馬學(xué)廣 竇鵬

2010年3月10日至2017年12月25日，在國務(wù)院公布的221條國函批復(fù)和通知中，關(guān)于城市總體規(guī)劃的有49條，關(guān)于城市新區(qū)、綜合試驗區(qū)和自主創(chuàng)新示范區(qū)的有40條，關(guān)于城市群和區(qū)域規(guī)劃的有17條。無論是在國家競爭體系中，還是在全球競爭體系中，城市單元的地位都逐漸凸顯出來。但是，經(jīng)濟發(fā)展程度較高的大城市普遍面臨土地等資源緊缺的困境，從而促使其在鄰近城市尋找各種資源以實現(xiàn)自身發(fā)展。2014年，國家在全面深化改革的總目標(biāo)下提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，開始以全新的角度思考國家治理體系問題。2017年，習(xí)近平總書記提出像“繡花”一樣精準(zhǔn)精細(xì)的城市管理思想，倡導(dǎo)依法治理和各類社會主體的參與。因此，城市群、都市區(qū)治理成為城市管理領(lǐng)域的焦點。

同城化是國內(nèi)學(xué)者根據(jù)中國區(qū)域發(fā)展實際情況提出的概念，其內(nèi)涵與國外雙子城（Twin City）的內(nèi)涵比較契合。關(guān)于雙子城，國外有不同的描述，其中Sister City（姊妹城市）注重文化與貿(mào)易聯(lián)系，Bi-National City（雙城）突出區(qū)域共同身份意識的跨境雙城，Twin Track Cities（雙軌城市）指兩個城市間的社會凝聚力和經(jīng)濟競爭力并不存在強有力的、系統(tǒng)的或廣泛的因果聯(lián)系的城市對，Town Twinning（孿生城鎮(zhèn)）被定義為位于不同民族國家的兩個城市之間以達(dá)到各個群體和各種目標(biāo)的相對正式關(guān)系的建設(shè)和實踐。關(guān)于雙城跨界區(qū)域的一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，西方學(xué)者對其區(qū)域經(jīng)濟融合關(guān)注最多，其次是制度和社會融合。歸納來看，所謂雙子城，多指國度跨境地區(qū)的城市交融，個別也涉及國家內(nèi)部的跨界地區(qū)。雖然從空間上看地處國界跨境區(qū)域，與國內(nèi)同城化區(qū)域位于國界內(nèi)不同，但究其本質(zhì)，兩者的城市鄰近性、跨界性和融合發(fā)展等均有相似之處。

國內(nèi)學(xué)者對于同城化的研究主要集中在產(chǎn)生背景、概念與內(nèi)涵、特點與條件、制約因素、動力機制、模式選擇、發(fā)展思路與對策等定性研究方面以及民生、交通、產(chǎn)業(yè)和旅游等實證研究方面。同時，部分學(xué)者也研究了同城化背景下的人口空間分布演變、空間結(jié)構(gòu)和空間效應(yīng)等。但是，國內(nèi)同城化研究還有許多不足。例如，在研究地域上，現(xiàn)有研究主要針對某個區(qū)域的實證案例，而綜合性、全局性的研究較少；在研究思路上，對同城化概念、條件和作用等基本理論介紹較多，而對于同城化的發(fā)展類型研究不足；在研究方法上，累積了大量發(fā)展戰(zhàn)略的定性研究，而基于定量分析方法的發(fā)展進程測度和發(fā)展階段研判鮮有涉及，從而導(dǎo)致城市之間的聯(lián)系程度無法真正測評，同城化發(fā)展階段無法科學(xué)界定，亟待通過定量研究對其發(fā)展進程展開分析。

