以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制煥發(fā)區(qū)域發(fā)展新動(dòng)能的重要機(jī)理

金 碚

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》指出，要加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，明確了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革方向和政策目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的制度安排。

作為人口眾多、國(guó)情復(fù)雜的超大型國(guó)家，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然要依靠具有不同特點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，一定程度的非均衡性發(fā)展難以避免。改革開放40年來(lái)，中國(guó)正是順應(yīng)這種非均衡性特征，形成有效的激勵(lì)機(jī)制，才打破了曾經(jīng)普遍落后的“低水平均衡”狀況，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。從“沿海地區(qū)先行開放”、建立各類先行先試的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”“高新區(qū)”“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”，讓“一部分地區(qū)先富起來(lái)”，到“西部大開發(fā)”“中部崛起”、扶貧開發(fā)，中國(guó)政府以各種非均衡的激勵(lì)政策，打造區(qū)域的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”并力圖使增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)向后發(fā)地區(qū)延伸。這樣，一方面集聚資源形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“高地”；另一方面，形成擴(kuò)散態(tài)勢(shì)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)腹地發(fā)展，從而使中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)“梯度推進(jìn)”的基本走向。實(shí)踐證明，這一發(fā)展戰(zhàn)略和路徑總體上是相當(dāng)成功的。

任何所得都難免會(huì)有所失，取得成就不能沒有代價(jià)。由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步于普遍貧窮的狀況，必須有強(qiáng)大的“沖擊力”才能擺脫長(zhǎng)期“低水平均衡”的困境，所以，采取具有相當(dāng)力度的非均衡激勵(lì)政策，形成傾斜性的作用方向，即以特殊政策強(qiáng)力打造“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，才能取得顯著成效。期間，盡管發(fā)展目標(biāo)一直是實(shí)現(xiàn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體平衡，但現(xiàn)實(shí)中難以做到各地區(qū)均衡發(fā)展；區(qū)域發(fā)展的均衡性雖然也是40年來(lái)區(qū)域政策導(dǎo)向的主觀意愿，但發(fā)展道路的曲折性畢竟不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。一些增長(zhǎng)極地區(qū)（主要是大城市）的過(guò)度擁擠、環(huán)境惡化、生態(tài)失衡現(xiàn)象，而一些經(jīng)濟(jì)腹地的發(fā)展滯后、經(jīng)濟(jì)衰退等現(xiàn)象，以及地區(qū)之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和利益分化，都突出地表現(xiàn)出“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，“不平衡不充分的發(fā)展”的不合意性體現(xiàn)在區(qū)域空間上。

因此，當(dāng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段時(shí)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策安排必然會(huì)轉(zhuǎn)向更加重視均衡性，而非均衡激勵(lì)政策的實(shí)行（在一定條件下仍然有其必要性）也應(yīng)更自覺地服從均衡性導(dǎo)向的原則。這就需要更加強(qiáng)調(diào)區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)籌性，不僅是重視各區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃統(tǒng)籌性（例如實(shí)行“多規(guī)合一”），而且要重視區(qū)域間發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略及政策安排的統(tǒng)籌性，避免顧此失彼和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。其中，有兩個(gè)問題，可能導(dǎo)致區(qū)域間矛盾：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響，生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)大的地區(qū)可能損失短期經(jīng)濟(jì)利益；二是區(qū)域間發(fā)展差距導(dǎo)致利益分配過(guò)度不均。因此，中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要將“綠色協(xié)調(diào)”和“共享共贏”作為對(duì)區(qū)域發(fā)展新機(jī)制的要求。

區(qū)域發(fā)展機(jī)制的根本機(jī)理要求是處理好非均衡性的政策激勵(lì)和均衡性政策激勵(lì)導(dǎo)向之間的關(guān)系，既要注重國(guó)家戰(zhàn)略和政策的統(tǒng)籌，又要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以有序競(jìng)爭(zhēng)的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域間資源的有效配置。在區(qū)域關(guān)系中，更加自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)一方面能發(fā)揮趨向均衡的效應(yīng)；另一方面也會(huì)產(chǎn)生極化傾向，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)的過(guò)度分化。因此，在區(qū)域發(fā)展上，尊重市場(chǎng)規(guī)律的國(guó)家規(guī)劃統(tǒng)籌功能不可或缺，而且必須“有力”。在區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略意向上，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)三角地區(qū)、京津冀地區(qū)、粵港澳大灣區(qū)、海南自由貿(mào)易區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的更好更快發(fā)展，可以發(fā)揮區(qū)域發(fā)展對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力，而這些地區(qū)的內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展，以及各區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也將成為極為重要的問題。重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展，也要有助于推進(jìn)全國(guó)各地區(qū)發(fā)展的均衡性，“給政策”的區(qū)域發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，要同試點(diǎn)性政策的“可復(fù)制，可推廣”即普惠性取向相統(tǒng)一?？傊?，政策激勵(lì)和均衡導(dǎo)向相統(tǒng)一是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要機(jī)理，這一機(jī)理的有效發(fā)揮，才能體現(xiàn)中國(guó)新時(shí)代區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確方向。

