王連昭，杜志淳

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

1 問題的提出

2016 年12 月25 日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《全國人大常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《試點決定》），決定“在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作，將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會?！?“監(jiān)察委員會為履行職權(quán)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！眹冶O(jiān)察體制改革將改變國家權(quán)力格局，被評價為中國近二十年來的重大政治改革。 新成立的監(jiān)察委員會，將與政府、法院、檢察院并列，都由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；國家機構(gòu)體系中，將形成在各級人大統(tǒng)攝下的“一府一委兩院”的格局。 由此可見，監(jiān)察委員會的創(chuàng)立，是涉及國家機構(gòu)的重大政治體制改革，這一制度改革將深刻影響我國目前的司法體制，司法鑒定管理體制也必然會隨之進行重大調(diào)整。 在改革進程中，需協(xié)調(diào)并處理好檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)的管理問題、監(jiān)察委員會鑒定措施的執(zhí)行問題以及司法鑒定立法問題，使司法鑒定管理體制適合且滿足國家司法體制改革的需要。

2 檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)的重新定位

2.1 檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)并不轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會

監(jiān)察委員會制度改革，其核心就是將檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至重新組建的監(jiān)察委員會，監(jiān)察委員會由原行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合而成，黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公。 試點改革三地省級轉(zhuǎn)隸機構(gòu)明確為：檢察機關(guān)反貪局、反瀆局、職務(wù)犯罪預(yù)防部門，反貪反瀆下設(shè)的偵查指揮中心（大要案偵查指揮中心），以及設(shè)立在控申部門的職務(wù)犯罪舉報中心。 對于檢察機關(guān)內(nèi)部機動安排承擔(dān)部分職務(wù)犯罪偵查取證職能的檢察技術(shù)部門、司法警察部門、檢察室、檢察分院，以及部分地區(qū)檢察機關(guān)設(shè)立的不承擔(dān)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能，僅服務(wù)偵查活動需要的偵查信息處（室）等，均不屬于本次試點期間的轉(zhuǎn)隸部門。 檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的鑒定機構(gòu)并不轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會，這應(yīng)該是試點地區(qū)檢察機關(guān)與紀(jì)委協(xié)商后作出的安排，這一安排同時為推進“偵鑒合一”制度向“偵鑒分離”制度的改革打下了基礎(chǔ)。

2.2 不轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會的原因與意義

2005 年，全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）取消了法院和司法行政部門下設(shè)的鑒定機構(gòu)，在一定程度上消除了傳統(tǒng)的“自審自鑒”、“自管自鑒”的弊端，但在各方妥協(xié)下，保留了偵查部門下設(shè)的鑒定機構(gòu)，從而使“自偵自鑒”、“偵鑒合一”等問題長期以來備受非議。 檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)一直實行“自登自管，自成體系”[1]的管理模式，最高人民檢察院統(tǒng)一編制《人民檢察院鑒定機構(gòu)名冊》和《人民檢察院鑒定人名冊》，由最高人民檢察院檢察技術(shù)部門和各省級檢察院檢察技術(shù)部門對檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)、鑒定人實行統(tǒng)一登記、管理①參見2016 年11 月30 日最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院鑒定機構(gòu)登記管理辦法》、《人民檢察院鑒定人登記管理辦法》和《人民檢察院鑒定規(guī)則（試行）》（高檢發(fā)辦字[2006]33 號）。 這一管理模式雖然為職務(wù)犯罪偵查、行使檢察監(jiān)督提供了非常便利的條件，對于提高訴訟效率起到了良性的促進作用，同時也起到了保障國家秘密不被泄露的作用，但是檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)進行的鑒定工作是不透明的，缺少了群眾的監(jiān)督，僅僅依靠鑒定機構(gòu)的自我控制、自我制約和自我監(jiān)督機制對鑒定的質(zhì)量難以保障[2]。職務(wù)犯罪偵查相比于一般刑事案件偵查更具有隱秘性，鑒定機構(gòu)的中立性更難以把握。 國家監(jiān)察體制改革的試點階段未將檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會，從立法層面看，符合我國實現(xiàn)司法體制現(xiàn)代化的改革方向，與訴訟體制的轉(zhuǎn)型設(shè)計更為匹配；從實踐層面看，保證了鑒定的獨立性與中立性；從鑒定層面看，符合司法鑒定科學(xué)的規(guī)律性。

