張一博

0 引言

《中華人民共和國(guó)公共圖書(shū)館法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共圖書(shū)館法》)于2018年1月1日起實(shí)施，為公民的文化權(quán)、發(fā)展權(quán)等提供了法的保障。綜觀這些內(nèi)容，大部分條文切合實(shí)際且具有前瞻性，而經(jīng)費(fèi)條款值得探討。《公共圖書(shū)館法》以第4條為經(jīng)費(fèi)保障的主要條款，即“加大對(duì)公共圖書(shū)館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付”；以第6條的“鼓勵(lì)捐贈(zèng)”和第7條“國(guó)家扶持特定地區(qū)圖書(shū)館發(fā)展”作為第4條的補(bǔ)充，主要確立了提供經(jīng)費(fèi)的責(zé)任主體。但只有責(zé)任主體，卻缺失其他內(nèi)容，使得經(jīng)費(fèi)條款的操作性較弱，因此，有必要以立法論為指導(dǎo)，進(jìn)一步審視《公共圖書(shū)館法》的經(jīng)費(fèi)條款。

立法論是指引如何科學(xué)立法的理論。立法好比藝術(shù)或音樂(lè)，是文化、時(shí)代精神和國(guó)家歷史的內(nèi)在表達(dá)[1]。通常認(rèn)為，立法論由立法基礎(chǔ)理論與立法技術(shù)構(gòu)成，前者解決法律條文的應(yīng)然性問(wèn)題，后者解決法律條文的內(nèi)涵界定、語(yǔ)言標(biāo)準(zhǔn)以及邏輯完整性等問(wèn)題。本文以立法基礎(chǔ)理論為視角，通過(guò)立法的本質(zhì)、立法的目的和立法的續(xù)造性等對(duì)《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款予以評(píng)析并提出改進(jìn)建議。

1 《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款立法論的理論性探源

立法論為評(píng)析《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款提供了的理論基礎(chǔ)。下文從立法的本質(zhì)、立法的目的和立法的續(xù)造性等角度全面審視《公共圖書(shū)館法》的經(jīng)費(fèi)條款。

1.1 經(jīng)費(fèi)條款立法的本質(zhì)是保障公民文化權(quán)利

立法的本質(zhì)在于通過(guò)立法程序?qū)崿F(xiàn)法的本質(zhì)，讓法在社會(huì)秩序調(diào)節(jié)中發(fā)揮應(yīng)有的功能。法的本質(zhì)問(wèn)題一向是法學(xué)界爭(zhēng)論不休的古老問(wèn)題[2]，這表明法的本質(zhì)是法這一事物內(nèi)在的、穩(wěn)定的聯(lián)系，并非永恒不變，在不同社會(huì)、不同歷史階段、不同的探索深度，法的本質(zhì)可能呈現(xiàn)出不同的層次[3]。在當(dāng)代社會(huì)，立法者應(yīng)以公共利益為目標(biāo)，最大范圍的功利應(yīng)成為其一切思考的基礎(chǔ)[4]，因此，確定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)是科學(xué)立法的使命。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公共圖書(shū)館不僅是物理意義上的公共文化空間，而且更是保障公民文化權(quán)利的制度，滿(mǎn)足公民自我教育、享受文化成果和參與文化活動(dòng)等的需要。這種需要一旦被國(guó)家和政府確認(rèn)為公民應(yīng)該享有的一種普遍訴求時(shí)，便被法律確認(rèn)為公民的一種權(quán)利——文化權(quán)利，亦即是圖書(shū)館所維護(hù)的公民平等獲取知識(shí)信息的權(quán)利，屬于文化權(quán)利范疇[5]。故而，《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款的立法本質(zhì)在于保障公民的文化權(quán)利，滿(mǎn)足公民精神文化需求，要求公共圖書(shū)館應(yīng)當(dāng)提供必要的場(chǎng)所、書(shū)刊、數(shù)據(jù)庫(kù)和咨詢(xún)服務(wù)等以滿(mǎn)足公民的需求。

1.2 經(jīng)費(fèi)條款立法的目的是滿(mǎn)足公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)需要

