李摯萍 陳曦珩

(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州 510275)

排污許可制度在我國的推行已經(jīng)有30年左右的時間，取得了一定的成效。但是排污許可制度的功能定位不明確，排污單位責任不落實，環(huán)境保護部門依證監(jiān)管不到位，使得許可管理制度效能難以充分發(fā)揮。①其中一個突出問題是我國排污許可制度分散割裂，存在碎片化的現(xiàn)象，包括管理范圍碎片化②、管理環(huán)節(jié)碎片化③和管理目標碎片化④。當前，我國排污許可制度正從單一許可向著綜合許可轉(zhuǎn)型。國務(wù)院2016年發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》)中要求：“到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作?！薄芭盼墼S可證管理內(nèi)容主要包括大氣污染物、水污染物，并依法逐步納入其他污染物?！边@是對實施綜合排污許可制度的明確要求。“綜合許可”一詞正式在法律文件中出現(xiàn)，是原環(huán)保部于2016年12月23日發(fā)布的《排污許可證暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)。 原環(huán)保部指出“實施綜合許可，是指將一個企業(yè)或者排污單位的污染物排放許可在一個排污許可證集中規(guī)定，現(xiàn)階段主要包括大氣和水污染物。這一方面是為了更好地減輕企業(yè)負擔，減少行政審批數(shù)量；另一方面是避免為了單純降低某一類污染物排放而導(dǎo)致污染轉(zhuǎn)移。環(huán)保部門應(yīng)當加大綜合協(xié)調(diào)，充分運用信息化手段，做好不同環(huán)境要素的綜合許可。”⑤2018年1月10日，原環(huán)保部發(fā)布《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法(試行)》)，其第8條再次明確地規(guī)定：“依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，環(huán)境保護主管部門對排污單位排放水污染物、大氣污染物等各類污染物的排放行為實行綜合許可管理。”綜合排污許可制度的推行已經(jīng)在路上，本文希望在此主要研究綜合排污許可制度實施的體制基礎(chǔ)是什么，目前環(huán)境管理體制的改革與綜合排污許可制度的實施是否銜接，綜合排污許可制度的實施是否需要進一步完善現(xiàn)有的環(huán)境管理體制。

一、環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型與綜合排污許可制度的目標定位

(一)我國環(huán)境管理模式升華

我國排污許可制度存在碎片化缺陷的根源之一，在于其背后的環(huán)境監(jiān)管體制本身長期呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)。在橫向?qū)用嫔?，環(huán)境監(jiān)管權(quán)力分散、重復(fù)、交叉，甚至沖突。⑥在縱向?qū)用嫔?，環(huán)境監(jiān)管權(quán)力配置的法律規(guī)定欠明晰，形成環(huán)境監(jiān)管職責同構(gòu)的局面。⑦針對環(huán)境管理制度，包括排污許可制度的碎片化問題，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)環(huán)境保護要體現(xiàn)山水林田湖草一體化的思路。2016年10月，環(huán)保部印發(fā)《全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》提出，“按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心……大力推進生態(tài)文明建設(shè)”。新的環(huán)境管理模式要體現(xiàn)了系統(tǒng)化、綜合化環(huán)境管理理念，在對生態(tài)系統(tǒng)具有整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律科學(xué)認識的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素。[1]此外，我國目前的環(huán)境管理已經(jīng)從污染控制為核心向著環(huán)境質(zhì)量改善為核心的目標導(dǎo)向過渡，后者也是強調(diào)綜合的環(huán)境管理和環(huán)境整治，要求理順提高環(huán)境質(zhì)量的核心目標與環(huán)境管理手段的關(guān)系，系統(tǒng)整合現(xiàn)有的管理手段，對環(huán)境實施整體保護和監(jiān)管。排污許可制度是環(huán)境治理的重要內(nèi)容，在綜合環(huán)境管理理念推行的背景下，綜合排污許可制度的改革恰逢其時。

(二)綜合排污許可制度運行的目標定位

鑒于排污許可制度的碎片化缺陷以及我國環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型提出的新要求，綜合排污許可制度實施的目標定位為：

第一，綜合排污許可制度的實施要求以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，使綜合排污許可制度的各項內(nèi)容服務(wù)于改善環(huán)境質(zhì)量的核心目標。為此，排污許可證各項要求的設(shè)置必須與環(huán)境質(zhì)量目標盡可能地銜接，確保通過許可證的實施達到環(huán)境質(zhì)量改善的效果。在許可制度運行的監(jiān)管上，應(yīng)上收環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測權(quán)、環(huán)境監(jiān)察權(quán)，使得省級或市級環(huán)保部門直接獲取環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)重要區(qū)域和跨界環(huán)境質(zhì)量問題，對基層環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力的行使形成監(jiān)督及約束，防止數(shù)據(jù)造假，從而能夠引導(dǎo)基層政府要求排污企業(yè)按照所在地改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境安全的要求承擔相應(yīng)的污染治理責任。

第二，綜合排污許可制度的實施要求協(xié)同控制多種污染物在不同環(huán)境媒介中的影響。為實現(xiàn)協(xié)同控制，《管理辦法(試行)》第八條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門對排污單位排放水污染物、大氣污染物等各類污染物的排放行為實行綜合許可管理。其表現(xiàn)形式是將大氣污染物排放、水污染物排放、噪聲污染排放和固體廢物排放的環(huán)境管理要求在一個排污許可證上統(tǒng)一規(guī)定。為此，應(yīng)整合分散的環(huán)保職能，防止出現(xiàn)過于分散的污染管理而導(dǎo)致污染物在不同的介質(zhì)之間、不同的形態(tài)之間、不同的區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)對多種污染物排放的協(xié)同管理。

