□李書耘

一、引言

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象持續(xù)蔓延。造成這一現(xiàn)象的原因主要是我國(guó)特有的土地制度將土地劃分為國(guó)有土地和集體土地，該制度一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障，另一方面也導(dǎo)致了國(guó)有土地與集體土地在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差異——集體土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低于國(guó)有土地，以故在獲取城市發(fā)展所需用地時(shí)，政府通常會(huì)傾向于征收城市近郊的農(nóng)民集體土地，但農(nóng)民往往會(huì)因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差異而不愿土地被征收，這就容易引起兩者間的矛盾。有鑒于此，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的征收補(bǔ)償機(jī)制便成為解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵，本文將以廣州市為例進(jìn)行探討。

二、集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題概述

（一）征收集體土地的原因

隨著我國(guó)城市化程度日益提升，出現(xiàn)了城市可用地面積不足的現(xiàn)象。城市的進(jìn)一步發(fā)展需要更多的土地以容納就業(yè)、居住和公共配套設(shè)施，如：中國(guó)高速發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括鐵路、機(jī)場(chǎng)、垃圾處理廠、污水處理廠等，這些基礎(chǔ)設(shè)施往往需要城市近郊的大片土地作為建設(shè)保障，這就使得原城市邊緣的集體土地不斷被政府征收使用，城市范圍不斷往周邊擴(kuò)張延伸。

此外，城市內(nèi)部原有的城中村通常是人流密集、污染嚴(yán)重和低端產(chǎn)業(yè)聚集之處，在影響城市面貌的同時(shí)也存在安全與消防隱患。這就要求政府對(duì)其進(jìn)行改造，這一改造，也勢(shì)必涉及原城中村內(nèi)集體土地的征收問(wèn)題。

同時(shí)，由于地方政府的財(cái)政收入在很大程度上源自土地出讓收入，以故如何儲(chǔ)備足夠的土地并增加土地出讓收入必然成為地方政府著重考慮的問(wèn)題之一，而又因?yàn)榧w土地的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于國(guó)有土地，所以在獲取城市發(fā)展所需用地時(shí)，政府通常會(huì)傾向于征收農(nóng)民的集體土地。征收農(nóng)民集體土地于是成為政府儲(chǔ)備土地的主要措施，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差異使農(nóng)民往往不愿集體土地被征收，從而造成了集體土地的征收工作進(jìn)展緩慢。為了解決這一矛盾，消除失地農(nóng)民的不滿情緒，就要求地方政府完善相應(yīng)的征收補(bǔ)償機(jī)制，為落實(shí)征收補(bǔ)償工作提供制度保障。

（二）集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題的相關(guān)研究

集體土地的征收補(bǔ)償問(wèn)題可以說(shuō)是一個(gè)具有普遍性的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此都做出過(guò)相關(guān)研究。如歐美國(guó)家較早地開展了對(duì)集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的研究，主要集中在如下方面：

一是在集體土地征收補(bǔ)償范圍方面的研究。目前，西方各國(guó)的法律基本都把因被征用而產(chǎn)生直接損失的土地財(cái)產(chǎn)列在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，并且補(bǔ)償范圍隨著對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)重視程度的提高而逐漸擴(kuò)大。

二是在集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面的研究。西方國(guó)家的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算一般將以下標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，包括：市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、裁定價(jià)格補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和所有者納稅時(shí)的申報(bào)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。其中，多數(shù)國(guó)家一般主要采用市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)作為土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

三是在集體土地征收補(bǔ)償方式方面的研究。大多數(shù)國(guó)家以現(xiàn)金補(bǔ)償方式為主，并另外規(guī)定了包括實(shí)物補(bǔ)償?shù)葹檠a(bǔ)充的多元化補(bǔ)償方式；采用多元化的征地補(bǔ)償方式有利于實(shí)現(xiàn)將土地被征者因國(guó)家的土地征用而產(chǎn)生的損失降低到最低的目的。

對(duì)于我國(guó)而言，我國(guó)的土地所有制度將土地劃分為國(guó)有土地和集體土地。國(guó)有土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，國(guó)家作為國(guó)有土地所有者不直接使用土地，而是通過(guò)有償出讓土地使用權(quán)或無(wú)償劃撥土地使用權(quán)的方式將其用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展；集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，其使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及符合法律規(guī)定的其他組織和個(gè)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)集體所有的土地享有的用益物權(quán)。在這一背景下，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)集體土地進(jìn)行了相關(guān)研究，主要分為下面幾個(gè)部分：