一、同城化的概念及內(nèi)涵

隨著人口、產(chǎn)業(yè)等向城市的不斷集聚，城市越來越成為一個復(fù)雜的系統(tǒng)，并呈現(xiàn)出多元化和變遷性的特征，從而導(dǎo)致城市治理難度越來越大。同城化是伴隨城市建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程而產(chǎn)生的。2005年，深圳市率先提出與香港的同城戰(zhàn)略。隨后，中國其他地方也陸續(xù)開啟同城化步伐，不同學(xué)者也從各自角度對同城化進行了概念界定。國內(nèi)學(xué)術(shù)界較早明確提出同城化概念的是高秀艷和王海波（2007），此后，謝俊貴和劉麗敏（2009）從社會學(xué)的視角、鄒輝和張輝（2009）從經(jīng)濟學(xué)的視角、李開平等（2010）從打破行政區(qū)劃的角度、焦張義和孫久文（2011）從制度設(shè)計的角度、曾群華等（2012）從新制度經(jīng)濟學(xué)與博弈論的角度對同城化的概念進行了界定。綜合國內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究，我們可以發(fā)現(xiàn)，針對同城化的概念與內(nèi)涵，從政策目的來看，同城化是為了在城市發(fā)展大背景下提升自身乃至周邊地域的經(jīng)濟實力和競爭力；從實施效果來看，同城化使得城市間在交通通達(dá)、產(chǎn)業(yè)合作、治理協(xié)助和民生共享等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)同城效應(yīng)；從方式方法來看，首先是地域行政邊界的打破，其次是組織結(jié)構(gòu)、制度層面的各項合作。由此逐步推開同城一體發(fā)展。結(jié)合不同學(xué)者的觀點，簡單來說，同城化是在地域相鄰的城市間打破交通通行、設(shè)施共享、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護、制度協(xié)商和市民生活等方面的地區(qū)邊界，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進而促使區(qū)域競爭力的不斷提升。

綜上所述，參照學(xué)者們的定義并結(jié)合本文研究，筆者給出同城化的定義：同城化是指兩個或多個城市通過地方政府的行政、規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，由表及里建設(shè)空間同城、基礎(chǔ)設(shè)施同城、產(chǎn)業(yè)同城、市場同城和公共服務(wù)同城，以促進區(qū)域界限弱化、城市功能關(guān)聯(lián)，最終實現(xiàn)區(qū)域治理融合的同城效應(yīng)過程。

二、同城化發(fā)展進程測度指標(biāo)體系構(gòu)建與實證分析

1.指標(biāo)體系構(gòu)建

以同城化為目標(biāo)導(dǎo)向的區(qū)域在城市發(fā)展進程中應(yīng)逐漸沖破行政壁壘，形成同城發(fā)展、全域共進的態(tài)勢，并在以下幾個維度實現(xiàn)同城效應(yīng)：空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理和公共服務(wù)，以完成城市間統(tǒng)籌協(xié)作、功能互補和協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提升區(qū)域整體競爭力。

空間聯(lián)系同城化主要反映區(qū)域內(nèi)城市空間距離和間隔的鄰近性、時間距離的交通通達(dá)性和經(jīng)濟聯(lián)系程度；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同城化主要反映區(qū)域內(nèi)城市間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異和集聚發(fā)展效應(yīng)；市場發(fā)展同城化主要反映同城化過程中的市場統(tǒng)一程度和交易成本；基礎(chǔ)設(shè)施同城化主要反映城市交通、能源、通信和金融等基礎(chǔ)設(shè)施建造的同城化程度；行政管理同城化主要反映區(qū)域高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度安排和治理機制；公共服務(wù)同城化主要反映區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)事業(yè)的一體化程度以及民眾認(rèn)同感。具體指標(biāo)體系見表1。

2.各項指標(biāo)的數(shù)據(jù)測算

本文所構(gòu)建的6個一級指標(biāo)中，空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場發(fā)展同城化屬于客觀指標(biāo)，基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理和公共服務(wù)同城化屬于主觀指標(biāo)。對于客觀指標(biāo)主要進行數(shù)據(jù)測算的說明，對于主觀指標(biāo)主要進行數(shù)據(jù)賦值的說明。因為各個指標(biāo)的單位不同，采取指數(shù)變換法對指標(biāo)數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后各個指標(biāo)的值都在0—1之間，數(shù)值越靠近1，表明同城化程度越高。采用客觀賦權(quán)法，即用熵值法計算各個指標(biāo)的權(quán)重。

