沈費(fèi)偉

(杭州師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 311121)

規(guī)模經(jīng)營類似于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的概念，其核心是經(jīng)濟(jì)效益問題，其實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)要素的配置問題。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主要反映的是農(nóng)地規(guī)模對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的影響。實(shí)踐表明，農(nóng)地面積的大規(guī)模集中經(jīng)營，有利于推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，進(jìn)而提升農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。我國從1978年農(nóng)村改革形成了以單個(gè)農(nóng)戶為經(jīng)營主體的家庭小規(guī)模經(jīng)營狀況。小規(guī)模分散經(jīng)營盡管有其優(yōu)勢(shì)，但是隨著經(jīng)濟(jì)條件的變化，其弊端日漸暴露出來，例如不利于農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用、造成農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)重復(fù)購置和低效率使用、阻礙農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及抵御自然災(zāi)害能力的提高、不利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和降低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。

日本人多地少，農(nóng)村呈現(xiàn)出土地零星分散、私人占有、小規(guī)模家庭經(jīng)營等特點(diǎn)，始終面臨農(nóng)業(yè)自然資源較為稀缺的困境，這和當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營所面臨的問題極其相似。盡管如此，日本在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)，并且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)質(zhì)績(jī)效，因此選擇日本作為現(xiàn)階段我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的借鑒對(duì)象具有代表性和說服力。與實(shí)踐需求相對(duì)應(yīng)，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)這一主題雖然進(jìn)行了一定程度研究，但是缺乏國外農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制研究。基于此，本研究嘗試在中日農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對(duì)比基礎(chǔ)上，致力于探尋日本在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制方面的可借鑒經(jīng)驗(yàn)，立足中國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的演變歷史與現(xiàn)狀，最后圍繞優(yōu)化農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的三個(gè)重要問題提出改進(jìn)和完善的政策建議，有利于推進(jìn)我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的績(jī)效。

一、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵與考察要素

“推進(jìn)機(jī)制”是一個(gè)比較中國化的概念，國際文獻(xiàn)中的相關(guān)研究相當(dāng)薄弱。和推進(jìn)機(jī)制比較接近的概念是Performance Regime，它最初被界定為“為提升績(jī)效水平而構(gòu)建的制度化行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”[1]。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制是指為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營效益而圍繞目標(biāo)定位、推進(jìn)方式、組織安排和績(jī)效信息所展開的實(shí)踐行動(dòng)和制度體系。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的考察要素主要從農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的模式選擇、績(jī)效評(píng)價(jià)以及制度創(chuàng)新三方面展開。

(一)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的模式選擇研究

從各國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)來看，由于自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在較大的區(qū)域差異，各地呈現(xiàn)出了多種不同的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式。一些學(xué)者對(duì)國外的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式進(jìn)行了分類總結(jié)，主要可以劃分為：土地資源豐富的大型家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營模式和土地資源相對(duì)稀缺的農(nóng)地合作經(jīng)營模式[2]。學(xué)者們?cè)趯?duì)我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的研究中，分別根據(jù)經(jīng)營主體，政府和市場(chǎng)作用的強(qiáng)弱程度等將農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式進(jìn)行了分類描述[3]。在對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式選擇的探討中，一些學(xué)者根據(jù)地區(qū)特征、發(fā)展現(xiàn)狀[4]，或單一農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的運(yùn)行機(jī)制[5]，因地制宜地提出農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的選擇依據(jù)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要前提[6]，對(duì)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營有著重要的影響，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了深入的研究。一些研究認(rèn)為，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)和制度改革的推進(jìn)，我國已初步形成了適合農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的制度格局[7];但也有不少學(xué)者提出我國農(nóng)村土地市場(chǎng)面臨許多制度約束，發(fā)展并不完善[8]。為此，有學(xué)者對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)的發(fā)育現(xiàn)狀、不同模式類型、主要影響因素進(jìn)行了分析[9]。也有學(xué)者對(duì)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿[10]或農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的退出意愿進(jìn)行研究[11]，并有學(xué)者通過運(yùn)用logit模型分析影響農(nóng)地分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變的外部環(huán)境因素[12]。