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制中，以國(guó)家統(tǒng)籌（規(guī)劃）所體現(xiàn)的動(dòng)能自覺性通常會(huì)顯著強(qiáng)于一般的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)領(lǐng)域。所謂“動(dòng)能”，可以理解為“動(dòng)機(jī)”和“能力”的統(tǒng)一。區(qū)域發(fā)展的“動(dòng)機(jī)”目的（戰(zhàn)略和政策目標(biāo)）具有多維性，如果缺乏有效的統(tǒng)籌機(jī)制，以體現(xiàn)戰(zhàn)略自覺性，很難達(dá)到合意目標(biāo)。而區(qū)域發(fā)展的“能力”手段則具有復(fù)雜性，如果缺乏“統(tǒng)籌”和“競(jìng)爭(zhēng)”的有效機(jī)制，也很難充分發(fā)揮其建設(shè)性能力的積極作用。所以，形成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，實(shí)際上也就是要發(fā)揮區(qū)域發(fā)展的新動(dòng)能。以新機(jī)制煥發(fā)新動(dòng)能，也就是要實(shí)現(xiàn)區(qū)域政策激勵(lì)性和均衡性導(dǎo)向的協(xié)同統(tǒng)一，這樣才能在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，取得更大的新成就。

作者簡(jiǎn)介：金碚，男，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)（北京 100836），鄭州大學(xué)商學(xué)院院長(zhǎng)（鄭州 450001）。

構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制應(yīng)充分體現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)

陳 耀

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，是解決新時(shí)代發(fā)展不平衡、不充分矛盾的重要舉措。構(gòu)建更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制要圍繞新時(shí)代實(shí)現(xiàn)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，更多地發(fā)揮市場(chǎng)在協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的基礎(chǔ)性作用，并且在解決區(qū)域發(fā)展問題中充分體現(xiàn)和放大中國(guó)特有的制度性優(yōu)勢(shì)效應(yīng)。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制要以新時(shí)代的發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)

深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵和目標(biāo)，是建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的重要基礎(chǔ)和邏輯前提。從新中國(guó)成立到現(xiàn)在，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略大體可以分為三個(gè)階段：一是改革開放前以內(nèi)陸地區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段；二是改革開放后以提升競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)實(shí)施沿海率先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略階段；三是21世紀(jì)開始的以縮小東西部發(fā)展差距為重點(diǎn)的四大板塊總體發(fā)展戰(zhàn)略階段。黨的十九大提出的實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，是一個(gè)新的戰(zhàn)略階段的開始，既不同于以往的中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也有別于國(guó)外的“均衡發(fā)展”政策，而是“新時(shí)代有競(jìng)爭(zhēng)力的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。

新時(shí)代的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，不僅強(qiáng)調(diào)促進(jìn)東中西部、東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)地帶間的協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)特別注重城市群內(nèi)部的協(xié)同和一體化發(fā)展，注重南北方的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。比如北方有以雄安新區(qū)建設(shè)為重點(diǎn)的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，南方有粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和海南自由貿(mào)易港開放戰(zhàn)略，以及以長(zhǎng)三角區(qū)域一體化為重點(diǎn)的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)布局。實(shí)行“地帶間協(xié)調(diào)”與“城市群協(xié)同”并舉，是因?yàn)闁|中西部、東北地區(qū)間協(xié)調(diào)已形成較為完整的政策體系并取得了初步成效，而作為未來(lái)國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)主體和中國(guó)新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)的城市群，面臨諸多難題，如各自為政、以鄰為壑、重復(fù)建設(shè)、過(guò)度集聚、“城市病”等問題，這些都是城市群內(nèi)部缺乏協(xié)同效應(yīng)、一體化程度不足的表現(xiàn)。我們實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化等重大舉措，旨在探索人口密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展新模式，培育未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)。所以，“協(xié)調(diào)、協(xié)同”將成為中國(guó)今后長(zhǎng)期區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域政策的總基調(diào)和主旋律。

從內(nèi)涵目標(biāo)來(lái)看，中國(guó)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不是單純地追求地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的縮小，而是追求區(qū)域間按比較優(yōu)勢(shì)形成分工協(xié)作格局、生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由有序流動(dòng)與市場(chǎng)一體化，以及跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生。特別是在縮小地區(qū)差距方面，首先強(qiáng)調(diào)的不是人均GDP差距的縮小，而是地區(qū)間基本公共服務(wù)的均等化，因?yàn)檫@是最能體現(xiàn)政府職能的領(lǐng)域。2018年9月，中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議明確提出，要“堅(jiān)持新發(fā)展理念，立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。這不僅為中國(guó)構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制指明了方向，而且也是對(duì)國(guó)家區(qū)域政策的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制要更加著眼于區(qū)際利益關(guān)系的調(diào)節(jié)

建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，必須更加重視發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)均衡發(fā)展理論認(rèn)為，基于生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和邊際報(bào)酬遞減的假設(shè)，價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)使區(qū)際要素價(jià)格趨同，從而達(dá)到各地區(qū)平衡增長(zhǎng)。盡管其假設(shè)并不完全符合現(xiàn)實(shí)，但通過(guò)創(chuàng)造要素資源流動(dòng)的環(huán)境，消除流動(dòng)的壁壘，并改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引要素的基礎(chǔ)設(shè)施等硬條件，改善教育培訓(xùn)等軟環(huán)境，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，而不是直接給錢給物，這些都是更多基于市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)區(qū)域差距縮小，減少區(qū)域貧困的正確路徑。

