胡守勇

（湖南省社會(huì)科學(xué)院公共文化研究中心 長(zhǎng)沙 410003）

1 引言

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)是鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與、推進(jìn)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要制度設(shè)計(jì)。學(xué)術(shù)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是從一般意義上揭示風(fēng)險(xiǎn)存在的原因，包括：公共文化服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與社會(huì)組織發(fā)育程度、大眾文化消費(fèi)意愿、文化單位運(yùn)行機(jī)制、當(dāng)前服務(wù)監(jiān)管模式等不相適應(yīng)[1]；政策法規(guī)缺失、購(gòu)買(mǎi)范圍狹窄、社會(huì)私營(yíng)供給主體缺乏、購(gòu)買(mǎi)程序與流程不完善、監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全等[2]。二是對(duì)“非合同制”治理模式的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。有學(xué)者借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為“非合同制”治理模式在我國(guó)具有實(shí)踐價(jià)值，但存在公共文化服務(wù)供給的碎片化、公共文化服務(wù)政策的長(zhǎng)效性危機(jī)、公共文化服務(wù)的民主價(jià)值危機(jī)、多元文化機(jī)構(gòu)間關(guān)系的協(xié)調(diào)困境等風(fēng)險(xiǎn)[3]。三是對(duì)公共文化投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。如對(duì)融資風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避研究[4]，對(duì)PPP項(xiàng)目中公私部門(mén)間的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)[5]等。相較于其他公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度推行的時(shí)間較晚，學(xué)術(shù)界對(duì)這方面的風(fēng)險(xiǎn)研究還較薄弱，既缺乏對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的個(gè)案研究，又缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、致險(xiǎn)成因、防范機(jī)制等方面的系統(tǒng)研究。本研究將政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度放在構(gòu)建現(xiàn)代文化治理體系宏觀背景下進(jìn)行理論分析，旨在提供一個(gè)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、致險(xiǎn)成因和防范路徑的分析框架，以期能在理論上引起學(xué)術(shù)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的重視；在實(shí)踐上推動(dòng)有關(guān)部門(mén)在具體購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、完善制度設(shè)計(jì)，發(fā)揮好政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的制度價(jià)值，不斷提高公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量和水平。

2 政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，世情、國(guó)情、黨情發(fā)生深刻變化，我們面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)前所未有。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)憂患意識(shí)、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)要一以貫之”[6]“要高度重視和防范各種風(fēng)險(xiǎn)，早作謀劃，未雨綢繆，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，盡可能減少其負(fù)面影響”[7]。作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)承載著培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀、鞏固馬克思主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域指導(dǎo)地位，高質(zhì)量供給公共文化服務(wù)、維護(hù)人民群眾基本文化權(quán)益等重要功能。毋庸諱言，在制度實(shí)施和購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中，來(lái)自政策系統(tǒng)內(nèi)外部環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)因素可能使購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)偏離預(yù)期效果?；谡?gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的功能視角，綜合考慮現(xiàn)階段該制度運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境因素，筆者識(shí)別出政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的四類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 意識(shí)形態(tài)失守風(fēng)險(xiǎn)

