蔣光貴

（中共云南省委黨校 黨史教研部，云南 昆明650111）

黨的十八大以來，習(xí)近平發(fā)表了一系列重要講話，尤其是擔(dān)任十八屆四中全會《決定》起草組組長，對會議文件的形成起到重要的指導(dǎo)作用，關(guān)于十八屆四中全會《決定》的說明，充分體現(xiàn)了他關(guān)于法治建設(shè)的重要思想。 黨的十九大報告將堅持全面依法治國作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條方略之一。 研究習(xí)近平關(guān)于法治建設(shè)重要思想的特征，有利于深入理解和貫徹黨的十九大精神。

一、注重法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用

習(xí)近平總書記關(guān)于法治建設(shè)的重要思想繼承了鄧小平法治思想，同時，在新的歷史條件下強調(diào)了法治更加廣泛的引領(lǐng)和規(guī)范作用。 正如黨的十八屆四中全會提出的“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”“必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”[1]2。這種引領(lǐng)和規(guī)范作用表現(xiàn)在：指引國家發(fā)展方向、確立行為規(guī)則、整合社會利益、化解社會矛盾、凝聚社會力量、保障經(jīng)濟發(fā)展，等等。 其一，在國家發(fā)展方向上，重視憲法的地位和實施。 習(xí)近平指出：我國憲法以國家根本大法的形式確立了中國特色社會主義的道路、理論體系和制度的發(fā)展成果，反映了全國各族人民的共同意志和根本利益，它是“歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現(xiàn)”[2]136。 因此，“依法治國， 首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政”[2]134。 所以，“全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”[2]136。 其二，注重對公權(quán)力行為規(guī)范。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系。 習(xí)近平指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治是一致的，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治，離開法治就不能有效地堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。 黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和執(zhí)行憲法和法律，但是，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這就是習(xí)近平歸納的“三統(tǒng)一”和“四善于”。 另一方面，規(guī)范和約束公權(quán)力。 “必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究”[1]7。 其三，整合社會利益。 “我們要根據(jù)憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關(guān)系，正確處理民族關(guān)系，正確處理各方面利益關(guān)系”[2]139。 其四，化解社會矛盾，凝聚社會力量，保障發(fā)展。 習(xí)近平指出：“努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作。 ”[2]142

二、堅持法治建設(shè)問題導(dǎo)向

（一）注重解決我國法治建設(shè)中的重大問題

針對“黨大還是法大”這個偽命題，習(xí)近平指出，黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題，一個國家的法治離不開這個國家的政治，法治當(dāng)中有政治，沒有脫離政治的法治。 習(xí)近平從法與政治的關(guān)系，從理論高度做了精辟的分析，他指出：即使是“西方法學(xué)家也認(rèn)為公法只是一種復(fù)雜的政治話語形態(tài)，公法領(lǐng)域內(nèi)的爭論只是政治爭論的延伸”。 因此，“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當(dāng)中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場”[3]114-115。 從我國的實際情況來看，“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗”[1]5。各國的法治離不開各國的政治制度，各國的政治制度又與各國的歷史分不開。 1840年以來，中國人民和無數(shù)志士仁人探索國家獨立富強的道路，做過很多設(shè)計和試驗，最后催生了中國共產(chǎn)黨。 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民完成了新民主主義革命，建立了偉大的中華人民共和國，“實現(xiàn)了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍”[4]11。 此后，中國共產(chǎn)黨又團結(jié)帶領(lǐng)人民完成了社會主義革命，確立了社會主義制度， 并進行了前所未有的社會主義建設(shè)，這不但為當(dāng)代我國的發(fā)展進步奠定了根本政治前提和制度基礎(chǔ)，而且“實現(xiàn)了中華民族由近代不斷衰落到根本扭轉(zhuǎn)命運、持續(xù)走向繁榮富強的偉大飛躍”。 為了實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，我們黨繼而領(lǐng)導(dǎo)中國人民進行了改革開放的偉大革命，堅決破除不利于國家和民族發(fā)展的一切思想和體制障礙，“開辟了中國特色社會主義道路， 使中國大踏步趕上時代”[4]12。 因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治的最大特征， 也是社會主義法治最根本的保證。黨的十九大決定成立中央全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)小組，以加強對法治中國建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是法治建設(shè)的需要。

（二）我國法治建設(shè)必須從人民群眾關(guān)心的問題出發(fā)