中國(guó)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)和城市群內(nèi)部的協(xié)同，最大的難點(diǎn)在于利益關(guān)系的調(diào)整。基于市場(chǎng)建立的新機(jī)制，最重要的就是要按照利益共享原則，合理規(guī)范區(qū)域利益關(guān)系，形成中國(guó)區(qū)域發(fā)展的自我協(xié)調(diào)機(jī)制。目前重點(diǎn)是運(yùn)用好三大政策工具：第一個(gè)是國(guó)內(nèi)外常用的“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”，第二個(gè)是正在積極探索的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接實(shí)行的“稅收分成”法，第三個(gè)也是正在探索的跨地區(qū)（流域）“生態(tài)補(bǔ)償”法，這三大改革工具的運(yùn)用可以有效緩解區(qū)際利益沖突。

中國(guó)很早就提出要按照“因素法”實(shí)施一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對(duì)于人均財(cái)力低于平均水平的地區(qū)，由上級(jí)財(cái)政提供補(bǔ)助，以促進(jìn)地區(qū)之間公共服務(wù)水平的相對(duì)均衡，這也是國(guó)際上實(shí)施均衡政策的主要工具。但目前這種轉(zhuǎn)移支付工具運(yùn)用得并不好，一般性轉(zhuǎn)移支付的比例還不夠大，需要繼續(xù)減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付份額，真正使人均財(cái)力水平低的區(qū)域自然獲得相應(yīng)高的財(cái)政轉(zhuǎn)移份額，充分發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)有作用，促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。

隨著要素成本的上升、土地資源的減少和環(huán)境承載力的約束，發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市開始將部分產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移，這為欠發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市周邊地區(qū)提供了依靠承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展的機(jī)遇。但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過(guò)程中，作為轉(zhuǎn)出區(qū)的發(fā)達(dá)地區(qū)往往面臨著財(cái)政和就業(yè)減少的壓力，因而缺乏疏解產(chǎn)業(yè)的動(dòng)力和積極性。在跨區(qū)域“園區(qū)共建”中，以及京津冀協(xié)同發(fā)展實(shí)踐中，探索出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出區(qū)與產(chǎn)業(yè)承接區(qū)實(shí)行“稅收分成”的做法。從實(shí)施效果來(lái)看，這種辦法實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)出區(qū)與轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)的利益分享，是城市群協(xié)同發(fā)展和發(fā)達(dá)地區(qū)支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)的有效機(jī)制，也有利于“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，值得重視并推廣。

加強(qiáng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控，是中國(guó)防治生態(tài)污染的重要舉措。但在保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及聯(lián)防聯(lián)控中，各地區(qū)付出的成本是不同的。有的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)要增加生態(tài)修復(fù)治理的投入，嚴(yán)禁發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目；有的工業(yè)區(qū)不得不關(guān)停很多工廠，這就需要通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償措施來(lái)彌補(bǔ)這些利益受損地區(qū)。目前在一些江河流域地區(qū)，受益的下游地區(qū)要補(bǔ)償為保護(hù)環(huán)境而發(fā)展受限的上游地區(qū)，上游污染了河流就要補(bǔ)償受污染的下游，這種生態(tài)補(bǔ)償辦法對(duì)流域水環(huán)境保護(hù)起到了積極作用。但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識(shí)，生態(tài)補(bǔ)償工具難以廣泛應(yīng)用。如果把“生態(tài)補(bǔ)償”替換為“生態(tài)共建”，也就是受益地區(qū)把環(huán)境保護(hù)作為自己的責(zé)任和義務(wù)，主動(dòng)投入環(huán)保治理和建設(shè)，這種模式也許更容易為各地區(qū)所接受。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)新機(jī)制要更加注重對(duì)問題區(qū)域的援助干預(yù)

地區(qū)發(fā)展援助是各國(guó)區(qū)域政策的通行做法，其基本含義就是對(duì)那些單純依靠市場(chǎng)和自身力量發(fā)展艱難的地區(qū)，提供財(cái)力物力的支持和幫助。作為中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)施區(qū)域發(fā)展援助具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)施效果顯著，各地區(qū)人民獲得感強(qiáng)。

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義要解決發(fā)展不平衡不充分問題，更好地滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要，從區(qū)域視角上就是重點(diǎn)解決好那些發(fā)展落后和困難地區(qū)的問題。因此，新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)把“扶弱濟(jì)困”作為區(qū)域政策的優(yōu)先選項(xiàng)，多做“雪中送炭”之事，少做“錦上添花”之事，著力對(duì)問題區(qū)域?qū)嵤┝Χ雀蟮脑深A(yù)。現(xiàn)階段中國(guó)的問題區(qū)域突出的有以下三大類，它們是典型的“不平衡不充分發(fā)展”的樣本，需要在援助目標(biāo)、援助方式、援助工具等方面制定有針對(duì)性的政策體系，幫助他們盡快走出困境，縮小發(fā)展差距，提升發(fā)展水平。