第三，綜合排污許可制度的實施要求將各類固定源的環(huán)境管理行為視作一條環(huán)環(huán)相扣的鏈條，確保環(huán)境管理對固定源環(huán)境行為的全過程覆蓋。為實現(xiàn)全過程覆蓋，《實施方案》確定了“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則。許可與監(jiān)管應(yīng)形成聯(lián)動鏈條，這一方面能改變申請核發(fā)與證后監(jiān)管相脫節(jié)的缺陷，明晰主管部門的權(quán)責；另一方面可避免排污許可管理實施中排污企業(yè)的多級管理，減輕企業(yè)的守法負擔。

第四，綜合排污許可制的實施要求尊重地方實際，做到“一企一證”。實施“一企一證”的基礎(chǔ)是要對當?shù)氐沫h(huán)境污染底數(shù)和環(huán)境容量基數(shù)有清晰的認識和了解。環(huán)保職能整合有助于杜絕“數(shù)出多頭”的尷尬境地，⑧這對摸清真實環(huán)境質(zhì)量狀況，推動數(shù)據(jù)歸真至關(guān)重要。此外，應(yīng)下放環(huán)境執(zhí)法權(quán)力，使得基層政府執(zhí)法力量得到加強，在綜合排污許可制度實施過程中，基層環(huán)保部門能夠集中力量排查核實污染源情況，摸清當?shù)亍碍h(huán)境家底”，為核發(fā)排污許可證以及合理分配企業(yè)排污量提供數(shù)據(jù)支持。

為了實現(xiàn)以上目標，排污許可制度不僅要在許可證內(nèi)容上進行改革，更需要在許可證運行的體制上進行改革。

二、相關(guān)管理體制基礎(chǔ)的奠定及新困境

“十三五”計劃以來，我國在法律層面全力推動排污許可制度改革。我國2014年修訂的《環(huán)境保護法》、2017年修訂的《水污染防治法》、2015年修訂的《大氣污染防治法》等均明確提出實行排污許可管理制度。法律的有效落地需要一定的環(huán)境管理體制作為支撐。自新《環(huán)境保護法》頒布以來，我國開展了一系列的環(huán)境管理體制的改革，為綜合排污許可制度的實施奠定了一定的體制基礎(chǔ)。

(一)綜合排污許可制度實施相關(guān)的宏觀管理體制改革

為加快解決現(xiàn)行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，建立健全條塊結(jié)合、各司其職、權(quán)責明確、保障有力、權(quán)威高效的地方環(huán)境保護管理體制，我國開展了一系列的環(huán)境管理體制改革。在橫向關(guān)系上，為克服環(huán)境監(jiān)管權(quán)力零碎、重復(fù)、交叉，甚至沖突的困境，國家對分散于各部門的環(huán)保職能進行了整合。2018年3月，根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，國務(wù)院機構(gòu)進行了重要調(diào)整，將分散的生態(tài)環(huán)境保護職責進行整合，組建生態(tài)環(huán)境部。在縱向關(guān)系上，為克服政府環(huán)保職責籠統(tǒng)、央地環(huán)保職責同構(gòu)、地方保護主義等的缺陷，我國進行環(huán)境管理縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整。2015年7月，財政部、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，提出將生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測事權(quán)上收，將污染源監(jiān)督性監(jiān)測和監(jiān)管重心下移。2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，提出上收環(huán)境監(jiān)察權(quán)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測權(quán)至省級，下放環(huán)境執(zhí)法權(quán)至市縣，并要求“試點省份環(huán)保廳(局)牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機制，推行跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內(nèi)按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設(shè)置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。”這一系列的改革為綜合排污許可制度的實施奠定了一定的體制基礎(chǔ)。

(二)綜合排污許可制度運行的監(jiān)管體制設(shè)計

1.綜合排污許可證的核發(fā)

排污許可證的核發(fā)權(quán)限依照行政級別進行配置，各地做法不一，主要分為以下三種模式：第一，排污許可證的核發(fā)權(quán)限實行三級配置，主要依照綜合排污許可的單位規(guī)模、管理繁簡程度劃分權(quán)限。比如，《浙江省排污許可證管理實施方案》規(guī)定，省環(huán)保廳負責全省排污許可證管理工作的組織實施與監(jiān)督指導(dǎo)，負責總裝機容量30萬千瓦以上燃煤發(fā)電企業(yè)的排污許可證核發(fā)工作?？h(市)環(huán)保部門負責本行政區(qū)域排污許可證核發(fā)工作；市轄區(qū)環(huán)保部門負責本行政區(qū)域內(nèi)實行簡化管理的排污許可證核發(fā)工作，其他排污許可證原則上由市級環(huán)保部門負責核發(fā)。第二，排污許可證的核發(fā)權(quán)限實行兩級配置，主要依照綜合排污許可管理繁簡程度劃分權(quán)限。比如，《遼寧省控制污染物排放許可制實施計劃》規(guī)定，省環(huán)保廳負責全省排污許可制度的組織實施和監(jiān)督，不具體核發(fā)排污許可證?？h級環(huán)境保護主管部門負責實施簡化管理的排污許可證核發(fā)工作，其余排污許可證原則上由市級環(huán)境保護主管部門負責核發(fā)。第三，排污許可證的核發(fā)權(quán)限實行一級配置。比如，《海南省排污許可證試點管理辦法》第五條規(guī)定，省環(huán)境保護主管部門負責對本省行政區(qū)域內(nèi)的排污許可證管理工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，并具體負責排污許可證的核發(fā)和監(jiān)管。

