李 娟

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

自黨的十八大以來，隨著全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的深入開展，社會治理理念和治理方式發(fā)生了深刻的變革，法治思維和法治方式成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要手段。黨的十八屆三中全會提出改進(jìn)社會治理方式要“堅持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾”。此后，黨的十八屆四中全會也提出“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”。黨的十九大報告明確提出“加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。可見，公眾參與、法治保障是社會治理體制的重要內(nèi)容，提高社會治理法治化水平更是加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)的重要一環(huán)。提高社會治理社會化水平需要公眾的廣泛、有序參與。如何將公眾參與、社會治理以及法治化這三個主題緊密對接，并在法治層面破除公眾參與社會治理的種種難點(diǎn),是當(dāng)前理論和實(shí)踐中亟待解決的課題。

一、公眾參與城市治理法治化的必要性

（一）公眾參與城市治理法治化是保障公眾參與權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的需要

人民主權(quán)原則是我國憲法的基本原則。根據(jù)我國《憲法》第二條規(guī)定，我國的一切權(quán)力屬于人民；人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。城市治理的各項工作屬于經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)的具體領(lǐng)域，由此可以導(dǎo)出公民對城市各項公共事務(wù)的參與是人民主權(quán)原則的具體實(shí)現(xiàn)形式，同時也是城市市民享有的一項基本權(quán)利。黨的十九大報告也明確指出要鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。參與權(quán)作為基層民主權(quán)利的核心要素，需要在具體社會治理中得以落實(shí)，而公眾對城市治理的參與則是這一民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的具體表現(xiàn)。法治的核心目標(biāo)是保障公民的基本權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。法治化意蘊(yùn)在于促進(jìn)制度化、規(guī)范化、程序化。公眾參與權(quán)的行使需要依法有序進(jìn)行，而法治化的作用則在于構(gòu)建并完善公眾參與城市治理的體制機(jī)制，為參與權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)提供明確的依據(jù)、規(guī)范的程序以及其他相關(guān)的保障措施。因此，推進(jìn)公眾參與城市治理法治化是保障公眾參與權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的需要。

（二）公眾參與城市治理法治化是促進(jìn)公眾參與效果不斷提升的需要

城市治理旨在為城市居民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市的安定有序、和諧繁榮。因此，城市治理的各項工作都應(yīng)當(dāng)理解并尊重公眾的需求，堅持以人為本、以市民為中心，積極培育和吸納公眾參與。公眾參與可以增強(qiáng)政府與民眾的互動溝通，有助于暢通利益訴求表達(dá)回應(yīng)機(jī)制，強(qiáng)化行政決策的科學(xué)性、合理性與正當(dāng)性。另外，以志愿服務(wù)形式為特征的公眾參與也在某種程度上分擔(dān)了政府部門的公共管理職能，不僅有助于減輕政府的管理壓力、更好實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)，而且對于培育公民精神、增強(qiáng)市民的責(zé)任感和歸屬感也具有不容忽視的作用。公眾參與行為的效果不僅關(guān)乎城市治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更直接影響參與互動行為的可持續(xù)性。法治化通過一系列關(guān)于參與主體、參與行為、參與程序、參與范圍、參與結(jié)果等要素的制度化建構(gòu)，為公眾的參與行為提供明確的、可預(yù)期的指引和堅實(shí)的保障，從而將公眾參與和城市治理目標(biāo)連接起來，并不斷促進(jìn)有序有效的參與行為朝著城市善治的方面邁進(jìn)。因此，法治化是促進(jìn)公眾參與城市治理效果不斷提升的需要。

（三）公眾參與城市治理法治化是加強(qiáng)和創(chuàng)新城市治理的需要

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，需要廣泛地吸納公眾參與到社會公共事務(wù)的管理中來，共同為社會治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)獻(xiàn)力獻(xiàn)策。與此同時還要堅持依法治理，用法治思維和法治方式來實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。提高社會治理法治化水平內(nèi)在地要求加強(qiáng)公眾參與社會治理的法治化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公眾參與有法可依、有章可循，并配套以能夠?qū)⒐妳⑴c落到實(shí)處的體制機(jī)制。城市社會治理的創(chuàng)新離不開公眾參與。城市治理所強(qiáng)調(diào)的多元化主體結(jié)構(gòu)，將城市居民由之前的被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)在的管理主體之構(gòu)成部分，力圖打造一種能夠有效合作、互動、協(xié)商并形成廣泛共識的城市治理共同體，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同的城市治理目標(biāo)，解決共同面臨的城市社會問題，增進(jìn)公共利益和社會福祉。要使公眾參與城市治理的權(quán)利真正得以落實(shí)并實(shí)現(xiàn)參與的依法有序，需要通過法治化的安排來保障和推動。因此，也可以說推進(jìn)公眾參與城市治理法治化也是加強(qiáng)和創(chuàng)新城市治理的需要。

