李敏琪

（合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

巢湖是我國的五大淡水湖之一，是江淮大地一顆璀璨的明珠。然而，由于粗放式的經(jīng)濟(jì)增長模式和對環(huán)境保護(hù)的忽視，導(dǎo)致流域水環(huán)境質(zhì)量惡化，生態(tài)功能衰退，嚴(yán)重影響了巢湖流域地區(qū)人民的生存和發(fā)展，也成了國家“九五”期間確定的“三河三湖”重點治理流域。保護(hù)和治理好巢湖是流域地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，也是保護(hù)長江中游生態(tài)安全的重要舉措。2011年，安徽省部分行政區(qū)區(qū)劃調(diào)整，巢湖湖區(qū)成為合肥市的“內(nèi)湖”，巢湖流域環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)上升到合肥市創(chuàng)建大湖名城的頂層設(shè)計的高度，成為了合肥市的政治責(zé)任和使命任務(wù)，也是安徽省打造“五大發(fā)展”美好安徽的重點任務(wù)之一。2014年7月，以巢湖綜合治理為主要內(nèi)容的巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)被列入國家首批生態(tài)文明先行示范區(qū)，巢湖生態(tài)建設(shè)也就成為國家大湖治理路徑的有效探索，是合肥市深入踐行習(xí)近平總書記 “共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”理念，完成視察安徽時指出的“要把好山好水保護(hù)好”的重要指示的生動體現(xiàn)。

一、巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)取得的成效

1.生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善

巢湖流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。從水環(huán)境看，巢湖富營養(yǎng)化指標(biāo)持續(xù)下降，“十二五”期間，巢湖湖區(qū)平均水質(zhì)由Ⅴ類好轉(zhuǎn)為Ⅳ類，流經(jīng)城市的污染物排放較多的三條河流——南淝河、十五里河、派河水質(zhì)有所改善；巢湖流域12個國考斷面，合肥市占11個，國家環(huán)保部對巢湖流域考核等次結(jié)果，2012年度差，2013年度一般，2014年度一般，2015年度較好；“十三五”起，國家考核采取“雙百分”制度（水質(zhì)和重點工作各占100分），2016年、2017年巢湖東、西半湖考核結(jié)果均達(dá)到要求，2016年得分77.8分，2017年得分80.2分，首次達(dá)到良好標(biāo)準(zhǔn)。從空氣質(zhì)量看，連續(xù)多年顆粒物指標(biāo)下降，2017年，全市PM10和PM2.5濃度均值分別為79.9微克/立方米、56微克/立方米，同比下降3.1微克/立方米、1微克/立方米，是安徽省唯一雙下降城市。從綠化指標(biāo)看，合肥市見縫插針開展綠化工作，市域綠量持續(xù)增加，2014年，獲得國家森林城市稱號，2017年，全市森林覆蓋率達(dá)到27.4%，城區(qū)綠地率40.4%、綠化覆蓋率46%、人均公園綠地面積達(dá)13平方米[1]。

2.綠色產(chǎn)業(yè)顯著發(fā)展

合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化。初步形成了以家電、裝備制造、汽車及零部件、平板顯示及電子信息、食品農(nóng)副產(chǎn)品加工、光伏及新能源六大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料、生物產(chǎn)業(yè)、新能源汽車、新能源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、數(shù)字創(chuàng)意八大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代高效產(chǎn)業(yè)體系框架。2018年上半年主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)同比分別增長12%和12.6%。2017年，合肥市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為 3.8∶50.5∶45.7[2]，正處于從工業(yè)化中期向后期過渡階段。產(chǎn)業(yè)綠色化進(jìn)程加快，按照國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，以馬鋼（合肥公司）為代表，淘汰了一批高能耗、高污染的粗放型增長的企業(yè)，減少了溫室氣體的排放。大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，綠色交通發(fā)展迅速，地鐵、公交等公共交通快速發(fā)展，公交車、出租車實現(xiàn)了新能源更替，車輛排放有了專業(yè)監(jiān)測；建筑節(jié)能60%的標(biāo)準(zhǔn)全部實現(xiàn)，公共照明和家庭照明實現(xiàn)了燈具升級。可再生能源快速發(fā)展，合肥正在打造中國“光伏應(yīng)用第一城”，光伏、風(fēng)電、生物質(zhì)能、淺層地?zé)岬鹊膽?yīng)用已實現(xiàn)規(guī)?；?。退耕還林、退耕還濕進(jìn)展順利，城郊型休閑農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。