一是提出從法律方面完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制。如：葉必豐在《城鎮(zhèn)化中土地征收補(bǔ)償?shù)钠降仍瓌t》一文中提出：在以憲法為基礎(chǔ)的前提下，修改《土地管理法》中相關(guān)的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，將集體土地的征地價(jià)格向國(guó)有土地市場(chǎng)價(jià)看齊很有必要。

二是將國(guó)有土地地價(jià)的評(píng)估方法運(yùn)用到集體土地市場(chǎng)價(jià)格的評(píng)估當(dāng)中，從而為土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供參考。如：楊君華在《市場(chǎng)比較法在集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估中的應(yīng)用》一文內(nèi)，對(duì)國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地之間存在差異的因素分別進(jìn)行修正，建立了集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估模型。

三是針對(duì)土地征收補(bǔ)償?shù)睦娣峙鋯?wèn)題的研究。如：常建峰在《土地征收中利益再分配機(jī)制研究——基于地方政府的視角》的文中，針對(duì)地方政府在集體土地征收過(guò)程中的主體地位，分析了地方政府在征地利益方面的行為和動(dòng)機(jī)，并建立了農(nóng)地非農(nóng)化模型，從而得出了地方政府征收集體土地的目的和征地利益分配不合理的原因，提出了合理分配征地利益的相關(guān)對(duì)策。

總之，國(guó)內(nèi)外學(xué)者根據(jù)本國(guó)國(guó)情對(duì)在集體土地的征收補(bǔ)償方面都提出相對(duì)可行的措施。廣州應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際有的放矢，采取相應(yīng)措施，在進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化水平的基礎(chǔ)上，綜合學(xué)習(xí)借鑒有利于完善自身集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制之處，從而切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

三、集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)規(guī)定

（一）國(guó)家層面

我國(guó)的土地劃分制度一方面為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障，另一方面也導(dǎo)致了國(guó)有土地與集體土地間的不平等，這種不平等具體表現(xiàn)在集體土地權(quán)能受限、國(guó)有土地和集體土地在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上的差異等方面。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加劇，城市擴(kuò)張的背景下，大量農(nóng)村集體土地快速地城市化。而土地的城市化既是一個(gè)土地利用方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，又是一個(gè)涉及法治的過(guò)程。在《憲法》規(guī)定“城市土地屬于國(guó)有”的制度條件下，國(guó)家正是通過(guò)土地征收這一形式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的城市化的。

土地征收具有重要的功能，它令土地非農(nóng)化使用形成的土地增值收益主要?dú)w國(guó)家所有。然而，國(guó)家如何處理附著于集體土地上的農(nóng)民利益——主要涉及土地增值收益分配的問(wèn)題，即征地補(bǔ)償問(wèn)題便尤為關(guān)鍵。

2013 年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），《決定》提出了農(nóng)村集體土地征收改革的主要任務(wù)，指出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。以及“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！边@一文件的出臺(tái)，明確了我國(guó)征地制度改革的主要方向是如何改革完善征地補(bǔ)償制度，更好地保障被征地農(nóng)民的利益。

此外，2018年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中的第九條指出，要“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”。同時(shí)第九條第（二）部分也指出要“深化農(nóng)村土地制度改革。系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，加快土地管理法修改，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。”

（二）地方層面

1.廣東省出臺(tái)相關(guān)規(guī)定

廣東省國(guó)土資源廳于2016年上半年修訂調(diào)整了《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）和《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)分類表》（以下簡(jiǎn)稱《分類表》），并于同年9 月23 日印發(fā)實(shí)施。如果說(shuō)2013年的《決定》和2018年的《意見》是從國(guó)家層面出發(fā)，以一種總領(lǐng)全局的高度對(duì)全國(guó)的征收補(bǔ)償工作做出了宏觀而概要的指導(dǎo)，2016 年的《標(biāo)準(zhǔn)》與《分類表》則是廣東結(jié)合自身發(fā)展?fàn)顩r制訂的。《標(biāo)準(zhǔn)》適用于廣東省除深圳市之外的行政區(qū)域內(nèi)對(duì)征收集體農(nóng)用地的補(bǔ)償，要求廣東省各地結(jié)合國(guó)家和《標(biāo)準(zhǔn)》相關(guān)要求對(duì)現(xiàn)有的征地標(biāo)準(zhǔn)予以調(diào)整。