2.3 檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)的新定位

檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)是根據(jù)檢察職能的需要設(shè)立的，從行政地位上隸屬于檢察機關(guān)，其運作資金來源于行政性的財政撥款和檢察機關(guān)的經(jīng)費調(diào)配[3]，除了對檢察機構(gòu)直接受理立案偵查的案件中的專門性問題進行鑒定外， 也對公安機關(guān)移送審查起訴案件中的技術(shù)性證據(jù)材料進行審查和鑒定。

《決定》第七條規(guī)定“偵查機關(guān)根據(jù)偵查工作的需要設(shè)立的鑒定機構(gòu)，不得面向社會接受委托從事司法鑒定業(yè)務(wù)。 人民法院和司法行政部門不得設(shè)立鑒定機構(gòu)?！?職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會后，檢察機關(guān)的職能可分為兩類：一類是公訴職能，包括刑事公訴、民事公訴與行政公訴；另一類是訴訟監(jiān)督職能，包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督。 這兩項職能是否還有必要設(shè)立鑒定機構(gòu)，如果設(shè)立，鑒定機構(gòu)的職能、責(zé)任等又如何界定都值得討論。 從法律依據(jù)層面看，檢察機關(guān)沒有了偵查職能，也就沒有了《決定》第七條“偵查機關(guān)根據(jù)偵查工作的需要”的前提，沒有了設(shè)立鑒定機構(gòu)的法律依據(jù)。 從實際工作層面看，檢察機關(guān)在公訴、訴訟監(jiān)督活動中涉及需要進行鑒定的疑難問題并不多，沒有自偵工作，補充偵查也相應(yīng)由監(jiān)察委或公安機構(gòu)負(fù)責(zé)，如果繼續(xù)保留內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)，鑒定工作量無法滿足內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)的工作要求，內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)又不能面向社會接受委托從事司法鑒定業(yè)務(wù)，便會閑置、浪費司法資源。 從鑒定機構(gòu)發(fā)展層面看，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的鑒定機構(gòu)被視為服務(wù)部門，鑒定技術(shù)人員的地位低于檢察工作人員，長此以往，不利于鑒定機構(gòu)和鑒定人員的發(fā)展。

因此，檢察機關(guān)內(nèi)部不宜再保留鑒定機構(gòu)。 筆者認(rèn)為，可以將檢察機關(guān)的鑒定機構(gòu)剝離出來，集中組建成統(tǒng)一的、由各級政府直接設(shè)立并投資的各級鑒定機構(gòu)。 這些機構(gòu)專門為監(jiān)察委員會的調(diào)查活動和檢察機關(guān)的訴訟活動提供鑒定服務(wù)，其機構(gòu)的人員不再保留檢察官的身份，而是政府直接投資的事業(yè)單位的科技人員身份。 這種改革可以按老人老辦法、新人新辦法的原則過渡，即老人可以保留公務(wù)員待遇，新進人員則享受事業(yè)單位科技人員的待遇。

檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)的這一新定位體現(xiàn)和保證了司法鑒定活動的公益性，符合司法鑒定機構(gòu)設(shè)置的公益性原則和獨立性原則，新機構(gòu)由政府直接投資為主，改變了現(xiàn)有的投資體制，有利于司法鑒定機構(gòu)人、財、物的集中使用，減少了司法鑒定機構(gòu)對投資主體的行政隸屬部門的依從性，從而有利于保證司法鑒定機構(gòu)應(yīng)有的中立性和獨立性，也從根本上徹底解決了自檢自鑒的具有體制性根源的現(xiàn)實問題。