表1 中國城市群同城化發(fā)展進程測度指標(biāo)體系

第一，空間聯(lián)系同城化。采用經(jīng)濟聯(lián)系強度來測度城市間空間聯(lián)系的同城化程度，考慮到空間鄰近性和交通通達(dá)性因素，分別采用最短的社會空間距離和最快的交通通達(dá)時間測度兩個城市間的經(jīng)濟聯(lián)系程度，分別表示兩個城市的經(jīng)濟社會聯(lián)系和合作聯(lián)系基礎(chǔ)。計算公式如下：

基于最短社會空間距離（D）的城市間經(jīng)濟聯(lián)系強度：

基于最快交通通達(dá)時間（T）的城市間經(jīng)濟聯(lián)系強度：

其中，Rij為兩個城市的經(jīng)濟聯(lián)系強度，Pi、Pj分別表示兩個城市的總?cè)丝跀?shù)，Gi、Gj分別表示兩個城市的地區(qū)生產(chǎn)總值即GDP，D為兩個城市通達(dá)的最短實際社會距離，T為兩個城市通達(dá)的最短時間?？?cè)丝跀?shù)和地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2017》，兩個城市的最短實際距離來源于百度地圖中的城市間最短距離，兩個城市的最短通達(dá)時間來源于百度地圖中的城市間最短時間和12306官方網(wǎng)站。

第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同城化。采用由聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織提出的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)來測度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同城化，反映的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同構(gòu)程度。系數(shù)數(shù)值在0—1之間，系數(shù)越大意味著城市間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越相似。計算公式如下：

其中，Sij是i市與j市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)，Xik是i市k產(chǎn)業(yè)占i市全部產(chǎn)業(yè)的比重，Xjk是j市k產(chǎn)業(yè)占j市全部產(chǎn)業(yè)的比重。本文選取各個城市2016年第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)占各個城市全部產(chǎn)業(yè)從業(yè)總?cè)藬?shù)的比重予以簡單測量，數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒2017》。

第三，市場發(fā)展同城化。對于市場發(fā)展同城化的測度主要采用價格法對區(qū)域市場發(fā)展的同城化水平進行測度。價格法通過計算相對價格的方差來測算城市間的市場同城化效果，方差越小，則市場分割水平越小，即市場發(fā)展同城化程度越高。計算公式如下：

第四，主觀指標(biāo)的賦值說明。現(xiàn)有研究對區(qū)域一體化、同城化的定量測度更多的是通過選取客觀指標(biāo)來進行的，但由于同城化的特殊內(nèi)涵和本質(zhì)特征，僅通過客觀指標(biāo)來測度并不能充分反映同城化進程。例如，對于基礎(chǔ)設(shè)施同城化的測度，人均高速公路/鐵路長度并不能真正反映城市間交通基礎(chǔ)設(shè)施的同城化建設(shè)情況；對于公共服務(wù)同城化的測度，教育投入、生態(tài)環(huán)境保護投入等指標(biāo)也不能反映城市間公共服務(wù)的同城一體發(fā)展情況。因此，對于一級指標(biāo)中的3個主觀指標(biāo)，本文選取能真切反映區(qū)域同城發(fā)展的二級指標(biāo)，并進行賦值說明，賦值依據(jù)的是截至2017年各個同城化區(qū)域的實際進展情況。

3.同城化發(fā)展進程測度

第一，同城化案例選取。本文選取同城化案例的原則有三個：一是各城市政策文件中明確提出同城化戰(zhàn)略；二是雖稱之為一體化戰(zhàn)略，但實際舉措和本文界定的同城化內(nèi)涵相契合；三是其他學(xué)者普遍認(rèn)同的同城化案例。具體包括長株潭、廣佛、西咸、太晉、烏昌、鄭汴、沈撫、合淮、蘭白、長吉、寧鎮(zhèn)揚、廈漳泉、汕潮揭、昌九、成德、濟萊和貴安17個同城化案例，如圖1所示。