3.社會效益明顯提升

巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)的建設(shè)帶來了很多社會效益。湖濱生態(tài)環(huán)境的改善給城市居民提供了休閑好去處；生態(tài)環(huán)境改善后大量候鳥的回歸棲息，給攝影愛好者以及鳥類和生物多樣性研究提供了研究對象和研究基地；藍(lán)藻爆發(fā)的規(guī)律研究為大湖藍(lán)藻治理提供有益的探索，濕地的基礎(chǔ)研究和專項研究取得的一系列研究資料和數(shù)據(jù)為相關(guān)研究和應(yīng)用提供了參考數(shù)據(jù)；湖濱生態(tài)帶有效治理和建設(shè)的實踐、河流淤泥的無害化處理和利用為其他地方類似生態(tài)建設(shè)提供借鑒。湖岸堤壩和河道治理項目的實施大大提高了防洪抗旱能力，2016年夏季巢湖流域持續(xù)的強(qiáng)降雨，形成洪澇災(zāi)害，巢湖中廟站最高水位達(dá)到12.77米，同1991年水位相當(dāng)，1991年中廟站最高水位12.80米，但2016年全市淹沒面積66平方千米，而1991淹沒面積達(dá)到555平方千米，2016年淹沒面積只有1991年的12%，巢湖綜合治理得到社會各界的肯定。2015年，環(huán)巢湖獲批創(chuàng)建我國首個國家級旅游休閑區(qū)，湖泊的生態(tài)功能、休閑功能、審美功能得到初步展現(xiàn)。

二、巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的主要做法

1.頂層設(shè)計，高標(biāo)準(zhǔn)謀劃

在總體布局上，綠色發(fā)展是合肥市委、市政府的中長期發(fā)展戰(zhàn)略，連續(xù)多次的五年規(guī)劃均作為重要內(nèi)容，其中，“十三五”規(guī)劃中把“堅持綠色低碳發(fā)展，建設(shè)低碳城市”作為重要內(nèi)容，并把“建好巢湖生態(tài)文明示范區(qū)”作為重點工作。在管理體制上，區(qū)劃調(diào)整后，省級層面成立了巢湖管理局，加強(qiáng)流域協(xié)調(diào)；市級層面成立高規(guī)格的環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)巢湖綜合治理的頂層設(shè)計和統(tǒng)一指揮；縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)成立相應(yīng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)建設(shè)任務(wù)，使巢湖治理實現(xiàn)了總體謀劃、多層次推動、多角度把關(guān)、全方位統(tǒng)籌。在治理思路上，按照“治湖先治河、治河先治污、治污先治源”的思路，確立控制增量、消減存量、擴(kuò)大容量的總體策略，堅持“科學(xué)治水、精準(zhǔn)施策、綠色發(fā)展”的治理理念，從雨污分流入手，實施入湖截污、河道整治、防洪防災(zāi)、生態(tài)修復(fù)等一系列工程。在技術(shù)創(chuàng)新上，堅持工程與科研并舉，充分利用合肥優(yōu)勢科教資源，積極吸收國內(nèi)外湖泊治理的經(jīng)驗，借鑒先進(jìn)的技術(shù)手段，并結(jié)合巢湖自身的特點加強(qiáng)科學(xué)研究，努力探索實踐，在水域富營養(yǎng)化治理、濕地規(guī)劃設(shè)計等方面找到符合巢湖特點的技術(shù)路徑和策略體系。

2.規(guī)劃引領(lǐng)，系統(tǒng)推進(jìn)