3 監(jiān)察委員會鑒定職權(quán)的執(zhí)行模式分析

《試點決定》規(guī)定：“監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！逼渲校b定措施需有專業(yè)技術(shù)支持，是由監(jiān)察委自身建立專業(yè)部門執(zhí)行，還是由相關(guān)機關(guān)協(xié)助執(zhí)行尚未明確，從目前北京市、山西省、浙江省三地監(jiān)察委員會掛牌后的情況看來，應(yīng)該還是以相關(guān)機關(guān)協(xié)助執(zhí)行為主。

3.1 監(jiān)察委員會建立內(nèi)部鑒定機構(gòu)執(zhí)行鑒定職權(quán)的模式分析

監(jiān)察委員會建立內(nèi)部鑒定機構(gòu)執(zhí)行鑒定職權(quán)，類似于公安機關(guān)的鑒定執(zhí)行模式，內(nèi)部鑒定機構(gòu)作為監(jiān)察委員會下屬機構(gòu)，由監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)與管理。 從目前試點改革情況分析，監(jiān)察委員會建立內(nèi)部鑒定機構(gòu)的可能性較低。 從監(jiān)察委員會的機構(gòu)組成分析，監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機構(gòu)，不具備建立鑒定機構(gòu)的基礎(chǔ)。 從監(jiān)察委員會的職能分析，監(jiān)察委員會整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，對公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，鑒定是其履行職責(zé)過程中可使用的12 項措施之一，并非主要職責(zé)，不具備建立鑒定機構(gòu)的需求。 此外，鑒定機構(gòu)因其自身的科學(xué)性、中立性等特殊屬性，不適宜設(shè)置在監(jiān)察委員會內(nèi)部，這符合我國深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的目標(biāo)與要求。

3.2 偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行鑒定職權(quán)的模式分析

偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的優(yōu)勢是：（1）監(jiān)察委員會與檢察院、公安部門的溝通協(xié)調(diào)機制暢通，有助于提高鑒定效率；（2）檢察院、公安部門鑒定機構(gòu)技術(shù)實力較強，有豐富的相關(guān)案件鑒定經(jīng)驗；（3）檢察院、公安部門鑒定機構(gòu)可以防止國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私的泄露。

偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的不利因素為：（1）偵查機關(guān)內(nèi)部鑒定任務(wù)繁重，內(nèi)設(shè)鑒定機構(gòu)不足，協(xié)助監(jiān)察委員會的力量有限；（2）偵查機關(guān)的級別地位低于監(jiān)察委員會，容易使社會對其中立性產(chǎn)生懷疑，進而質(zhì)疑鑒定質(zhì)量；（3）偵查機關(guān)的鑒定機構(gòu)主要側(cè)重于法醫(yī)類、物證類、聲像資料類鑒定，不具備職務(wù)犯罪調(diào)查中涉及的建筑工程、環(huán)境損害等鑒定資質(zhì)。