(二)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的績(jī)效評(píng)價(jià)研究

目前關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究有很多，主要從農(nóng)業(yè)成本收益、土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率[13]，生產(chǎn)資料配置效應(yīng)和成本效應(yīng)[14]以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[15]等方面進(jìn)行考察。一些研究認(rèn)為當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模較小是阻礙生產(chǎn)率提高的重要原因，實(shí)行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對(duì)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)民收入有積極影響[16]。也有學(xué)者分析了生產(chǎn)率土地規(guī)模之間的關(guān)系，提出勞動(dòng)生產(chǎn)率與土地規(guī)模之間存在正向影響關(guān)系，但與土地產(chǎn)出率呈反比關(guān)系[17]。此外，一些研究對(duì)比分析了不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率方面的表現(xiàn)，如合作社與集體農(nóng)場(chǎng)之間等[18]。關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營經(jīng)濟(jì)績(jī)效的評(píng)價(jià)方法，有研究運(yùn)用多元回歸模型分析土地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大對(duì)生產(chǎn)要素配置效率的影響，有學(xué)者運(yùn)用DID模型對(duì)不同的土地規(guī)模經(jīng)營模式的績(jī)效進(jìn)行對(duì)比分析，也有學(xué)者運(yùn)用DEA模型從不同農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、不同區(qū)域等的角度評(píng)價(jià)農(nóng)地規(guī)模效率[19]。還有研究運(yùn)用multi-input-multi-output model對(duì)農(nóng)業(yè)的技術(shù)效率、規(guī)模效率等進(jìn)行了分析[20]。

關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的社會(huì)績(jī)效評(píng)價(jià)，學(xué)者主要是從農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營對(duì)糧食安全影響的角度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)大規(guī)模的耕地流轉(zhuǎn)發(fā)生之后用于種糧的比例并不大，耕地“非糧化”現(xiàn)象比較突出[21]。關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)，大部分學(xué)者對(duì)此只進(jìn)行了定性的描述，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營之后，經(jīng)營主體傾向于投入更多的農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)藥、化肥等替代農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力[22]?？傮w而言，目前對(duì)我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的研究相對(duì)較少。學(xué)者們大多通過構(gòu)建經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效的“三重績(jī)效”評(píng)估體系，運(yùn)用層次分析法(AHP)等綜合評(píng)價(jià)方法對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的綜合績(jī)效進(jìn)行分析。

(三)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度創(chuàng)新研究

目前對(duì)于推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的相關(guān)政策制度的創(chuàng)新研究，主要集中在土地政策、農(nóng)業(yè)金融政策、種糧扶持政策、農(nóng)業(yè)合作政策及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)政策等方面。一是有關(guān)土地政策，主要建立有效的土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制，培育農(nóng)村土地市場(chǎng)；促進(jìn)農(nóng)地合理有序地流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件[23]。二是農(nóng)業(yè)金融政策，加快建立農(nóng)場(chǎng)金融和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)，為不同模式的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營拓展融資渠道[10]。三是種糧扶持政策，對(duì)糧食生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，降低生產(chǎn)成本，激勵(lì)農(nóng)業(yè)投資[24]。四是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新政策，合理引導(dǎo)不同農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營方式的發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式多樣化的存在和發(fā)展[25]。五是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)政策，加強(qiáng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)安置工作，改革戶籍管制制度等[11]。