二、公眾參與城市治理法律制度的基本現(xiàn)狀及其不足

（一）公眾參與城市治理法律制度的基本現(xiàn)狀

公眾參與城市治理的法律依據(jù)可溯及 《憲法》。根據(jù)《憲法》第二條規(guī)定，人民有權(quán)依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及社會事務(wù)。城市治理的各項工作屬于經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)的具體領(lǐng)域，參與城市治理是公民的一項基本權(quán)利。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，《環(huán)境保護(hù)法》第五條確立了環(huán)境問題治理的公眾參與原則，并且該法的第五章用一整章來規(guī)定有關(guān)環(huán)境保護(hù)問題的信息公開制度和公眾參與制度。2015年9月施行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》就公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法目的和依據(jù)、適用范圍、參與原則、參與方式、各方主體權(quán)利義務(wù)和責(zé)任及配套措施作出了較為全面的規(guī)定，為公眾參與環(huán)境生態(tài)問題治理提供了更加明確、具體、規(guī)范的制度化指引。

在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第九條規(guī)定，公民有權(quán)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動，并且有權(quán)舉報或者控告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為。同時，該法第二十六條還規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃草案在報送審批前應(yīng)當(dāng)予以公告，并征求公眾的意見。

在城市市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生管理領(lǐng)域，國務(wù)院頒布施行的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第三條規(guī)定了城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作應(yīng)當(dāng)堅持專業(yè)人員管理與群眾管理相結(jié)合的原則。此處的“群眾管理”即吸納廣大市民參與到城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中來。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布施行的《城市生活垃圾管理辦法》第六條規(guī)定，公民有對違反本辦法的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告的權(quán)利。

在城市管理執(zhí)法領(lǐng)域，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2017年5月頒布施行的 《城市管理執(zhí)法辦法》第六條就強(qiáng)調(diào)了共同維護(hù)城市治理秩序的理念和原則；第二十三條規(guī)定了建立具備公眾參與功能的數(shù)字化城管平臺的要求。2015年12月出臺的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市治理工作的指導(dǎo)意見》也提出將引入市場機(jī)制、發(fā)揮社區(qū)作用以及動員公眾參與作為創(chuàng)新治理方式的重要內(nèi)容，尤其是強(qiáng)調(diào)了依法規(guī)范公眾參與城市治理的范圍、權(quán)利和途徑，暢通公眾有序參與城市治理的渠道；引導(dǎo)社會組織、市場中介機(jī)構(gòu)和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動的城市治理模式。

從公眾參與城市治理的地方立法來看，不少城市都將其作為城市治理立法和制度構(gòu)建實(shí)踐的基本內(nèi)容之一。例如，《合肥市城市管理條例》第三條規(guī)定城市治理應(yīng)當(dāng)遵循公眾參與原則；第六條規(guī)定了公民享有參與城市治理的權(quán)利，有維護(hù)市容環(huán)境衛(wèi)生和公共秩序的義務(wù)。2013年5月頒布施行的《南京市城市治理條例》不僅將公眾參與作為城市治理的一項基本原則，而且在該原則的落實(shí)方面也進(jìn)行了較為具體的制度構(gòu)建。具體表現(xiàn)為：率先提出成立城市治理委員會作為公眾參與城市治理的組織形式及其多項重要職能，而且還規(guī)定了公眾委員的人員構(gòu)成比例；明確了公眾、事業(yè)單位、志愿者組織、中介組織、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)、新聞媒體等主體參與治理方式；規(guī)定了承擔(dān)宣傳教育、信息收集、勸阻違法行為等事務(wù)性工作的行政執(zhí)法協(xié)管員制度。上述制度規(guī)定為市民依法、高效、便利地參與城市治理工作提供了法律保障。