3.3 社會鑒定機構(gòu)協(xié)助執(zhí)行鑒定職權(quán)的模式分析

社會鑒定機構(gòu)主要分為兩類：一類為民營類鑒定機構(gòu)，此類機構(gòu)占62.59%，另一類為依托衛(wèi)生部門、教育部門和科研部門設(shè)立的鑒定機構(gòu)，占37.41%。大量民營類鑒定機構(gòu)的出現(xiàn)看似一件好事，但由民營類鑒定機構(gòu)協(xié)助監(jiān)察委員會執(zhí)行鑒定職權(quán)，對司法鑒定的質(zhì)量而言卻存在隱憂[4]。 首先，此類機構(gòu)一般由民間資本投資，投資規(guī)模小，人力資源、物質(zhì)資源、技術(shù)資源、信息資源都與公立鑒定機構(gòu)存在一定差距；其次，民營鑒定機構(gòu)的鑒定人員多為退休返聘人員和青年從業(yè)人員，缺少鑒定骨干，人員結(jié)構(gòu)不合理；第三，民營鑒定機構(gòu)以盈利為目的，將主要精力投入到如何擴張案源、壓縮鑒定成本、提高服務(wù)滿意度中，導(dǎo)致鑒定過程草率、鑒定依據(jù)不充分，初次鑒定被重新鑒定推翻的現(xiàn)象頻發(fā)，當(dāng)事人投訴日益增多；最后，現(xiàn)有法律法規(guī)對民營鑒定機構(gòu)及鑒定人的約束力不強，導(dǎo)致人情鑒定、關(guān)系鑒定、金錢鑒定、虛假鑒定等問題時有發(fā)生。 與民營鑒定機構(gòu)相比，高等院校、科研院所設(shè)立的公立鑒定機構(gòu)規(guī)模較大，業(yè)務(wù)門類比較齊全，技術(shù)實力、實驗室建設(shè)水平高，更能保障司法鑒定的中立性、公益性。 由高等院校、科研院所設(shè)立的公立鑒定機構(gòu)協(xié)助監(jiān)察委員會執(zhí)行鑒定職權(quán)更為適宜，但此類鑒定機構(gòu)數(shù)量少，高等院校和科研院所的鑒定機構(gòu)占社會鑒定機構(gòu)的比例分別為3.33%和2.82%，難以滿足監(jiān)察委員會鑒定工作的需求[5]。

綜上所述，為妥善解決監(jiān)察委員會鑒定職權(quán)的執(zhí)行問題，其執(zhí)行模式應(yīng)循序漸進，大致將經(jīng)歷三個階段：一是以偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)為主，社會鑒定機構(gòu)為輔的全面協(xié)調(diào)過渡階段，以保障改革的順利進行；二是偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)與社會鑒定機關(guān)相互配合階段，將一部分鑒定工作從偵查機構(gòu)鑒定機構(gòu)轉(zhuǎn)移至社會鑒定機構(gòu)，同時加快社會鑒定機構(gòu)的建設(shè)與規(guī)范化管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，提高社會鑒定機構(gòu)的鑒定質(zhì)量與服務(wù)能力；三是以社會鑒定機構(gòu)為主，偵查機關(guān)鑒定機構(gòu)逐步退出階段。

4 監(jiān)察委員會執(zhí)行鑒定職權(quán)的幾點建議

4.1 制定監(jiān)察委員會遴選鑒定機構(gòu)管理辦法

司法鑒定的主要功能是從科學(xué)技術(shù)的角度幫助監(jiān)察委員會還原事實和確認(rèn)證據(jù)，按照司法公正的要求，司法鑒定必須居于中立地位，鑒定職能必須獨立于偵查職能，鑒定的具體實施主體不應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行偵查職能的監(jiān)察委員會。 監(jiān)察委員會在偵查過程中遇到的需要司法鑒定的工作可委托公安機關(guān)、高?？蒲袡C構(gòu)及社會鑒定機構(gòu)實施，因此，有必要制定監(jiān)察委員會遴選鑒定機構(gòu)的管理辦法。 管理辦法可以是監(jiān)察委員會的內(nèi)部規(guī)章制度，負(fù)責(zé)指導(dǎo)并規(guī)范監(jiān)察委員會的司法鑒定委托工作，具體包括委托的申請程序、委托的決定程序、鑒定機構(gòu)的遴選程序以及與鑒定機構(gòu)的工作協(xié)調(diào)程序等。 制定監(jiān)察委員會遴選鑒定機構(gòu)管理辦法可以從制度層面完善監(jiān)察委員會鑒定職權(quán)的行使工作，是實現(xiàn)鑒定公正的制度保證。