第二，同城化進程現(xiàn)狀。國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于同城化進程的研究大致分為兩類：一是從定性的角度，主要參照同城化實施過程中實際開展的合作和所取得的成效，重點從基礎(chǔ)設(shè)施對接、產(chǎn)業(yè)市場共建和公共服務(wù)共享等方面展開實施效果和進程界定；二是從定量的角度，通過構(gòu)建指標(biāo)體系和選擇數(shù)據(jù)測算模型進行定量測算，但都是以某一特定案例地為研究對象，缺乏全局性、綜合性的研究。本文通過構(gòu)建同城化發(fā)展進程測度指標(biāo)體系對全國17個同城化區(qū)域進行定量測度，并依據(jù)同城化區(qū)域中基礎(chǔ)設(shè)施同城、行政管理同城和公共服務(wù)同城的具體實施現(xiàn)狀和成效，對三個指標(biāo)進行賦值，從而計算出案例地的同城化水平（見表2）。

圖1 中國城市群同城化案例區(qū)位圖

通過空間聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、行政管理和公共服務(wù)同城化綜合測算的得分情況來看，位列前五位的同城化區(qū)域分別是廣佛、沈撫、烏昌、長株潭和廈漳泉，而得分位列后五位的分別是太晉、長吉、合淮、蘭白和貴安。國內(nèi)同城化進程最快、政策實施效果最佳的同城化區(qū)域是廣佛同城。2008年年底，廣佛同城化從兩市的地方合作意向上升到國家戰(zhàn)略層面。2009年，廣州、佛山兩市簽署合作協(xié)議和出臺發(fā)展規(guī)劃之后，兩市同城化開始進入實際操作階段，戰(zhàn)略實施至今同城化發(fā)展進程進展順利，并取得良好的社會效應(yīng)。沈撫同城則隨著沈撫新城的建設(shè)在各個方面取得較大突破，包含教育、醫(yī)療、生活和出行等方面均有實際同城舉措。烏昌同城首創(chuàng)了通過烏昌黨委的機構(gòu)設(shè)置來促成同城發(fā)展。長株潭和廈漳泉雖然都是三個城市的同城化合作，但合作基礎(chǔ)良好，城市聯(lián)系密切，再加上各級政府的重視和戰(zhàn)略的實際推行，也都取得了良好的同城效果。排名靠后的同城化區(qū)域可以分為兩類：一是同城化戰(zhàn)略提出時間不長，各項政策措施不夠完善；二是雖同城化戰(zhàn)略提出時間不短，但實際開展的合作和同城化建設(shè)較少，僅停留在規(guī)劃層面，落實不到位。

表2 中國城市群同城化發(fā)展進程測度結(jié)果

圖2 中國城市群同城化發(fā)展總體水平雷達(dá)圖

第三，同城化差異分析。為對不同區(qū)域以及不同指標(biāo)之間的同城發(fā)展差異程度進行深入研究，本文借鑒測算區(qū)域空間極化的思路，對各地同城化及其各分項指標(biāo)進行差異化分析（見圖3）。采用差異系數(shù)和極差系數(shù)來測算差異性，通過差異系數(shù)來觀察數(shù)據(jù)平均程度，通過極差系數(shù)來觀察整體樣本的差異大小，并且通過雷達(dá)圖（見圖4）的形式更加直觀地反映出各項指標(biāo)之間的發(fā)展差異程度。

圖3 中國城市群同城化相對差異圖

根據(jù)圖3的數(shù)據(jù)顯示，在6個一級指標(biāo)中，空間聯(lián)系呈現(xiàn)巨大差異，變異系數(shù)（1.73）和極差系數(shù)（6.96）都最高，并且遠(yuǎn)高于其他5項。從同城化的整體情況來看，差異系數(shù)較高，表明區(qū)域之間的差異水平較大，而極差系數(shù)比差異系數(shù)更高，表明同城化中存在著兩極分化的現(xiàn)象。

圖4 中國城市群同城化發(fā)展一級指標(biāo)雷達(dá)圖

從差異系數(shù)來看，一級指標(biāo)的差異從大到小分別是空間聯(lián)系、市場發(fā)展、公共服務(wù)、行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。差異系數(shù)反映各項指標(biāo)數(shù)值的平均程度。研究結(jié)果顯示，目前在各個同城化區(qū)域中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施的同城化情況均較好，這兩項的差異最低，而在空間聯(lián)系、市場發(fā)展和公共服務(wù)指標(biāo)層上差距較大，表明各個區(qū)域在這些方面還有較大差異。其中，空間聯(lián)系表明兩地同城化的基礎(chǔ)條件，某些經(jīng)濟發(fā)展水平低、人口少或者距離較遠(yuǎn)的同城區(qū)域聯(lián)系較弱，尚缺乏同城化的條件；市場發(fā)展之間的差距顯示各地經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的差距；公共服務(wù)涉及廣大普通居民的同城生活和體驗，各地在這方面的差距較大。