通過上述有關(guān)公眾參與城市治理的法律制度規(guī)定的梳理，可以看出：從憲法到法律再到規(guī)章、地方性法規(guī)等，參與城市治理是公眾的一項基本權(quán)利，其來源于《憲法》第二條規(guī)定，由通過不同的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等得以落實(shí)和具體化。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾的參與意識和參與能力得到不斷提升，公眾參與城市治理正逐步在立法層面得到保障，在與民眾生活關(guān)系密切的領(lǐng)域如生態(tài)環(huán)境保護(hù)，公眾參與的制度化建設(shè)進(jìn)步顯著。公眾參與作為創(chuàng)新城市治理方式的重要內(nèi)容已得到從中央到地方各級政府的重視，并不斷在法治化層面進(jìn)行嘗試和探索；一些地方政府在探索公眾參與城市治理的制度化立法構(gòu)建中不斷進(jìn)行理念和機(jī)制創(chuàng)新，豐富和拓展了公眾參與形式、方式、范圍等制度內(nèi)涵。由此可見，在我國,公眾參與城市治理正邁向規(guī)范化、制度化、法治化的軌道。

（二）公眾參與城市治理法律制度的不足

1．公眾參與城市治理法律依據(jù)的系統(tǒng)性和可操作性不足

有學(xué)者指出，隨著公民參與實(shí)踐向縱深發(fā)展，立法對于公民參與的保障和支持明顯滯后，例如有關(guān)公眾參與的條例規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)，對公民代表的生成、參與的具體方式、主管部門與代表的互動方法等規(guī)定不明確，缺乏操作性，這導(dǎo)致了參與過程走形式、走過場，帶有較大隨意性。[1]從我國現(xiàn)行的法律制度體系來看，有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定過于分散，并且通常以較為抽象化、原則化的表述出現(xiàn)，僅能創(chuàng)造出公眾參與的應(yīng)然狀態(tài)，而難以構(gòu)建一些具體的、實(shí)際的以及可操作的參與機(jī)制，從而真正讓公眾參與城市治理成為一種普遍的實(shí)然狀態(tài)。由于沒有系統(tǒng)的法律的規(guī)定以及法律規(guī)定難以操作，導(dǎo)致了公眾參與難以持續(xù)和制度化。[2]目前，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法正試圖逐步構(gòu)建起較為完整的公眾參與法律制度體系，例如《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的頒布為公眾參與城市環(huán)境治理提供了較為具體的制度依據(jù)，這確實(shí)是法律制度的進(jìn)步與完善。也有少數(shù)城市例如南京市出臺的《南京市城市治理條例》對公眾參與城市治理的制度化構(gòu)建嘗試，提出了建立城市治理委員會并賦予相應(yīng)的職能，但對于該機(jī)構(gòu)的法律定位、職能履行和職責(zé)承擔(dān)方式、產(chǎn)生運(yùn)行方式、與政府部門之間的關(guān)系等都缺乏具體的規(guī)定。什么樣的城市治理工作需要公眾參與，什么樣的執(zhí)法內(nèi)容需要公眾配合，公眾如何參與到城市綜合行政管理的工作當(dāng)中等，這些均無明確規(guī)定。法律依據(jù)的原則化、抽象化會導(dǎo)致公眾參與缺乏制度保障。在缺乏制度保障的情況下，公眾參與更容易成為執(zhí)政者粉飾政績或證明決策合法性的手段，而不是改進(jìn)工作的方法和方案，即便召開所謂聽證會、座談會、討論會，也往往有相應(yīng)的辦法控制言論，操縱聽證會結(jié)果，最終導(dǎo)致聽證會等活動反映不出公眾真實(shí)的想法和聲音。[3]由此可見，缺乏規(guī)則化、具體化的法律依據(jù)仍是遲滯公眾參與城市治理、影響公眾參與城市治理的廣度、深度及有效性的首要制度性障礙。