綜上所述，關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制中的治理模式、績(jī)效評(píng)價(jià)、制度創(chuàng)新等方面，學(xué)者們做了大量的研究。但現(xiàn)有研究還存在一些不足：首先，在對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的治理模式研究中，學(xué)者們從不同角度、對(duì)不同區(qū)域的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式進(jìn)行了分類總結(jié)。但由于對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的分類和認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)因人而異，研究難以形成統(tǒng)一模式依據(jù)的核心原則。其次，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的績(jī)效評(píng)價(jià)研究中，國內(nèi)外的學(xué)者們較多地關(guān)注了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，但對(duì)社會(huì)績(jī)效和生態(tài)績(jī)效的研究較少；對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的研究成果也十分有限。最后，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的制度創(chuàng)新中，主要還是停留于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的地方性、區(qū)域性的政策探索過程之中，缺乏整體明確的系統(tǒng)規(guī)劃。也即，已有研究還沒有涉及如何在農(nóng)地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入兩方面實(shí)施具有規(guī)?；?jīng)營偏向制度的問題，更沒有研究如何對(duì)現(xiàn)有農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度進(jìn)行重大改革?；诖?，當(dāng)前需要在了解日本農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的演變規(guī)律基礎(chǔ)上，揭示農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的特征，再結(jié)合我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的歷史與現(xiàn)狀，最后提出完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的對(duì)策建議。

二、日本農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制及特征

自20世紀(jì)60年代以來，日本經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)給日本農(nóng)地經(jīng)營帶來新的問題與困境，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、兼業(yè)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“后繼無人”；耕地連年減少、拋荒嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力持續(xù)下降，食物自給率降低。日本意識(shí)到只有借助農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營才能提高土地的利用效率，才能增加農(nóng)業(yè)收入及農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。因此，日本提出諸多擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的推進(jìn)措施，旨在通過改變土地零碎化的經(jīng)營格局來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。盡管日本在推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營過程中有些政策收效甚微，但總體上改變了農(nóng)地零碎化的經(jīng)營格局，推動(dòng)了農(nóng)地的規(guī)模化經(jīng)營，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率與農(nóng)產(chǎn)品的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

(一)不斷完善法律法規(guī)，健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度

目前日本頒布的農(nóng)地管理法律共有130部之多，但其核心主要由《農(nóng)地法》《土地改良法》《農(nóng)業(yè)振興地域建設(shè)法》和《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》4部法律構(gòu)成。除此之外，還包括《特定農(nóng)地租賃法》《構(gòu)造改革特別區(qū)域法》《景觀法》《市民農(nóng)園整備促進(jìn)法》等[26]。上述政策法律在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制方面發(fā)揮了重要作用，譬如，1961年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)基本法》和1962年修訂的《農(nóng)地法》，都突出了政府放松對(duì)農(nóng)戶占有農(nóng)地面積管制的思想。1975年修訂的《農(nóng)振法》規(guī)定，在指定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶可以自由地簽訂或解除租期10年以內(nèi)的短期土地租賃合同，放松政府對(duì)農(nóng)地租賃行為的管制。2009年通過修訂的《農(nóng)地法》強(qiáng)調(diào)，允許企業(yè)及私人公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，使得許多公司法人紛紛涌入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，其最長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)租賃時(shí)間拓展到50年，表明政府放松對(duì)公司法人進(jìn)入農(nóng)業(yè)的管制。

(二)綜合運(yùn)用各項(xiàng)制度，確保農(nóng)地政策實(shí)施

為了充分發(fā)揮農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的效益，日本政府制定了一系列與農(nóng)地改革相配套的制度體系。通過各項(xiàng)制度的運(yùn)用，不僅有效保障了特定階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)績(jī)效，且提升了整個(gè)農(nóng)地改革的規(guī)模經(jīng)營。第一，認(rèn)定農(nóng)業(yè)者制度。通過該項(xiàng)制度的實(shí)施，能夠有效地將大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)到認(rèn)定農(nóng)業(yè)者手上，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地利用的規(guī)模效應(yīng)。截至2013年2月，日本認(rèn)定農(nóng)業(yè)者數(shù)量達(dá)到23.34萬個(gè)，其中法人1.67萬個(gè)(包括農(nóng)業(yè)法人836個(gè))[27]。第二，特定法人農(nóng)地租賃制度。2005年，在修改的《農(nóng)促法》中補(bǔ)充完善了對(duì)特定法人農(nóng)地租賃制度的內(nèi)容，將原來只有在農(nóng)業(yè)特區(qū)中實(shí)行的向特定企業(yè)法人流轉(zhuǎn)農(nóng)地的規(guī)定，延伸到全國層面。在該項(xiàng)制度推動(dòng)下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)出租制度更具針對(duì)性和整體性。第三，農(nóng)民退休金制度。農(nóng)民退休金制度在日本已實(shí)行多年，其良好的實(shí)施效果不僅保障了農(nóng)民的晚年生活權(quán)益，且實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地向子女或其它農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應(yīng)。