習(xí)近平總書(shū)記指出：“思想輿論領(lǐng)域大致有紅色、黑色、灰色‘三個(gè)地帶’。紅色地帶是我們的主陣地，一定要守??；黑色地帶主要是負(fù)面的東西，要敢于亮劍，大大壓縮其地盤(pán)；灰色地帶要大張旗鼓爭(zhēng)取，使其轉(zhuǎn)化為紅色地帶。”[8]公共文化服務(wù)是思想文化領(lǐng)域的紅色地帶，不但要守好陣地，還要通過(guò)高質(zhì)量、高效能的公共文化服務(wù)供給，向思想文化領(lǐng)域的灰色地帶傳遞正能量，與黑色地帶爭(zhēng)奪地盤(pán)。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)踐中形成了體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)與體制外購(gòu)買(mǎi)、競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)、單位制購(gòu)買(mǎi)與項(xiàng)目制購(gòu)買(mǎi)等多種方式共存的格局。隨著文化領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)和現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的不斷完善，體制內(nèi)購(gòu)買(mǎi)為主向體制外購(gòu)買(mǎi)為主轉(zhuǎn)變，營(yíng)利性組織為主向非營(yíng)利性組織轉(zhuǎn)變，非競(jìng)爭(zhēng)性的單位制向競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目制轉(zhuǎn)變[9]。在這種結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，可能出現(xiàn)兩種傾向，導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)陣地失守風(fēng)險(xiǎn)。一是淡化意識(shí)形態(tài)傾向。淡化意識(shí)形態(tài)指的是將文化產(chǎn)品混同于一般的公共產(chǎn)品，只注重保障公民基本文化權(quán)益，不善于從政治上看問(wèn)題，忽視文化產(chǎn)品的意識(shí)形態(tài)功能。實(shí)踐中表現(xiàn)為對(duì)承接主體、服務(wù)內(nèi)容把關(guān)不嚴(yán)，有的甚至將公共文化服務(wù)委托給國(guó)外NGO組織或一些宗教類(lèi)社會(huì)組織，讓非主流社會(huì)思潮在潛移默化中得以步步為營(yíng)，讓社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)節(jié)節(jié)后退，最終導(dǎo)致陣地淪陷。二是泛化意識(shí)形態(tài)傾向。泛化意識(shí)形態(tài)指的是帶著封閉僵化的思維，看不到政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度價(jià)值之所在，不信任體制外市場(chǎng)主體和社會(huì)組織。在政策制定中，培育社會(huì)力量動(dòng)力不足，引入社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)不深入，讓政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)長(zhǎng)時(shí)間在體制內(nèi)循環(huán)，貽誤文化體制改革時(shí)機(jī)，讓公共文化服務(wù)供給缺乏吸引力，導(dǎo)致供給質(zhì)量上不去，使其功能發(fā)揮大打折扣；在制度執(zhí)行中，以主體審核或內(nèi)容審查為托詞，通過(guò)各種繁瑣程序，將社會(huì)力量排斥在競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)之外，最終導(dǎo)致陣地塌陷。

2.2 制度價(jià)值偏離風(fēng)險(xiǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)是順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、深化文化管理體制改革的重要制度設(shè)計(jì)，旨在通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，提高公共文化服務(wù)的供給效能，更好地滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，蘊(yùn)含著公共性、公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和效能性等制度價(jià)值。如果政府不能成為“精明的買(mǎi)主和管理者”，相關(guān)流程得不到監(jiān)督和管理，服務(wù)質(zhì)量和效率評(píng)估得不到保證[10]，那么這些價(jià)值就可能偏離。一是政府低價(jià)購(gòu)買(mǎi)導(dǎo)致公共性流失。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)過(guò)程中，政府存在用最少的錢(qián)買(mǎi)最好服務(wù)的財(cái)政管理動(dòng)機(jī)，無(wú)暇顧及服務(wù)質(zhì)量。如在競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)中，“價(jià)低者得”很容易成為常態(tài)，出賣(mài)方低價(jià)中標(biāo)后必然會(huì)把利潤(rùn)損失轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)公眾，導(dǎo)致公眾最終享受的文化服務(wù)要么是需要額外付費(fèi)的，要么可能是質(zhì)量不高的，從而帶來(lái)公共性的流失。二是市場(chǎng)發(fā)育不足導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)性闕如。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的前提是存在競(jìng)爭(zhēng)性的承接主體，獨(dú)立而平等的合作雙方是購(gòu)買(mǎi)關(guān)系成功的保障，否則購(gòu)買(mǎi)就淪為形式[11]。由于公共文化服務(wù)供給市場(chǎng)尚未成熟，實(shí)踐中或是由于政社分開(kāi)不徹底導(dǎo)致的“兒子買(mǎi)、老子賣(mài)”“內(nèi)部購(gòu)買(mǎi)”問(wèn)題，或是供給主體能力不足導(dǎo)致不具備競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)條件或競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)中出現(xiàn)“陪標(biāo)”問(wèn)題，甚至供給主體之間形成價(jià)格同盟，加之信息不對(duì)稱(chēng)，政府在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中可能面臨“高價(jià)購(gòu)買(mǎi)、低效服務(wù)”的窘境[12]，最終損害競(jìng)爭(zhēng)性的制度價(jià)值。三是主體逐利趨向?qū)е鹿嫘詼p損。在公共文化服務(wù)市場(chǎng)體系逐漸成熟的條件下，參與政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的主體既有各類(lèi)所有制形式的文化企業(yè)，又有各類(lèi)非盈利性的文化類(lèi)社會(huì)組織。這些主體參與政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)后，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用下，“選擇性參與”“選擇性生產(chǎn)”可能成為供給主體的生產(chǎn)邏輯，“撇脂現(xiàn)象”可能會(huì)普遍存在，最終導(dǎo)致公益性損失。四是服務(wù)供需脫節(jié)導(dǎo)致效能性損耗。提高公共文化服務(wù)效能是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度的重要價(jià)值，供給與需求的吻合是提高公眾滿(mǎn)意度的基本條件。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)使政府的直接供給轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接供給，在需求表達(dá)、群眾評(píng)價(jià)和反饋機(jī)制不健全的情況下，針對(duì)性和有效性就可能大打折扣，服務(wù)供給與文化需求就可能錯(cuò)位，群眾滿(mǎn)意度可能下降，最終導(dǎo)致公共文化服務(wù)效能的損耗。