2．公眾參與城市治理的法律主體地位不明確

法律主體地位通常與行使權(quán)利與履行義務(wù)、行使職權(quán)與承擔(dān)職責(zé)的資格有關(guān)。公眾作為城市治理主體出現(xiàn)在具體的城市治理活動中不僅意味著參與城市治理是一項權(quán)利和義務(wù)，同時也是在某種程度上承擔(dān)或者分享政府部門的職權(quán)和職責(zé)。為此，在法律上明確公眾在城市治理中的主體地位并賦予一定的權(quán)利和義務(wù)、職權(quán)與職責(zé),對于有效發(fā)揮公眾參與的積極效應(yīng)具有重要意義。我國現(xiàn)行的有關(guān)城市治理的法律制度體系對于整體性的公眾參與的法律主體地位規(guī)定已形成共識，公眾參與是城市治理領(lǐng)域的一項基本法律原則。但法律對于微觀的公眾參與的地位則不明確，主要表現(xiàn)為：哪些個人具有參與城市治理的資格和權(quán)利，哪些社會組織可以承擔(dān)城市治理職能等問題沒有清晰的界定，這直接影響了公眾城市治理參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。另外，“公眾”一詞本身就具有不確定法律概念的特點(diǎn)，實(shí)踐當(dāng)中，有資格參與城市治理的市民往往是具有本地戶籍的那一部分人，而那些在本地居住、生活但不具有戶籍的人，例如城市中外來務(wù)工人員往往被排除在此處的“公眾”范圍之外。因此，法律主體地位的不明確、不清晰導(dǎo)致了公眾參與城市治理的主體范圍以及權(quán)利義務(wù)范圍受到限制，阻礙了公眾參與群體和參與范圍的拓寬。

3．公眾參與城市治理范圍不夠明確

參與范圍即公眾參與的領(lǐng)域、參與事項或者某個事項的具體參與環(huán)節(jié)。從城市治理過程的視角來看，公眾參與的范圍包括：發(fā)現(xiàn)問題、參與決策、參與決策實(shí)施、參與監(jiān)督。[4]從城市治理的領(lǐng)域來看，公眾參與的范圍就更為廣泛，包括城市規(guī)劃建設(shè)、市容市貌、環(huán)境保護(hù)、治安管理、公共事業(yè)等?，F(xiàn)代城市治理活動具有高度的復(fù)雜性，而且涉及面相當(dāng)廣泛。伴隨者城市化的快速推進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，社會分工不斷細(xì)化；城市人口規(guī)模增加，人口集中度高、流動性大；城市交通擁擠、環(huán)境污染、資源緊張、治安惡化等社會問題集中爆發(fā)。城市治理具有高度的風(fēng)險性和不確定性，城市治理活動面臨著巨大的壓力與挑戰(zhàn)。城市治理呈現(xiàn)出專業(yè)性和綜合性并存的特點(diǎn)。對于專業(yè)性城市治理活動而言，管理領(lǐng)域和管理事項的專業(yè)化、復(fù)雜化，往往對管理者的專業(yè)知識和專業(yè)技能有更高的要求。公眾參與此種城市治理活動往往在能力和知識方面有所欠缺，即便可以通過一定的篩選機(jī)制選拔具備參與能力的公眾或者通過宣傳、講解等方式增加公眾參與所必需的知識，但成本也過高。而對于綜合性城市治理活動而言，雖然對公眾參與知識的要求并不太高，但由于涉及領(lǐng)域過于寬泛，過多的吸納公眾參與可能會增加行政成本、影響行政效率的提升，從而違背公眾參與的初衷。因此，如何確定參與的具體范圍，選擇能夠參與的領(lǐng)域、事項或環(huán)節(jié)，是擴(kuò)大公眾參與城市治理的關(guān)鍵因素之一。