公共圖書(shū)館提供的是公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相對(duì)立，具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和公益性的特點(diǎn)。公共產(chǎn)品的供給不受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)整，很容易因?yàn)榻?jīng)費(fèi)投入不足而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給的缺乏。通常，政府作為公共利益的代表和維護(hù)者，承擔(dān)提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，以解決公共產(chǎn)品供給不足的問(wèn)題。《中華人民共和國(guó)憲法》第22條和第89條規(guī)定，國(guó)家發(fā)展圖書(shū)館博物館文化館事業(yè)，國(guó)務(wù)院執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，管理教育、科學(xué)、文化等。因此，在我國(guó)，國(guó)務(wù)院是這一職責(zé)的主要承擔(dān)主體。《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款立法的目的就是確保政府積極履行職責(zé)，以充分滿(mǎn)足公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求。政府應(yīng)履行的職責(zé)由兩方面構(gòu)成：一方面，政府應(yīng)當(dāng)制定經(jīng)費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、撥付方式、增長(zhǎng)規(guī)則等，以確保撥付的經(jīng)費(fèi)能夠滿(mǎn)足公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的需要；另一方面，政府的公共職責(zé)不具備壟斷性。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主動(dòng)性，引導(dǎo)社會(huì)資本、社會(huì)公益組織等進(jìn)入到公共圖書(shū)館的建設(shè)中來(lái)，以激發(fā)公共圖書(shū)館發(fā)展的活力，進(jìn)而增強(qiáng)公共圖書(shū)館的可持續(xù)發(fā)展能力以及擴(kuò)大公共圖書(shū)館的影響力。

1.3 經(jīng)費(fèi)條款立法的續(xù)造性要求契合現(xiàn)實(shí)且可預(yù)見(jiàn)

立法者同時(shí)扮演著“立法者”與“闡釋者”的角色：說(shuō)它是“立法者”，是因?yàn)橹辽倬头傻蹏?guó)這一語(yǔ)言共同體而言它就是語(yǔ)言之語(yǔ)的源頭，它創(chuàng)設(shè)法律帝國(guó)的用語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)以及定義法律術(shù)語(yǔ)的具體內(nèi)容；說(shuō)它是“闡釋者”，則因?yàn)閷?duì)于整個(gè)大社會(huì)而言，立法者又不過(guò)是整個(gè)社會(huì)的語(yǔ)言之語(yǔ)或其標(biāo)準(zhǔn)的一種解說(shuō)者而已[6]。立法本質(zhì)的續(xù)造性表明，法律不是立法者憑空造法的結(jié)果，而是依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的實(shí)際情況而作出有選擇性的創(chuàng)設(shè)。沒(méi)有社會(huì)現(xiàn)實(shí)作為支撐的法律恰如“無(wú)源之水”。在創(chuàng)設(shè)法律之時(shí)，立法者一方面要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，根據(jù)事物的發(fā)展規(guī)律，有預(yù)見(jiàn)性地制定出相應(yīng)的規(guī)則；另一方面也要深入地認(rèn)識(shí)與法緊密相聯(lián)系的社會(huì)基礎(chǔ)，使法律能夠與占主導(dǎo)地位的道德、習(xí)俗、慣例等社會(huì)規(guī)則相呼應(yīng)。法的續(xù)造性表明，法律是預(yù)見(jiàn)性與保守性的矛盾體，兩者關(guān)系的失衡將導(dǎo)致法律的滯后或超前，不管何種情況出現(xiàn)，這都將使法律失去應(yīng)有的功能。因此，《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款內(nèi)容要緊緊圍繞公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)來(lái)源的現(xiàn)有規(guī)則或慣例而展開(kāi)，并增加預(yù)見(jiàn)性的內(nèi)容。

2 《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款立法論的實(shí)然性審視

以《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款理論分析為前提，考察公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)中經(jīng)費(fèi)保障存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)理論與實(shí)踐相結(jié)合，為經(jīng)費(fèi)條款的改進(jìn)打下基礎(chǔ)?！豆矆D書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款目前存在的問(wèn)題主要有以下幾方面。