4.2 構(gòu)建監(jiān)察委員會遴選鑒定人的專家智庫

根據(jù)職務(wù)犯罪偵查工作的特點，監(jiān)察委員會對于司法鑒定的要求相對于其他案件對司法鑒定的要求有一定的不同之處。 一方面，監(jiān)察委員會對于司法鑒定的事項、內(nèi)容與鑒定意見有嚴(yán)格的保密要求；另一方面，監(jiān)察委員會在證據(jù)認(rèn)定、鑒定時限等方面對司法鑒定人有更高的要求。 因此，對于一些情況較為特別的案件，監(jiān)察委員會不必委托專門的鑒定機構(gòu)進行鑒定，而是抽調(diào)相關(guān)領(lǐng)域的鑒定專家組成鑒定工作組完成案件的鑒定工作。 筆者認(rèn)為，可以在全國范圍構(gòu)建司法鑒定人的專家智庫，通過自愿報名、單位推薦與組織審核等程序，將全國各鑒定領(lǐng)域的專家召集起來，成立司法鑒定人專家智庫。 監(jiān)察委員會可以從專家智庫中抽調(diào)鑒定人組成鑒定團隊，到監(jiān)察委員會案件偵查地點，與偵查辦案人員相互配合，完成鑒定工作。 這種工作模式既能滿足保密要求，也能更好地發(fā)揮司法鑒定的功能，幫助偵查人員做好證據(jù)的確認(rèn)等工作。 此外，專家智庫必將會在我國司法鑒定的制度改革、理論創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用，引領(lǐng)司法鑒定工作科學(xué)發(fā)展。

4.3 建立監(jiān)察委員會協(xié)同鑒定的指揮工作組

從目前山西省的試點改革情況來看，山西省委積極探索建立監(jiān)察委員會與執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，由省政法委成立“工作專班”，統(tǒng)籌法、檢、公、司各部門，經(jīng)過大量調(diào)研、論證，制定了相應(yīng)的協(xié)調(diào)銜接制度體系。 同樣，在監(jiān)察委員會的鑒定工作方面，也可以由試點改革地區(qū)省政法委牽頭成立監(jiān)察委員會協(xié)同鑒定指揮工作組，尤其是對于省內(nèi)的重大疑難案件，由指揮工作組負(fù)責(zé)案件鑒定的相關(guān)協(xié)調(diào)工作，有助于整合鑒定資源，實現(xiàn)監(jiān)察委員會與鑒定機構(gòu)的順暢高效有序銜接。

以上三點建議是相互配合，相輔相成的系統(tǒng)改革設(shè)計。 監(jiān)察委員會的鑒定執(zhí)行以委托鑒定機構(gòu)為主，完成大多數(shù)一般性案件的司法鑒定工作；以抽調(diào)鑒定專家為輔，完成少數(shù)情況特殊案件的司法鑒定工作；以指揮工作組為補充，完成重大疑難案件的司法鑒定工作。

5 體制改革后司法鑒定立法面臨的新問題

5.1 司法鑒定的概念需重新界定

《決定》第一條規(guī)定“司法鑒定是指在訴訟活動中鑒定人運用科學(xué)技術(shù)或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動?！彼痉ㄨb定的服務(wù)領(lǐng)域僅限于訴訟活動，即刑事訴訟中的偵查、起訴、審判、執(zhí)行等活動，民事訴訟和行政訴訟活動中的審判、執(zhí)行等相關(guān)活動。 國家監(jiān)察體制改革進程中，監(jiān)察委員會履行職責(zé)當(dāng)中使用了調(diào)查一詞，從偵查到調(diào)查，雖然一字之差，但是其根本屬性發(fā)生了變化。 監(jiān)察委員會是監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)，監(jiān)察委員會將實現(xiàn)公職人員全覆蓋，范圍要大于檢察機關(guān)，其所履行的調(diào)查權(quán)，既不屬于行政權(quán)，也不屬于司法權(quán)，同時也不是單純的黨內(nèi)監(jiān)督。因此，監(jiān)察委員會在行使調(diào)查權(quán)的調(diào)查階段不同于訴訟活動中的偵查階段，調(diào)查啟動后也并非一定會進入刑事程序。 監(jiān)察委員會在調(diào)查階段進行的鑒定活動，是鑒定人運用科學(xué)技術(shù)或者專門知識對調(diào)查中涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動，也應(yīng)當(dāng)屬于司法鑒定范疇。 因此筆者建議，司法鑒定立法過程中對司法鑒定概念的界定，應(yīng)與國家司法體制改革同步，符合國家和社會對司法鑒定的需求，符合未來司法鑒定行業(yè)發(fā)展的實際情況，應(yīng)采用廣義的司法鑒定概念[6]，即在爭議解決過程中，鑒定人運用科學(xué)技術(shù)者專門知識對爭議解決中涉及的專門性問題進行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動。

