陳瑤

摘 要 公共圖書館在現(xiàn)代社會(huì)具有特別重要的社會(huì)公共職能，公共圖書館法應(yīng)明確其作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)、其它社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及公眾之間的法律關(guān)系。目前的草案在立法目的、圖書館的界定范圍、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、外部關(guān)系定位、權(quán)利義務(wù)配置方面有待改進(jìn)。

關(guān)鍵詞 公共圖書館 公共性 公共圖書館法

分類號(hào) D912.16

DOI 10.16810/j.cnki.1672-514X.2016.11.021

Abstract The public library plays an especially important role for social public affairs in modern society. Public library law should prescribe the legal relationship between the public library as a public service agency and the government， other social service organs， and the public. The present draft shall be improved in terms of legislation aims， the definition of public libraries， the inside governance structure of public libraries， the outside relationship and the deposition of rights and obligations.

Keywords Public library. Public characteristic. Public library law.

公共圖書館是現(xiàn)代市民重要的信息中心和社會(huì)公共服務(wù)中心，公共圖書館法也就成為現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域極其重要的法律。我國(guó)圖書館法從上個(gè)世紀(jì)八十年代醞釀起，2015年12月由國(guó)務(wù)院法制辦公布了公共圖書館法征求意見稿（以下簡(jiǎn)稱“意見稿”）[1]，與過去行政規(guī)章、地方性法規(guī)形式的規(guī)制相比，在規(guī)范層級(jí)、規(guī)制內(nèi)容上均有顯著突破，為公共圖書館的設(shè)立、運(yùn)行和服務(wù)確立了基本法律框架。但是，有鑒于信息傳遞技術(shù)發(fā)展之迅速，以及各類信息服務(wù)對(duì)當(dāng)代社會(huì)生活影響之重大，筆者以為草案相關(guān)條款仍然有必要結(jié)合目前社會(huì)發(fā)展境況以及公共圖書館業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步完善，方能實(shí)現(xiàn)立法之目的。本文擬在此方面提供些許思路和建議，以供商榷。

1 公共圖書館的特殊性

公共圖書館是近代工業(yè)革命后社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，自其誕生就肩負(fù)著特殊的社會(huì)公共職能。早期的公共圖書館法，如美國(guó)波士頓公共圖書館法、英國(guó)的公共圖書館法強(qiáng)調(diào)固定經(jīng)費(fèi)，實(shí)則是立法者在爭(zhēng)取構(gòu)筑穩(wěn)定的知識(shí)公平、教育公平秩序。至當(dāng)代，一些國(guó)家，如美韓等設(shè)有總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的圖書館博物館委員會(huì)或研究院。這種特殊的制度設(shè)計(jì)足以說明公共圖書館管理在現(xiàn)代國(guó)家公共行政中的重要意義。國(guó)際社會(huì)對(duì)公共圖書館特殊性的探討也持續(xù)多年。1975年，國(guó)際圖書館協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（IFLA，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)際圖聯(lián)”）在里昂會(huì)議上將圖書館的功能概括為四個(gè)主要方面：保存文化遺產(chǎn)、開展社會(huì)教育、傳遞科學(xué)情報(bào)、開發(fā)智力資源。這些功能體現(xiàn)了面向社會(huì)大眾的公共服務(wù)方面的要求?？梢?，”公共性”是公共圖書館的核心社會(huì)屬性。