2.廣州市出臺(tái)相關(guān)規(guī)定

廣州市于2016 年1 月8 日頒布了政府規(guī)范性文件《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償試行辦法》（穗府辦規(guī)〔2016〕2 號(hào)，下文簡(jiǎn)稱《試行辦法》）?！对囆修k法》印發(fā)實(shí)施后，廣州市各區(qū)經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的執(zhí)行后，反饋表示《試行辦法》在明確原則、規(guī)范程序、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面起到了積極作用，但存在問(wèn)題也較為明顯。這主要表現(xiàn)為《試行辦法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于實(shí)際征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，故而在具體執(zhí)行過(guò)程中難以按照《試行辦法》內(nèi)規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，因此建議市政府對(duì)集體土地征收補(bǔ)償實(shí)踐中仍存在的疑難問(wèn)題予以明確規(guī)定和細(xì)化。

為解決以上問(wèn)題，廣州根據(jù)發(fā)展實(shí)際并結(jié)合廣東省出臺(tái)的2016 年的《標(biāo)準(zhǔn)》與《分類表》，于2017 年8 月7 日的《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償試行辦法》（穗府辦規(guī)〔2017〕10號(hào)），在2016 年的《試行辦法》基礎(chǔ)上修訂了小部分內(nèi)容，進(jìn)一步完善了相關(guān)規(guī)范，保障了農(nóng)民的權(quán)益。

同時(shí)，2019 年3 月12 日廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)我市城建項(xiàng)目征地拆遷工作責(zé)任追究的意見》，更旨在全面加快廣州市城建項(xiàng)目的集體土地征收和房屋征收進(jìn)展，規(guī)范責(zé)任追究工作。

總之，廣州市在集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制方面出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件是在貫徹執(zhí)行國(guó)家和廣東省相關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合市情所制訂的。就文件內(nèi)容來(lái)看，系列文件雖然在明確原則、規(guī)范程序、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等方面起到了一定的積極作用，但對(duì)于集體所有土地征收中存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低、補(bǔ)償范圍較窄等新老問(wèn)題依舊缺乏更為有效的解決措施。

四、廣州集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制現(xiàn)狀分析

（一）進(jìn)步之處

和國(guó)內(nèi)其他城市相比，廣州市依法行政水平較高，這反映于集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制方面，表現(xiàn)為廣州根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際，在充分征求被征收農(nóng)村集體意見的基礎(chǔ)上，主要采用了三種集體土地征收模式：一是“征地開發(fā)”模式，即征收集體土地將其轉(zhuǎn)為國(guó)有性質(zhì)或政府用地進(jìn)行開發(fā)；二是“三舊改造”模式，其中“三舊”指的是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”?！叭f改造”是國(guó)土資源部與廣東省開展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省工作的重要措施，也是廣東省特有的改造模式，即經(jīng)由征收集體土地上的舊城、舊村和舊廠進(jìn)行改造，從而為城市發(fā)展提供更多的建設(shè)用地；三是“土地入市”模式，即允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而政府僅征收必要的公益性建設(shè)用地。

目前看來(lái)，廣州采用的征地模式有利于對(duì)土地實(shí)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，避免了土地利用的碎片化，從而使廣州目前已很少發(fā)生暴力拆遷或反拆遷事件，而與上述征地模式對(duì)應(yīng)的較為合理、靈活的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，又在為政府帶來(lái)可觀的財(cái)政收入之余，較好地維護(hù)了失地農(nóng)民的權(quán)益。

（二）存在問(wèn)題

廣州在集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制方面的不足之處主要在于：一是如前文所述，廣州市出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件雖明確了“加快推進(jìn)集體所有土地征收補(bǔ)償工作”這一總體性原則，但在具體執(zhí)行中仍需進(jìn)一步明確原則和規(guī)范程序。這是因?yàn)槟壳皬V州市各區(qū)在具體執(zhí)行對(duì)集體土地的征收補(bǔ)償中仍存在諸如：程序不透明、農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)缺乏保障、救濟(jì)渠道欠暢通等問(wèn)題；二是目前的征收補(bǔ)償機(jī)制存在和農(nóng)民失地后的生計(jì)模式不相適應(yīng)的問(wèn)題——雖然部分失地農(nóng)民能獲得一筆數(shù)額較大的補(bǔ)償款或以集體物業(yè)出租分紅作為生計(jì)模式，但由于補(bǔ)償金屬于短期內(nèi)一次性收入而分紅的可持續(xù)性有待驗(yàn)證，故而不足以為其未來(lái)生活提供充分保障。此外，集體土地入市后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展單位仍限于分散的集體，以及失地農(nóng)民對(duì)被征收土地的增值權(quán)益、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)益往往受到忽視的問(wèn)題也較為突出；三是缺乏數(shù)據(jù)分析和統(tǒng)計(jì)。筆者在查閱相關(guān)資料的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，廣州在集體土地征收補(bǔ)償方面缺乏對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)具體的整理分析。這就容易導(dǎo)致廣州在制訂相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)可能出現(xiàn)“一刀切”或“不接地氣”的現(xiàn)象，從而難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的有的放矢。