(三)實(shí)行財(cái)政金融政策，保障農(nóng)地市場(chǎng)運(yùn)行

日本積極實(shí)行促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?；呢?cái)政金融政策，通過鼓勵(lì)傳統(tǒng)小農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出租其土地，并且給予高昂的財(cái)政補(bǔ)貼以及對(duì)其免費(fèi)培訓(xùn)就業(yè)知識(shí)，在保證傳統(tǒng)小農(nóng)權(quán)益的同時(shí)，促進(jìn)了農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營。第一，出臺(tái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策。一是制定實(shí)施長(zhǎng)期出租農(nóng)地的獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)于出租自己農(nóng)地時(shí)間為3～6年者，每公頃給予財(cái)政補(bǔ)助10萬日元；出租時(shí)間6年以上者，每公頃給予財(cái)政補(bǔ)助20萬日元[28]。二是實(shí)行兼業(yè)農(nóng)戶退出農(nóng)地經(jīng)營政策。日本政府規(guī)定兼業(yè)農(nóng)戶如果將自己的土地賣掉，不僅能夠獲得除土地本身價(jià)值外的政府62萬日元退耕補(bǔ)貼，而且減免賣掉土地收入的所有稅收。三是對(duì)大型農(nóng)場(chǎng)主依據(jù)其租賃的農(nóng)地規(guī)模給予相配套的財(cái)政經(jīng)營補(bǔ)貼，幫助其開展農(nóng)地生產(chǎn)活動(dòng)。第二，制定農(nóng)地流動(dòng)信貸優(yōu)惠政策。對(duì)于流轉(zhuǎn)租入土地面積達(dá)到特定規(guī)模的，給予低息貸款優(yōu)惠；對(duì)于流轉(zhuǎn)租入土地面積達(dá)到特大規(guī)模的，給予無息貸款優(yōu)惠。第三，制定農(nóng)地流動(dòng)稅收激勵(lì)政策。對(duì)于流轉(zhuǎn)形成的大型農(nóng)場(chǎng)，除了給予土地流轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)貼和銀行貸款優(yōu)惠之外，還對(duì)其流轉(zhuǎn)土地創(chuàng)造的收益進(jìn)行稅收減免政策，快速推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營。

(四)建立各種服務(wù)組織，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)效率

為了方便農(nóng)戶之間土地的買賣與租賃，日本專門成立了中介服務(wù)組織及其他社會(huì)化服務(wù)組織。首先，設(shè)立農(nóng)業(yè)委員會(huì)，優(yōu)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)審批工作，不僅可以有效地促進(jìn)農(nóng)地集中，解決土地糾紛，而且可以對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。其次，成立農(nóng)業(yè)合作組織，推動(dòng)農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)模化。2012年，日本全國的農(nóng)業(yè)合作組織的耕地面積為49.9萬公頃，每個(gè)農(nóng)業(yè)合作組織平均33.9公頃[29]。合作組織經(jīng)營面積的增加預(yù)示著農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的趨勢(shì)。再次，成立農(nóng)地保有合理化法人，有助于將小規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶土地進(jìn)行出租流轉(zhuǎn)到大、中型農(nóng)場(chǎng)者手中。最后，設(shè)立集落營農(nóng)組織。按照日本農(nóng)林水產(chǎn)省的解釋，所謂“集落營農(nóng)”是以“農(nóng)業(yè)集落”為單位而成立的組織。集落營農(nóng)組織使土地采取了共同利用的方式，有助于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的順利推進(jìn)。