5.2 納入國家統(tǒng)一登記管理范圍的類別應(yīng)增加

《決定》第二條規(guī)定“國家對從事下列司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定人和鑒定機構(gòu)實行登記管理制度：（一）法醫(yī)類鑒定；（二）物證類鑒定；（三）聲像資料鑒定；（四） 根據(jù)訴訟需要由國務(wù)院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對鑒定人和鑒定機構(gòu)實行登記管理的鑒定事項?！?016 年初，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，在傳統(tǒng)的“三大類”基礎(chǔ)上增加了環(huán)境損害司法鑒定。 無論是傳統(tǒng)的“三大類”還是現(xiàn)在的“四大類”，都已不再適應(yīng)時代發(fā)展的需要，難以滿足社會日益增長的司法鑒定服務(wù)需求。 一方面，監(jiān)察委員會在調(diào)查階段涉及的鑒定類別十分復(fù)雜，除法醫(yī)、物證、聲像資料、環(huán)境損害外，更多會涉及財務(wù)審計、建筑工程質(zhì)量、價格類、文物類的鑒定，另一方面，計算機、電子數(shù)據(jù)、知識產(chǎn)權(quán)和司法會計等鑒定也經(jīng)常出現(xiàn)在訴訟活動之中，并且在各省市自治區(qū)已納入到司法鑒定行業(yè)協(xié)會的管理中。 雖然，將各類司法鑒定全部納入國家統(tǒng)一登記管理范圍后，會給行政監(jiān)管帶來一定的風(fēng)險和困難，但這是不容回避的問題，是改革中必然出現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)在全面深化改革、完善司法鑒定管理體制的過程中加以解決，同時應(yīng)當(dāng)完善“商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對鑒定人和鑒定機構(gòu)實行登記管理的鑒定事項”的程序，避免久“商”不成，相互推諉，確保司法鑒定制度能夠全面地為訴訟服務(wù)。

5.3 實行分類管理，完善鑒定人和鑒定機構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機制

《決定》第四、第五條分別規(guī)定了申請從事司法鑒定業(yè)務(wù)和鑒定機構(gòu)的設(shè)立條件，但這些條件僅僅是“可以申請”的條件，并不是鑒定人的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，更不是從事司法鑒定業(yè)務(wù)的資格標(biāo)準(zhǔn)。 對于違規(guī)違法的鑒定人、鑒定機構(gòu)也沒有相應(yīng)的退出機制。 很明顯這些規(guī)定是從方便管理的角度擬定的，也是從現(xiàn)實出發(fā)的一種考慮。 隨著我國司法體制的進一步改革以及“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”的新要求，新任務(wù)，司法鑒定立法應(yīng)完善鑒定人和鑒定機構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機制。 隨著司法鑒定類別的不斷增多，司法鑒定領(lǐng)域涉及的不同專業(yè)技術(shù)也越來越多，對于鑒定人、鑒定機構(gòu)的準(zhǔn)入與管理，可以針對不同類別設(shè)置不同的準(zhǔn)人條件，并授予相應(yīng)類別的司法鑒定人職業(yè)資格和準(zhǔn)許司法鑒定機構(gòu)開展相應(yīng)類別業(yè)務(wù)。