4.公眾參與城市治理的程序不規(guī)范

公眾參與城市治理需要由具體的法律程序來實(shí)現(xiàn)并加以保障。法律程序具有明確性，以法律規(guī)定的形式將參與的步驟、方式、時限、順序、后果等內(nèi)容加以明確化，能夠為公眾參與提供指引。法律程序具有規(guī)范性，其旨在為公眾構(gòu)建起具體的、合乎法律原則和目的的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾參與的有序性。法律程序還具有責(zé)任性，這意味著違反參與程序的相關(guān)要求將導(dǎo)致一定的法律后果并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。就目前我國公眾參與城市治理的實(shí)踐而言，由于絕大多數(shù)城市治理立法中公眾參與僅作為一項原則化的規(guī)定而缺少具體的、可操作的實(shí)現(xiàn)程序，這使得法律程序所具有的明確性、規(guī)范性、責(zé)任性等價值無法發(fā)揮其應(yīng)有的、為公眾參與構(gòu)建機(jī)制的作用。與此同時，參與程序缺乏可操作性的另一個后果則是政府部門的主導(dǎo)性過強(qiáng)，公眾參與城市治理的范圍、步驟、方式等往往都取決于城管部門的意愿，而城管部門對待公眾參與的態(tài)度也在很大程度上決定了其是否愿意接納公眾成為城市治理的參與主體。此種情形下，公眾參與城市治理的過程充滿了不確定性甚至是隨意性，很難成為一項穩(wěn)定的、依照既定程序運(yùn)行的制度安排。這也往往會導(dǎo)致正式的公眾參與機(jī)制被形式化，難以真正實(shí)現(xiàn)公眾的訴求，在公眾參與城市治理的強(qiáng)烈愿望不能通過自上而下的正式途徑得到滿足的情況下，只能通過自下而上的非正式途徑尋求實(shí)現(xiàn)，至于此種方式對城市治理產(chǎn)生的正負(fù)效應(yīng)則具有不確定性。[5]

5.公眾參與過程中如何承擔(dān)責(zé)任問題不明確

公眾在參與城市治理活動時會產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任問題，主要是指對于他人造成的人身、財產(chǎn)損害責(zé)任如何劃分和承擔(dān)的問題。社會治理創(chuàng)新強(qiáng)調(diào)合作治理、社會參與、良性互動，這必將使得責(zé)任變得模糊或分化。[6]對于通過政府購買服務(wù)的形式而參與城市治理的社會組織，有關(guān)責(zé)任的確定和分擔(dān)依據(jù)采購合同或協(xié)議即可解決。但對于有些情形，公眾參與所引起的法律責(zé)任的界定和分擔(dān)就不那么明確。例如城管執(zhí)法輔助人員在協(xié)助執(zhí)法過程與商販發(fā)生沖突而導(dǎo)致他人人身財產(chǎn)損害的情形，如何厘清執(zhí)法輔助人員的個人責(zé)任與城管執(zhí)法部門的行政賠償責(zé)任在實(shí)踐中是發(fā)生過不少爭議。還有比較典型的公民勸阻、制止違法行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的分?jǐn)倖栴}，例如“電梯勸煙猝死案”引發(fā)社會輿論關(guān)注，公民依法勸阻、制止他人在公共場所違法吸煙為何要對違法者猝死承擔(dān)責(zé)任？在城市治理過程中一些志愿服務(wù)組織或者志愿者因過失對他人造成了一定的損害該如何劃分和承擔(dān)責(zé)任也是當(dāng)前法律規(guī)定的模糊地帶。在開展城市治理志愿服務(wù)過程中，志愿服務(wù)組織或者志愿者是在協(xié)助法律法規(guī)的實(shí)施、促進(jìn)管理決策的執(zhí)行，其實(shí)際上代行了城市治理部門的宣傳、勸導(dǎo)、規(guī)制等職責(zé)，在普通公眾看來，具有一定的權(quán)威性。如果志愿者因法律法規(guī)政策學(xué)習(xí)掌握不到位或宣傳勸導(dǎo)過程中出現(xiàn)了失誤，誤導(dǎo)了公眾，或者對他人正當(dāng)?shù)臋?quán)益造成了一定的損害，此時又該如何進(jìn)行責(zé)任的分?jǐn)偰?？志愿服?wù)行為本身就是社會所提倡的，因此責(zé)任劃分和分擔(dān)方面具有特殊性，而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的不少引發(fā)社會輿論關(guān)注的案例都表明當(dāng)前的法律對于如何厘清此種情形下的責(zé)任存在回應(yīng)乏力情況。