第一類是集中連片的特困地區(qū)。目前全國(guó)有14個(gè)集中連片的特困地區(qū)，主要分布在中西部地區(qū)，這些特困地區(qū)多數(shù)是山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)，由于自然條件惡劣，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，即使到2020年建檔立卡的貧困戶全部實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，而區(qū)域性整體發(fā)展落后還是不能改變，需要使用多種方式和工具加大政策扶持力度，尤其需要進(jìn)一步改善基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境，培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。第二類是產(chǎn)能過(guò)剩的經(jīng)濟(jì)衰退區(qū)。這類區(qū)域主要包括東北三省以及山西、河北和內(nèi)蒙古等地，這些地區(qū)有老工業(yè)基地和資源性城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以能源重化工業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)增速居全國(guó)末位，由于“去產(chǎn)能”轉(zhuǎn)型發(fā)展和新產(chǎn)業(yè)培育周期長(zhǎng)，也需要國(guó)家給予重點(diǎn)扶持，尤其是大力推動(dòng)體制改革和創(chuàng)新，擴(kuò)大開放合作。第三類是“鄉(xiāng)村病”區(qū)域。這類區(qū)域的主要特征是，大量青壯年外出務(wù)工，僅剩留守老人和兒童，田地荒蕪，鄉(xiāng)村“空心化”，村落衰敗。這類區(qū)域量大面廣，需要實(shí)施分類指導(dǎo)的援助計(jì)劃，有的村落要幫助振興，有的村落則需要撤并，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，共同繁榮。另外，還需要關(guān)注的是外貿(mào)出口集中的地區(qū)，由于國(guó)際環(huán)境的變化，出口受阻將導(dǎo)致生產(chǎn)貿(mào)易停滯，進(jìn)而引發(fā)大量員工下崗，可能形成新的問題區(qū)域。

中國(guó)實(shí)施的發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)“對(duì)口幫扶”政策，對(duì)于縮小區(qū)域差距，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，發(fā)揮著重大作用，并產(chǎn)生了良好的國(guó)際影響，是中國(guó)特色社會(huì)主義最為顯著的制度優(yōu)勢(shì)。今后需要進(jìn)一步規(guī)范完善國(guó)家區(qū)域?qū)谠贫?，把發(fā)達(dá)地區(qū)按財(cái)政收入比例出資、出物（援建物資）、出人（干部和技術(shù)人才等）作為責(zé)任和義務(wù)，寫進(jìn)具有法律效應(yīng)的對(duì)口援助管理?xiàng)l例中，使這項(xiàng)援助行動(dòng)既具有法律依據(jù)，同時(shí)，又要避免濫用，不要對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)造成過(guò)大負(fù)擔(dān)和壓力。

最后，從中國(guó)大國(guó)的國(guó)情出發(fā)，借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和城市群協(xié)同發(fā)展，還必須要有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的法律保障。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)既包括由上一級(jí)政府設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，也包括由同級(jí)政府建立的首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、城市聯(lián)盟或合作辦公機(jī)構(gòu)（如設(shè)在上海的長(zhǎng)三角合作辦公室）。實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，制定相關(guān)法律有利于保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)施，確?！耙粡埶{(lán)圖干到底”，不因領(lǐng)導(dǎo)人變更而改變。

作者簡(jiǎn)介：陳耀，男，鄭州師范學(xué)院國(guó)家中心城市研究院院長(zhǎng)（鄭州 450000），中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員（北京 100876）。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的內(nèi)容與創(chuàng)新方向

張可云

黨的十九大報(bào)告明確提出“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”。2018年9月20日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《新機(jī)制意見》），提出“立足發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和縮小區(qū)域發(fā)展差距，圍繞努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)?shù)哪繕?biāo)，深化改革開放，堅(jiān)決破除地區(qū)之間利益藩籬和政策壁壘，加快形成統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的區(qū)域發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?！薄缎聶C(jī)制意見》還規(guī)范地闡明了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的三大目標(biāo)，并用“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”這16個(gè)字概括了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的主要內(nèi)容。但是，學(xué)術(shù)界關(guān)于如何構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的觀點(diǎn)中還存在未厘清區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展機(jī)制、區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃之間的聯(lián)系與區(qū)別，以及對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的內(nèi)涵理解不到位的問題。混淆區(qū)域發(fā)展機(jī)制與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策是討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制時(shí)易犯的錯(cuò)誤，而這一錯(cuò)誤會(huì)導(dǎo)致對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的認(rèn)識(shí)產(chǎn)生偏差，從而影響對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制基本內(nèi)涵的理解。

一、區(qū)域發(fā)展機(jī)制與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的關(guān)系