2.1 經(jīng)費(fèi)條款不能體現(xiàn)立法的本質(zhì)

《公共圖書(shū)館法》第4條并未明確經(jīng)費(fèi)的保障對(duì)象是公民文化權(quán)利，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)撥付目標(biāo)的缺失。更嚴(yán)重的是，這可能導(dǎo)致公民文化權(quán)利成為利益沖突的犧牲品。20世紀(jì)80年末90年代初，圖書(shū)館購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致公共圖書(shū)館有償服務(wù)相當(dāng)普遍[7]，損害了公民使用公共圖書(shū)館的權(quán)利。2011年頒布《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館公共圖書(shū)館文化館(站)免費(fèi)開(kāi)放工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放意見(jiàn)》)才消除了公共圖書(shū)館收取讀者基礎(chǔ)服務(wù)費(fèi)的做法。此外，2008-2012年“工資福利支出”與“個(gè)人與家庭補(bǔ)助支出”之和(即“人員支出”)占總支出的30%～35%，即總支出的三分之一用于“人員支出”，且細(xì)目齊全并優(yōu)先保障[8]。中部地區(qū)大多數(shù)圖書(shū)面臨經(jīng)費(fèi)不足的困境，尤其體現(xiàn)在人均購(gòu)書(shū)費(fèi)方面。如2014年衡陽(yáng)公共圖書(shū)館的人均購(gòu)書(shū)經(jīng)費(fèi)為0.238元，湘鄂贛皖四省公共圖書(shū)館人均購(gòu)書(shū)費(fèi)分別為0.442元、1.267元、0.543元、0.634元[9]。顯然，經(jīng)費(fèi)條款如果不以保障公民文化權(quán)利為本質(zhì)，那么公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)困境在《公共圖書(shū)館法》生效后將依然存在。

2.2 經(jīng)費(fèi)條款不能實(shí)現(xiàn)立法的目的

我國(guó)公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源是政府?！豆矆D書(shū)館法》第4條只規(guī)定縣級(jí)以上政府承擔(dān)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)，缺乏經(jīng)費(fèi)制定標(biāo)準(zhǔn)，這給予地方政府“可操作空間”，為“行政不作為”提供合理借口。1996年公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占財(cái)政總支出0.12%，之后一直到2004年基本徘徊在0.11%～0.13%，2005年下降到0.08%，2010年僅0.06%，15年間線性下降趨勢(shì)非常明顯[10]。2013年到2015年，公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占我國(guó)財(cái)政總支出的0.07%(數(shù)據(jù)源為2016年《中國(guó)圖書(shū)館年鑒》各地區(qū)公共圖書(shū)館財(cái)政撥款與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局全國(guó)財(cái)政支出年度數(shù)據(jù))。這表明近20多年來(lái)，公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占財(cái)政總支出百分比不斷下降，2010年接近歷史最低點(diǎn)，且長(zhǎng)期處于較低的水平。正是由于缺乏經(jīng)費(fèi)制定標(biāo)準(zhǔn)，政府在保障公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)方面存在“懶政”行為，導(dǎo)致公共圖書(shū)館財(cái)政撥款占財(cái)政總支出比例不穩(wěn)定且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。此外，公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)由政府撥付并不能充分滿(mǎn)足公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的需要，例如天津作為中心城市，濱海新區(qū)作為國(guó)家級(jí)新區(qū)，其公共圖書(shū)館依然存在財(cái)政資金供給不足的情況。事實(shí)上，財(cái)政資金主要支持基本服務(wù)運(yùn)行，投入規(guī)模與濱海新區(qū)實(shí)現(xiàn)功能定位所需要的資金投入規(guī)模相比仍有非常大的缺口，而人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)也占到較高比重[11]。公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展經(jīng)費(fèi)過(guò)分依賴(lài)財(cái)政撥款的機(jī)制使經(jīng)費(fèi)機(jī)械地、過(guò)度地與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相聯(lián)系，加之受傳統(tǒng)“量入為出”財(cái)政制度制約，公共圖書(shū)館難以獲得充足的經(jīng)費(fèi)。