現(xiàn)今，伴隨技術(shù)的變革和社會(huì)整體文明程度的提升，公眾對(duì)于各類精神產(chǎn)品和公共信息的需求日漸高漲。但是，與此同時(shí)，圖書館的社會(huì)公共職能也受到一定沖擊：其一，私人出版業(yè)愈加繁榮，版權(quán)價(jià)格攀升迅速，市場(chǎng)交易無法保證公共圖書館獲得所有出版物，公共信息中心的完整性受損。其二，數(shù)字技術(shù)的普及使得大量信息私有化，高質(zhì)量存儲(chǔ)比過去更加困難。由于載體特殊以及數(shù)據(jù)庫(kù)權(quán)利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的存在，對(duì)于信息的重復(fù)性、使用價(jià)值的判斷與過去相比，難度大大增加。其三，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及和服務(wù)的電子化，公共圖書館平臺(tái)的安全性、隱私保護(hù)問題更為突出。而且，對(duì)于數(shù)字出版物，圖書館無法像過去對(duì)于紙媒那樣進(jìn)行全面而嚴(yán)格的控制，公共圖書館與專業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的談判劣勢(shì)明顯，這也嚴(yán)重威脅著公共圖書館公共性的發(fā)揮。其四，隨著用戶數(shù)量增長(zhǎng)，服務(wù)形式和服務(wù)質(zhì)量要求越來越高，公共圖書館的運(yùn)營(yíng)成本也大大增加，部分服務(wù)一定條件下變?yōu)橛袃敗＿@也使得圖書館的“公共性”受到一定程度的影響。所有這些都表明，在新的技術(shù)和社會(huì)背景下，公共圖書館社會(huì)公共職能的充分發(fā)揮，亟需法律法規(guī)的跟進(jìn)。

2 法律關(guān)系之類別

法律法規(guī)的制訂和實(shí)施須以社會(huì)關(guān)系本身的性質(zhì)、內(nèi)容為基礎(chǔ)，公共圖書館法的完善也必須從法律關(guān)系的考量著手。所涉法律關(guān)系分為內(nèi)、外兩個(gè)方面：內(nèi)部關(guān)系是圖書館自身內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員間的關(guān)系，外部關(guān)系是圖書館在發(fā)揮其職能的過程中與其他機(jī)構(gòu)、公眾之間的關(guān)系。圖書館法對(duì)這兩方面都應(yīng)有所體現(xiàn)。但是，外部關(guān)系決定著圖書館職能和作用的定位、實(shí)施，因此，內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員的規(guī)范應(yīng)當(dāng)服務(wù)于外部關(guān)系之需要。由于此種依附關(guān)系的存在，以下主要闡述公共圖書館的外部法律關(guān)系。

2.1 作為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)與其它國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系

這一層法律關(guān)系旨在明確公共圖書館的性質(zhì)和法律地位。事實(shí)上，盡管閱讀服務(wù)的形式和種類越來越多，但是公共圖書館的核心職能并沒有發(fā)生變化。2013年，國(guó)際圖聯(lián)對(duì)當(dāng)前圖書館環(huán)境的分析報(bào)告指出，未來圖書館發(fā)展須關(guān)注五個(gè)方面的趨勢(shì)[2]：（1）技術(shù)既擴(kuò)大了人們接觸的信息范圍，也造成缺乏信息技能的人們被隔離；（2）在線教育使得教育更加公平，但其副作用也不可忽視；（3）隱私的邊界和個(gè)人數(shù)據(jù)將被重新定義；（4）高度互聯(lián)活動(dòng)催生各種新的社會(huì)團(tuán)體，使得公共服務(wù)更加市民化；（5）新技術(shù)將給全球信息經(jīng)濟(jì)帶來顛覆性變化。具有高度互聯(lián)功能的移動(dòng)設(shè)備不斷增加，智能技術(shù)在改變著人們生活和閱讀的方式。從這一分析報(bào)告可以看出，公共圖書館現(xiàn)在和未來的核心任務(wù)仍然是消除信息獲取的不平等性，在保障教育公平的同時(shí)進(jìn)一步確保教育效果，使文化與知識(shí)惠及公眾。

上述核心任務(wù)使公共圖書館區(qū)別于其他社會(huì)機(jī)構(gòu)，也決定了通過立法給予其特別保障的必要性。

首先，應(yīng)給予其穩(wěn)定的公共財(cái)政支持。世界上第一部公共圖書館法美國(guó)波士頓公共圖書館法案即是如此。盡管圖書館業(yè)也存在許多的競(jìng)爭(zhēng)，但是公共圖書館的特殊社會(huì)公共職能決定了其必須由政府提供最基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)后盾，給予智識(shí)平等以最基本的保障。對(duì)此，美國(guó)、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公共圖書館法都有規(guī)定。