2.排污許可證后的監(jiān)管

排污許可證后監(jiān)管的權(quán)限配置遵循“誰核發(fā)，誰監(jiān)管”的原則，執(zhí)法工作的具體分工安排則由各地環(huán)保主管部門結(jié)合地方實際開展。盡管各地的分工做法不一，但基本都采取了核發(fā)部門、監(jiān)測部門、執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機制。吉林省的排污許可證專項檢查工作由排污許可管理部門、環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測人員及專家組成聯(lián)合檢查組開展。⑨江蘇省的排污許可證專項檢查工作由環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門根據(jù)許可證核發(fā)部門提交的發(fā)證企業(yè)清單、環(huán)境監(jiān)測管理部門提交的數(shù)據(jù)報送和自行監(jiān)測不到位的企業(yè)清單，并結(jié)合日常檢查、專項檢查掌握的未持證排污企業(yè)清單，對企業(yè)是否持證排污、是否按證排污進行檢查。⑩

(三)綜合排污許可制度實施過程中新的體制困境

在《實施方案》及相關(guān)法規(guī)的推動下，綜合排污許可制度的實施在各地有序鋪開。然而，實施情況并不理想。綜合排污許可證的核發(fā)質(zhì)量有待提高。一方面，一些核發(fā)機關(guān)在主觀上對核發(fā)工作的認識仍存在隨意性。比如，一些地方環(huán)保部門存在放寬環(huán)保標準和要求核發(fā)排污許可證現(xiàn)象。另一方面，由于排污許可證核發(fā)工作量大、時間緊、技術(shù)要求高，一些核發(fā)機關(guān)囿于客觀能力的限制，導(dǎo)致一些排污許可證的核發(fā)與相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求相距較遠。隨著排污許可證核發(fā)工作的逐步完成，證后監(jiān)管工作亦逐步啟動，而執(zhí)法檢查結(jié)果亦不樂觀。一方面，企業(yè)尚未形成自覺守法的意識，企業(yè)守法仍然依賴于政府的“保姆式監(jiān)管”，存在大量無證排污、未按證排污、未按證監(jiān)測等問題。另一方面，一些執(zhí)法部門實施依證監(jiān)管存在障礙。比如，存在與核發(fā)部門銜接不暢的問題。

綜合排污許可制度實施中暴露出了環(huán)境管理體制改革和綜合排污許可制度的銜接存在一些障礙。根據(jù)垂直改革的要求，縣級環(huán)保局不再作為同級政府的組成部門，調(diào)整為上級環(huán)保部門的派出分局。這意味著，縣級環(huán)保局不再當然獲得行政主體資格，其行使排污許可證的核發(fā)和監(jiān)管的權(quán)力需要得到法律的明確授予。然而，目前已有法律并未對縣級環(huán)保派出機構(gòu)及其他環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)進行明確的授權(quán)，對綜合排污許可制度實施造成障礙。

1.綜合排污許可證核發(fā)的體制困境

首先，根據(jù)垂直改革的要求，現(xiàn)有的環(huán)境許可職能上收至市級環(huán)保部門，縣級環(huán)保部門在市級環(huán)保部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔部分環(huán)保許可的具體工作?！豆芾磙k法(試行)》的第6條亦規(guī)定：“排污單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地設(shè)區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門負責排污許可證核發(fā)。地方性法規(guī)對核發(fā)權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！比欢?，通過梳理相關(guān)的地方規(guī)定發(fā)現(xiàn)，除了《吉林省排污許可管理辦法》規(guī)定了派出機構(gòu)的工作外，其余地方都規(guī)定由縣級以上環(huán)保部門核發(fā)排污許可證，沒有規(guī)定對環(huán)保派出機構(gòu)的授權(quán)，與垂直改革的要求不能完全契合。由此，若遵照垂改要求，在缺乏地方法規(guī)的相應(yīng)授權(quán)的情況下，縣級環(huán)保部門作為派出機構(gòu)，以自己的名義核發(fā)排污許可證的行為實際上是“超越法定職權(quán)”的違法行為。然而，通過統(tǒng)計國家排污許可信息公開系統(tǒng)上的排污許可證信息，發(fā)現(xiàn)地方在推行綜合排污許可制度的實踐中，由縣級環(huán)保部門“違法”行使排污許可證核發(fā)權(quán)力的情況并非個例。

《吉林省排污許可管理辦法》的規(guī)定是否可以解決縣級環(huán)保派出機構(gòu)缺乏核發(fā)權(quán)限授予的問題呢？根據(jù)該辦法第5條的規(guī)定，市(州)人民政府環(huán)境保護主管部門有派出機構(gòu)的，由市(州)人民政府環(huán)境保護主管部門組織派出機構(gòu)實施相關(guān)排污許可證的核發(fā)和監(jiān)督管理工作。從法條表述上看，該法條并沒有明確授予縣級環(huán)保派出機構(gòu)獨立行使排污許可證的核發(fā)權(quán)力，縣級環(huán)保派出機構(gòu)是接受市級環(huán)保部門的組織開展工作，不能以自己的名義進行核發(fā)。