總之，廣州的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然高于全國(guó)平均水平，但目前的征地補(bǔ)償機(jī)制中存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低、補(bǔ)償范圍相對(duì)較窄、補(bǔ)償方式不可持續(xù)等問(wèn)題也不容忽視。這些問(wèn)題若無(wú)法妥善解決，有可能會(huì)導(dǎo)致失地農(nóng)民因后續(xù)的日常生活需求和功能性生活需求缺乏充分保障而產(chǎn)生不滿情緒，甚至引發(fā)和政府間的矛盾。因此，如何進(jìn)一步完善廣州市的集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制，以解決集體土地征收補(bǔ)償問(wèn)題，便成為解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。

五、廣州完善集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策建議

廣州得改革開放風(fēng)氣之先，法治水平向來(lái)居于全國(guó)前列。這反映到集體土地征收補(bǔ)償方面，就是自2013 年《決定》出臺(tái)以來(lái)，廣州結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，采取一系列措施對(duì)失地農(nóng)民予以補(bǔ)償。這些措施無(wú)疑有助于消弭征地過(guò)程所帶來(lái)的問(wèn)題，從而一定程度上有效解決了失地農(nóng)民融入城市的“軟著陸”問(wèn)題。然而目前看來(lái)，廣州現(xiàn)行的集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然較低、補(bǔ)償范圍依舊較窄，這就需要廣州進(jìn)一步改善其集體土地征收補(bǔ)償機(jī)制，從而為集體土地的征收補(bǔ)償提供有力的制度保障。

（一）完善征收補(bǔ)償機(jī)制要進(jìn)一步明確原則

集體土地征收補(bǔ)償工作和農(nóng)民切身利益密切相關(guān)，集體土地的征收需堅(jiān)持公平補(bǔ)償原則，結(jié)合《決定》內(nèi)對(duì)集體土地“與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的規(guī)定，以及廣州市順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)入市的方式，為避免失地農(nóng)民生活質(zhì)量受較大影響，建議廣州市將集體土地的增值收益及土地的發(fā)展權(quán)益與農(nóng)民集體共享，逐漸看齊國(guó)有土地使用權(quán)的價(jià)值。

另外，廣州在征地補(bǔ)償工作中還要落實(shí)比例原則及無(wú)公益不征收原則。因?yàn)橐允袌?chǎng)價(jià)格為參考的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖有考慮失地農(nóng)民的客觀經(jīng)濟(jì)損失，但沒有把其主觀價(jià)值損失（如：功能性福利損失）納入征收補(bǔ)償范圍。

（二）完善征收補(bǔ)償機(jī)制要保障程序規(guī)范

征地程序作為征地制度中不可或缺的部分，是征地主體在征地過(guò)程中應(yīng)遵循的方式、步驟、順序及時(shí)限的總和。我國(guó)法律規(guī)定：如果被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對(duì)“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”有爭(zhēng)議的，那么其使用權(quán)人、所有權(quán)人可以申請(qǐng)進(jìn)入爭(zhēng)議協(xié)調(diào)、裁決程序。規(guī)范正當(dāng)?shù)恼魇粘绦虿粌H能約束行政機(jī)關(guān)征地權(quán)、保障農(nóng)民合法利益、提升老百姓對(duì)政府的信任度，而且對(duì)征收工作的順利開展有促進(jìn)作用。反之，征收決定的程序不透明、被征收人的參與權(quán)無(wú)保障等制度缺陷，則可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)，進(jìn)而損害附著于集體土地上的農(nóng)民利益。

因此，廣州市政府在加快推進(jìn)集體土地征地補(bǔ)償工作時(shí)不僅應(yīng)考量做出的征收決定是否正確、征收補(bǔ)償是否合理及時(shí)，而且應(yīng)對(duì)現(xiàn)行重實(shí)體、輕程序的集體土地征收方式予以反思，具體做到：