其次，公共圖書館事務(wù)屬于國(guó)家公共行政事務(wù)的重要內(nèi)容，在主管機(jī)關(guān)的設(shè)置上應(yīng)考慮如何能夠最大程度地發(fā)揮其職能。有的國(guó)家采用最高行政首腦直屬委員會(huì)管理模式，以綜合調(diào)動(dòng)教育、信息、文化等資源，如美國(guó)、韓國(guó)。有的國(guó)家采用一般行政管理制，如日本和我國(guó)，公共圖書館均隸屬文化管理部門。但是美國(guó)、日本等的國(guó)會(huì)圖書館作為專門服務(wù)立法機(jī)關(guān)，同時(shí)也向公眾開放的一類“公共圖書館”，隸屬國(guó)家立法機(jī)關(guān)。這種設(shè)置考慮了國(guó)會(huì)圖書館作為立法信息公開服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的特殊性。

2.2 作為公共信息中心與公眾之間的關(guān)系

這一層法律關(guān)系涉及的核心問題有兩個(gè)：一是信息的質(zhì)量，如何保證最大程度地、準(zhǔn)確地存儲(chǔ)信息；二是如何保障公眾對(duì)公共信息的平等獲取權(quán)。對(duì)于第一個(gè)問題，隨著信息的形式和發(fā)布者愈加多元，公共圖書館如何保證信息渠道暢通而高效，需要法律加以明確。對(duì)于第二個(gè)問題，國(guó)際圖聯(lián)2014年發(fā)布的《信息獲取和發(fā)展里昂宣言》指出，平等獲取信息的權(quán)利是保證公民個(gè)人獨(dú)立的關(guān)鍵，是推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展的重要支柱；圖書館作為信息中介，具有技術(shù)和資源，能夠幫助政府、機(jī)構(gòu)和個(gè)人來交流、管理、組織和理解有利于推動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵信息[3]，一些國(guó)家的圖書館法對(duì)此也有明確的規(guī)定。如韓國(guó)圖書館法（2006）第八章即是關(guān)于“消除知識(shí)信息差距”的條款。美國(guó)圖書館法也規(guī)定政府對(duì)圖書館的資助應(yīng)當(dāng)惠及所有用戶，包括所有年齡以及貧困線下的群體，體現(xiàn)了平等的要求[4]。美國(guó)圖書館協(xié)會(huì)則將“圖書館權(quán)利”進(jìn)一步解釋為民眾有獲得普遍服務(wù)、公平服務(wù)和平等服務(wù)的權(quán)利[5]。

2.3 作為個(gè)人信息的占有者與公眾之間的關(guān)系

這一層法律關(guān)系主要涉及公眾的隱私權(quán)及商業(yè)秘密保護(hù)問題。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，圖書館與公眾的隱私保護(hù)和商業(yè)秘密保護(hù)之間的問題也愈加突出。一般而言，涉及三類主要的公眾信息：第一類是基本證件信息和通訊信息。無論是過去傳統(tǒng)的紙質(zhì)證件登記，還是現(xiàn)在多種形式的電子化采集手段，比如RFID掃碼、網(wǎng)絡(luò)登陸，均會(huì)涉及讀者的姓名、民族、住址、聯(lián)系方式等。第二類是公眾的閱讀習(xí)慣信息。這些閱讀習(xí)慣至少可以部分反映、折射讀者的信仰、心理、個(gè)人喜好，乃至身心健康等情況。第三類是讀者個(gè)人不希望為他人知曉的其它特定信息，比如正在寫作的論文主題、科研項(xiàng)目進(jìn)展情況等。上述三類信息如果沒有一定安保措施或是防護(hù)水平不夠，極易被第三方非法獲取，暗含巨大安全隱患。盡管根據(jù)侵權(quán)責(zé)任法，一般公共圖書館并不會(huì)承擔(dān)直接侵權(quán)的責(zé)任，比如第三方利用圖書館網(wǎng)站漏洞截獲大量用戶的身份信息、聯(lián)系方式，將其有償提供給其他交易主體等情況，但是，如果在風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警以及減損措施方面，圖書館沒有盡職，仍然有可能承擔(dān)法律責(zé)任。