區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略亦簡(jiǎn)稱為區(qū)域戰(zhàn)略，是指國(guó)家為實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo)在空間上對(duì)經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境等方面作出的統(tǒng)一、有目的安排，可看作一個(gè)重點(diǎn)空間的藍(lán)圖性謀劃，也可以將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略理解為國(guó)家戰(zhàn)略的空間部署或落實(shí)。而區(qū)域發(fā)展機(jī)制是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而形成的長(zhǎng)期化、規(guī)范化甚至是法律化的辦法或手段。區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策都具有工具屬性，屬于區(qū)域發(fā)展機(jī)制范疇。區(qū)域規(guī)劃又稱區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體空間安排；區(qū)域政策又稱區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，是政府（主要是指中央政府）干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要工具之一，它通過(guò)政府的集中安排，有目的地對(duì)某些類型的問題區(qū)域?qū)嵭欣鎯A斜，以改變由市場(chǎng)機(jī)制作用所形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分配合理。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策三者的主要區(qū)別有兩個(gè)方面：第一，三者的側(cè)重點(diǎn)有所不同。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略側(cè)重于空間格局的謀劃，其重點(diǎn)在于明確一定時(shí)期內(nèi)一個(gè)國(guó)家或一個(gè)區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展的空間和方向；區(qū)域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)具體的空間安排或空間資源的合理利用；區(qū)域政策主要涉及政策工具的選擇和組合。第二，三者的基本作用有一定區(qū)別。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略追求空間格局的優(yōu)化；區(qū)域規(guī)劃追求區(qū)域內(nèi)資源配置的優(yōu)化；而區(qū)域政策追求政策工具選擇以及區(qū)域支持和解決區(qū)域問題方案的優(yōu)化?？梢妳^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是制定區(qū)域發(fā)展機(jī)制（包括區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策）的前提，而區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策是支撐區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的工具或手段，且構(gòu)成區(qū)域發(fā)展機(jī)制的區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策相互影響、相互支持。

國(guó)家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)根據(jù)國(guó)家發(fā)展階段與外部環(huán)境的變化作出適當(dāng)調(diào)整，不同時(shí)期的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)會(huì)有所不同。例如，在改革開放初期至區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出之前這段時(shí)期，中國(guó)實(shí)施的是沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略。中國(guó)目前實(shí)施的是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，這一戰(zhàn)略的雛形早在20世紀(jì)90年代初提出構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)就已經(jīng)形成，之后隨著國(guó)家戰(zhàn)略、發(fā)展階段和外部環(huán)境的變化，其內(nèi)容得以不斷豐富，目前主要包括區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略（即西部開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部崛起以及東部率先發(fā)展）與主體功能區(qū)戰(zhàn)略。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的含義最初是旨在縮小區(qū)域差距并構(gòu)建區(qū)域均衡發(fā)展格局的藍(lán)圖性謀劃，后來(lái)其內(nèi)涵不斷被拓展，融入了綠色發(fā)展與全方位對(duì)外開放的內(nèi)容，現(xiàn)已成為新時(shí)代中央政府調(diào)控區(qū)域發(fā)展的策略與行動(dòng)指南。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目的是縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡發(fā)展，具體體現(xiàn)為基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)三個(gè)方面。因此，不能將與這三個(gè)目標(biāo)沒有直接關(guān)系的國(guó)家戰(zhàn)略視為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)容，也不能將無(wú)關(guān)縮小區(qū)域差距的手段當(dāng)作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。以區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策為主要手段，建立“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)這三個(gè)目標(biāo)的必然要求。

二、統(tǒng)籌有力的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

政府的職責(zé)包括統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，這需要政府提升統(tǒng)籌能力。統(tǒng)籌有力既是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的內(nèi)容，又是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，做到統(tǒng)籌有力的前提是建立完善的區(qū)域管理制度基礎(chǔ)。完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)是創(chuàng)新區(qū)域管理的必要前提與核心內(nèi)容。完善區(qū)域管理制度基礎(chǔ)主要包括“四管”，即“誰(shuí)管”“管誰(shuí)”“咋管”“管效”。

“誰(shuí)管”即合理設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。中央政府機(jī)構(gòu)雖已經(jīng)過(guò)多次改革，但區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議始終未受到足夠的重視。中國(guó)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置一直采取的是分立的職能部門模式，即區(qū)域管理職能分散在國(guó)務(wù)院的多個(gè)部門。這種模式的缺陷十分明顯：第一，部門間的區(qū)域規(guī)劃與政策經(jīng)常會(huì)發(fā)生矛盾，各部門的利益與目標(biāo)不盡相同，矛盾甚至是沖突難以避免；第二，有可能造成區(qū)域政策項(xiàng)目重復(fù)，浪費(fèi)公共資源；第三，區(qū)域或地方爭(zhēng)取區(qū)域政策資源的成本大。由于各區(qū)域要面對(duì)眾多區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策決策主體，而中央各部門的區(qū)域政策制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)程序不完全相同，區(qū)域或地方開發(fā)機(jī)構(gòu)往往需要花費(fèi)大量的人力、物力與財(cái)力資源以爭(zhēng)取區(qū)域政策項(xiàng)目或爭(zhēng)取將本區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃上升到“國(guó)家戰(zhàn)略”高度，因而有可能造成區(qū)域或地方間的矛盾與沖突。未來(lái)應(yīng)該設(shè)置職能明確的區(qū)域管理委員會(huì)或區(qū)域政策部門。解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的矛盾，是新時(shí)代的重大任務(wù)，這對(duì)政府宏觀調(diào)控的要求會(huì)越來(lái)越高，職能明確的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的缺失，會(huì)導(dǎo)致中國(guó)各地區(qū)難以形成發(fā)展合力。