2.3 購(gòu)買(mǎi)流程脫軌風(fēng)險(xiǎn)

公共文化服務(wù)具有種類(lèi)多，形式多，層次多等特點(diǎn)，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)常有公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源等多種購(gòu)買(mǎi)方式和購(gòu)買(mǎi)、委托、租賃、特許經(jīng)營(yíng)、戰(zhàn)略合作等各種合同方式。為了規(guī)范購(gòu)買(mǎi)行為，《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門(mén)關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào)）規(guī)定了項(xiàng)目選定、信息發(fā)布、組織采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)為主要環(huán)節(jié)的規(guī)范化購(gòu)買(mǎi)流程。雖然購(gòu)買(mǎi)流程是在實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的理性設(shè)計(jì)，能夠最大限度地確保政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)的順利進(jìn)行，但每個(gè)環(huán)節(jié)都可能有隱患，存在購(gòu)買(mǎi)流程脫軌風(fēng)險(xiǎn)。一是項(xiàng)目選定隨意化。公共文化服務(wù)大多不同于其他有形的公共服務(wù)產(chǎn)品，政府難以界定購(gòu)買(mǎi)的詳細(xì)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，決策主體可能會(huì)隨意選定購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目，導(dǎo)致本應(yīng)由政府直接提供的服務(wù)卻由社會(huì)力量介入，本應(yīng)由社會(huì)力量提供的服務(wù)卻被政府過(guò)多干預(yù)介入。二是信息發(fā)布形式化。在文化體制改革的背景下，有些競(jìng)爭(zhēng)主體與政府或其主管部門(mén)有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，或其本身是政府隸屬、延伸或分流的部分，在信息發(fā)布前早已提前獲取相關(guān)信息或者獲取“量身定做”的關(guān)鍵信息，不但可能引發(fā)“權(quán)力尋租”，而且難以達(dá)到讓所有潛在競(jìng)爭(zhēng)主體公平獲取購(gòu)買(mǎi)信息的目的，導(dǎo)致信息發(fā)布走過(guò)場(chǎng)。三是組織采購(gòu)失敗。由于全面推行政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的時(shí)間不長(zhǎng)、實(shí)踐探索不足，可能存在采購(gòu)程序不科學(xué)，采購(gòu)方識(shí)別或評(píng)價(jià)能力不足，參與競(jìng)標(biāo)的主體隱瞞不利信息等問(wèn)題，導(dǎo)致采購(gòu)失敗或者選擇的競(jìng)標(biāo)主體并不是最佳選擇。四是項(xiàng)目監(jiān)管失效。一方面，由于信息、技術(shù)和人員的缺乏以及掌握的信息不對(duì)稱(chēng)、缺乏有效溝通交流等原因，政府很難對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行有效監(jiān)管；另一方面，承接主體是政府按照規(guī)定和要求進(jìn)行甄選的，即使供給方出現(xiàn)了與預(yù)期不符甚至是相反的偏差時(shí)，基于承擔(dān)公共責(zé)任的壓力，政府監(jiān)管缺失難免發(fā)生[13]。五是績(jī)效評(píng)價(jià)失準(zhǔn)?？?jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)實(shí)施情況的評(píng)判，對(duì)于認(rèn)定公眾需求是否得到滿(mǎn)足、后期項(xiàng)目是否繼續(xù)開(kāi)展、合同是否續(xù)簽等有重大影響。由于目前的績(jī)效評(píng)價(jià)工作既缺乏完善的評(píng)估程序和評(píng)估指標(biāo)，又缺乏社會(huì)公眾有效參與的評(píng)價(jià)機(jī)制和專(zhuān)業(yè)化的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，還缺乏對(duì)政府自身的評(píng)價(jià)辦法，導(dǎo)致對(duì)采購(gòu)資金的到位和使用情況、人力資源的投入情況、受益主體的滿(mǎn)意程度、服務(wù)效能的發(fā)揮程度等無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。