從極差系數(shù)來看，一級指標(biāo)的差異從大到小分別是空間聯(lián)系、市場發(fā)展、公共服務(wù)、行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。極差系數(shù)反映指標(biāo)之間的極化程度。研究結(jié)果顯示，空間聯(lián)系指標(biāo)的極差系數(shù)尤其大，其中廣佛的極差系數(shù)最大，這主要有兩個方面的原因：一是廣佛之間距離較近，有較強的地理聯(lián)系，再加上開通了地鐵，城際交通發(fā)達(dá)，通行方便且時間短；二是廣佛的人口和GDP在本文選取的同城化區(qū)域中位于前列。

三、同城化類型劃分

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界大多是基于行政區(qū)劃關(guān)系角度、空間整合角度、行政管理角度和組織管理角度對同城化的類型進行劃分。但至今還未有學(xué)者看到同城化過程中同樣有尺度重組的存在。近年來，尺度與尺度重組相關(guān)理論是研究全球—地方、國家—區(qū)域的熱點理論，被廣泛應(yīng)用于跨界地區(qū)和地域重組等的研究。因此，本文以主導(dǎo)合作互動的尺度作為分析視角，將同城化大致分為三種類型：國家—地方多尺度、省級—地方雙尺度以及地方—地方單尺度（見表3）。

表3 中國城市群同城化的尺度類型劃分

1.國家—地方多尺度

國家—地方多尺度的同城化區(qū)域是從上到下國家、省級和地方多尺度的互動結(jié)果。由地方或省級尺度發(fā)起，逐漸上升到國家尺度，得到國家的政策支持和資源傾斜，但實際戰(zhàn)略實施中仍以省級和地方的尺度互動為主。

以廣佛同城化為例，在廣州和佛山兩個城市的同城化過程中，從上到下涉及國家、省級和地方三個尺度的互動合作。在國家尺度上，廣佛同城得到國家正式文件的支持，國務(wù)院與國家發(fā)展和改革委員會都出臺相關(guān)文件對兩市合作予以回復(fù)。在省級尺度上，廣佛建設(shè)過程中的各類項目合作和制度建設(shè)都離不開廣東省人民政府的大力支持和政策傾斜，如廣東省人民政府在廣佛地鐵的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，從資金注入到放棄項目股權(quán)而專注宏觀指導(dǎo)，體現(xiàn)了對城市的放權(quán)。在地方尺度上，廣州和佛山經(jīng)常性的互動交流促成兩市達(dá)成合作意向和推動項目順利實施。因此，國家—地方多尺度的同城化區(qū)域中涉及復(fù)雜的權(quán)力格局變化，涵蓋了國家—省、省—地方和地方之間的多元權(quán)力關(guān)系，尺度特征明顯。

2.省級—地方雙尺度

省級—地方雙尺度是從上到下省級和地方雙尺度的互動結(jié)果。分為由兩地聯(lián)合發(fā)起逐漸引起省級尺度重視和由省級尺度直接發(fā)起指導(dǎo)地方尺度合作兩種方式。在此類型中，省級尺度的主導(dǎo)作用明顯。

以沈撫同城化為例，沈撫同城涉及省級和地方兩個尺度的互動合作。在省級尺度上，沈撫同城戰(zhàn)略是遼寧省委和遼寧省人民政府確定的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略。在地方尺度，沈陽和撫順兩市也同樣存在各種正式和非正式的溝通協(xié)作。在沈撫新城中，建設(shè)了招商引資平臺，積極引入各類經(jīng)濟項目，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和創(chuàng)客也相繼入駐。在民生保障方面，醫(yī)療、養(yǎng)老保險、就業(yè)等持續(xù)改善。在協(xié)調(diào)機構(gòu)方面，主要協(xié)調(diào)機構(gòu)是沈撫同城化工作領(lǐng)導(dǎo)小組。因此，省級—地方雙尺度的同城化區(qū)域中主要涉及省—地方和地方之間的兩元權(quán)力關(guān)系，同城工作都在省級及以下尺度完成，尺度特征次之。