2.3 經(jīng)費(fèi)條款不足彰顯立法的續(xù)造性要求

據(jù)立法本質(zhì)的續(xù)造性要求，《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款應(yīng)當(dāng)具有契合現(xiàn)實(shí)和可預(yù)見(jiàn)的雙重特性。

就現(xiàn)實(shí)性而言，研究表明：從是否把經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算看，除內(nèi)蒙古和烏魯木齊的法規(guī)或規(guī)章沒(méi)有規(guī)定外，其余12部法規(guī)或規(guī)章都將圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算；從是否明確經(jīng)費(fèi)使用范圍看，只有廣州、廣西、浙江、江蘇和深圳福田區(qū)等的法規(guī)或規(guī)章規(guī)定經(jīng)費(fèi)應(yīng)用于設(shè)施、設(shè)備、人員、文獻(xiàn)資源、運(yùn)行與維護(hù)，其余均未涉及；從是否規(guī)定經(jīng)費(fèi)隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而增加看，除內(nèi)蒙古和烏魯木齊的法規(guī)或規(guī)章沒(méi)有規(guī)定外，其余12部法規(guī)或規(guī)章都規(guī)定隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加大對(duì)圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)投入；從是否可接受捐贈(zèng)看，14部法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定圖書(shū)館可以接受?chē)?guó)內(nèi)外自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的資金、文獻(xiàn)、設(shè)施、設(shè)備或者其他形式的捐贈(zèng)等[12]?！豆矆D書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款只是規(guī)定經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，而沒(méi)有對(duì)經(jīng)費(fèi)的持續(xù)性增加、經(jīng)費(fèi)保障的對(duì)象以及公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行揚(yáng)棄性的吸收。在這種情況下，《公共圖書(shū)館法》是上位法，法規(guī)或規(guī)章是下位法，當(dāng)兩者產(chǎn)生沖突時(shí)，上位法優(yōu)于下位法?！豆矆D書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款將直接影響到下位法中經(jīng)費(fèi)條款的實(shí)施。

就預(yù)見(jiàn)性而言，《公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放意見(jiàn)》指出，探索建立公共文化多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)美術(shù)館、公共圖書(shū)館、文化館(站)進(jìn)行捐贈(zèng)和投入，拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道?！豆矆D書(shū)館服務(wù)規(guī)范(GB/T28220-2011)》指出，要建立以政府為主導(dǎo)，以公益性文化單位為骨干，鼓勵(lì)全社會(huì)積極參與的公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門(mén)關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》指出，公共圖書(shū)館(室)的運(yùn)營(yíng)和管理可以作為由政府購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知》指出，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，支持各類(lèi)主體平等參與并提供服務(wù)，形成擴(kuò)大供給合力。對(duì)此，各地公共圖書(shū)館開(kāi)展了多樣的創(chuàng)新式活動(dòng)，例如安徽蕪湖市鏡湖區(qū)圖書(shū)館探索“政府投入、委托運(yùn)營(yíng)、業(yè)主監(jiān)管、免費(fèi)開(kāi)放”運(yùn)營(yíng)方式；北京朝陽(yáng)區(qū)圖書(shū)館、朝外街道文化服務(wù)中心與悠貝親子圖書(shū)館簽署《社會(huì)力量參與朝外地區(qū)圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)合作協(xié)議書(shū)》等。隨著公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，政府主責(zé)與社會(huì)多方參與的公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)模式正在形成。社會(huì)多方參與為公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)提供了更為多元的保障，例如PPP、公共圖書(shū)館發(fā)展基金等。反觀《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款過(guò)于保守，沒(méi)有對(duì)此有所體現(xiàn)。

3 《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款的立法改進(jìn)建議

《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款不能滿(mǎn)足公共圖書(shū)館發(fā)展與運(yùn)營(yíng)的經(jīng)費(fèi)要求，阻礙了公民文化權(quán)利的全面實(shí)現(xiàn)，因此有必要以立法論為指導(dǎo)，就《公共圖書(shū)館法》的經(jīng)費(fèi)條款提出改進(jìn)建議。

