?wù)員招錄名額的制約，無法收錄監(jiān)管局亟需人才，導(dǎo)致人才不足情況進一步加劇。并且，其他區(qū)部門常常向基層市場監(jiān)管部門借調(diào)人員，以便完成上級下達的相應(yīng)政策，致使實際監(jiān)管部人員不足。并且，為完成中央指標(biāo)實行目標(biāo)管理責(zé)任制，通過績效對人員政績進行評判，而監(jiān)管部人員短缺，則會在此制度下，往往實行選擇性政策執(zhí)行，對于緊急任務(wù)優(yōu)先處理，通過緊急工作加強自身績效，對于日常監(jiān)管則無法有效開展，為食藥安全埋下眾多隱患。

2.3 融合性不強

市場監(jiān)管體制改革中，其重點在于“融”，而不是物理整合，達到1+1+1＞3的目的。但是，實際工作中，三局合一卻更多表現(xiàn)在人員與科室的安排，融合并不順利，障礙較多。一是監(jiān)管方式矛盾。通常食藥監(jiān)管部與質(zhì)監(jiān)部監(jiān)管時更多表現(xiàn)為專業(yè)監(jiān)管，需要擁有專業(yè)設(shè)備與技術(shù)人員；工商部盡管并未設(shè)置專業(yè)技術(shù)機構(gòu)，監(jiān)管也較為粗放，但監(jiān)管內(nèi)容十分廣泛，任務(wù)復(fù)雜繁重。所以，當(dāng)合并三個部門后，則產(chǎn)生了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、理念、側(cè)重點等方面的差異性，以至于行政執(zhí)法、處罰標(biāo)準(zhǔn)、行政許可等并不相同，一般監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管存在融合矛盾[4]。并且，食品藥品通常將其看做特殊商品，側(cè)重于特定產(chǎn)品質(zhì)量安全，屬于公共安全范圍之中，與其他不同屬性部門無法有效融合；二是行政流程矛盾。三局合一后，三局的流程職責(zé)不是簡單職權(quán)讓渡，而是深度整合，基于此需要對其實行再造，推行過程中難免產(chǎn)生行政流程矛盾。

3 地方政府市場監(jiān)督管理體制改革的應(yīng)對方案

隨著市場監(jiān)管體制改革的推進，地方政府壓力激增，為推動地方深化政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“大市場”監(jiān)管的改革，則可以從以下幾點出發(fā)。

3.1 建設(shè)專業(yè)團隊

創(chuàng)新市場監(jiān)管體制，面臨著執(zhí)法任務(wù)復(fù)雜化、綜合化的局面，需要具備更加專業(yè)的設(shè)備與人才。所以，應(yīng)當(dāng)建設(shè)一支專業(yè)團隊，具有作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精的“全能型執(zhí)法者”。對此，上級應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)管局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，特別是應(yīng)當(dāng)從監(jiān)管局現(xiàn)有人員的實際需求出發(fā)，通過培訓(xùn)強化執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力。培訓(xùn)時，應(yīng)當(dāng)制定合理的培訓(xùn)計劃，針對性加強安全檢查、計量、標(biāo)準(zhǔn)化、質(zhì)量等方面的技術(shù)培訓(xùn)，確保監(jiān)管人員對于各種安全隱患可及時發(fā)展[5]。如，監(jiān)管人員難以考取特種設(shè)備安全檢查員證，對此市局可先組織人員進行培訓(xùn)，再參加考試。同時，目前公務(wù)員考試中主要是《申論》《行政職業(yè)能力測驗》《公共基礎(chǔ)知識》等，導(dǎo)致監(jiān)督局公務(wù)員招錄人員專業(yè)能力無法滿足監(jiān)管需求，普通公務(wù)員難以短期內(nèi)全面勝任一線執(zhí)法工作，具有較高的專業(yè)成長難度，可完善聘任制，讓執(zhí)法隊伍中增添更多具有專業(yè)知識的人才加入，有效促進整體團隊專業(yè)性的提升。