那么，在缺乏對派出機構(gòu)明確授權(quán)規(guī)定的情況下，完全由市級以上環(huán)保部門承擔排污許可證核發(fā)工作是否具有可行性？首先，由于企業(yè)數(shù)量眾多，若全部企業(yè)排污許可證的核發(fā)工作均由市級以上環(huán)保部門承擔，難免會出現(xiàn)“發(fā)證的不了解企業(yè), 了解企業(yè)的不發(fā)證”的尷尬境地。[2]此外，此種核發(fā)權(quán)限的配置方式會對證后監(jiān)管造成阻礙。如上所述，證后監(jiān)管的執(zhí)法任務(wù)仍然十分艱巨，若完全遵照垂改中“誰許可，誰執(zhí)法”的要求，在缺乏相關(guān)法律授權(quán)的情況下，市級以上環(huán)保部門是否能夠承擔如此繁重的執(zhí)法任務(wù)是存在疑問的。如若不能，市級以上環(huán)保部門還是要向下分工，進行一定的授權(quán)。如此一來，就會出現(xiàn)核發(fā)權(quán)限與執(zhí)法權(quán)限被配置給不同的行政主體，導(dǎo)致排污許可的核發(fā)與監(jiān)管相脫節(jié)的問題。比如，海南省排污許可證核發(fā)與監(jiān)管權(quán)均由省級環(huán)保部門實施，該做法與垂直改革的要求是相契合的，但在制定規(guī)范性文件時，海南省政府辦公廳并不只把證后監(jiān)管權(quán)力配置給了省級環(huán)保部門。根據(jù)《海南省排污許可證試點管理辦法》第25條和第27條的規(guī)定，相關(guān)證后監(jiān)管權(quán)力還配置給了縣級以上的環(huán)保部門。由此，這種實施模式將可能阻斷“誰核發(fā)，誰監(jiān)管”的管理鏈條，從而對綜合許可排污許可管理環(huán)節(jié)的銜接帶來障礙。

2.綜合排污許可證發(fā)放后監(jiān)管的體制障礙

根據(jù)垂直改革的要求，環(huán)境執(zhí)法權(quán)下移至市縣，由市縣級環(huán)保部門對環(huán)境違法行為實施現(xiàn)場檢查、行政處罰和行政強制。然而，縣級環(huán)保部門成為上級環(huán)保部門的派出機構(gòu)以后，不再當然獲得行政主體資格。根據(jù)《環(huán)境保護法》的相關(guān)規(guī)定，縣級環(huán)保派出機構(gòu)行使現(xiàn)場檢查、行政處罰和行政強制的權(quán)力缺乏明確的法律依據(jù)，造成環(huán)境執(zhí)法權(quán)責體系混亂。[3]環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的地位更為被動。在垂直改革以前，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法就面臨著“執(zhí)法權(quán)限不足、權(quán)限不明、甚至無法可依的境況?！盵4]具體而言，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)不得行使行政強制權(quán)，[5]其行使現(xiàn)場檢查、行政處罰的執(zhí)法權(quán)限也需要獲得縣級環(huán)保部門的委托，缺乏獨立性。垂直改革以后，縣級環(huán)保部門調(diào)整為上級環(huán)保部門的派出分局。根據(jù)行政委托的一般原理，派出機構(gòu)不能進行行政委托。由此，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)通過行政委托獲得的執(zhí)法權(quán)限亦不復(fù)存在。

《管理辦法(試行)》亦未解決該問題。由于排污許可證原則上由排污單位生產(chǎn)經(jīng)營場所所在地的設(shè)區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門核發(fā)排污許可證。根據(jù)《實施方案》規(guī)定的：“按照“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”的原則定期開展監(jiān)管執(zhí)法”。《管理辦法(試行)》第55、56、57、58、60條規(guī)定了縣級以上環(huán)境保護主管部門的各種行政處罰等措施，但卻未規(guī)定對派出機構(gòu)的授權(quán)。這是否與垂直改革以及《實施方案》的精神不一致？地方制訂的《管理辦法》也未能完全契合垂直改革的要求。比如，《吉林省排污許可管理辦法》第27條和第32條的規(guī)定，由縣級以上人民政府環(huán)保主管部門實施排污許可執(zhí)行檢查以及行政處罰的權(quán)力。此外，一些地方的實踐也不符合垂直改革的要求，仍然存在由縣級環(huán)保部門委托環(huán)境執(zhí)法部門實施現(xiàn)場檢查和行政處罰的做法。比如，根據(jù)《成都市青白江區(qū)排污許可證專項檢查工作方案》，區(qū)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法大隊受成都市青白江區(qū)環(huán)保局委托實施排污許可證的現(xiàn)場檢查、督促整改等工作，對環(huán)境違法行為依法立案處罰。上述《管理辦法》和地方實踐都是在垂直改革推行后才發(fā)生的，這一定程度上可以推測，在綜合排污許可制度實施過程中，僅由市級以上環(huán)保部門行使相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力可能會無法滿足實踐需要。

三、深化綜合排污許可制度改革的思考

我國環(huán)境管理體制的改革為綜合排污許可制度的實施奠定了堅實的基礎(chǔ)，但也帶來了一些障礙。目前，直接遇到難題表面上看，來自于不同改革方案之間的不銜接。而深層次的原因還是法律法規(guī)的滯后及不協(xié)調(diào)，綜合排污許可所需要的法律支撐和體制支撐沒有完全建立起來。因而，需要構(gòu)建起適應(yīng)綜合排污許可制度實施的立法保障，進一步夯實綜合排污許可制度實施的體制基礎(chǔ)，理順體制改革與現(xiàn)有法律、管理實踐之間出現(xiàn)的錯位。此外，應(yīng)該對排污許可證的核發(fā)與監(jiān)管權(quán)限進行重新配置，克服綜合排污許可制度實施的體制障礙。