三、推進(jìn)公眾參與城市治理法治化的建議

（一）進(jìn)一步豐富和完善公眾參與法律制度體系

應(yīng)當(dāng)完善城市治理的法律制度，構(gòu)建一個較為完整的公眾參與城市治理法律制度體系，實(shí)現(xiàn)參與依據(jù)從原則向規(guī)制、從抽象到具體的轉(zhuǎn)變。該制度體系應(yīng)當(dāng)包括參與主體制度、參與程序制度、參與責(zé)任制度等內(nèi)容。近些年來，我國一直在大力推行城市治理相對集中行政處罰權(quán)改革，各地紛紛成立了城市治理綜合執(zhí)法部門，并由其集中行使工商、規(guī)劃、環(huán)保、交通、市容、市政等部門的行政執(zhí)法和管理職權(quán)。城市治理執(zhí)法和管理職權(quán)的相對集中為今后公眾參與城市治理的具體法律制度構(gòu)建提供了可能。城管部門一個部門與公眾之間的互動更易實(shí)現(xiàn)低成本、高效率進(jìn)行，合作共治的信息流動更加順暢，公眾參與城市治理活動的法律規(guī)則、具體法律制度也因此比較容易構(gòu)建和組織實(shí)施。

（二）明確公眾參與城市治理的法律主體地位

明確公眾參與城市治理的法律主體地位，旨在強(qiáng)調(diào)公眾的參與資格，即參與的權(quán)利與義務(wù)。公眾在城市治理活動中的參與權(quán)是廣泛的，例如參與管理決策、反映意見訴求、舉報違法行為、監(jiān)督執(zhí)法行為、參與志愿服務(wù)活動等。當(dāng)然，公眾在城市治理中的參與權(quán)也是有限制的，即不能突破政府組織法規(guī)定的職權(quán)法定原則，不能夠行使行政執(zhí)法權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)，相關(guān)行政權(quán)力必須由法定職能部門的具有執(zhí)法資格的人員來行使。 明確公眾參與城市治理的法律主體地位，需要依公眾的參與組織形式來作出具體規(guī)定。對于非組織化的公眾個體參與而言，城市居民是最主要的參與主體，不僅包括具有本地戶籍的人，還包括不具有本地戶籍但在本地居住生活的人。對于組織化的公眾參與而言，公益性組織、社會團(tuán)體、社區(qū)組織等是比較常見的城市治理參與主體，能夠有效發(fā)揮參與動員、組織作用，提升參與治理的效果。因此，應(yīng)當(dāng)在城市治理的法規(guī)內(nèi)容中明確規(guī)定上述主體參與資格和參與權(quán)利，使之具備城市治理的法律主體地位。

（三）合理確定公眾參與城市治理的范圍

合理確定公眾參與城市治理的具體領(lǐng)域、事項以及環(huán)節(jié)對于提升參與的有效性和有序性，同時盡可能減少對城市治理成本和效率帶來的不利影響具有重要作用。到底哪些領(lǐng)域、事項和環(huán)節(jié)適合公眾參與，公眾也能夠有效參與、貢獻(xiàn)力量，是需要有所區(qū)分的。一般而言，對于治安、環(huán)保、市容市貌、交通等事關(guān)城市每一個居民的生活的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)鼓勵全體市民、公眾團(tuán)體、社區(qū)組織等參與。在參與事項方面，公眾參與的作用在自我守法、普法宣傳、志愿活動、違法行為舉報監(jiān)督等方面更加突出，因此也更適合擴(kuò)大公眾的參與力度。對于公眾參與城市治理的具體環(huán)節(jié)而言，在政府決策過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛征求市民的意見，特別是哪些與決策有直接利益相關(guān)的公眾群體的利益。在決策執(zhí)行環(huán)節(jié)，公眾參與可在帶頭執(zhí)行決策內(nèi)容、政策法規(guī)宣傳、協(xié)助執(zhí)法、監(jiān)督執(zhí)法活動等方面發(fā)揮作用。在政府部門工作評估環(huán)節(jié)，公眾可就相關(guān)部門在城市治理過程中的表現(xiàn)如工作作風(fēng)、服務(wù)水平、依法行政、管理效率等方面提出意見和建議。由此可見，公眾參與城市治理的范圍雖十分廣泛，但立足于參與的有效性和有序性，仍然需要由所在城市根據(jù)自身的人口數(shù)量、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾參與的實(shí)踐狀況等合理確定參與的具體領(lǐng)域、事項和環(huán)節(jié)。這不僅事關(guān)如何更好地發(fā)揮公眾參與的價值，同時也有助于通過參與實(shí)踐逐步構(gòu)建起我國的城市治理公眾參與制度體系。