3.地方—地方單尺度

地方—地方單尺度僅存在地方和地方單一尺度的互動。由兩地政府為謀求共同發(fā)展而提出同城戰(zhàn)略，尚未得到省級或國家的直接政策支持，戰(zhàn)略實施效果欠佳。

以成德同城化為例，成德同城僅涉及兩個地方單尺度互動合作。2013年以來，兩個城市在政府層面的交流合作并不頻繁，僅簽署了總體的框架協(xié)議和備忘錄，但也積極爭取向省級尺度的上升。在實際進展方面，兩個城市的合作仍停留在規(guī)劃層面，與民眾同城感密切相關(guān)的社會保障領(lǐng)域并沒有較大突破。因此，地方—地方單尺度的同城化區(qū)域中主要涉及兩個地方之間的單一權(quán)力關(guān)系，但同時也希望形成尺度上升，以得到高尺度行為主體的政策支持。

四、同城化發(fā)展階段

對同城化發(fā)展階段進行科學(xué)劃分可以為已提出同城化戰(zhàn)略的區(qū)域提供參考，使其對照自身發(fā)展效果定位發(fā)展階段，進而明確目前存在的問題和確定未來的發(fā)展重點。筆者在構(gòu)建指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上定量測度了同城化發(fā)展水平，利用聚類分析，并在定性界定的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分了目前同城化發(fā)展的四個階段（見圖6和圖7）。

圖6 中國城市群同城化進程階段劃分

圖7 中國城市群同城化發(fā)展進程區(qū)位圖

1.構(gòu)想階段：一體同城規(guī)劃

在構(gòu)想階段，同城化區(qū)域的主要特點是區(qū)域內(nèi)擁有一體同城規(guī)劃，但城市合作力度不夠，典型案例區(qū)有長吉、貴安、合淮和蘭白。這些區(qū)域有的提出同城化戰(zhàn)略時間不久，有的雖早已提出，但仍處在政策提出期和醞釀期。如合淮同城化，早在2007年便由淮南提出了同城化戰(zhàn)略，之后還專門出臺總體規(guī)劃，但同城化進展卻反應(yīng)遲鈍，也很少有相應(yīng)的實際操作。處于構(gòu)想階段的同城化區(qū)域很容易“胎死腹中”，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，許多區(qū)域在缺乏調(diào)研基礎(chǔ)和缺乏城市間合作條件的前提下就提出同城化戰(zhàn)略，最終由于行政壁壘難以突破，城市間的政府依然各自為政，難以形成良好的溝通對話機制，再加上缺乏監(jiān)督機制，很多同城化區(qū)域僅僅停留在政策規(guī)劃階段，難以落地實施。要想突破該階段，必須先從阻力最小、合作最易的基礎(chǔ)設(shè)施對接入手，逐步推進同城化，并在此過程中不斷完善相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.探索階段：基礎(chǔ)設(shè)施對接

在探索階段，同城化區(qū)域的主要特點是區(qū)域內(nèi)以推進基礎(chǔ)設(shè)施對接為切入點推進同城化進程，城市合作水平一般，典型案例區(qū)有太晉、鄭汴、寧鎮(zhèn)揚和成德。這些區(qū)域已經(jīng)度過構(gòu)想階段，某些政策和合作項目已經(jīng)落地，但仍集中于基礎(chǔ)設(shè)施方面的合作。如太晉同城化在以下方面已取得進展：開通城際公交；能源和城市間通信等方面的設(shè)施逐步完善；共用區(qū)號，移動電話資費同城化；銀行同城結(jié)算等?；A(chǔ)設(shè)施的合作是城際普遍認(rèn)同、民眾迅速感受同城成效的領(lǐng)域。同城化區(qū)域一般是一個中心城市帶動另一個周邊相鄰城市，使兩者能通過基礎(chǔ)設(shè)施的對接減小生產(chǎn)成本，進而刺激各自地區(qū)的發(fā)展。當(dāng)前國內(nèi)同城化區(qū)域戰(zhàn)略的突破口多為城際交通基礎(chǔ)設(shè)施合作，通過道路的建設(shè)，降低交通成本，從而為進一步的交流和合作奠定基礎(chǔ)。同城化進程較快的城市還在市政、通信、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和民生領(lǐng)域等展開合作。處在該階段的同城化區(qū)域必須進一步構(gòu)建協(xié)調(diào)制度和機制，使合作進一步規(guī)范化，進而開展更加深入的公共服務(wù)領(lǐng)域的合作。