3.1 提高公共文化服務(wù)保障的強(qiáng)度

《公共圖書(shū)館法》對(duì)公民文化權(quán)利的保障主要是滿(mǎn)足公民利用圖書(shū)館接受文化服務(wù)的基本需求，這需要通過(guò)以下手段進(jìn)行強(qiáng)化：

第一，明確經(jīng)費(fèi)優(yōu)先用于保障公民使用公共圖書(shū)館的基本需求。有調(diào)研表明最被認(rèn)可的圖書(shū)館功能依次為：借閱書(shū)服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)(分別為48%和47%)、社會(huì)教育文化交流的場(chǎng)所(分別為28%和31%)、提供資訊服務(wù)(分別為13%和18%)和賣(mài)書(shū)賣(mài)報(bào)(分別為11%和4%)[13]。這說(shuō)明公民使用公共圖書(shū)館的基本需求為借閱服務(wù)。同時(shí)，經(jīng)費(fèi)優(yōu)先保障的內(nèi)容也在省級(jí)公共圖書(shū)館條例或管理辦法中有所體現(xiàn)。例如，《湖北省公共圖書(shū)館條例》第11條第2款規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)資料購(gòu)置費(fèi)，保證公共圖書(shū)館年入藏文獻(xiàn)資料逐年增長(zhǎng)，其中省、市、州、縣年入藏文獻(xiàn)資料應(yīng)當(dāng)分別不少于10萬(wàn)、2萬(wàn)和5000冊(cè)(份)；《廣西壯族自治區(qū)公共圖書(shū)館管理辦法(修訂稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《廣西公共圖書(shū)館管理辦法》)第12條規(guī)定，購(gòu)書(shū)費(fèi)不能低于總經(jīng)費(fèi)的40%；《河南省公共圖書(shū)館管理辦法》第9條第2款規(guī)定，公共圖書(shū)館的文獻(xiàn)購(gòu)置費(fèi)應(yīng)當(dāng)單列，不得挪用。故此，基于公民使用公共圖書(shū)館的基本需求以及省或自治區(qū)公共圖書(shū)館條例或管理辦法的內(nèi)容，《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款中應(yīng)當(dāng)有“優(yōu)先保障借閱服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)”的相關(guān)規(guī)定。這不僅有利于彰顯公民文化權(quán)利在公共圖書(shū)館法中的重要地位，而且為劃清公共圖書(shū)館免費(fèi)服務(wù)和收費(fèi)服務(wù)的界限作進(jìn)一步的鋪墊。

第二，增加經(jīng)費(fèi)總額增長(zhǎng)的內(nèi)容。正如前文所述，公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度并不匹配，且呈下降趨勢(shì)。在我國(guó)公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)并不能充分滿(mǎn)足公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展需要的情況下，明確政府撥付經(jīng)費(fèi)總額增長(zhǎng)的責(zé)任就顯得尤為重要。對(duì)此，我國(guó)省級(jí)公共圖書(shū)館條例或管理辦法已經(jīng)作出突破性的規(guī)定，例如《湖北省公共圖書(shū)館條例》第3條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書(shū)館事業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，將公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并與經(jīng)常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度相適應(yīng)；《廣州市公共圖書(shū)館條例》第5條規(guī)定，財(cái)政投入與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共圖書(shū)館的服務(wù)人口、服務(wù)范圍、服務(wù)需求、服務(wù)功能等相適應(yīng)。實(shí)踐中，這些規(guī)定對(duì)保障公民文化權(quán)利起到了重要的作用，因此應(yīng)當(dāng)在《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款中增加“經(jīng)費(fèi)適應(yīng)性增長(zhǎng)”的內(nèi)容。具體而言，就是經(jīng)費(fèi)總額增長(zhǎng)幅度應(yīng)和正常性財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度相適應(yīng)，并應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展逐年有所增加。人口數(shù)為政府撥付經(jīng)費(fèi)總額的基礎(chǔ)數(shù)，保障的是公民文化權(quán)利；經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)則為政府撥付經(jīng)費(fèi)總額的額度數(shù)，確保經(jīng)濟(jì)規(guī)模與公共圖書(shū)館發(fā)展之間的協(xié)調(diào)。