(五)培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營

自20世紀(jì)60年代起，日本便注重培育農(nóng)業(yè)專業(yè)經(jīng)營者，其培植的新型農(nóng)地經(jīng)營主體主要是農(nóng)業(yè)法人，具體包括：農(nóng)事組合法人、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人和有限公司。除重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營者外，日本還著力培育新興的農(nóng)業(yè)接班人。鼓勵(lì)青年人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，加強(qiáng)對(duì)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的培訓(xùn)，建立農(nóng)民年金制度，對(duì)未滿35歲和35歲以上的農(nóng)業(yè)者由國庫分別給予每月4000～10 000日元的保險(xiǎn)補(bǔ)助，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能安心從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營。2012年度農(nóng)業(yè)白皮書《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的動(dòng)向》顯示，隨著日本為提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及國際競(jìng)爭(zhēng)力而推行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，耕作面積為20公頃以上的農(nóng)戶和法人比例增加顯著，從1990年的16%增加到2010年的32%，增長(zhǎng)1倍，極大地促進(jìn)了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的績(jī)效。

三、中國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的歷史與現(xiàn)狀

我國自1978年在農(nóng)村開始改革以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行大大提高了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率得到了很大的提高。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，農(nóng)村改革的不斷深入，傳統(tǒng)的家庭土地經(jīng)營方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，隨著非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)增多，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本增加，大部分農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇到非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)，致使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力總體素質(zhì)下降，造成土地粗放耕種、甚至拋荒。其次，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的比較利益低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在投資和采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素上缺乏積極性，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力低下，嚴(yán)重影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。最后，從經(jīng)濟(jì)理論角度而言，小規(guī)模土地經(jīng)營不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平落后、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率，甚至還會(huì)破壞生產(chǎn)力。因此，通過農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的確立，借此提高土地生產(chǎn)效率，提高農(nóng)民種糧效益，維持農(nóng)民的合法權(quán)益，是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的突破口和著力點(diǎn)。

在此背景下，黨和政府開始嘗試在政策上引導(dǎo)、鼓勵(lì)農(nóng)戶開展各種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。1986年，中央1號(hào)文件首次出現(xiàn)了適度規(guī)模的概念，標(biāo)志著我國土地適度規(guī)模經(jīng)營問題正式提出。此后，黨中央和國務(wù)院連續(xù)在很多重要文件和若干決定中多次提出要發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。2010年，中央一號(hào)文件提出，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，健全土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)管理，實(shí)現(xiàn)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)形成適度規(guī)模經(jīng)營。2012年，黨十八大報(bào)告進(jìn)一步提出，要在適度規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)之上構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。2013年，中央一號(hào)文件提出，鼓勵(lì)農(nóng)村土地主要向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系集中經(jīng)營。2018年，黨的十九大報(bào)告更是從構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營體系的角度，提出了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的要求。上述政策戰(zhàn)略都體現(xiàn)了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)的重要性和國家的重視程度，希望通過擴(kuò)大農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模來克服農(nóng)戶小規(guī)模生產(chǎn)效率低下的問題。

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營并不是簡(jiǎn)單的土地歸并，而是農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式的一次變革，涉及農(nóng)民切身利益，在工作中應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿和主體地位，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性。因此，尋找影響農(nóng)民參與土地退出和集中的驅(qū)動(dòng)因素，對(duì)保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益和如何有序推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營具有積極意義。近年來，我國部分地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以土地適度規(guī)模經(jīng)營為推進(jìn)農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)上新臺(tái)階的突破口，取得了許多成功的經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)實(shí)中由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系類型和農(nóng)業(yè)的自然條件等方面存在顯著的地區(qū)差異，造就了形式多樣的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式，但卻忽視了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可以統(tǒng)一遵循的核心原則問題。