2.4 實(shí)施保障不力風(fēng)險(xiǎn)

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新文化管理方式的重要抓手。該制度的有效實(shí)施需要適宜的制度環(huán)境，離不開(kāi)主客觀方面提供保障條件。從發(fā)展現(xiàn)狀看，由于制度推行起步較晚，各地各行業(yè)發(fā)展不平衡，全面推行政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)客觀上面臨保障不力的風(fēng)險(xiǎn)。一是統(tǒng)籌能力不足。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的內(nèi)容龐雜，牽涉文化、財(cái)政、體育、旅游、新聞、出版、廣電等多個(gè)部門(mén)，條塊分割的體制給各級(jí)政府的資源整合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)帶來(lái)難度，出臺(tái)科學(xué)有效的指導(dǎo)性目錄或購(gòu)買(mǎi)目錄難度加大。二是資金保障不力?？h級(jí)以上人民政府承擔(dān)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的主體責(zé)任，所需資金要列入財(cái)政預(yù)算，從部門(mén)預(yù)算經(jīng)費(fèi)或經(jīng)批準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)資金等既有預(yù)算中統(tǒng)籌安排。由于各地財(cái)力懸殊，資金投入規(guī)模和項(xiàng)目資金投放進(jìn)度等都可能影響承接主體的供給質(zhì)量。三是人力資本短缺。人力資本在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)有效運(yùn)行中發(fā)揮著重要保障作用。文化類(lèi)企業(yè)和社會(huì)組織的成長(zhǎng)、政府合同監(jiān)管能力的提升、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)的打造，以及第三方評(píng)估主體的發(fā)展都需要相應(yīng)的人力資本作支撐，人力資本短缺也會(huì)導(dǎo)致保障不力的風(fēng)險(xiǎn)。

3 政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的致險(xiǎn)成因

3.1 社會(huì)思潮爭(zhēng)奪文化陣地

受?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的雙重影響，全面深化改革階段的中國(guó)社會(huì)，伴隨社會(huì)資源重新分配、社會(huì)階層不斷分化而來(lái)的是社會(huì)價(jià)值觀的多元并存。各種非馬克思主義甚至反馬克思主義的社會(huì)思潮暗流涌動(dòng)，思想文化領(lǐng)域“沒(méi)有硝煙”的斗爭(zhēng)激烈。境外敵對(duì)勢(shì)力加大滲透和西化力度，境內(nèi)一些組織和個(gè)人不斷變換手法，制造思想混亂，與我爭(zhēng)奪人心[14]，主流意識(shí)形態(tài)面臨挑戰(zhàn)。文化產(chǎn)品和服務(wù)具有鮮明的意識(shí)形態(tài)屬性，對(duì)社會(huì)和群體的影響有一個(gè)潛移默化的過(guò)程和潤(rùn)物無(wú)聲的效果。公共文化服務(wù)的公益性、基本性、均等性、便利性等特征更是放大了其文化形態(tài)塑造力和社會(huì)思潮影響力，必然成為多元社會(huì)思潮角逐的重要平臺(tái)。作為公共文化服務(wù)供給方式的制度創(chuàng)新，政府購(gòu)買(mǎi)以多元主體參與生產(chǎn)和供給為條件，其在釋放公共性、公益性、競(jìng)爭(zhēng)性、效能性制度價(jià)值的同時(shí)，客觀上給各種社會(huì)思潮爭(zhēng)奪陣地、爭(zhēng)奪人心、爭(zhēng)奪群眾提供了條件。面對(duì)改革發(fā)展穩(wěn)定復(fù)雜局面和社會(huì)思想意識(shí)多元多樣、媒體格局深刻變化、制度構(gòu)建還存在薄弱環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)境況，在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度實(shí)施過(guò)程中，必然存在意識(shí)形態(tài)淡化、泛化等風(fēng)險(xiǎn)，必須從基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工作上下功夫，構(gòu)筑意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。