(一)宏觀層面上的法律整合

由于環(huán)境管理模式的調(diào)整，環(huán)境保護理念的升華，排污許可制度作為環(huán)境管理的核心制度被賦予更多的功能和任務(wù)，而現(xiàn)行的法律、法規(guī)與排污許可證的新定位并未完全匹配。首先是在法律層面給予的支撐非常不足?！董h(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》均只對排污許可制度做了原則性的規(guī)定，法律要求國務(wù)院制定的實施辦法遲遲未能出臺，配套法規(guī)的缺失，導(dǎo)致各地許可證的適用各有差異，遏制了許可證作用的發(fā)揮。其次，由于綜合排污許可涉及多個法律法規(guī)，我國污染防治分散立法的格局所導(dǎo)致的法律規(guī)范之間的不協(xié)調(diào)也會給許可證制度改革帶來掣肘。根據(jù)立法先行的精神，完善相關(guān)立法是當務(wù)之急。目前，我國已經(jīng)啟動了《排污許可管理條例》(以下簡稱《管理條例》)的起草工作。從上文分析可知，由于缺乏法律的明確授權(quán)，垂直改革的要求使得基層排污許可證的核發(fā)及證后監(jiān)管工作受到掣肘。在行政法規(guī)中規(guī)定相關(guān)的授權(quán)機制可以一定程度上解決一些緊迫的問題。

從長遠來看，綜合的排污許可制度需要綜合的環(huán)境立法來支撐。分割的環(huán)境許可制度是由分割的管理體制和立法造成的。要整合環(huán)境管理體制機制，就必須進行環(huán)境法的整合。歐美國家從20世紀九十年代開始，以環(huán)境法的綜合化推動綜合環(huán)境許可制度的實施。如歐盟為例，歐盟的環(huán)境法從20世紀七十年代到九十年代中，各種環(huán)境指令和規(guī)定已經(jīng)達到200多件。這些立法幾乎涵蓋了所有重要的領(lǐng)域。如水體、空氣、土壤、噪聲和廢物管理等。但是立法非常分散，即使是在單一領(lǐng)域，也同時存在多個不同的立法，導(dǎo)致對同一個類型的污染問題有不同的對策措施。如此分散的立法遭到來自于各方的批評，產(chǎn)業(yè)界認為這會增加他們執(zhí)行法律的成本和難度，降低效率。成員國認為太分散的立法導(dǎo)致立法不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，環(huán)境問題的整體性得不到考慮。歐盟不得不開始考慮其內(nèi)部立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題。

1996年頒布的《綜合污染預(yù)防與控制指令》(Integrated Pollution prevention and Control Directive/IPPC)是歐盟環(huán)境法律最早的整合，也是最顯著的舉動，這個指令體現(xiàn)了立法者的一種新認識，即針對單一環(huán)境媒介采取單獨控制對策，可能會導(dǎo)致污染排放在不同的環(huán)境媒介之間轉(zhuǎn)移。單一控制也不能從整體上控制污染、改善環(huán)境質(zhì)量，因而，有必要建立一個綜合的框架進行污染防治。這個指令融合了部分污染防治法中的許可證制度，它適用于6大行業(yè)，即能源、金屬生產(chǎn)及加工、采礦、化工、廢物管理和其他行業(yè)(其它在當?shù)匚廴緡乐氐男袠I(yè))。指令涵蓋的運營排放裝置必須取得主管部門發(fā)放的綜合排放許可證，其內(nèi)容和條件應(yīng)能確保有關(guān)設(shè)施滿足指令的要求，所有許可證的授予和修改都必須包含保護空氣、水和土地的具體安排。為了保障以綜合的方法發(fā)放許可證，當許可證的發(fā)放涉及兩個以上的主管部門時，指令的第7條要求成員國采取必要的措施，確保許可證的條件和發(fā)放程序經(jīng)過充分的協(xié)調(diào)，保障所有機構(gòu)能有效地參與到一個綜合協(xié)調(diào)過程之中。2009年7月，歐盟委員會通過了一項新的有關(guān)工業(yè)污染防治的指令，即《工業(yè)排放指令》(Industrial Emission Directive/IED)。IED進一步將分散的七個有關(guān)工業(yè)排放活動的立法融合為一個單一的指令，這七個立法包括：IPPC，《揮發(fā)性有機化合物溶劑指令》，《廢棄物燃燒指令》，《大型燃燒廠指令》，《二氧化鈦廢物指令》，《監(jiān)督和監(jiān)測氧化鈦行業(yè)的環(huán)境影響的程序指令》和《減少及消除氧化鈦行業(yè)廢物污染的協(xié)調(diào)程序指令》。綜合許可的范圍進一步擴大。[6]

國外的經(jīng)驗表明，實施綜合排污許可制度必須首先對相關(guān)環(huán)境立法進行整合。一方面，確保綜合許可證的實質(zhì)內(nèi)容能夠滿足不同領(lǐng)域污染控制的要求。另一方面，為綜合許可制度的申請、審批、監(jiān)管建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的程序，以清除導(dǎo)致許可制度分散的法律障礙。歐盟所采取的路徑是有限法典化，先從污染防治立法法典化開始。我國學(xué)術(shù)界目前也在討論環(huán)境法法典化的問題。綜合許可立法可否放進這一框架中來考慮呢？