第一，確立集體土地征收審批的前置程序。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地的過(guò)程中為避免征收矛盾，建議先明確對(duì)農(nóng)民集體及其成員的大致補(bǔ)償額度，再依法申請(qǐng)實(shí)施征收審批程序。

第二，落實(shí)協(xié)商程序。建議廣州市政府在征收集體土地前要充分征求農(nóng)村集體的意見，并與其就征收補(bǔ)償相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行協(xié)商，以此擬定補(bǔ)償方案，維護(hù)公平及效率。如：廣州市政府可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出裁決前需舉行針對(duì)征地補(bǔ)償方案的聽證會(huì)，聽取被補(bǔ)償人的反饋意見，并完整如實(shí)地做出記錄；倘若行政機(jī)關(guān)不采納補(bǔ)償權(quán)利人的意見，也需要陳述相應(yīng)理由。

第三，完善安置程序。安置過(guò)程涉及原土地房屋的拆遷、臨時(shí)安置、社會(huì)保險(xiǎn)落實(shí)、住宅房屋新建及安置、集體物業(yè)開發(fā)和失地農(nóng)民的再就業(yè)等過(guò)程，集體土地征收方案中，應(yīng)當(dāng)做實(shí)做細(xì)每一步安置程序，避免留下隱患，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。

第四，健全爭(zhēng)議裁決程序。即維護(hù)農(nóng)民集體及其成員如對(duì)行政機(jī)關(guān)裁決的征地補(bǔ)償方案仍存在意見，有采取行政訴訟的權(quán)利。

總之，推進(jìn)征收補(bǔ)償工作要保障程序規(guī)范，經(jīng)由行政程序的規(guī)范控制權(quán)力與保障權(quán)利，將農(nóng)地征收涉及的復(fù)雜價(jià)值問(wèn)題轉(zhuǎn)換為程序問(wèn)題，從而處理好政府征收權(quán)和農(nóng)民利益間的關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民享有合法土地權(quán)益及其增值收益。

（三）完善征收補(bǔ)償機(jī)制要健全責(zé)任追究機(jī)制

一是要明確征地拆遷工作中相關(guān)單位、組織和個(gè)人的責(zé)任。廣州市集體土地征收補(bǔ)償工作中相關(guān)負(fù)責(zé)單位、黨組織和公職人員應(yīng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用與先鋒模范作用，落實(shí)責(zé)任、勇于擔(dān)當(dāng)，從而加快推進(jìn)征地補(bǔ)償工作。

二是要建立健全征地拆遷工作責(zé)任追究體系。對(duì)廣州市征收補(bǔ)償工作中應(yīng)予以追究責(zé)任的黨組織及相關(guān)人員，廣州市各級(jí)黨委（黨組），以及具有人事任免權(quán)限單位的黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事部門應(yīng)依據(jù)干部管理權(quán)限與規(guī)定職責(zé)，依法依規(guī)對(duì)其進(jìn)行追究。

三是要提升司法系統(tǒng)對(duì)征地拆遷工作的保障作用。對(duì)于廣州市內(nèi)不配合征地拆遷的單位及個(gè)人，征地拆遷責(zé)任單位應(yīng)及時(shí)收集資料與證據(jù)，依情形向法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)啟動(dòng)司法程序，使征收補(bǔ)償工作落到實(shí)處。

（四）完善征收補(bǔ)償機(jī)制要落實(shí)多元補(bǔ)償機(jī)制

廣州市現(xiàn)行的對(duì)集體土地的征地補(bǔ)償費(fèi)用主要沿襲《〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉實(shí)施條例》的規(guī)定，包括對(duì)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。然而筆者認(rèn)為，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償不應(yīng)該只是單一的，一次性補(bǔ)償，而應(yīng)具有可持續(xù)性，即保障失地農(nóng)民擁有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收入來(lái)源。這是因?yàn)檗r(nóng)民因土地征收帶來(lái)的損失除了固有土地上的農(nóng)作物產(chǎn)值收益，還包含后續(xù)的農(nóng)地增值收益。因此，廣州市目前主要采用的一次性貨幣補(bǔ)償模式，在一定程度上就較難滿足失地農(nóng)民后續(xù)的日常生活需求與功能性生活需求，這就要求政府建立健全和市情相符的多元補(bǔ)償機(jī)制。