3.2 文化治理面臨體制障礙

文化治理是社會(huì)治理的重要組成部分，是國(guó)家在文化生活領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)管理的基本方式。順應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，我國(guó)文化治理結(jié)構(gòu)中的治理主體、權(quán)力關(guān)系和治理效應(yīng)也正發(fā)生著復(fù)雜變化，經(jīng)歷從“統(tǒng)治性文化治理”到“彌散性文化治理”再到“合作性文化治理”的轉(zhuǎn)變[15]。在“合作性文化治理”模式下，政府主導(dǎo)、政府與市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體，以文化法治為基本方式，以法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等作為具體手段的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)將處于良性循環(huán)中。作為文化治理體系的組成部分和重要環(huán)節(jié)，政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)所蘊(yùn)含的制度價(jià)值要在成熟的現(xiàn)代文化治理體系中才能有效實(shí)現(xiàn)。全面深化文化體制改革是構(gòu)建現(xiàn)代文化治理體系的突破口。我國(guó)文化體制改革的漸進(jìn)性道路性質(zhì)，使其呈現(xiàn)出區(qū)域和產(chǎn)業(yè)部門(mén)多方面的“非均衡”特征[16]，面臨不少“實(shí)踐困境”：政事、政企分開(kāi)有所推進(jìn)，但均未達(dá)到文化改革制度設(shè)計(jì)所要求的程度；國(guó)有文化單位的體制缺陷和能力缺陷并沒(méi)有得到根本性的改變，資源配置的非競(jìng)爭(zhēng)性與約束軟化狀態(tài)沒(méi)有根除；文化市場(chǎng)體系中的各類(lèi)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境還需進(jìn)一步培育；社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的準(zhǔn)入門(mén)檻還沒(méi)有完全破除，適合政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度良性運(yùn)行的體制環(huán)境還有待進(jìn)一步優(yōu)化。在推行政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)過(guò)程中，導(dǎo)致制度價(jià)值偏離的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)難以避免。

3.3 社會(huì)組織承接能力不足

社會(huì)組織承接能力是推行政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的關(guān)鍵。在引導(dǎo)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)的政策背景下，非公有制社會(huì)組織只是傳統(tǒng)公共文化供給主體“存量”之外的“增量”部分。傳統(tǒng)的“國(guó)家—單位”二元結(jié)構(gòu)并未完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的“國(guó)家—社會(huì)（市場(chǎng)）—單位”的三元結(jié)構(gòu)，文化領(lǐng)域事業(yè)體制模式的路徑依賴(lài)仍廣泛存在[17]?；谝庾R(shí)形態(tài)建構(gòu)和文化公共性的制度設(shè)計(jì)，制度運(yùn)行中政府主要面向文化事業(yè)單位、國(guó)有文化企業(yè)購(gòu)買(mǎi)，其他非公有制文化類(lèi)社會(huì)組織尚不具備參與競(jìng)爭(zhēng)的整體實(shí)力。從發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，作為“增量”部分的非公有文化類(lèi)社會(huì)組織，其參與購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的能力存在三個(gè)方面的不足。一是適格主體較少。政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)本質(zhì)上是一種合同關(guān)系，對(duì)承接主體的民事主體資格有基本要求。雖然各類(lèi)群眾文藝團(tuán)體數(shù)量不少，但依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的企業(yè)、機(jī)構(gòu)、文藝團(tuán)體（協(xié)會(huì)）等文化類(lèi)社會(huì)組織較少。二是專(zhuān)業(yè)水平不足。公共文化服務(wù)具有特殊的專(zhuān)業(yè)性，尤其是納入政府采購(gòu)的服務(wù)內(nèi)容更需滿(mǎn)足特定的條件，對(duì)承接主體的專(zhuān)業(yè)能力提出了較高的要求。文化類(lèi)社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)能力距離文化事業(yè)單位或國(guó)有文化企業(yè)的差距較大，在政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。沒(méi)有非公有制社會(huì)組織參與的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)難以形成應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)性效應(yīng)。三是人員素質(zhì)偏低。承接主體的從業(yè)人員中不乏大量文化類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才，但將新社會(huì)組織從業(yè)人員轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持先進(jìn)文化前進(jìn)方向的“有機(jī)知識(shí)分子”還需較長(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)。非公有制文化類(lèi)社會(huì)組織承接能力不足，難以形成對(duì)政府文化管理體制、文化事業(yè)單位和國(guó)有文化企業(yè)內(nèi)部治理改革的倒逼壓力，故而成為引發(fā)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度價(jià)值偏離和購(gòu)買(mǎi)流程脫軌風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。