3.2 細(xì)化政府經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任范圍并明確法律后果

《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款應(yīng)約束政府撥付經(jīng)費(fèi)的行為，建議從以下幾方面著手：

第一，明確政府撥付經(jīng)費(fèi)的使用對(duì)象。既然《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款的功能是保障公民文化權(quán)利，那么政府撥付經(jīng)費(fèi)的使用對(duì)象應(yīng)當(dāng)以此為準(zhǔn)。《公共圖書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放意見(jiàn)》《公共圖書(shū)館服務(wù)規(guī)范(國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T28220-2011)》規(guī)定公共圖書(shū)館在借閱服務(wù)和一般咨詢(xún)服務(wù)等方面免費(fèi)。政府撥付經(jīng)費(fèi)的多少應(yīng)當(dāng)以滿(mǎn)足公民使用公共圖書(shū)館一般性服務(wù)為基本標(biāo)準(zhǔn)，即使不能明確規(guī)定各地具體的撥付數(shù)額，也應(yīng)當(dāng)增加公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)撥款占到當(dāng)?shù)刎?cái)政支出的特定比例的內(nèi)容。通過(guò)這種方式以保證政府撥付經(jīng)費(fèi)的相對(duì)量化。經(jīng)費(fèi)條款還應(yīng)列明人均經(jīng)費(fèi)的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和撥付等程序性?xún)?nèi)容。

第二，劃定政府撥付經(jīng)費(fèi)的使用范圍。為保障公民享受免費(fèi)的借閱服務(wù)、一般咨詢(xún)服務(wù)和輔助性服務(wù)等，《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書(shū)館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)免費(fèi)服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)做出了具體的分類(lèi)，由硬件設(shè)施維護(hù)經(jīng)費(fèi)、文獻(xiàn)購(gòu)置與加工經(jīng)費(fèi)、讀者服務(wù)經(jīng)費(fèi)、基層圖書(shū)館業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和人力資源經(jīng)費(fèi)等構(gòu)成，這為制定經(jīng)費(fèi)使用范圍提供了切合實(shí)際的參考。此外，地方公共圖書(shū)館條例或管理辦法也為細(xì)化政府撥付經(jīng)費(fèi)的使用范圍提供了實(shí)踐基礎(chǔ)，如《廣西公共圖書(shū)館管理辦法》第12條規(guī)定，公共圖書(shū)館的經(jīng)費(fèi)包括購(gòu)書(shū)費(fèi)、人員工資與職務(wù)津貼費(fèi)、公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)，分別由各級(jí)財(cái)政撥付，其中購(gòu)書(shū)費(fèi)不能低于總經(jīng)費(fèi)40%。《浙江省公共圖書(shū)館管理辦法》《山東省公共圖書(shū)館管理辦法》《廣州市公共圖書(shū)館條例》等也作出類(lèi)似規(guī)定?！豆矆D書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)費(fèi)的使用范圍且規(guī)定特定經(jīng)費(fèi)的使用比例，使用范圍應(yīng)以《公共圖書(shū)館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《公共圖書(shū)館評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》的內(nèi)容為準(zhǔn)。考慮到地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀，特定經(jīng)費(fèi)的使用比例可采用授權(quán)規(guī)定方式，要求地方公共圖書(shū)館條例或管理辦法作出具體規(guī)定。

第三，增加經(jīng)費(fèi)撥付不及時(shí)或不足額的法律后果?！豆矆D書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款中只規(guī)定政府撥付經(jīng)費(fèi)的義務(wù)，沒(méi)有規(guī)定法律責(zé)任，這使政府在經(jīng)費(fèi)責(zé)任承擔(dān)上存在約束力不足的缺陷，因此，應(yīng)增加《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)保障監(jiān)督機(jī)制內(nèi)容，以明確政府職責(zé)，約束政府行為，從根本上滿(mǎn)足公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求，避免地方政府對(duì)管轄地區(qū)的公共圖書(shū)館財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入過(guò)程中存在的政策不完全落實(shí)、財(cái)政投入不足、缺乏剛性制度保障等問(wèn)題，最終才能推動(dòng)我國(guó)公共圖書(shū)館事業(yè)長(zhǎng)久、高效、持續(xù)、健康發(fā)展。