制定系統(tǒng)規(guī)劃，編制了《合肥市城市空間發(fā)展戰(zhàn)略及環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)與旅游發(fā)展規(guī)劃》，實現(xiàn)了城市空間布局與環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、旅游發(fā)展“三規(guī)合一”；編制《環(huán)巢湖生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃》和《巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)實施方案》，市委、市政府印發(fā)《中共合肥市委合肥市人民政府關(guān)于建設(shè)綠色發(fā)展美麗巢湖的意見》（合發(fā)[2017]35號），吹響了新一輪巢湖治理的號角，環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組也制定實施了 《關(guān)于加快建設(shè)綠色發(fā)展美麗巢湖的工作方案》，組建跨區(qū)域的巢湖綜合行政執(zhí)法局，流域產(chǎn)業(yè)和項目布局則實行最嚴(yán)格的規(guī)劃管控，劃定巢湖一、二、三級水環(huán)境保護(hù)區(qū)。分步實施項目，按照規(guī)劃，巢湖流域準(zhǔn)備通過八期工程，實現(xiàn)巢湖水質(zhì)的根本好轉(zhuǎn)。工程項目按照每年度“實施一批、儲備一批、謀劃一批”的要求，交叉進(jìn)行、逐步深入、統(tǒng)籌推進(jìn)。一期工程以防洪治河為主，工程全部完工；二期以治污防污為主，基本完工；三期工程以擴(kuò)容和保護(hù)為主，四期工程以小流域治理及環(huán)湖周邊環(huán)境提升為主，正在積極推進(jìn)中，巢湖水環(huán)境治理已投入資金近200億；五期、六期工程以小流域治理為抓手，實施“山水林田路村園”綜合治理，著重解決小流域污染物“減什么、減多少、減哪里、怎么減、如何管”等核心問題，這兩期工程進(jìn)入投融資階段；七期、八期工程已開始謀劃。

3.規(guī)范管理，創(chuàng)新機(jī)制

巢湖流域治理項目數(shù)量多，投資總量大，投資周期長，需要相關(guān)部門進(jìn)行全領(lǐng)域、全過程、全覆蓋監(jiān)管，以確保項目順利實施、規(guī)范推進(jìn)。合肥市創(chuàng)新性地實行了工程調(diào)度、第三方巡查、紀(jì)檢監(jiān)察派駐、檢察預(yù)防、跟蹤審計、專家咨詢、專項“資金池”等制度機(jī)制。比如，從2012年起，合肥市人民政府與國家開發(fā)銀行高效合作建立了巢湖治理專項“資金池”，融資融智，為確保資金融得到、用得好、還得了，經(jīng)市人大批準(zhǔn)，市政府出臺了《合肥市環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程專項資金管理辦法》，設(shè)立“巢湖生態(tài)專項資金”，自2013年開始設(shè)立，至所有項目貸款還本付息結(jié)束日止，每年籌集資金不低于22億元，2015年增至每年不低于34億元，探索建立“借、用、還”一體化融資模式，在具體融資過程中，國家開發(fā)銀行安徽省分行給予大力支持，開創(chuàng)了“銀政合作”的典范。嚴(yán)格監(jiān)管，壓實責(zé)任。出臺了《合肥市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實施方案（2016-2020年》，加強(qiáng)對生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測與管理；建立四級河（湖）長制、林長制，形成責(zé)任主體，構(gòu)建市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督，各縣（市）區(qū)政府（管委會）實行屬地管理的機(jī)制；對環(huán)境違紀(jì)違法行為按相關(guān)規(guī)定處理到位，形成威懾壓力。

三、巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)的主要啟示

1.生態(tài)自然觀是生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)

生態(tài)自然觀是在現(xiàn)代生態(tài)科學(xué)最新發(fā)展成果基礎(chǔ)上形成的自然觀，強(qiáng)調(diào)人與自然是密切相關(guān)的統(tǒng)一整體，生態(tài)系統(tǒng)是動態(tài)平衡系統(tǒng)。馬克思生態(tài)自然觀認(rèn)為，人對自然具有根本的依賴性，“我們連同我們的肉、血和頭腦都屬于自然界，存在于自然界之中?！盵3]既然人類存在于自然界之中，決定了人與自然應(yīng)該是和諧共生、互惠互利的統(tǒng)一體，自然的價值是人類社會生存發(fā)展的前提。巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)圍繞綠色發(fā)展美麗巢湖，深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作重要思想，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，緊緊圍繞治理、保護(hù)、發(fā)展三大任務(wù)，實施治污、恢復(fù)、養(yǎng)生三大步驟。從工作的總體布局到治理思路、“三規(guī)合一”的系統(tǒng)規(guī)劃均為了提升自然的價值，實現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一，充分體現(xiàn)了生態(tài)自然觀理念。