3.4 制度運(yùn)行支撐體系薄弱

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度的實(shí)施及制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需要風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、政策法規(guī)、操作流程等方面的強(qiáng)力支撐?？傮w來(lái)看，制度運(yùn)行支撐體系還較薄弱。一是風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)具有隱形性、緩慢性特征，局部風(fēng)險(xiǎn)事故在短期內(nèi)并不妨礙大局，再加上追責(zé)機(jī)制不健全，采購(gòu)方風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，常對(duì)購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中的潛在風(fēng)險(xiǎn)麻痹大意，防范化解風(fēng)險(xiǎn)的舉措不多，客觀上存在一買(mǎi)了之的“甩包袱”現(xiàn)象。承接主體在提供服務(wù)過(guò)程中看重的是合同義務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)防控的主體意識(shí)不強(qiáng)，常處于被管理的被動(dòng)地位。二是政策法規(guī)不完善。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度主要在國(guó)家層面作了原則規(guī)定和頂層設(shè)計(jì)，政策法規(guī)體系性不足。一方面，覆蓋面不足。由于政府購(gòu)買(mǎi)的范圍非常廣泛，盡管在新一輪機(jī)構(gòu)改革中文化大部門(mén)制有所推進(jìn)，但文化、體育、旅游、廣電、新聞、出版等領(lǐng)域公共服務(wù)的行業(yè)性和專(zhuān)業(yè)性特征較強(qiáng)，相關(guān)領(lǐng)域的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)并沒(méi)有得到完全覆蓋。另一方面，操作性不強(qiáng)。省級(jí)以下地方性法規(guī)配套不足，尤其是作為公共文化服務(wù)的具體實(shí)施主體和責(zé)任主體——市縣一級(jí)政府，只有少數(shù)地方出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則[18]，而且制度設(shè)計(jì)存在結(jié)合實(shí)際不足、針對(duì)性不強(qiáng)、上下一般粗等問(wèn)題。政策法規(guī)的不完善，導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)方式的隨意性強(qiáng)，購(gòu)買(mǎi)程序不夠規(guī)范。三是操作流程較籠統(tǒng)。公共文化服務(wù)具有不同于其他公共服務(wù)的社會(huì)屬性，它是培育和傳播主流價(jià)值觀和現(xiàn)代公共精神的重要途徑。目前公益性主導(dǎo)的基本公共文化服務(wù)與準(zhǔn)公益性的一般公共文化服務(wù)在購(gòu)買(mǎi)操作上沒(méi)有明確規(guī)范，其結(jié)果是在購(gòu)買(mǎi)對(duì)象、方式選擇、績(jī)效評(píng)估等方面出現(xiàn)操作上的混亂和認(rèn)識(shí)上的偏差[19]，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的制度價(jià)值難以有效實(shí)現(xiàn)。

4 政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范路徑

4.1 強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)陣地意識(shí)