“管誰(shuí)”即明確區(qū)域管理的作用對(duì)象，劃分標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域和識(shí)別問題區(qū)域框架。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域是區(qū)域規(guī)劃的基礎(chǔ)，也是識(shí)別問題區(qū)域的參照對(duì)象。標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域框架長(zhǎng)期缺失是區(qū)域規(guī)劃不完善且作用不明顯的重要原因之一。中央全面深化改革委員會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》提出了“加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)，理順規(guī)劃關(guān)系，完善規(guī)劃管理，提高規(guī)劃質(zhì)量，強(qiáng)化政策協(xié)同”的要求，制定標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域劃分體系是實(shí)現(xiàn)這些要求的基礎(chǔ)。在問題區(qū)域劃分方面，中國(guó)目前只確定了貧困地區(qū)界線，老工業(yè)基地劃分框架仍未完善。由于問題區(qū)域的識(shí)別涉及利益的區(qū)域間轉(zhuǎn)移，會(huì)影響多個(gè)利益主體的切實(shí)利益，因此在確定問題區(qū)域劃分之前，必須做好大量的準(zhǔn)備工作。

“咋管”即確定合理的政策工具并規(guī)范區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策程序。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展有兩個(gè)基本工具，即區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，這兩者能發(fā)揮重要作用，離不開立法的支持。從立法的角度來(lái)看，規(guī)范區(qū)域管理是大勢(shì)所趨，一套健全、完整的法律規(guī)范能保障區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的貫徹執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧。完善未來(lái)的區(qū)域政策還需要針對(duì)不同類型的政策設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的政策程序。不同的區(qū)域政策可以存在差異，一般而言，有待區(qū)域政策解決的問題越嚴(yán)重，需要立法機(jī)構(gòu)的參與越廣泛。

“管效”即制定規(guī)范且明確的區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的監(jiān)督與評(píng)價(jià)流程。根據(jù)區(qū)域規(guī)劃或區(qū)域政策實(shí)施的時(shí)期，評(píng)價(jià)可分為事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)。其中，事前評(píng)價(jià)主要說(shuō)明區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的合理性，事中評(píng)價(jià)主要是監(jiān)督區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的落實(shí)過(guò)程，而事后評(píng)價(jià)主要是對(duì)區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的效應(yīng)和效率作出全面評(píng)估。迄今為止，中央政府出臺(tái)了不少區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策，但尚沒有建立明確的評(píng)估機(jī)制。

在上述“四管”中，合理設(shè)置區(qū)域管理機(jī)構(gòu)和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域框架是創(chuàng)新區(qū)域管理的最基本要求。倘若“誰(shuí)管”與“管誰(shuí)”都不清楚，則不可能合理解決“咋管”與“管效”的問題。

三、競(jìng)爭(zhēng)有序的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

競(jìng)爭(zhēng)有序的關(guān)鍵在于保證不同區(qū)域內(nèi)的微觀利益主體在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)時(shí)不發(fā)生沖突并強(qiáng)化合作，避免區(qū)域間的重復(fù)建設(shè)、原料大戰(zhàn)與市場(chǎng)封鎖。企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)都是為了追逐利益，但單個(gè)企業(yè)的逐利行為不一定與政府的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)相吻合，而且有可能造成無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，引起市場(chǎng)關(guān)系混亂。確保競(jìng)爭(zhēng)有序主要依靠?jī)煞N手段，即區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策。

區(qū)域規(guī)劃的主要目的是引導(dǎo)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)主體與地方政府行為，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展的思路與方向。規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)主體的區(qū)域行為，以避免無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)是區(qū)域規(guī)劃的重點(diǎn)之一。近幾年中國(guó)出臺(tái)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等均提出了特定區(qū)域內(nèi)各地方政府與企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則。但這些規(guī)劃都缺乏明確的、可操作性強(qiáng)的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制?！袄眄樢?guī)劃關(guān)系，完善規(guī)劃管理”依然任重道遠(yuǎn)。目前，區(qū)域規(guī)劃立法還沒有進(jìn)入議事日程，這是規(guī)劃流于形式的重要原因。充分發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)有序的作用，需要重點(diǎn)解決的問題有：第一，建立標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域制度，劃分出多級(jí)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域體系，提供統(tǒng)一、權(quán)威的區(qū)域規(guī)劃基本空間單元；第二，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃立法，規(guī)定區(qū)域規(guī)劃的責(zé)權(quán)利以及制定、實(shí)施和監(jiān)督評(píng)價(jià)的程序；第三，規(guī)范區(qū)域規(guī)劃制定和實(shí)施，爭(zhēng)取盡快在區(qū)域規(guī)劃的分類、制定規(guī)范、實(shí)施程序等方面達(dá)成共識(shí)。