另外，目前我國還沒有統(tǒng)一形式的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。盡管在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)浙江、江蘇、廣東等地有類似的中介機(jī)構(gòu)，但廣大的中西部地區(qū)尚沒有，許多農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)都是通過私下的談判，簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議達(dá)成，這種不規(guī)范的交易形式勢(shì)必抬高了交易成本，阻礙了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)工作。加之現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)還存在著許多限制條款，例如《農(nóng)村土地承包法》第37條對(duì)轉(zhuǎn)讓的限制、第31條不允許耕地繼承、《擔(dān)保法》第37條不允許耕地抵押等[30]。這些條款都在不同程度上影響了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中，對(duì)擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模極為不利?？傮w而言，目前我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本上還處于自發(fā)無序的狀態(tài)，如果沒有政府的引導(dǎo)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、規(guī)模化配置，因此迫切需要借鑒日本農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，以此促進(jìn)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的規(guī)?；烷L(zhǎng)期化。

四、完善農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的三個(gè)問題

中國人多地少，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度很小，農(nóng)地承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障功能。這些特殊國情決定了穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營是我國一項(xiàng)需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的基本制度。但是，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營不應(yīng)該成為推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的瓶頸。借鑒日本農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)，在完善中國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)機(jī)制方面需要注意三個(gè)問題：遵循農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的核心原則、提升農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績(jī)效的治理措施、實(shí)行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度的優(yōu)化創(chuàng)新。未來我國亟需建立一個(gè)既能確保適度管制、又能促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)地制度推進(jìn)體系，才能有效促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)績(jī)效。

(一)遵循農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營模式的核心原則

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營盡管沒有全國性的統(tǒng)一模式可以參照，但卻依然蘊(yùn)含著可遵循的核心原則。首先，堅(jiān)持和完善中國現(xiàn)行的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度是基礎(chǔ)。相較于日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系的精細(xì)完備與內(nèi)容豐富，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系還比較簡(jiǎn)單粗放，很多內(nèi)容沒有明確規(guī)定，這些都嚴(yán)重影響了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的實(shí)施推進(jìn)，因此需要在堅(jiān)持中國現(xiàn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)上加以健全完善。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，土地承包中新問題、新情況不斷出現(xiàn)，因此我們應(yīng)該學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國情發(fā)展變化，設(shè)立新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。同時(shí)，廢除農(nóng)地流轉(zhuǎn)的種種限制，適度加大對(duì)農(nóng)地抵押和農(nóng)地繼承等方面的激勵(lì)，保證各個(gè)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在市場(chǎng)上的平等地位，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營事業(yè)發(fā)展。根據(jù)日本的經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)地的所有權(quán)盡管屬于私有，但是其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是穩(wěn)定、清晰和完整的。反觀我國目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在的嚴(yán)重缺陷就是農(nóng)地所有權(quán)主體的虛位，因此，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度改革應(yīng)堅(jiān)持“三權(quán)分置”原則，強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，通過立法把土地承包權(quán)所有權(quán)化。

表1 中日農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制比較

其次，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)是保障。日本的“農(nóng)業(yè)合作組織”、“農(nóng)業(yè)委員會(huì)”、“土地管理公司”等各類中介服務(wù)組織在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中發(fā)揮著重要的作用，它們通過為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、政策指導(dǎo)、資金借貸、管理服務(wù)等中介業(yè)務(wù)，促進(jìn)了大規(guī)模農(nóng)地向大、中型農(nóng)場(chǎng)集中經(jīng)營。因此，當(dāng)前我國需要建立起統(tǒng)一、專門化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，通過健全相關(guān)管理制度與服務(wù)政策，切實(shí)發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營中的績(jī)效。完善的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中除了提供基本的諸如提供農(nóng)地租賃信息、幫助尋找農(nóng)地交易對(duì)象之外，還需提供諸如農(nóng)地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛化解、流轉(zhuǎn)信貸擔(dān)保、價(jià)格評(píng)估等方面的服務(wù)。政府需要在政策、稅收和資金等方面給予積極支持，確保農(nóng)地中介服務(wù)組織機(jī)構(gòu)能夠真正承擔(dān)起保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的重?fù)?dān)。