意識(shí)形態(tài)決定文化前進(jìn)方向和發(fā)展道路。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度是文化領(lǐng)域改革創(chuàng)新的重要制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了文化產(chǎn)業(yè)與文化事業(yè)的統(tǒng)一，公益性與競(jìng)爭(zhēng)性的統(tǒng)一。文化領(lǐng)域是意識(shí)形態(tài)建設(shè)的重要陣地，意識(shí)形態(tài)失守風(fēng)險(xiǎn)是政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的根本性、顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“加強(qiáng)對(duì)意識(shí)形態(tài)陣地的管理，落實(shí)誰(shuí)主管誰(shuí)主辦和屬地管理，防止給錯(cuò)誤思想觀點(diǎn)傳播提供渠道?！盵14]在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)中強(qiáng)化意識(shí)形態(tài)陣地意識(shí)在風(fēng)險(xiǎn)防范中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性意義。一要落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制。面對(duì)社會(huì)思想意識(shí)多元多樣、媒體格局深刻變化，宣傳思想文化戰(zhàn)線各級(jí)黨委（黨組）要嚴(yán)格落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制，牢牢將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、管理權(quán)、話語(yǔ)權(quán)掌握在手中。要強(qiáng)化服務(wù)供給從業(yè)人員的政治素質(zhì)，培養(yǎng)造就一批傳播社會(huì)主義核心價(jià)值觀的“有機(jī)知識(shí)分子”。二要準(zhǔn)確適用意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)排查。在政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)活動(dòng)中，“淡化”和“泛化”意識(shí)形態(tài)都是錯(cuò)誤的。要樹(shù)立開(kāi)放包容的心態(tài)，正確區(qū)分政治原則問(wèn)題、思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題和學(xué)術(shù)觀點(diǎn)問(wèn)題，既要旗幟鮮明地排除和抵制政治錯(cuò)誤的文化產(chǎn)品和服務(wù)，又要倡導(dǎo)百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的公共文化服務(wù)供給環(huán)境。三要引導(dǎo)主流意識(shí)形態(tài)文化產(chǎn)品創(chuàng)作和生產(chǎn)。要通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)這根指揮棒引導(dǎo)承接主體創(chuàng)新理念、內(nèi)容和手段，形成新業(yè)態(tài)、創(chuàng)造新市場(chǎng)、引領(lǐng)新需求，不斷提高服務(wù)供給質(zhì)量和水平，實(shí)現(xiàn)意識(shí)形態(tài)宣傳模式向文化傳播模式的轉(zhuǎn)變。

4.2 全面深化文化體制改革

文化體制改革具有價(jià)值整體性和政治敏銳性，兼及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑諸多領(lǐng)域，是一場(chǎng)廣泛而深刻的系統(tǒng)性變革。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)既是文化體制改革的產(chǎn)物，又是推進(jìn)文化體制改革的重要機(jī)制，其有效運(yùn)行涉及跨所有制、跨部門(mén)、跨行業(yè)的人力、財(cái)力、資源、科技、管理等供給要素的統(tǒng)籌、整合、協(xié)調(diào)和競(jìng)爭(zhēng)。全面深化文化體制改革具備了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，是防范政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。一要著力在政企分開(kāi)方面取得突破，培育壯大一批國(guó)有文化企業(yè)。加快健全管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向相統(tǒng)一的國(guó)有文化資產(chǎn)管理體制機(jī)制，鼓勵(lì)文化企業(yè)建立具有文化特色的現(xiàn)代企業(yè)制度，積極推動(dòng)文化企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域跨行業(yè)跨所有制兼并重組，增強(qiáng)企業(yè)文化供給實(shí)力[20]。二是著力在政事分開(kāi)方面取得突破，深化公共文化機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革。要健全各級(jí)博物館、文化館、圖書(shū)館、美術(shù)館等公共文化單位內(nèi)部改革，健全法人治理結(jié)構(gòu)、建立理事會(huì)制度，面向社會(huì)和群眾需求自主開(kāi)展業(yè)務(wù)，既增強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接能力，又為社會(huì)力量介入開(kāi)辟制度空間。三是著力在社會(huì)力量參與方面取得突破，培育一批非公有制文化類(lèi)社會(huì)組織。順應(yīng)當(dāng)代社會(huì)結(jié)構(gòu)和分層的發(fā)展趨勢(shì)，走出一條區(qū)別于西方“公共領(lǐng)域”“市民社會(huì)”“社區(qū)自治”乃至非營(yíng)利組織的發(fā)展模式，降低政府文化類(lèi)社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，讓非公有制文化類(lèi)社會(huì)組織成為政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)中激發(fā)創(chuàng)新活力、傳播主流價(jià)值觀、擴(kuò)大公眾滿(mǎn)意度的重要承接主體。