區(qū)域合作的活動(dòng)主體應(yīng)該是企業(yè)而不是政府，政府的作用是通過(guò)合理的區(qū)域合作政策引導(dǎo)企業(yè)跨區(qū)域活動(dòng)與競(jìng)爭(zhēng)，并防止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，即區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中央政府曾經(jīng)圍繞制止重復(fù)建設(shè)和地區(qū)封鎖等區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)行為出臺(tái)過(guò)不少以“通知”“規(guī)定”或“意見”的形式發(fā)布的政策，但效果均欠佳。其中最重要的原因在于，這些政策只是規(guī)定了地方政府與企業(yè)的禁止行為，但都未明確提出相應(yīng)的違規(guī)處罰機(jī)制。中央政府的區(qū)域合作政策的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：消除區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)形成與發(fā)展的阻礙因素，規(guī)劃并實(shí)施區(qū)域范圍內(nèi)的公共與私人合作項(xiàng)目，支持地方政府在區(qū)域框架內(nèi)更有效地整合資源。因此，區(qū)域合作政策一般有三種，即支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織發(fā)展的政策、直接援助跨地區(qū)的合作項(xiàng)目和支持區(qū)域資源綜合利用的政策。經(jīng)濟(jì)全球化是區(qū)域合作的一個(gè)重要影響因素。在全球化經(jīng)濟(jì)中，各個(gè)區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手不只是鄰近區(qū)域，也可能是國(guó)內(nèi)或國(guó)外其他區(qū)域。一個(gè)區(qū)域內(nèi)的公共、私人與非營(yíng)利機(jī)構(gòu)為了提高競(jìng)爭(zhēng)能力，必須攜手制定符合本區(qū)域特點(diǎn)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策。區(qū)域合作政策的作用在于：充分發(fā)揮一個(gè)區(qū)域的現(xiàn)有資源與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域分工，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的環(huán)境中尋求區(qū)域共同發(fā)展而不是單個(gè)地區(qū)發(fā)展的機(jī)會(huì)。此外，禁止區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的規(guī)定也應(yīng)該納入?yún)^(qū)域合作政策之列。

四、綠色協(xié)調(diào)的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

綠色協(xié)調(diào)可以有兩種理解：一種是綠色發(fā)展加協(xié)調(diào)發(fā)展，另一種是強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。無(wú)論是何種理解，其核心內(nèi)容都是在實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的基礎(chǔ)上促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)。確保綠色協(xié)調(diào)的手段主要有兩種，即主體功能區(qū)制度與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單。

主體功能區(qū)制度最初被稱為主體功能區(qū)規(guī)劃，由中共中央委員會(huì)2005年發(fā)布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》首次提出。國(guó)務(wù)院2010年12月發(fā)布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》標(biāo)志著中國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃進(jìn)入操作層面。中共中央委員會(huì)在2010年出臺(tái)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》與2011年批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中，這一概念演變?yōu)椤爸黧w功能區(qū)戰(zhàn)略”。2013年黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度”。由規(guī)劃到戰(zhàn)略，再到制度，充分表明主體功能區(qū)日益受到中央的重視。2016年中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)、中華人民政治協(xié)商會(huì)議授權(quán)新華社發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”，再次彰顯了主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)性地位。特別值得注意的是，“十三五”規(guī)劃綱要提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，主體功能區(qū)制度是支撐其中協(xié)調(diào)與綠色兩大發(fā)展理念的具體戰(zhàn)略措施。然而，主體功能區(qū)只是一個(gè)基本的區(qū)域劃分框架，也就是說(shuō)，主體功能區(qū)只是一個(gè)基本的制度，落實(shí)其所倡導(dǎo)的發(fā)展理念，還需要其他規(guī)劃與政策的配合，希望僅僅通過(guò)主體功能區(qū)規(guī)劃或戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)人與自然和諧是不切實(shí)際的。在主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，再制定出標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域劃分框架，并以此為基礎(chǔ)制定區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策，才能將主體功能區(qū)制度落到實(shí)處。只有主體功能區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域框架齊全，才能真正完善區(qū)域管理的制度基礎(chǔ)。在追求人與自然和諧發(fā)展方面，主體功能區(qū)這朵“紅花”還需要標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域與問題區(qū)域“綠葉”襯托。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單是一種正在嘗試的區(qū)域管理制度創(chuàng)新，其主要目的是禁止不符合生態(tài)文明要求的產(chǎn)業(yè)在特定區(qū)域布局。制定合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展負(fù)面清單，無(wú)疑是政府協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的重要職能之一，不但要兼顧地方發(fā)展和“綠水青山”，更要明確由哪些機(jī)構(gòu)執(zhí)行、監(jiān)督與評(píng)估這類清單。

五、共享共贏的關(guān)鍵舉措與創(chuàng)新方向

為實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間“基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，必須建立共享共贏機(jī)制，確保在全國(guó)整體發(fā)展的基礎(chǔ)上各區(qū)域的發(fā)展水平與生活水平趨于平等，主要依靠?jī)煞N手段，即問題區(qū)域扶持政策與對(duì)口支援政策。

問題區(qū)域可歸納為“窮、堵、老”，即落后區(qū)域、膨脹區(qū)域與蕭條區(qū)域（或稱老工業(yè)基地）。不同類型的問題區(qū)域所面臨的主要問題、發(fā)展起點(diǎn)、思路與方向都不相同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，即均需要中央政府出面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并予以有針對(duì)性的扶持。因此，中央政府需要制定一個(gè)“窮、堵、老”清單，并確定定期調(diào)整機(jī)制。在中央政府對(duì)問題區(qū)域?qū)嵤┑恼咧?，不同類型政策的重點(diǎn)有所不同：扶持“窮”者的政策重點(diǎn)應(yīng)落腳于促使其加快從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)或服務(wù)業(yè)社會(huì)，最終步入現(xiàn)代化軌道；扶持“堵”者的政策重點(diǎn)在于促使其通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整吐故納新，永葆經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力；扶持“老”者的政策重點(diǎn)應(yīng)傾向于幫助其通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型或重構(gòu)，重振昔日雄風(fēng)，最終目標(biāo)是恢復(fù)往日活力和地位。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體進(jìn)入新常態(tài)后，“窮、堵、老”問題區(qū)域的治理成為國(guó)家的重大戰(zhàn)略任務(wù)，治理成效的好壞直接關(guān)系到“基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當(dāng)”三大目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。