習(xí)近平總書記將歷史唯物主義運用于當(dāng)代中國，他不但認(rèn)為人民群眾是改革的主體，而且“人民是依法治國的主體和力量源泉”[1]6。沒有人民的積極參與，沒有人民群眾的主人翁精神，就不可能建成法治社會， 也不可能有效地促進法治政府的建設(shè)，從而就不可能建成法治國家。 因此，必須在全社會弘揚法治精神。 同時，也必須看到，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)，改革開放和法治建設(shè)都不能離開這個目標(biāo)，因此，“必須堅持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點和落腳點”[1]6。習(xí)近平總書記強調(diào)，必須“從人民群眾滿意的事情做起，從人民群眾不滿意的問題改起”[2]148。也就是，法治建設(shè)必須緊密聯(lián)系改革開放，堅持問題導(dǎo)向，這是法治建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。 這就要求堅持從中國實際出發(fā)。 中國特色社會主義道路、理論體系、制度、文化是全面推進依法治國的根本遵循。 “必須從我國基本國情出發(fā)，同改革開放不斷深化相適應(yīng)”[1]7。

（三）我國的法治建設(shè)既要注重繼承，又要注重創(chuàng)新

法律的生長淵源于一個國家的歷史傳統(tǒng)和文化，因此，不能離開一個國家本身的特點搞法治。 我們的發(fā)展建設(shè)，一方面，要“汲取中華法律文化精華”。 要弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，重視發(fā)揮道德的教化作用，“以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治的支持作用”[1]7。 另一方面，要大力弘揚社會主義核心價值觀。 堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。 習(xí)近平總書記在關(guān)于十八屆四中全會《決定》的說明中強調(diào)說，黨的十五大提出了依法治國方略、十六大提出的堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、 人們當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一、十七大提出的加快建設(shè)社會主義法治國家以及十八大強調(diào)的更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。 對于國外法治建設(shè)的有益經(jīng)驗，也要繼承，但是，“借鑒國外法治建設(shè)有益經(jīng)驗，但決不照搬外國法治理念和模式”[1]8。

在新時代，習(xí)近平總書記尤其注重法治建設(shè)的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在：第一，法治理論創(chuàng)新。 習(xí)近平指出：“必須從我國基本國情出發(fā)，同改革開放不斷深化相適應(yīng)，總結(jié)和運用黨領(lǐng)導(dǎo)人民實行法治的成功經(jīng)驗，圍繞社會主義法治建設(shè)重大理論和實踐問題，推進法治理論創(chuàng)新，發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、 體現(xiàn)社會發(fā)展規(guī)律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。 ”[1]7-8第二，規(guī)范創(chuàng)新。 習(xí)近平強調(diào)，要“圍繞中國特色社會主義總體布局，體現(xiàn)推進各領(lǐng)域改革發(fā)展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治”[1]47。 黨的十八屆四中全會《決定》在立法、行政、司法等具體規(guī)范有許多創(chuàng)新：例如，在立法方面，將每年十二月四日定為國家憲法日，建立憲法宣誓制度，探索第三方起草法律法規(guī)草案，編纂民法典，等等。 在依法行政方面，積極推行政府法律顧問制度，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推進審計職業(yè)化建設(shè)，等等。 在司法方面，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點；最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和檢察院，辦理跨地區(qū)案件；探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，等等。 在法治工作隊伍建設(shè)方面，提出要創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制。 在加強和改善黨對法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)方面，提出要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系，在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素質(zhì)好、依法辦事能力強的干部。

三、注重法治建設(shè)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性的有機統(tǒng)一

（一）及時性

首先，深化改革要求突出法治地位和作用的及時性。 正如黨的十八屆四中全會指出的：“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。 ”[1]2其次，完善法律體系及時性。 這個體系包括法律規(guī)范體系、法律實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系。 “我們必須認(rèn)認(rèn)真真講法治、老老實實抓法治”[5]116。