另外。由于市場監(jiān)管改革后，工作壓力驟增，為保證監(jiān)管任務(wù)的貫徹落實，需保證市場監(jiān)管部門編制到位。由于部門具有壓力大、責(zé)任重、專業(yè)性強的特點，是社會關(guān)注熱點之一，不宜靈活挪用編制，應(yīng)當(dāng)確保監(jiān)管部可用編制符合“三定”需求，且各級各編辦應(yīng)當(dāng)對市場監(jiān)管部門規(guī)劃統(tǒng)計編制數(shù)量，精準(zhǔn)掌握職能部門實際到崗人員。還可以優(yōu)化編制人員結(jié)構(gòu)。將窗口服務(wù)、辦公設(shè)備、檔案整理等方面選擇服務(wù)外包，將內(nèi)部相應(yīng)的崗位人員減少，以便推動更多人員投入到執(zhí)法一線之中，充分發(fā)揮人力資源的效用。

3.2 健全市場監(jiān)管法律

在監(jiān)管制度中市場監(jiān)管法律屬于其核心要素，不僅是為監(jiān)管對象制定的行為底線與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，還規(guī)范了監(jiān)管者權(quán)利大小、種類、運用程序等。盡管我國已經(jīng)初步構(gòu)建市場監(jiān)管法律，但整體而言仍然較為滯后，缺失地方配套立法。如《食品安全法》中規(guī)定監(jiān)管領(lǐng)域與配套政策行進規(guī)范，規(guī)定食品攤販與加工小作坊從事食品經(jīng)營活動，需與規(guī)定中與其生產(chǎn)經(jīng)營條件、規(guī)模食品安全相符，確保食品的無害、無毒、衛(wèi)生，相關(guān)部門應(yīng)加強監(jiān)管，具體管理則由直轄市、自治區(qū)人民代表大會委員會制定。全面梳理現(xiàn)行市場監(jiān)管規(guī)章制度、法律法規(guī)、文件等，加快立改廢，填補法律空白與漏洞，對于各項條款的沖突性與重復(fù)性加以規(guī)避，讓市場監(jiān)管在執(zhí)行工作中有章可循。改革應(yīng)當(dāng)依據(jù)依法治國方針，著眼保障權(quán)益、規(guī)范權(quán)責(zé)，側(cè)重于市場監(jiān)管產(chǎn)權(quán)界定、法律秩序、保護法律秩序與高效市場交易規(guī)律等對市場經(jīng)濟關(guān)系與活動進行規(guī)范調(diào)整[6]。并且，加強監(jiān)管執(zhí)法的力度，對于違法主體加大責(zé)任成本，綜合應(yīng)用民事賠償、刑事處罰、行政處罰，予以監(jiān)管主體商譽、能力、經(jīng)濟等方面出發(fā)，提高受監(jiān)管主體違法成本，讓其能夠在社會、法律、經(jīng)濟成本下約束自身行為。

3.3 調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)

應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)市場監(jiān)管的統(tǒng)一改革。當(dāng)歸并相關(guān)機構(gòu)后，缺少對部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的充足梳理，部分機構(gòu)原封未動地保存下來，出現(xiàn)部門職能交叉的情況，內(nèi)部關(guān)系也并未及時磨合，部分機構(gòu)合并仍然各干各的，缺乏交流，難以發(fā)揮大市場“1+1＞2”的效果。此種情況既有理論不足，也有組織不到位、缺少實施細則的問題。市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同模式特征與實際改革情況，實現(xiàn)內(nèi)部調(diào)整，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一、合理分工的結(jié)構(gòu)。如構(gòu)建統(tǒng)一申訴舉報機制，整合質(zhì)監(jiān)12365、食藥12331、工商12315等申訴處理系統(tǒng)，建設(shè)高效便民的行政效能舉報與投訴平臺，可提高辦結(jié)處置效率，減少重復(fù)對外窗口的建設(shè)，促進便利性的提升。

我國中央層面，國務(wù)院下設(shè)承擔(dān)制定政策與監(jiān)督實施的職能司局，地方負責(zé)執(zhí)行具體事務(wù)，注重執(zhí)行與政策的相對分離。而地方卻未能實現(xiàn)內(nèi)部執(zhí)行、決策、監(jiān)督分離模式。如深圳市改革對此進行探索，市政府部門為市場質(zhì)量監(jiān)督委員會，負責(zé)監(jiān)督?jīng)Q策，執(zhí)行任務(wù)則由食藥監(jiān)局與市場監(jiān)管局承擔(dān)，市場監(jiān)管委負責(zé)物、財、人統(tǒng)管[7]。利用此種方式建立執(zhí)行、決策、監(jiān)督三權(quán)互相協(xié)作、分離的運轉(zhuǎn)體系。而地方市場監(jiān)管，可讓決策權(quán)上移，重大部門管理事項決策層實行統(tǒng)籌考慮，設(shè)置決策委員會以便輔助決策，加強大部門統(tǒng)一集中決策的能力；執(zhí)行權(quán)則下移，專門執(zhí)行機構(gòu)行使；而承擔(dān)監(jiān)管、服務(wù)、執(zhí)行的機構(gòu)可轉(zhuǎn)為獨立執(zhí)行，對于某方面事務(wù)專項負責(zé)。通過調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，可有效將大市場功能充分發(fā)揮。