5.4 優(yōu)化司法鑒定啟動權(quán)配置

《決定》對司法鑒定啟動權(quán)配置的問題沒有明確規(guī)定，根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，偵查機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)獨自享有鑒定程序的啟動權(quán)和決定權(quán)，當(dāng)事人不僅沒有鑒定程序的啟動權(quán)，而且也不具有啟動鑒定程序的申請權(quán)，僅有請求補充鑒定和重新鑒定的權(quán)利。 此次國家監(jiān)察體制改革，《試點決定》賦予監(jiān)察委員會在履職中可以采取鑒定措施的權(quán)力，可以理解為監(jiān)察委員會在其對案件的調(diào)查過程中，對案件涉及的專門性問題具有司法鑒定的啟動權(quán)和決定權(quán)。 但監(jiān)察委員會的調(diào)查階段并不屬于訴訟階段， 是案件在進入訴訟階段之前的一個特定階段，在這一階段中，當(dāng)事人是否能夠委托律師，是否有申請司法鑒定的權(quán)利，目前并沒有相關(guān)法律法規(guī)作出規(guī)定。由監(jiān)察委員會的職權(quán)可知，監(jiān)察委員會的調(diào)查，既包含針對腐敗犯罪的調(diào)查，也包括針對違反中共黨紀(jì)和行政法規(guī)的調(diào)查，并非完全等同于檢察機關(guān)的刑事偵查。因此，筆者建議可以在監(jiān)察委員會的調(diào)查階段賦予當(dāng)事人申請司法鑒定的權(quán)利，并給予其充分的鑒定知情權(quán)、鑒定救濟權(quán)。

6 制定《司法鑒定法》規(guī)范新體制下的司法鑒定運作

“一個國家的司法鑒定制度鑲嵌在該國司法制度中的關(guān)鍵部位，也是司法訴訟制度的重要組成部分。 有什么樣的司法制度就必然存在相應(yīng)的司法鑒定制度，后者要適合、適宜并滿足前者的需要，這樣的司法鑒定制度形成的法庭科學(xué)文化才能歷久彌新。[7]”監(jiān)察委員會作為一項對國家權(quán)力尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的重新配置與調(diào)整的重大制度改革，勢必會對司法生態(tài)、司法體制、訴訟制度及司法鑒定體制產(chǎn)生不可忽視的影響。 司法鑒定體制改革僅僅依靠《決定》難以取得實質(zhì)性進步，隨著國家監(jiān)察委體制改革進程的不斷深化，對司法鑒定體制的改革應(yīng)當(dāng)從實踐中發(fā)現(xiàn)存在的問題并不斷進行總結(jié)，從而為司法鑒定提供詳盡、系統(tǒng)和完備的法律規(guī)范，待條件成熟，應(yīng)當(dāng)制定《司法鑒定法》，通過系統(tǒng)化的立法來規(guī)范新體制下的司法鑒定運作。

6.1 《司法鑒定法》的立法目的

《司法鑒定法》應(yīng)當(dāng)以一般法的形式，明確司法鑒定的法律屬性、效力，從而為建立我國司法鑒定的基本制度提供依據(jù)。 關(guān)于《司法鑒定法》的立法目的應(yīng)當(dāng)包括三個方面：第一，規(guī)范司法鑒定活動。 為國家機關(guān)監(jiān)督管理司法鑒定機構(gòu)、鑒定人和鑒定活動等從法律制度層面提供管理依據(jù)。 第二，為訴訟制度中啟動司法鑒定以及審查、認(rèn)定、運用鑒定意見等規(guī)定基本規(guī)則，確保人民法院和其他國家機關(guān)查明案件事實，正確適用法律。 第三，運用證據(jù)證明自己的訴訟主張是訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，該法還應(yīng)當(dāng)對公民、法人或者其他組織如何取得、提交司法鑒定意見，運用司法鑒定意見維護自己的訴訟權(quán)益做出規(guī)定。 關(guān)于依據(jù)，第一，由于該法涉及基本的訴訟制度，涉及公民、法人或者其他組織的訴訟權(quán)益和其他基本權(quán)益，是對憲法相關(guān)規(guī)定的落實，憲法是該法的制定依據(jù)；第二，《立法法》對各個國家機關(guān)立法的權(quán)限和程序作了明確的規(guī)定，這些規(guī)定既是人大常委會制定該法的職權(quán)根據(jù)，又是立法規(guī)范，必須得到遵守。