（二）系統(tǒng)性

黨的十八屆四中全會比以往任何時候都更加注重法治的系統(tǒng)性。 首先，全面闡述了我國法治建設(shè)的指導(dǎo)思想、道路、總目標(biāo)、基本原則以及立法、行政、司法、社會、法治隊伍、黨的領(lǐng)導(dǎo)等問題，充分體現(xiàn)出系統(tǒng)性。 以習(xí)近平為總書記的黨中央系統(tǒng)研究法治建設(shè)，有了專門的《決定》。 《決定》比以往任何時候闡述法治都要系統(tǒng)。 其次，法治建設(shè)每一方面呈現(xiàn)出系統(tǒng)性。 第一，在法治建設(shè)道路方面，習(xí)近平指出：黨的領(lǐng)導(dǎo)、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義法治理論，“這三個方面實質(zhì)上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向”[1]50。 第二，在總目標(biāo)方面，提出要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系”以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。 “規(guī)范”“實施”“監(jiān)督”“保障”各有側(cè)重，又相互聯(lián)系，相互促進。 黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)法治的有力保障。 堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。法治政府建設(shè)與法治社會建設(shè)是實現(xiàn)法治國家的途徑，是依法治國的兩翼，所以，“共同推進”和“一體建設(shè)”就是必須的，這個認(rèn)識比以往任何時候都全面深刻。 第三，在基本原則方面，認(rèn)識到黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治二者的一致性，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治；強調(diào)法治建設(shè)、規(guī)范和約束公權(quán)力，是為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。 第四，在立法方面，提出健全憲法實施和監(jiān)督制度、完善立法體制、深入推進科學(xué)立法、民主立法、加強重點領(lǐng)域的立法。 切實有效的“體制”與“科學(xué)”“民主”有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，“體制”本身要求有“實施”和“監(jiān)督”的內(nèi)容。 第五，在建設(shè)法治政府方面，對政府職能、決策機制、執(zhí)法體制改革、規(guī)范公正文明執(zhí)法、對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督以及全面推進政務(wù)公開等有了清晰的具體規(guī)定。 “職能”“決策”“執(zhí)法”緊密關(guān)系，不可偏廢。 第五，在司法方面，提出完善確保依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度、強調(diào)優(yōu)化司法權(quán)配置、推進嚴(yán)格司法、加強人權(quán)司法保障等。 在推進法治的社會建設(shè)方面，提出推動全社會樹立法治意識、推進多層次多領(lǐng)域依法治理、建設(shè)完備的法律服務(wù)體系、 健全依法維權(quán)和化解糾紛機制等。第六，在加強法治工作隊伍建設(shè)方面，提出建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍、加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)、法治人才培訓(xùn)等。 第七，在加強和改進黨對依法治國領(lǐng)導(dǎo)方面，強調(diào)“依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵”[1]34。

（三）針對性

黨的十八屆四中全會《決定》體現(xiàn)出很強的針對性：例如，為弘揚憲法精神，將每年十二月四日定為國家憲法日，建立憲法宣誓制度；針對部門利益和地方保護主義，《決定》提出要從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；針對權(quán)力設(shè)租尋租， 決定推行政府權(quán)力清單制度；針對懶政、怠政、失職、瀆職等現(xiàn)象，決定建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制；針對執(zhí)法中的程序，決定建立執(zhí)法全過程記錄制度；針對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動， 決定建立領(lǐng)導(dǎo)干部司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度；針對向司法人員的打擊報復(fù)，決定建立司法人員履行法定職責(zé)保護機制，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者免職、降級等處分。 這些規(guī)范，是從當(dāng)前我國公權(quán)力行使過程中出現(xiàn)的實際問題出發(fā)的，因此是正確的。

（四）有效性

第一，科學(xué)立法、民主立法。 習(xí)近平指出：“推進科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?？茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。 ”[1]54“科學(xué)”，在這里就是強調(diào)客觀性，“民主”， 在這里除了強調(diào)客觀性外，還強調(diào)了法治的根基。 十八屆四中全會根據(jù)習(xí)近平的思想，明確提出要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制；健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制；健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度；推進立法精細(xì)化；增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)；更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用；健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制；探索建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學(xué)者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制，等等。 第二，注重執(zhí)法體制、執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范。 “體制”“程序”“范圍”和“標(biāo)準(zhǔn)”，這是執(zhí)法的準(zhǔn)繩，沒有這些邏輯清晰而又緊密聯(lián)系的規(guī)范，就沒有執(zhí)法的有效性。 十八屆四中全會指出，要推進行政機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化；要把公正參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度；對權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，等等。 優(yōu)化司法權(quán)配置，將以前的公安、檢察、審判各司其職改為公安、檢察、審判、司法各司其職；推進嚴(yán)格司法，健全保證事實認(rèn)定、辦案結(jié)果、辦案過程的客觀公正的法律制度，等等。 第三，抓住重點。 只有抓住重點，制度的實施才會有效，這是唯物辯證法兩點論和重點論相統(tǒng)一的要求。 在立法方面，要加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，要加強市場法律制度建設(shè)，編纂民法典。 在行政執(zhí)法方面，要加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度，明確具體操作流程，重點規(guī)范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等執(zhí)法行為；在司法領(lǐng)域，“重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題”[2]145。如改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制、推進以審批為中心的訴訟制度改革、加強人權(quán)司法保障，等等。 第四，注重監(jiān)督的合力和實效。 習(xí)近平總書記指出：“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。 ”[3]5例如，在強化對行政權(quán)力的監(jiān)督方面，十八屆四中全會提出要加強黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，全面推進政務(wù)公開，包括決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果等；重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施社會公益事業(yè)等領(lǐng)域的政府信息公開。 在對司法活動的監(jiān)督方面，要監(jiān)督檢察機關(guān)查辦職務(wù)犯罪的立案、羈押、扣押凍結(jié)財物、起訴等環(huán)節(jié)的執(zhí)法活動。

習(xí)近平總書記強調(diào)，全面推進依法治國“是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命”[5]124。 必須既要堅持腳踏實地，又要高瞻遠矚；既要雷厲風(fēng)行，又要堅持久久為功。 只有這樣，才能實現(xiàn)我們的目標(biāo)。