此外，由于數(shù)字技術(shù)的發(fā)展以及各類數(shù)據(jù)庫(kù)的興起，公共圖書館利用第三方電子出版物的情形越來越多。許多閱讀器、數(shù)據(jù)庫(kù)以及其他電子出版物的生產(chǎn)商、供應(yīng)商及銷售商通過程序后門、更新升級(jí)方案、用戶調(diào)查等途徑，利用公共圖書館的優(yōu)質(zhì)平臺(tái)渠道，在用戶不知情的情況下，記錄大量用戶信息，進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。事實(shí)上，即便客戶知情，由于普通用戶捕捉細(xì)微網(wǎng)絡(luò)信息的難度較高，對(duì)如網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查之類的信息后期使用的合法性也難以跟蹤并監(jiān)督，公眾隱私信息和商業(yè)秘密信息仍然處于事實(shí)上的“弱保護(hù)”狀態(tài)。

3 公共圖書館法草案之不足及其完善建議

上述法律關(guān)系決定了當(dāng)下公共圖書館法應(yīng)有的主要條款和主要內(nèi)容：應(yīng)當(dāng)明確其作為重要公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的法律地位；應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會(huì)發(fā)展規(guī)范其職能；數(shù)字化時(shí)代應(yīng)當(dāng)重視個(gè)人數(shù)據(jù)和隱私的保護(hù)。征求意見稿首先規(guī)定了公共圖書館法的總則，接著從設(shè)立、運(yùn)行和服務(wù)三方面闡述了基本規(guī)范，最后是有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。盡管具有突出進(jìn)步意義，但根據(jù)前文對(duì)于公共圖書館特殊屬性和職能，以及主要外部法律關(guān)系的分析，一些方面仍有待完善。具體主要涉及以下幾點(diǎn)。

3.1 立法目的過于抽象和概括

意見稿第1條規(guī)定，公共圖書館法的立法目的在于三個(gè)方面：對(duì)于圖書館，發(fā)揮其公共職能，促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展；對(duì)于公民，滿足精神文化需求，提高科學(xué)文化素質(zhì)；對(duì)于社會(huì)，提升文明程度。這一條款過于抽象概括，不利于定位當(dāng)代公共圖書館的職能和作用。

首先，這一規(guī)定并沒有從公共服務(wù)法律體系層面明確公共圖書館法的地位和立法依據(jù)，沒有反映其它法對(duì)于本法的支撐。事實(shí)上，公共圖書館的建立和職能發(fā)揮，離不開憲法、預(yù)算法、稅法、行政許可法、編制規(guī)范等的支持。比如，有關(guān)公民的“借閱權(quán)”、信息平等獲取權(quán)就涉及憲法上公民文化生活權(quán)利等基本權(quán)利的保障。

其次，立法目的還反映圖書館的法律地位和職能定位，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前社會(huì)特點(diǎn)具體化?！皾M足精神文化需求、提升社會(huì)文明程度”，這一表述適合于任何發(fā)展階段的圖書館規(guī)范，過于抽象而籠統(tǒng)，對(duì)于當(dāng)代社會(huì)的特殊性反映不足。終身學(xué)習(xí)、創(chuàng)新等反映現(xiàn)代公共圖書館重要職能的目標(biāo)，沒有明確。韓國(guó)圖書館法第1條規(guī)定了保障信息平等獲取權(quán)和終身學(xué)習(xí)，進(jìn)而為國(guó)家和社會(huì)文化發(fā)展做出貢獻(xiàn)的立法目的。美國(guó)法典第20章第9121條規(guī)定的目的有：促進(jìn)不同形式圖書館為了更好地服務(wù)公眾而進(jìn)行合作，推進(jìn)公民的教育和智識(shí)的培養(yǎng)，促進(jìn)終身學(xué)習(xí)、21世紀(jì)技能之掌握、數(shù)字文化技能之學(xué)習(xí)等等。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的圖書館法除了同樣將促進(jìn)圖書館事業(yè)發(fā)展作為立法目的外，還提及保障終身學(xué)習(xí)、支持教學(xué)研究。