2.科學(xué)規(guī)劃是生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的前提

任何一種組織目標(biāo)都離不開科學(xué)的規(guī)劃來推動。生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃往往涉及經(jīng)濟(jì)社會文化方方面面，具有內(nèi)容范圍廣、時間周期長、系統(tǒng)綜合性強(qiáng)等特點，對生態(tài)示范區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展均具有十分特殊的重要性。合肥市制定了《合肥生態(tài)市建設(shè)總體規(guī)劃》《合肥市十三五生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》等總體規(guī)劃，也制定了《合肥森林城市建設(shè)總體規(guī)劃》《合肥市低碳城市試點建設(shè)工作方案》《合肥市生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃》《合肥市城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》《推深做實林長制改革加快實施五綠工程的意見》等專項生態(tài)規(guī)劃，為了加強(qiáng)巢湖治理，2018年又出臺了《巢湖綜合治理綠色發(fā)展總體規(guī)劃》（2018-2035年），明確了發(fā)改委、環(huán)保、氣象等12個部門的職責(zé)，提出構(gòu)建“數(shù)字巢湖”流域資源生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺，提高流域管理科學(xué)化水平?！蛾P(guān)于加快建設(shè)綠色發(fā)展美麗巢湖的工作方案》等具體實施辦法和巢湖治理八期工程的具體推進(jìn)規(guī)劃，引導(dǎo)了巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)工作正確、有序地開展。

3.創(chuàng)新機(jī)制是生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵

創(chuàng)新體制機(jī)制，形成齊抓共管的體制環(huán)境和制度環(huán)境是做好生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。合肥市重視政府主導(dǎo)的頂層設(shè)計，市里成立的環(huán)巢湖生態(tài)示范區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和縣（市）區(qū)成立的相應(yīng)機(jī)構(gòu)確保政府的主導(dǎo)責(zé)任，發(fā)揮了市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢；跨流域環(huán)保執(zhí)法局的成立，河長制中的各級“河長”由原來的政府負(fù)責(zé)人向黨委負(fù)責(zé)人的轉(zhuǎn)變等方面的調(diào)整充分體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)工作的黨政同責(zé)，確保了黨對生態(tài)保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)作用。同時，政府相應(yīng)地出臺了一系列的保障政策和制度，比如 《合肥市環(huán)巢湖地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程專項資金管理辦法》《合肥市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)實施方案（2016-2020年》，工程調(diào)度、第三方巡查、紀(jì)檢監(jiān)察派駐、檢察預(yù)防、跟蹤審計、專家咨詢、專項“資金池”等創(chuàng)新制度的出臺，保障巢湖生態(tài)文明先行示范區(qū)的順利推進(jìn)，也為國家生態(tài)示范區(qū)建設(shè)提供了有效經(jīng)驗。

4.壓實責(zé)任是生態(tài)示范區(qū)建設(shè)的保障

生態(tài)建設(shè)涉及政府、企業(yè)和社會各方面，落實生態(tài)保護(hù)的責(zé)任才能保障生態(tài)建設(shè)的順利進(jìn)行。習(xí)近平總書記指出：“只有實行最嚴(yán)格的制度，最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障?！焙戏适胁粩嗤晟粕鷳B(tài)保護(hù)的法律法規(guī)建設(shè)，全面開展環(huán)境資源登記、監(jiān)測、評估等方面的改革，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)，對造成生態(tài)環(huán)境損害的嚴(yán)肅追責(zé)，為生態(tài)示范區(qū)建設(shè)提供堅實的法治保障。貫徹國家最嚴(yán)格的新環(huán)保法，建議省人大修訂《巢湖流域水污染防治條例》和《巢湖流域管理條例》，建議省政府出臺《巢湖流域水污染防治條例實施細(xì)則》。探索建立流域統(tǒng)一的監(jiān)測體系，整合環(huán)保、水利、住建、氣象、水文等部門，建立統(tǒng)一的監(jiān)測平臺和數(shù)據(jù)發(fā)布平臺。探索建立全流域、跨區(qū)域的巢湖綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)巢湖三級保護(hù)區(qū)內(nèi)的綜合執(zhí)法。制定《合肥市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施辦法(試行)》，明確了生態(tài)環(huán)境損害的追責(zé)主體、追責(zé)形式、追責(zé)程序，以及終身追究制等規(guī)定，對示范區(qū)建設(shè)意義重大。