3.3 設(shè)計(jì)《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化機(jī)制

立法本質(zhì)的續(xù)造性要求應(yīng)當(dāng)設(shè)置多元機(jī)制以保障公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展所需要的經(jīng)費(fèi)。公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化的設(shè)計(jì)并非空穴來(lái)風(fēng)，而是有政策與實(shí)踐的支持?！豆矆D書(shū)館免費(fèi)開(kāi)放意見(jiàn)》指出，探索建立公共文化多元化投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量對(duì)公共圖書(shū)館進(jìn)行捐贈(zèng)和投入，拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》第26條指出，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與文化設(shè)施建設(shè)。

從域外經(jīng)驗(yàn)看，公共圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)來(lái)源的多元化設(shè)計(jì)被多個(gè)國(guó)家采用。英美兩國(guó)設(shè)立多類(lèi)型的圖書(shū)館基金來(lái)支持圖書(shū)館建設(shè)和服務(wù)[14]。韓國(guó)《圖書(shū)館法》第16條規(guī)定，圖書(shū)館發(fā)展所需全部或部分經(jīng)費(fèi)可由文化藝術(shù)振興基金中出資或予以補(bǔ)充，文化藝術(shù)振興基金來(lái)源包括募集金、捐贈(zèng)款、公益金、政府撥款、基金利息。印度《國(guó)家圖書(shū)館法》第23條規(guī)定，委員會(huì)基金包括其他任何方式、從其他任何來(lái)源取得的其他一切資金。俄羅斯聯(lián)邦《圖書(shū)館事業(yè)聯(lián)邦法》第15條規(guī)定，可以創(chuàng)建圖書(shū)館發(fā)展非國(guó)有基金會(huì)，基金來(lái)源包括捐款、專(zhuān)項(xiàng)彩票、拍賣(mài)及其他商業(yè)活動(dòng)收入。新加坡《國(guó)家圖書(shū)館管理局法》第7條規(guī)定，通過(guò)一切合法手段籌集資金。經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化的設(shè)計(jì)提供了源源不斷的資金支持，推動(dòng)了公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展與狀大。例如，印度Raja Rammohun Roy圖書(shū)館基金會(huì)從1972年成立至2004年，為超過(guò)3.1萬(wàn)個(gè)圖書(shū)館提供經(jīng)費(fèi)支持[15]。

《公共圖書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款在規(guī)定政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)主要責(zé)任的基礎(chǔ)上也應(yīng)當(dāng)依據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，以及借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采納經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化的設(shè)計(jì)，為公共圖書(shū)館發(fā)展提供更為充足的財(cái)力支撐。

4 結(jié)語(yǔ)

民族精神薪火的傳承是知識(shí)積累與延續(xù)，任何一個(gè)偉大民族的出現(xiàn)都相伴著璀璨的文明，當(dāng)文明以書(shū)籍作為載體呈現(xiàn)于世人面前之時(shí)，公共圖書(shū)館就具備了展現(xiàn)文明發(fā)展程度的功能。恰如原始民族以祭祀用的神壇作為精神的支柱，公共圖書(shū)館的發(fā)達(dá)與否成為判斷社會(huì)文明發(fā)展程度高低的重要標(biāo)準(zhǔn)。公共圖書(shū)館固然為物理上的空間，但本質(zhì)乃是為公眾提供文化的制度載體，這種制度的運(yùn)轉(zhuǎn)需要物質(zhì)保障，這種物質(zhì)保障需要法律來(lái)加以實(shí)現(xiàn)?！豆矆D書(shū)館法》經(jīng)費(fèi)條款不能滿(mǎn)足公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)與發(fā)展的經(jīng)費(fèi)需求，有必要在提高公共文化服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化政府職責(zé)以及引入多元化經(jīng)費(fèi)供給機(jī)制等方面對(duì)其經(jīng)費(fèi)條款加以改進(jìn)。這不僅僅有利于公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展，更有利于推動(dòng)社會(huì)向著更為文明的新時(shí)代前進(jìn)。