3.2 公共圖書館的范圍界定過窄

意見稿第2條規(guī)定，公共圖書館是指以提供閱讀服務(wù)為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻(xiàn)信息，向公眾開放，并經(jīng)依法登記的非營(yíng)利組織。據(jù)此，意見稿對(duì)于公共圖書館的界定有兩個(gè)條件：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和非營(yíng)利標(biāo)準(zhǔn)。然而，這樣的標(biāo)準(zhǔn)并不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前及未來圖書館發(fā)展之需要。目前，除了政府設(shè)立的圖書館外，各類私人投資主體對(duì)于圖書館事業(yè)也熱情高漲[6]。許多出版商、文化產(chǎn)品經(jīng)銷商、文化會(huì)所，甚至一些娛樂場(chǎng)所、工作室等也設(shè)有小型的圖書室、閱讀間，一些結(jié)合非營(yíng)利的圖書館和營(yíng)利的各類沙龍、圖書銷售活動(dòng)于一體的“書院”、“書店”，已經(jīng)產(chǎn)生了非常大的社會(huì)影響。盡管部分帶有一定營(yíng)利性，但是，不容否認(rèn)，這些機(jī)構(gòu)也提供著一定的公共服務(wù)。此外，還有一些營(yíng)利性機(jī)構(gòu)內(nèi)部的圖書室、兒童閱覽室等也是非營(yíng)利的，且具有相當(dāng)規(guī)模。這些碎片化地存在于社會(huì)中的信息服務(wù)和知識(shí)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量巨大，而且往往融入公眾的日常生活。公共圖書館法不應(yīng)狹隘地理解公共圖書館的范圍。

事實(shí)上，其他國(guó)家和地區(qū)的公共圖書館法律規(guī)范一般都采用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，營(yíng)利與否并不是主體的必備條件。比如，美國(guó)法典第20章第9122條對(duì)于圖書館的定義，包括研究型的圖書館、學(xué)校的圖書館，私人主體投資的、政府認(rèn)為依據(jù)本章可以認(rèn)定為圖書館的機(jī)構(gòu)。韓國(guó)圖書館法第2條第4款規(guī)定，“公共圖書館”是指國(guó)家或地方自治團(tuán)體為了公眾信息利用、讀書活動(dòng)及終生教育而設(shè)立的圖書館或者是民間機(jī)關(guān)或團(tuán)體，以向公眾開放為目的而設(shè)立的圖書館。具體包括：設(shè)施、藏書等偏少、規(guī)模較小的非營(yíng)利圖書室、主要向住院病人提供服務(wù)的醫(yī)院圖書館、向軍人提供服務(wù)的軍隊(duì)圖書館、向殘疾人提供服務(wù)的圖書館以及向兒童提供服務(wù)的兒童圖書館。該條堅(jiān)持的也是“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，營(yíng)利與否不是必備條件。第3條進(jìn)一步明確該法適用于文化中心、信息中心、圖書中心等名稱和功能類似的設(shè)施。顯然，此處采用的也是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)圖書館法第4條第2款對(duì)于“公共圖書館”的界定，同樣也是規(guī)定，“以社會(huì)大眾為主要服務(wù)對(duì)象，提供圖書信息服務(wù)，推廣社會(huì)教育及辦理文化活動(dòng)的圖書館”，也是采用了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 公共圖書館的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不清晰

意見稿第19條規(guī)定，公共圖書館應(yīng)建立法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士和公眾參與管理。該條款的內(nèi)涵和外延，不甚明晰。

首先，作為法律規(guī)則，該條款的目的和文義存在錯(cuò)位。從上下文可以看出，該條的主要目的在于完善公共圖書館內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。基于自身的社會(huì)公共職能，公共圖書館對(duì)其運(yùn)營(yíng)狀況，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的信息披露義務(wù)，尤其是那些非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)以及涉及公共財(cái)政使用的部分。該條規(guī)則要求吸納外部人員參與管理，體現(xiàn)了一定的公開性。但是，吸納代表并不完全等同于公開，有關(guān)資金使用、館舍建設(shè)規(guī)劃、書目管理、接受捐贈(zèng)、內(nèi)部空間管理等制度和決策過程的監(jiān)督問題并沒有提及。意見稿第19條的表述意在要求圖書館內(nèi)部建立起包含公眾等外部代表在內(nèi)的管理機(jī)構(gòu)。然而，這些被吸納者的具體法律地位并未清楚界定，外部代表的產(chǎn)生程序、職責(zé)、比例也沒有規(guī)定。