6.2 《司法鑒定法》的適用范圍

司法鑒定關(guān)系國家司法制度規(guī)范、有序地進行，因此必須對其進行有效的管理。 制定《司法鑒定法》的一個重要任務(wù)就是建立起國家對司法鑒定進行統(tǒng)一管理的制度并嚴(yán)格地加以執(zhí)行。

第一，司法鑒定的啟動。 解決什么機關(guān)、什么人、在什么條件下啟動司法鑒定程序的問題。 這是當(dāng)前司法鑒定實踐中存在的重要問題。 一方面，個別國家機關(guān)可能濫用司法鑒定啟動權(quán)，隨心所欲地啟動鑒定程序，致使一個案件中出現(xiàn)多個司法鑒定意見，打官司變成打鑒定；另一方面，又拒絕當(dāng)事人啟動司法鑒定程序的正當(dāng)要求，使司法程序的公正性和客觀性受到影響，導(dǎo)致司法制度的公信力下降。 《司法鑒定法》應(yīng)當(dāng)建立起啟動司法鑒定程序的規(guī)則，明確哪些機關(guān)、哪些人員在什么時間和什么條件下可以啟動鑒定程序，還要建立起當(dāng)事人對有關(guān)國家機關(guān)拒絕啟動鑒定程序申請的救濟制度。

第二，司法鑒定的實施。 包括司法鑒定的委托、受理、技術(shù)操作、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的運用、鑒定意見的出具等活動，確保司法鑒定的準(zhǔn)確、客觀、權(quán)威，保障司法程序的合法、有序。

第三，司法鑒定意見的審查運用。 包括國家機關(guān)如何對司法鑒定意見進行審查、如何運用司法鑒定意見查清案件事實，為正確適用法律法規(guī)作出公正裁判奠定基礎(chǔ)。 司法鑒定意見作為法定證據(jù)種類之一，應(yīng)當(dāng)接受法院對其進行的三性審查，但鑒定意見相對于其他證據(jù)又有著特殊性，對它的審查也應(yīng)當(dāng)有針對性地設(shè)計和規(guī)定，否則將會導(dǎo)致法院在鑒定意見上的隨心所欲。

6.3 《司法鑒定法》的管理制度

《司法鑒定法》對司法鑒定活動應(yīng)制定行政管理、技術(shù)管理和行業(yè)管理相結(jié)合的統(tǒng)一管理制度。首先，對司法鑒定應(yīng)當(dāng)進行統(tǒng)一管理，這意味著：第一，統(tǒng)一由政府出資設(shè)立司法鑒定機構(gòu)，避免各個國家機關(guān)多頭設(shè)置形成的重復(fù)設(shè)置局面；第二，只能由一個國家機關(guān)對司法鑒定機構(gòu)、鑒定人及其從事司法鑒定的活動進行管理；第三，必須按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范管理司法鑒定機構(gòu)和鑒定人；第四，必須有同一的規(guī)則規(guī)范司法鑒定的委托、實施、審查和采信。 其次，對司法鑒定進行管理的制度，分為三個組成部分：一是行政管理，即國家司法行政機關(guān)對司法鑒定的管理，主要集中于對司法鑒定機構(gòu)建設(shè)的規(guī)劃、鑒定機構(gòu)的設(shè)立許可與登記、鑒定人資格的授予與登記、實施鑒定的程序、對鑒定活動的監(jiān)督等；二是技術(shù)管理，即司法鑒定必須遵守公認(rèn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法等技術(shù)規(guī)范，凡是違背技術(shù)規(guī)范的鑒定不應(yīng)得到采信。 因此，國家有必要制定不同領(lǐng)域的司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)；三是行業(yè)管理，即司法鑒定協(xié)會對法律法規(guī)等規(guī)范性文件以外的內(nèi)容和事項進行管理。

司法鑒定體制改革關(guān)系重大，《司法鑒定法》的制定要非常慎重，需待司法環(huán)境成熟時啟動立法程序。 要從科學(xué)立法、民主立法角度出發(fā)，修法時應(yīng)該聽取各方面的意見，包括聽取專家學(xué)者的意見和向全社會公開草案聽取全國人民的意見。