(二)微觀層面上改進許可管理的權(quán)限設(shè)置

1. 授權(quán)地方政府配置排污許可證核發(fā)權(quán)

從以上分析可以看出，在綜合排污許可制度的實施過程中，縣級環(huán)保派出機構(gòu)以自己的名義獨立行使核發(fā)權(quán)的情況并非少數(shù)。然而，由于缺乏法律的明確授權(quán)，縣級環(huán)保派出機構(gòu)以自己名義行使的核發(fā)權(quán)存在合法性瑕疵。為彌補這一瑕疵，《管理條例》應(yīng)對縣級環(huán)保派出機構(gòu)進行特別授權(quán)，使其獲得獨立的法律地位。授權(quán)的方式有二：一是由《管理條例》規(guī)定由地方政府或者人大制定地方性法規(guī)進行具體規(guī)定；二是由《管理條例》直接規(guī)定權(quán)限配置及授權(quán)事宜。筆者認為，《管理條例》不宜對排污許可證的核發(fā)權(quán)限進行統(tǒng)一配置，而是應(yīng)明確市級環(huán)境保護主管部門有派出機構(gòu)的，派出機構(gòu)可在地方性法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)負責排污許可證核發(fā)。這種授權(quán)方式可為將來進一步精細化的排污管理留下空間。

隨著綜合排污許可制度實施的深入，各項信息逐步搜集完備(包括環(huán)境資源稟賦、區(qū)域行業(yè)發(fā)展、企業(yè)工藝技術(shù)等信息)，各地環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境安全保障的要求將進一步明確，呈現(xiàn)出差異化的特征。綜合排污許可證的核發(fā)要求也將相應(yīng)地逐步呈現(xiàn)個性化，以應(yīng)對不同地區(qū)差異的環(huán)保管理需求。以排放量控制指標設(shè)置為例，根據(jù)《管理辦法(試行)》第17條的規(guī)定，“核發(fā)環(huán)保部門按照排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的行業(yè)重點污染物允許排放量核算方法，以及環(huán)境質(zhì)量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。”排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的排放量為國家統(tǒng)一環(huán)保要求，為環(huán)境質(zhì)量改善而要求的排放量則具有顯著的地方性。環(huán)境問題天然地具有地方性，[7]不同的地理環(huán)境、氣候要求不同的排放管理，以達致某一環(huán)境質(zhì)量標準。實行某一環(huán)保要求的成本也因地方條件或特點的不同而存在差異，[8]因而基于效率考量，要求個性化的排放管理策略。那么接下來的問題是，縣級環(huán)保派出機構(gòu)可就哪一類型企業(yè)確定個性化排放策略？針對該問題，如若存在可適用于全國的唯一答案，那么應(yīng)由《管理條例》直接規(guī)定權(quán)限配置及授權(quán)事宜；如若不存在，則由《管理條例》規(guī)定由地方政府或者人大制定地方性法規(guī)進行具體規(guī)定。

實踐表明，基層核發(fā)權(quán)限的配置并非全國統(tǒng)一，而是分成了三種模式：(1)縣級環(huán)保部門負責本行政區(qū)域排污許可證核發(fā)工作；(2) 縣級環(huán)保部門實施簡化管理的排污許可證核發(fā)工作；(3)縣級環(huán)保部門不負責排污許可證的核發(fā)工作。當然，僅憑已有的地方實踐尚不足以論證地方政府為合適的核發(fā)權(quán)限配置主體。畢竟在這三種模式中，依照排污許可管理繁簡程度確定縣級環(huán)保派出機構(gòu)的核發(fā)權(quán)限的做法較為普遍，且繁簡程度劃分標準主要還是以國家統(tǒng)一頒布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》為依據(jù)。然而，《固定污染源排污許可分類管理名錄》的科學(xué)性是存疑的，致使對排污許可證的核發(fā)權(quán)限進行統(tǒng)一配置的合理性基礎(chǔ)亦不牢靠?！豆潭ㄎ廴驹磁盼墼S可分類管理名錄》是與建設(shè)項目分類管理目標相銜接的，編制環(huán)境影響報告書的行業(yè)基本屬于排污許可重點管理行業(yè)；編制報告表的行業(yè)基本屬于排污許可簡化管理行業(yè)；編制登記表的行業(yè)絕大多數(shù)暫不納入排污許可管理。由于《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》本身就飽受詬病，存在相關(guān)概念不明確、分類不科學(xué)[9]等問題，與之銜接的《固定污染源排污許可分類管理名錄》的科學(xué)性也不免會遭到質(zhì)疑。中國環(huán)境科學(xué)院原副院長夏青就指出，排污許可制度中“重點管理、簡化管理和登記管理”的分類缺乏科學(xué)性，“沒有環(huán)境質(zhì)量規(guī)劃設(shè)計”及“區(qū)域加嚴簡化要求”，排污許可管理將脫離于環(huán)境質(zhì)量保護核心。[10]針對該問題，環(huán)境影響評價審批體制的設(shè)計具有參考意義。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第23條的規(guī)定，國務(wù)院審批權(quán)限之外的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件的審批權(quán)限，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。該規(guī)定為地方政府開展個性化環(huán)境管理留下了空間。