(二)提升農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績(jī)效的治理措施

以往農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主要從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)層面進(jìn)行評(píng)價(jià)，其實(shí)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營更是一個(gè)社會(huì)問題，因此需要納入社會(huì)因素的考察，其中以人民為中心的理念是提升農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績(jī)效評(píng)價(jià)的基本理路。在實(shí)踐農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營評(píng)價(jià)機(jī)制，提升農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績(jī)效的治理措施方面，我們需要尊重農(nóng)戶意愿逐步推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。日本的農(nóng)地規(guī)模推進(jìn)機(jī)制就非常強(qiáng)調(diào)突出尊重和保護(hù)農(nóng)戶意愿，政府在面對(duì)日益變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，結(jié)合農(nóng)業(yè)和農(nóng)戶發(fā)展的實(shí)際情況，制定了符合農(nóng)戶利益的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，受到了農(nóng)戶的積極支持。相較于日本的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國還相當(dāng)?shù)陌l(fā)展滯后，并且在農(nóng)戶整體素質(zhì)層面確實(shí)也存在著較大的差距，但是這并不影響依據(jù)農(nóng)戶的意愿來推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的條件。因此，當(dāng)前我國政府應(yīng)該學(xué)習(xí)日本農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，密切在保障農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地基礎(chǔ)之上制定出相應(yīng)的提升農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績(jī)效的治理措施，為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

除此之外，還需要培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。從日本農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)機(jī)制實(shí)踐來看，無論是從20世紀(jì)60年代初出臺(tái)的“自立經(jīng)營農(nóng)戶”“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”制度，還是到90年代確立的“合意的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體”，直到當(dāng)前的“農(nóng)民協(xié)會(huì)”“集落營農(nóng)”，日本政府非常注重通過培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體來發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營生產(chǎn)。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，中國需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育，提高農(nóng)地經(jīng)營者的素質(zhì)。在培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中，需要組織和團(tuán)結(jié)以農(nóng)戶為經(jīng)營主體的核心力量，同時(shí)通過積極引導(dǎo)法人企業(yè)、私人公司等市場(chǎng)主體進(jìn)入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程之中，為農(nóng)戶提供全方位的社會(huì)服務(wù)。通過培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的壯大，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與管理工作，增強(qiáng)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營績(jī)效，維護(hù)我國的糧食安全與農(nóng)村穩(wěn)定。

(三)實(shí)行農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營制度的優(yōu)化創(chuàng)新

農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的變革創(chuàng)新是保證農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營順利推進(jìn)的重要前提，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵基礎(chǔ)。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，我們需要重點(diǎn)做好農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營方面的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入兩方面的財(cái)政金融偏向制度。

一是農(nóng)地轉(zhuǎn)出方面的引導(dǎo)制度。具體包括：(1)對(duì)于出租面積較大，且流轉(zhuǎn)時(shí)間較長(zhǎng)的農(nóng)戶，給予流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼；(2)對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中一次性賣斷農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的，增加額外的資金獎(jiǎng)勵(lì)；(3)在60歲以后自愿流轉(zhuǎn)農(nóng)地的，除了領(lǐng)取國家規(guī)定的養(yǎng)老金之外，還應(yīng)該給予配套退休補(bǔ)助金，激發(fā)老年人推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營工作的積極性。

二是農(nóng)地轉(zhuǎn)入方面的激勵(lì)制度。具體包括：(1)針對(duì)中、大型農(nóng)場(chǎng)者中順利轉(zhuǎn)入規(guī)定大規(guī)模面積的，除了給予必要的低息或免息貸款措施之外，還應(yīng)該給予種子、化肥、農(nóng)藥、技術(shù)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)方面的財(cái)政補(bǔ)貼；(2)依據(jù)中、大型農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，適當(dāng)增加政府在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)和增值補(bǔ)助優(yōu)惠措施；(3)給予轉(zhuǎn)入農(nóng)地的經(jīng)營主體給予農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)指導(dǎo)，幫助解決其生產(chǎn)過程中遇到的各類難題，扶持其發(fā)展壯大[31]。

通過上述財(cái)政金融制度的有效實(shí)施，切實(shí)推進(jìn)我國農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的績(jī)效。