4.3 完善購(gòu)買(mǎi)流程制度設(shè)計(jì)

科學(xué)的購(gòu)買(mǎi)流程是防范政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要保障，要貫徹中央政策和國(guó)家法律的頂層設(shè)計(jì)，將政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度落細(xì)、落小、落實(shí)。一要細(xì)化購(gòu)買(mǎi)流程。政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的內(nèi)容包括公益性文化體育產(chǎn)品的創(chuàng)作與傳播，公益性文化體育活動(dòng)的組織與承辦，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化與民族民間傳統(tǒng)體育的保護(hù)、傳承與展示，公共文化體育設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和管理，民辦文化體育機(jī)構(gòu)提供的免費(fèi)或低收費(fèi)服務(wù)等類(lèi)別，不同類(lèi)別服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性和特殊性較強(qiáng)。我們要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的總體框架，分門(mén)別類(lèi)、細(xì)化流程，增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)流程的操作性和科學(xué)性。二要把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)尚處于初級(jí)階段，各購(gòu)買(mǎi)環(huán)節(jié)尚未形成完善的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。政府應(yīng)建立購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的可行性分析制度，推進(jìn)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，根據(jù)不同類(lèi)別的采購(gòu)內(nèi)容和具體實(shí)際，確定關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)把握，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控協(xié)同、風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任的有機(jī)協(xié)調(diào)，切實(shí)從制度和操作層面防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。三要完善實(shí)施機(jī)制，結(jié)合實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，注重機(jī)制創(chuàng)新，將政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)蘊(yùn)含的制度價(jià)值落實(shí)到具體的舉措中。建立購(gòu)買(mǎi)方、承接方、受益方在具體項(xiàng)目實(shí)施中的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，讓各個(gè)主體明確風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意識(shí)[21]；建立、完善專(zhuān)家介入機(jī)制、第三方評(píng)估機(jī)制和受益主體的反饋機(jī)制，讓政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度有效運(yùn)行，使各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可控。

4.4 提高防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力

政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，提高政府防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力是有效風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵。要切實(shí)提高全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)，按照專(zhuān)業(yè)化要求不斷提高防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。一是提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估能力。要將風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基本框架運(yùn)用到具體的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中，在可行性研究中要識(shí)別出各種潛在風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行評(píng)估，確定根本性風(fēng)險(xiǎn)、制度性風(fēng)險(xiǎn)和一般性風(fēng)險(xiǎn)，制定出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)舉措。二是提高合同管理能力。要樹(shù)立法治意識(shí)，將合同管理作為政府購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的基本途徑，將公共性、公益性、競(jìng)爭(zhēng)性和效能性等價(jià)值體現(xiàn)到合同條款中，約定好相關(guān)主體的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、防范義務(wù)和化解責(zé)任；根據(jù)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的不同類(lèi)型，完善招投標(biāo)程序，明確合同監(jiān)管和爭(zhēng)議處置方式。三是提高過(guò)程監(jiān)管能力。建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的過(guò)程監(jiān)管機(jī)制，既要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)方的自身監(jiān)管，又要探索對(duì)委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式，還要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)監(jiān)管渠道，不斷增強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)制度的社會(huì)認(rèn)同。

5 結(jié)語(yǔ)

公共文化服務(wù)類(lèi)別較多、體系龐雜，專(zhuān)業(yè)性和行業(yè)性都較強(qiáng)，本研究只是在一般意義上提出了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、致險(xiǎn)成因和防范路徑的分析框架。在具體購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中，尤其是在可行性研究和風(fēng)險(xiǎn)管理活動(dòng)中，要在本分析框架下結(jié)合實(shí)際進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，確定出根本性風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵性風(fēng)險(xiǎn)和一般性風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解措施，將各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)，最大限度地釋放政府購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)的制度價(jià)值，最大限度地提高公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量和服務(wù)效能。