此外，還應(yīng)注意到，目前我國排污許可制度的實施尚處于污染底數(shù)清查的起步階段，仍是以滿足現(xiàn)行法律底線的達標排放要求核發(fā)許可，所以，在排污許可證的核發(fā)上仍未體現(xiàn)地方差異性管理需求。隨著數(shù)據(jù)逐步完備，地方差異性的管理要求將會逐步顯現(xiàn)。在此情形下，一種做法是由國家單獨就各省個性化的環(huán)境管理要求分別進行核發(fā)權(quán)限的配置，但這將會耗費極大的信息搜集成本。相較于國家，地方政府掌握了更為詳實的地方環(huán)境質(zhì)量信息、經(jīng)濟發(fā)展信息等，從而更能依據(jù)信息精細安排排污許可證的核發(fā)工作。

綜上，若由《管理條例》統(tǒng)一配置排污許可證的核發(fā)權(quán)限，將可能耗費巨大成本或可能導(dǎo)致排污許可證的核發(fā)要求與地方環(huán)保要求不相適應(yīng)，重蹈排污許可管理碎片化的覆轍。反之，授權(quán)地方配置排污許可證的核發(fā)權(quán)限，能夠推動實現(xiàn)污染固定源的精細化管理。在《管理條例》的指導(dǎo)下，地方政府在制訂地方性法規(guī)時，需根據(jù)地方需要對縣級環(huán)保派出機構(gòu)的核發(fā)權(quán)限進行明確規(guī)定，避免縣級環(huán)保派出機構(gòu)的核發(fā)無法可依。

2. 授予縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的排污許可證監(jiān)管權(quán)

根據(jù)“誰核發(fā)，誰監(jiān)管”的原則，由縣級環(huán)保部門核發(fā)許可證的企業(yè)應(yīng)由縣級環(huán)保執(zhí)法部門監(jiān)管。然而，垂直改革后，縣級環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限面臨著無法可依的窘境。為解決該問題，《管理條例》應(yīng)對縣級環(huán)保執(zhí)法部門進行特別授權(quán)，具體路徑有二：一是授予縣級環(huán)保派出機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)；二是授予縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)。筆者認為，《管理條例》應(yīng)當明確賦予縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的排污許可證后監(jiān)管權(quán)，原因如下：

第一，若賦予縣級環(huán)保派出機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)而不賦予環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)，則難以解決縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限的來源問題。如上所述，縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法權(quán)限來源于行政委托。根據(jù)《行政處罰法》第18條的規(guī)定，行政處罰權(quán)的委托主體限定為行政機關(guān)?？h級環(huán)保派出機構(gòu)并非是行政機關(guān)，因而其委托縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)進行行政處罰的做法于法無據(jù)。相似的，根據(jù)《環(huán)境保護法》第24條的規(guī)定，現(xiàn)場檢查權(quán)的委托主體也只限于“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”，從而縣級環(huán)保派出機構(gòu)關(guān)于現(xiàn)場檢查的委托亦無法可依。

第二，相較于縣級環(huán)保派出機構(gòu)，縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)更能因地制宜落實縣級排污許可證監(jiān)管工作。這是因為縣級環(huán)保派出機構(gòu)和縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的負責對象不同。根據(jù)垂直改革的要求，縣級環(huán)保局派出分局由市級環(huán)保局直接管理。根據(jù)《環(huán)境監(jiān)督辦法》第5條規(guī)定，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)對本級環(huán)境保護主管部門負責，并接受上級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。一些地方關(guān)于垂直改革的文件亦作了相似規(guī)定。比如，《江西省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》、《河北省環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革實施方案》均規(guī)定，縣環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)的具體工作接受縣級環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)上述規(guī)定，縣級環(huán)保派出機構(gòu)對市級環(huán)保部門負責，縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)對縣級環(huán)保派出機構(gòu)負責。若賦予縣級環(huán)保派出機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)而不賦予環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)，完全由縣級環(huán)保派出機構(gòu)承擔縣級環(huán)保管理工作，可能會導(dǎo)致縣級環(huán)保管理與縣級環(huán)保要求不相適應(yīng)的情況。由于縣級環(huán)保派出機構(gòu)是由市級環(huán)保部門直接管理，縣級環(huán)保派出機構(gòu)容易形成“對上負責”的管理思路，從而忽略了地方實際環(huán)保管理要求，重蹈管理手段碎片化的覆轍。此外，由于縣級環(huán)保派出機構(gòu)是“對上負責”，縣級黨委政府也失去對環(huán)境質(zhì)量負責的抓手。比如，貴州省環(huán)保廳經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“縣(市、區(qū))生態(tài)文明建設(shè)局調(diào)整為貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會的派出機構(gòu)，由貴陽市生態(tài)文明建設(shè)委員會直接管理后，縣(市、區(qū))人民政府落實生態(tài)文明建設(shè)工作將失去有效的載體或部門支撐，尤其是在開展林業(yè)、園林和森林防火等工作時，縣(市、區(qū))人民政府的責任難以落實，在林地、項目資金和人力等方面給予的支持可能會削弱，將對生態(tài)文明建設(shè)整體工作的推進造成影響?！币虼?，應(yīng)當授予縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的執(zhí)法權(quán)，確保縣級環(huán)保管理工作具有穩(wěn)定的支撐載體。

第三，縣級環(huán)保派出機構(gòu)無需法規(guī)的特別授權(quán)，其執(zhí)法權(quán)限可來自于市級環(huán)保部門的委托。這種安排便于市級環(huán)保部門指揮執(zhí)法力量向重點地區(qū)傾斜，有利于在全市域范圍內(nèi)實現(xiàn)“按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理”。