（四）進(jìn)一步規(guī)范公眾參與城市治理的程序

公眾參與程序是實(shí)現(xiàn)城市市民參與城市治理權(quán)利的具體機(jī)制。參與程序是否規(guī)范直接關(guān)涉城市市民對城市治理活動參與權(quán)能否得到切實(shí)的保障。規(guī)范公眾參與城市治理的程序，旨在增強(qiáng)參與程序的可操作性。首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化具體參與程序的內(nèi)容明確性，通過法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性法律文件的形式將公眾參與城市治理的方式、形式、步驟、順序、城市治理部門的職能等程序內(nèi)容確定下來，提升參與程序的指引性和可預(yù)見性。其次，參與程序也應(yīng)當(dāng)具有便利性，能夠方便個體化的公眾參與以及組織化的公眾群體參與且不會帶來過高的成本。最后，參與程序作為一種正式的法律機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)在反饋性或者有效性方面有所作為，即公眾參與的程序確實(shí)能夠?qū)Τ鞘兄卫砘顒赢a(chǎn)生影響，表現(xiàn)為城市治理決策確實(shí)吸納了公眾的意見、政府部門管理能力和服務(wù)水平有效提升、城市治理得到有效改善等等。另外，還需要對普通參與程序與特殊參與程序作出區(qū)分。對于諸如意見反饋、建議收集、違法行為舉報等常見參與方式，在程序方面可以適當(dāng)簡化，注重結(jié)果的反饋。對于重大決策中參與、協(xié)管參與、社會組織參與等比較正式且特殊的參與方式，需要在參與程序方面作出更為細(xì)致、全面的規(guī)定。

（五）進(jìn)一步明確公眾參與城市治理的權(quán)利和責(zé)任

推動公眾廣泛地參與城市治理活動，還須在制度上明確劃分公眾的參與責(zé)任。在我國法律體系中存在民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任的概念。對于城市治理執(zhí)法人員而言，如在行使職權(quán)過程中因主觀過錯對被管理對象造成人身傷害或財產(chǎn)損失的，需要承擔(dān)行政責(zé)任。關(guān)于公眾參與城市治理的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)秉持減輕或免除參與主體的參與責(zé)任原則，原則上應(yīng)由政府部門承擔(dān)參與行為導(dǎo)致的法律責(zé)任。但也存在例外情況，比如完全由于參與主體的故意或者重大過失產(chǎn)生的法律責(zé)任則需要由參與行為者本人承擔(dān)責(zé)任。厘清參與責(zé)任的價值取向不僅在于消除參與者的顧慮，最大限度地鼓勵社會公眾參與到城市治理中來，同時也要明確特定情形下參與者的合理注意義務(wù)，防范參與不良法律后果的出現(xiàn)，促進(jìn)城市合作治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié) 論

城市治理是一個內(nèi)容寬泛的主題。與傳統(tǒng)的城市管理相比，城市治理在理念價值和作用機(jī)制上將公眾參與視為內(nèi)在的應(yīng)然邏輯。從我國現(xiàn)有關(guān)于公眾參與城市治理的法律制度實(shí)踐來看，法治保障欠缺力度是阻礙其成為常態(tài)化并發(fā)揮積極效應(yīng)的制度性因素。法治化的公眾參與，不僅應(yīng)當(dāng)在憲法層面有政治性權(quán)利依據(jù)，而且應(yīng)當(dāng)在法律、行政法規(guī)層面有涵蓋參與主體、參與范圍、參與程序、參與責(zé)任和保障機(jī)制等原則規(guī)定，更應(yīng)該在具體城市治理領(lǐng)域的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及規(guī)章以下規(guī)范性文件中構(gòu)建起全面、細(xì)致的規(guī)則以提供明確的指引。城市治理的議題紛繁復(fù)雜，每一個具體領(lǐng)域的治理規(guī)則和方式也各不相同，這也決定了公眾參與方式、范圍、程序等存在差異。因此，如何選定一個恰當(dāng)?shù)牧⒎▽哟蝸順?gòu)建相對具體的參與制度為各項城市治理議題的公眾參與提供依據(jù)和指引，是需要在實(shí)踐中不斷探索和完善的。另外，雖然從法律層面建構(gòu)起靜態(tài)的公眾參與城市治理的制度規(guī)則并不太難，但如何在制度的實(shí)際運(yùn)行中讓法治真正落實(shí)，進(jìn)而發(fā)揮公眾參與應(yīng)有的價值，這是需要進(jìn)一步觀察和研究的。