3.融合階段：體制功能協(xié)同

在融合階段，同城化區(qū)域的主要特點是區(qū)域內(nèi)體制和功能的協(xié)同，城市合作比較深入，典型案例區(qū)有烏昌、長株潭、廈漳泉、西咸、潮汕揭、濟萊和昌九。該階段城市間已初步建立同城化合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)與協(xié)商機制，并在涉及人民日常生活的部分公共服務(wù)領(lǐng)域開展合作。在協(xié)調(diào)機構(gòu)與協(xié)商機制方面，一是成立了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，如烏昌成立了烏昌黨委、濟萊成立了濟萊協(xié)作區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組；二是積極探索協(xié)商機制，如廈漳泉和潮汕揭建立了黨政聯(lián)席會議；三是統(tǒng)籌規(guī)劃，如各市出臺的各項區(qū)域規(guī)劃和同城發(fā)展規(guī)劃等。教育、社保、醫(yī)療和環(huán)境保護等領(lǐng)域的合作已經(jīng)展開，如教育結(jié)構(gòu)的布局、大病醫(yī)保統(tǒng)籌、市政管網(wǎng)暢通和城鄉(xiāng)交通完善等，但是大多僅停留在初步合作階段，并沒有更深層次的合作。

4.同城階段：全域同城發(fā)展

在同城階段，同城化區(qū)域的主要特點是全域同城發(fā)展，城市合作范圍很廣、水平很高，典型案例區(qū)有廣佛和沈撫。該階段的同城化區(qū)域已基本達(dá)成所制定的同城化戰(zhàn)略目標(biāo)，實現(xiàn)了資源共享和統(tǒng)籌合作，相關(guān)制度建設(shè)逐步完善，民眾也有跨越地域的同城生活體驗和認(rèn)同感。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，公交、地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施完善，實現(xiàn)了交通同城；水、電、暖等能源基礎(chǔ)設(shè)施共享，實現(xiàn)了能源同城；撤銷長途和漫游費用，實現(xiàn)了通信同城；銀行同城結(jié)算、跨城轉(zhuǎn)賬免費等，實現(xiàn)了金融同城。在行政管理領(lǐng)域，設(shè)立多層次的統(tǒng)籌協(xié)商部門，建立定期協(xié)商機制。在公共服務(wù)領(lǐng)域，實現(xiàn)教育體系協(xié)同發(fā)展、社保無障礙轉(zhuǎn)移、同城醫(yī)療費用結(jié)算、異地就醫(yī)和跨市就診等。該階段的同城化戰(zhàn)略目標(biāo)基本得以實現(xiàn)，但也存在一些問題，如城市間的利益協(xié)調(diào)機制并沒有制度化，同城戰(zhàn)略缺乏法律保障，依然是以城市尺度的合作為主，難以上升至國家尺度。