綜上，授權(quán)縣級環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的路徑更為妥當。與此同時，應(yīng)當吸收地方實踐經(jīng)驗，建立核發(fā)部門與執(zhí)法部門的聯(lián)動機制，銜接排污許可證的核發(fā)與證后執(zhí)法，實現(xiàn)污染固定源的全過程管理。

總而言之，綜合排污許可制度的實施是一種國際趨勢，它回應(yīng)了生態(tài)系統(tǒng)整體性和相互關(guān)聯(lián)性的內(nèi)在要求，是實行綜合環(huán)境管理、提高環(huán)境行政效率、降低環(huán)境行政和環(huán)境保護成本的重要舉措。綜合排污許可制度的有效運行必須有相應(yīng)的環(huán)境管理體制保障。我國省級以下環(huán)境保護機構(gòu)實行垂直管理以及國家污染防治與生態(tài)保護職能的進一步整合為綜合排污許可制度的實施奠定了基礎(chǔ)，隨著我國環(huán)境管理體制改革的深入，綜合排污許可制度的實施已經(jīng)具備了一定的體制基礎(chǔ)，但也面臨著新的體制難題。垂直改革的相關(guān)要求使得縣級環(huán)保部門不再當然獲得行政主體資格，而實踐中由縣級環(huán)保部門獨立行使排污許可證的核發(fā)和監(jiān)管權(quán)力的情況卻大量存在，許可證的核發(fā)與監(jiān)管與環(huán)境管理體制改革有一定的脫節(jié)。本文提出在排污許可管理立法與機構(gòu)改革過程中需要進一步完善排污許可管理權(quán)限的配置，為排污許可制度實施提供更好的體制保障。建議通過《排污許可證管理條例》的制定，授權(quán)地方政府配置排污許可證核發(fā)權(quán)及授予縣級環(huán)保執(zhí)法機構(gòu)完整的排污許可證監(jiān)管權(quán)，以彌合垂直改革與實踐需求之間的錯位。從長遠來看，我國分散制定的污染防治立法也是許可證各自為證的重要原因，不利于許可證的整合及管理，應(yīng)該順應(yīng)綜合環(huán)境管理的需要進行環(huán)境法的整合，清除綜合排污許可管理的法律障礙。

注釋：

① 見國務(wù)院2016年發(fā)布的《控制污染物排放許可制實施方案》。

② 管理范圍的碎片化指將環(huán)境整體割裂為不同環(huán)境媒介進行孤立式的許可管理。我國的污染防治立法是針對大氣、水、固廢、噪聲等不同的污染物類型分別進行，每一項立法都規(guī)定了相應(yīng)的排污許可制度，這些排污許可管理僅著眼于控制排污單位向單一環(huán)境媒介排放某種類型污染物，而忽略了污染物的擴散或在不同環(huán)境媒介間可能發(fā)生的遷移。

③ 管理環(huán)節(jié)的碎片化指將環(huán)境管理活動的全過程切分為不同階段，許可管理只聚焦于某一階段，與其他環(huán)節(jié)不銜接。比如，我國的排污許可管理制度與環(huán)評制度、三同時制度沒有直接聯(lián)系。

④ 管理目標碎片化指排污許可管理目標與環(huán)境質(zhì)量改善目標相脫節(jié)，與地方實際環(huán)保要求不相適應(yīng)。

⑤ 見環(huán)保部排污許可專項小組：《〈控制污染物排放許可制實施方案〉30問》，載于生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站http://www.zhb.gov.cn/xxgk/zcfgjd/201701/t20170105_394014.shtml.最近訪問日期2018年6月18。

⑥ 根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，我國實行“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，其他有關(guān)部門各司其職”的體制結(jié)構(gòu)。但該法條過于籠統(tǒng)、抽象，在實際運行中，環(huán)保、國土資源、水利、發(fā)展與改革委員會等部門分別承擔環(huán)保職責，部門間缺乏協(xié)調(diào)，形成“九龍治水”的局面。

⑦ 根據(jù)《環(huán)境保護法》及相關(guān)單行法的條文表述，各項環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的配置可概括為“中央政府及其環(huán)保主管部門對全國環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管，各級地方政府及其環(huán)保部門根據(jù)中央或上級要求對轄區(qū)內(nèi)環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)管”。上下級政府及其環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)管權(quán)限只在管理的地域范圍上存在差別，而在管理的項目上基本一致，形成縱向職責同構(gòu)的環(huán)境監(jiān)管體制。

⑧ 2016年，有媒體梳理水利部、環(huán)保部、國土資源部三方公布的地下飲用水水源地達標率，前二者數(shù)據(jù)分別為85%、87%，國土資源部數(shù)據(jù)則顯示，地下飲用水源中有六成是差水。詳見：劉佳：《大部制落定 解讀“大環(huán)保”》，載http://www.infzm.com/content/134112?from=timeline，于2018年4月17日最后訪問。

⑨ 參見生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站：《吉林省開展排污許可證專項檢查》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282153.htm，最近訪問日期2018年9月28日。

⑩ 詳見江蘇省環(huán)保廳關(guān)于印發(fā)《開展排污許可證專項執(zhí)法檢查》的通知，http://hbt.jiangsu.gov.cn/art/2018/3/29/art_57021_7547934.html，最近訪問日期2018年5月27日。