事實(shí)上，該條沒有澄清公共圖書館的外部監(jiān)督關(guān)系和內(nèi)部管理關(guān)系。第一，在每一個(gè)圖書館內(nèi)部建立有外部代表參加的管理機(jī)構(gòu)并無必要，也不具操作性。從各國(guó)立法實(shí)踐來看，外部代表更多的價(jià)值在于參與決策和監(jiān)督，為“公共性”提供一定保障。因此，一些國(guó)家的圖書館法強(qiáng)調(diào)對(duì)圖書館的外部監(jiān)督和宏觀政策制定必須有外部人員參加，并沒有對(duì)圖書館內(nèi)部的運(yùn)營(yíng)細(xì)節(jié)作此要求，事實(shí)上外部代表也無法進(jìn)行專業(yè)而具體的業(yè)務(wù)判斷。如韓國(guó)圖書館法第13、24條就分別規(guī)定了國(guó)家圖書館委員會(huì)和地方圖書館信息服務(wù)委員會(huì)的組成、職能、委員人數(shù)及其產(chǎn)生程序等。根據(jù)規(guī)定，國(guó)家圖書館委員會(huì)中必須有外部代表，委員長(zhǎng)認(rèn)為必要時(shí)，要求有關(guān)行政機(jī)關(guān)派遣公務(wù)員或有關(guān)團(tuán)體派遣職員，機(jī)關(guān)或團(tuán)體負(fù)責(zé)人如無特殊理由，必須接受。地方委員會(huì)委員則由市、道知事?lián)蔚奈瘑T長(zhǎng)推薦專業(yè)人士和有經(jīng)驗(yàn)的人士擔(dān)任。顯然，委員包括了許多外部人士，以此保證圖書館的公共性。第二，即便設(shè)立這樣的管理機(jī)構(gòu)，有關(guān)方面和專業(yè)人士究竟涵蓋哪些，應(yīng)有更明確的所指，否則也易流于形式。有關(guān)方面，尤其是政府其他部門人員，如何基于職權(quán)恰當(dāng)參與公共圖書館事務(wù)，更應(yīng)明確，才能切實(shí)發(fā)揮作用。

其次，“法人治理結(jié)構(gòu)”究竟是怎樣一種結(jié)構(gòu)，并未明確。從意見稿的整個(gè)條文來看，除了要求具有章程，館長(zhǎng)、館員符合一定的基本條件之外，對(duì)于圖書館法人的內(nèi)部組成、議事規(guī)則等治理結(jié)構(gòu)中的重要內(nèi)容并沒有規(guī)定。事實(shí)上，從我國(guó)目前的法律體系來看，論及法人治理結(jié)構(gòu)多指公司法意義上的法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于一般民法意義上的社團(tuán)法人，其治理結(jié)構(gòu)究竟如何，并無統(tǒng)一規(guī)定。而且，由于公共圖書館是特殊的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，地位、職能特別，因此，也具有一定公法人性質(zhì)。同樣，對(duì)于行政法意義上的“公法人”的治理結(jié)構(gòu)，也不存在一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。但是，作為民法上的社團(tuán)法人、行政法上的公法人，其內(nèi)部治理應(yīng)當(dāng)符合平等、公開等法律基本原則。據(jù)此，建議該條表述為公共圖書館，尤其是政府投資的以及其他非營(yíng)利的公共圖書館的內(nèi)部治理應(yīng)當(dāng)基于民主、智識(shí)平等、公開的原則。其中，由于涉及公共財(cái)政，政府投資的公共圖書館的議事規(guī)則應(yīng)在立法中明確，對(duì)于其他公共圖書館的內(nèi)部管理，應(yīng)制定補(bǔ)白條款。

3.4 公共圖書館與有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)的關(guān)系未予明確

公共圖書館作為重要的信息服務(wù)中心和公共文化活動(dòng)場(chǎng)所，其功能的發(fā)揮需要多個(gè)行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)。實(shí)踐中，由于缺乏授權(quán)和有效協(xié)調(diào)，公共圖書館難以調(diào)動(dòng)相關(guān)社會(huì)資源主動(dòng)開展公共文化活動(dòng)，主動(dòng)向廣大公眾及時(shí)提供高質(zhì)量的信息服務(wù)。因此，公共圖書館法應(yīng)明確文化、信息、民政、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等行政機(jī)關(guān)、專業(yè)機(jī)構(gòu)有義務(wù)給予公共圖書館職能內(nèi)活動(dòng)的便利和幫助。從其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，伴隨現(xiàn)代社會(huì)公共行政內(nèi)容的不斷豐富和發(fā)展，社會(huì)對(duì)公共圖書館服務(wù)的主動(dòng)性需求越來越強(qiáng)，對(duì)信息的專業(yè)性、時(shí)效性要求也越來越高。例如醫(yī)療衛(wèi)生信息是公共信息服務(wù)的一個(gè)重要領(lǐng)域。美國(guó)、韓國(guó)等的圖書館立法都有針對(duì)醫(yī)療等專業(yè)圖書館的規(guī)定。意見稿對(duì)此并沒有涉及。