一是提供貨幣化補(bǔ)償、物業(yè)補(bǔ)償或者土地置換等多種補(bǔ)償方式供失地農(nóng)民選擇。政府應(yīng)在充分保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，對(duì)貨幣補(bǔ)償、物業(yè)補(bǔ)償和土地置換進(jìn)行評(píng)估，在評(píng)估的基礎(chǔ)上等價(jià)值進(jìn)行選擇以避免各種補(bǔ)償方式之間的不平衡。此外，物業(yè)補(bǔ)償和土地置換的補(bǔ)償方式還應(yīng)當(dāng)考慮就近安排，方便失地農(nóng)民管理物業(yè)和土地。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)民留用地的開發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民意愿，提供留用地開發(fā)相關(guān)政策，組織和引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，避免留用地的低端開發(fā)和低效利用。

二是為失地農(nóng)民再就業(yè)提供保障，讓失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期、穩(wěn)定的就業(yè)收入。尊重失地農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民可選擇將戶籍改為城鎮(zhèn)居民戶籍，依法享受城鎮(zhèn)居民的權(quán)益。失地農(nóng)民有創(chuàng)業(yè)意愿的，應(yīng)當(dāng)拓寬融資渠道，為失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供金融支持。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)，增加其就業(yè)機(jī)會(huì)，也可考慮在相關(guān)就業(yè)招聘中適當(dāng)照顧失地農(nóng)民的就業(yè)意愿。

三是完善失地農(nóng)民的社會(huì)保障，按規(guī)定為失地農(nóng)民購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由土地征收方予以保障，并直接落實(shí)到失地農(nóng)民的個(gè)人賬戶，不得按照最低標(biāo)準(zhǔn)予以保障，應(yīng)按照城鎮(zhèn)居民的中等收入水平以上的標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn)。

四是建立被征收土地的增值收益共享機(jī)制。政府征收集體土地后進(jìn)行公開出讓的，在扣除相關(guān)征收成本后，可考慮讓失地農(nóng)民按比例分享土地出讓的增值收益，提高農(nóng)民配合土地征收的積極性。失地農(nóng)民有意愿參與被征收土地開發(fā)并能承受相關(guān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的，也可考慮讓農(nóng)民集體入股被征收土地的項(xiàng)目開發(fā)公司，根據(jù)項(xiàng)目開發(fā)的效益情況對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

（五）完善征收補(bǔ)償機(jī)制要建立數(shù)據(jù)分析機(jī)制

正如上文所述，由于廣州在集體土地征收補(bǔ)償方面缺乏對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)的收集整理和統(tǒng)計(jì)分析，所以只能較為籠統(tǒng)地制訂相關(guān)綱要而無(wú)法通過(guò)運(yùn)用大數(shù)據(jù)模式準(zhǔn)確及時(shí)地了解各區(qū)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)因地制宜。

鑒于此，建議廣州市相關(guān)部門針對(duì)集體土地相關(guān)情況建立與之匹配的數(shù)據(jù)庫(kù)。其中統(tǒng)計(jì)范圍應(yīng)具體至市內(nèi)各街道；統(tǒng)計(jì)內(nèi)容在有條件的情況下，應(yīng)涵蓋盡可能多的方面，如：集體土地面積、失地農(nóng)民數(shù)量、補(bǔ)償方式、農(nóng)地增值收益等；時(shí)間方面，則每季度應(yīng)至少更新一回。有關(guān)部門經(jīng)由收集匯總有關(guān)數(shù)據(jù)繪制圖表，進(jìn)行橫向、縱向和動(dòng)態(tài)分析，及時(shí)將最新情況上報(bào)給市政府，以便政府有關(guān)部門及時(shí)做出分析，從而健全現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制，精確指導(dǎo)各區(qū)開展具體的征收補(bǔ)償工作。

綜上所述，廣州的社會(huì)治理水平向來(lái)位居全國(guó)前列，具體到集體土地征收補(bǔ)償工作方面也是如此。然而，隨著廣州城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷地提高，集體土地越來(lái)越多地作為國(guó)有建設(shè)用地的補(bǔ)充流轉(zhuǎn)入市，在征收補(bǔ)償方面涌現(xiàn)出了一些亟待解決的新問(wèn)題，這就需要廣州市政府根據(jù)本地市情，在征收補(bǔ)償上對(duì)癥下藥，做到明確原則、規(guī)范程序、落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，以及建立多元補(bǔ)償機(jī)制，從而在保障失地農(nóng)民可以分享農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益之余，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化程度。