五、結(jié)論和對策建議

1.結(jié)論

本文重點對國內(nèi)同城化發(fā)展進程進行測度與比較，通過構(gòu)建同城化發(fā)展進程測度指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上進行定量測度和可視化表達(dá)，我們得出以下四點結(jié)論：第一，全國17個同城化案例中，發(fā)展進程以廣佛、沈撫、烏昌、長株潭和廈漳泉等地最為先進，不管是在政策落地、基礎(chǔ)設(shè)施方面還是在體制機制方面，都已具有明顯先行優(yōu)勢，可供其他同城化地區(qū)借鑒。第二，在所有研究案例區(qū)域中，同城化發(fā)展進程差距明顯。一方面，總的同城化水平差距明顯，發(fā)展程度較高的廣佛、沈撫地區(qū)和發(fā)展程度較低的貴安、蘭白地區(qū)得分差距較大。另一方面，各指標(biāo)進展差距明顯，尤其是在空間聯(lián)系層面。第三，以主導(dǎo)合作互動的尺度作為分析視角，將同城化大致分為三種類型，類型劃分結(jié)果和同城化發(fā)展進程存在一定關(guān)聯(lián)性。高尺度參與或主導(dǎo)的同城化區(qū)域政策優(yōu)勢更加明顯，更有利于同城發(fā)展。第四，以17個同城化案例的發(fā)展進程定量測度為基礎(chǔ)，結(jié)合聚類分析和定性界定，將國內(nèi)同城化階段劃分為構(gòu)想階段、探索階段、融合階段和同城階段，目前僅有廣佛和沈撫同城發(fā)展至同城階段。

2.對策建議

第一，充分發(fā)揮市場機制在同城化進程中的決定性作用。提倡“政府+市場”或“政府+企業(yè)”的新型同城化發(fā)展機制。以往以政府掌握主導(dǎo)權(quán)的各類同城合作項目均需經(jīng)過規(guī)劃、立項、審批和實施等諸多復(fù)雜的環(huán)節(jié)，周期較長，導(dǎo)致合作項目進展緩慢。引入市場機制，讓企業(yè)參與到各類合作項目中，能有效促進項目開展進程，提升合作效率。如在長株潭同城中的城鐵建設(shè)，通過引入多家企業(yè)共同參與，有效提升了城鐵工程建設(shè)速度。在同城合作項目運作過程中，避免單一的政府主導(dǎo)推動，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，積極吸引各類企業(yè)參與其中，使各類要素在城市間自由有序流動，能夠有效促進同城合作項目的落實和運行。

第二，打破行政壁壘，完善基層協(xié)商政策?；鶎訁f(xié)商政策的完善有賴于多層次治理機制的建立和立法保障。目前，多層次治理機制的建立以廣佛同城化最為突出，該機制的建立有利于打破政府間剛性行政壁壘，高層領(lǐng)導(dǎo)的直接參與可以減少同城合作的地方阻礙因素，有利于快速協(xié)商達(dá)成項目合作目標(biāo)。基層協(xié)商政策所依賴的多層次治理機制在大部分同城化區(qū)域中并沒有得到很好體現(xiàn)，已建立相關(guān)治理機制的合作項目也僅體現(xiàn)在市一級，并沒有深入基層。多層次治理機制不僅要注重高層的溝通對話機制，也要使縣（區(qū)）、鎮(zhèn)一級單位參與其中，構(gòu)建覆蓋縣（區(qū)）、鎮(zhèn)一級單位的溝通對話平臺，實現(xiàn)高層“面對面”、基層“點對點”的有效合作治理。此外，還要給予立法保障，通過制定相關(guān)法規(guī)確保定期協(xié)商制度的實施，促使協(xié)調(diào)機制在同城化戰(zhàn)略中發(fā)揮積極功效。

第三，建立激勵機制。同城化區(qū)域合作難度大的原因除合作項目多位于行政區(qū)邊緣外，還因為缺乏相關(guān)激勵機制，城市各種優(yōu)惠政策難以集聚到同城化重點區(qū)域中。由省級層面強力推動而得以運行的同城合作項目，因為缺少相關(guān)配套政策支持，尤其是缺乏激勵機制，從而使得合作項目不能順利實施。激勵機制包括政治激勵和經(jīng)濟激勵。對于政治激勵，可以在不改變現(xiàn)有官員政績考核制度的前提下，再增加同城化合作效果的相關(guān)政績考核。對于上級政府推動下的同城化合作，上級政府應(yīng)設(shè)置有利于地方政府官員積極主動推動合作的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，并對已提出同城化戰(zhàn)略的區(qū)域予以監(jiān)督落實。對于經(jīng)濟激勵，要從經(jīng)濟層面建立項目財政補貼、項目運轉(zhuǎn)基金等經(jīng)濟激勵制度，這對于“政府+市場”框架下的同城合作具有重要作用，可有效避免區(qū)域間的惡性競爭和資源浪費。