事實(shí)上，以醫(yī)療衛(wèi)生信息為例，目前，我國(guó)亟待整合、梳理這些信息，以滿足社會(huì)公共衛(wèi)生政策研究、發(fā)展之需。當(dāng)前這些信息主要由衛(wèi)生防疫部門、大型醫(yī)院以及部分研究機(jī)構(gòu)自建相關(guān)資料庫(kù)，個(gè)體化地積累儲(chǔ)存，社會(huì)體系化的醫(yī)療衛(wèi)生信息交流和存儲(chǔ)嚴(yán)重缺乏。而這些工作實(shí)際可以交由醫(yī)學(xué)公共圖書館完成。教育、司法等涉及國(guó)家和地方重要公共事務(wù)的信息服務(wù)也存在類似問題。即便是信息公開相對(duì)完善的政府公報(bào)，一般也只有大型公共圖書館才能夠比較完整地提供，基層圖書館以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的圖書服務(wù)站在此方面仍有嚴(yán)重不足。意見稿應(yīng)增加此方面內(nèi)容，規(guī)定政府機(jī)關(guān)和醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期，以及在公共衛(wèi)生事件、重大自然災(zāi)害等緊急狀況時(shí)，協(xié)助公共圖書館向社會(huì)提供有關(guān)事件處理及災(zāi)害防范的專業(yè)信息。

此外，對(duì)于非政府投資的公共圖書館，公開館藏目錄信息的形式、范圍和渠道，機(jī)構(gòu)的設(shè)立、終止程序沒有規(guī)定。盡管根據(jù)意見稿第12、13條，圖書館章程可以對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，但是涉及第三方權(quán)益的事項(xiàng)，尤其是非政府投資的公共圖書館終止后對(duì)運(yùn)行期間獲取的公眾信息、押金等的處理，是否需要公告、清算以及接管的機(jī)構(gòu)、程序等應(yīng)當(dāng)明確。

3.5 部分條款的權(quán)利與義務(wù)配置不完整

意見稿中部分條款的權(quán)利與義務(wù)需進(jìn)一步調(diào)配平衡，予以完善。比如，意見稿第17條規(guī)定了捐贈(zèng)，只是賦權(quán)，允許圖書館用捐贈(zèng)者的姓名、名稱命名設(shè)施、專題活動(dòng)，用作館名等，沒有提及接受捐贈(zèng)的圖書館具有妥善保存文獻(xiàn)或?qū)①Y金用于圖書館相關(guān)事務(wù)的義務(wù)。又如，第4、5條規(guī)定，政府應(yīng)將公共圖書館發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，并將政府設(shè)立的公共圖書館所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。根據(jù)《預(yù)算法》第21-24條的規(guī)定，對(duì)于財(cái)政預(yù)算，各級(jí)政府只有預(yù)算草案編制權(quán)，預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)提交本級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。但是，意見稿第11條卻規(guī)定了縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模、人口分布等因素，“確定”本行政區(qū)域內(nèi)公共圖書館的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布。顯然，此處“確定權(quán)”表述不準(zhǔn)確，應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》修改為“規(guī)劃?rùn)?quán)”或“草案編制權(quán)”，并明確應(yīng)當(dāng)依據(jù)《預(yù)算法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行。另外，對(duì)于出版物呈繳，也只規(guī)定了呈繳單位負(fù)有義務(wù)，沒有考慮配置相關(guān)權(quán)利。實(shí)際可以將呈繳義務(wù)的履行與文獻(xiàn)信息傳遞、特別信息資源使用的優(yōu)待等聯(lián)系在一起，以獲得更好的法律實(shí)施效果。

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