3.4 建立長效激勵制度

面對市級尚未實現(xiàn)發(fā)展型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的情況，可在下放監(jiān)管權(quán)的基礎(chǔ)上，對政府承擔(dān)監(jiān)管與發(fā)展其他鄉(xiāng)村振興、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等職能合理界定界限。與此同時，設(shè)計將反壟斷與發(fā)展、社會性監(jiān)管的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榛パa激勵制度，構(gòu)建監(jiān)管成效管理檔案，將其歸入常規(guī)考核之中，構(gòu)成獎懲明確、權(quán)責(zé)分明的激勵制度[8]。將監(jiān)管從垂直模式轉(zhuǎn)變成屬地管理。加快構(gòu)建符合下放監(jiān)管權(quán)、監(jiān)管方式從事前轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮小⑹潞竽Ｊ降募罘椒?，盡可能將考評方式簡化、統(tǒng)一，以免為基層監(jiān)管者增加更多壓力。并建立常態(tài)監(jiān)督制度，激發(fā)基層人員工作的積極性與主動性，避免出現(xiàn)監(jiān)管不作為情況，降低中央督察的成本與壓力。

3.5 加強大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式

改革市場監(jiān)督體制后，原有的分散市場監(jiān)督數(shù)據(jù)整合能力得以提升，以此為基礎(chǔ)，可與云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)相結(jié)合，構(gòu)建大數(shù)據(jù)與市場監(jiān)管的模式，提高市場交易信息收集、存儲、處理等能力，有效提高監(jiān)管水平與效率，為監(jiān)管范圍擴大，減輕人員工作量提供了新的途徑。其一，廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)。借助整合部門匯集專業(yè)領(lǐng)域中市場監(jiān)管數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各領(lǐng)域信息資源的全覆蓋。構(gòu)建大數(shù)據(jù)市場監(jiān)管模型，對市場環(huán)境進行監(jiān)測，保障監(jiān)管有效性與科學(xué)性。對于高危行業(yè)，則建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制，預(yù)測監(jiān)管范圍中行業(yè)重大突發(fā)事件，并做好預(yù)案。在食品藥品監(jiān)管、登記注冊、消費者權(quán)益保護等方面則提高信息數(shù)據(jù)應(yīng)用示范，形成定期應(yīng)用分析報告，為部門決策提供相應(yīng)依據(jù)。加強跟蹤市場監(jiān)管制度與政策的實施效果，針對需求及評估及時調(diào)整；其二，建設(shè)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。為適應(yīng)大數(shù)據(jù)監(jiān)管需求，促進信息化監(jiān)管水平的提升，建設(shè)企業(yè)信息匯集、共享與利用的一體化平臺。加強整合、歸集信息，以國家平臺為依托，跨區(qū)域、部門的及時更新交換信息，解決碎片化監(jiān)管的問題。以省級部門為主，聯(lián)合基層部門構(gòu)建信息平臺，當(dāng)市場主體登記后，通過信息平臺可向相應(yīng)的監(jiān)管部門推送，以便更加快捷、完整的獲取市場主體信息，建立動態(tài)監(jiān)測體系。

總 結(jié)

綜上，以整合工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢等機構(gòu)職能為中心的市場監(jiān)管改革，對于減少市場干預(yù)、簡政放權(quán)、提高監(jiān)管效率、推動綜合執(zhí)法具有深遠意義。因此，應(yīng)當(dāng)建設(shè)專業(yè)化團隊為體制改革奠定人才基礎(chǔ)，制定相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)范人員與市場主體的行為，調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)加強三者融合，建立長效激勵制度調(diào)動基層人員的工作積極性，加強大數(shù)據(jù)監(jiān)管實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測，從而有效解決現(xiàn)有地方政府改革困境，推動地方市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展。