對(duì)口支援政策是有中國(guó)特色的區(qū)域扶持政策，這種發(fā)達(dá)區(qū)域無(wú)償幫助落后區(qū)域的政策是體現(xiàn)了大局觀的創(chuàng)舉，為世界貢獻(xiàn)了一條先富幫后富并進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的道路。若對(duì)“窮、堵、老”實(shí)施具有針對(duì)性的區(qū)域政策是世界治理問題區(qū)域的一般做法，那么對(duì)口支援政策則是中國(guó)特色的制度安排。完善對(duì)口支援政策，需要在效率與均衡負(fù)擔(dān)方面加以改進(jìn)。正是由于對(duì)口支援是無(wú)償性質(zhì)，往往會(huì)重政治效果而輕經(jīng)濟(jì)效率。提高對(duì)口支援項(xiàng)目的效率，應(yīng)該圍繞受援區(qū)域的需要安排支援項(xiàng)目；發(fā)達(dá)地區(qū)中也存在地區(qū)發(fā)展水平的差距，財(cái)力雄厚的發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)口支援落后地區(qū)中的難點(diǎn)地區(qū)，而財(cái)力一般的發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該對(duì)口支援落后地區(qū)中條件較好的地區(qū)，以適當(dāng)均衡負(fù)擔(dān)。例如，對(duì)口支援西藏的安排就有改進(jìn)余地，河北省與陜西省對(duì)口支援的是西藏最困難的阿里地區(qū)，而北京與江蘇省對(duì)口支援的是西藏條件最好的拉薩。此外，對(duì)口支援不能一成不變，需要建立調(diào)整機(jī)制。

六、總結(jié)

“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的高度概括，每一個(gè)方面都包含非常豐富的內(nèi)容。進(jìn)入新時(shí)代后，中國(guó)的區(qū)域發(fā)展格局發(fā)生了顯著變化，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這16個(gè)字概括的四個(gè)方面相互關(guān)聯(lián)，不可偏廢。為了使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制更加有效，圍繞這四個(gè)方面的立法應(yīng)該提上議事日程。

協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是政府不可推卸的職責(zé)，但無(wú)論是采用何種機(jī)制，必須以市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用為前提。只有處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，才能使區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制更加有效。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的作用領(lǐng)域是有限的，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是政府，特別是中央政府有限作用領(lǐng)域中的重點(diǎn)。中央政府在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制時(shí)，還需要充分調(diào)動(dòng)并積極引導(dǎo)地方和企業(yè)參與協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，并規(guī)范地方政府執(zhí)行區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策的行為。

作者簡(jiǎn)介：張可云，男，中國(guó)人民大學(xué)區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所教授，博士生導(dǎo)師（北京 100872）。

在動(dòng)能轉(zhuǎn)化的持續(xù)推動(dòng)中實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

喻新安

黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。黨的十九大報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，必須以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。那么實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革三大變革是什么關(guān)系？怎樣處理這些關(guān)系并建立起更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，這是本文要討論和探索的問題。

一、重視區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的新趨勢(shì)新現(xiàn)象

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)在中國(guó)由來(lái)已久，但近幾年這種不協(xié)調(diào)在“東強(qiáng)西弱”沒有根本改變的情況下，又出現(xiàn)了新的區(qū)域分化，整體呈現(xiàn)“東強(qiáng)西弱、南強(qiáng)北弱”的新趨勢(shì)。

2017年4月，李克強(qiáng)總理在山東考察時(shí)指出：“現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)一個(gè)很大的變化，就是走勢(shì)分化的情況從‘東西差距’變成了以黃河為界的‘南北差距’?！睆哪媳钡貐^(qū)的發(fā)展來(lái)看，位于東部、中部、西部同一區(qū)域內(nèi)部日趨呈現(xiàn)出“南強(qiáng)北弱”的格局。比如，同為東部沿海地區(qū)，長(zhǎng)三角地區(qū)、珠三角地區(qū)的發(fā)展快一些；同為中部地區(qū)，中部之中的河南以及中南部的湖北、湖南、安徽等省份發(fā)展較快；同為西部地區(qū)，西南省份如貴州等省份的發(fā)展也明顯要快。

河南與山西的幾個(gè)發(fā)展數(shù)據(jù)可以呈現(xiàn)出這種分化。一是經(jīng)濟(jì)總量。1980年、1990年、1995年、2015年、2017年山西的經(jīng)濟(jì)總量分別相當(dāng)于河南經(jīng)濟(jì)總量的47.5%、45.9%、36%、34.6%、33.3%。二是經(jīng)濟(jì)增速。2012年、2017年，河南的經(jīng)濟(jì)增速分別為10.1%、7.8%，而山西的經(jīng)濟(jì)增速則分別為7.8%、7.0%。三是進(jìn)出口總額。2012年，河南進(jìn)出口總額為517.5億元，山西為150.43億元，山西進(jìn)出口總額相當(dāng)于河南進(jìn)出口總額的29%；2017年，河南進(jìn)出口總額為5232.79億元，山西為1161.9億元，山西進(jìn)出口總額相當(dāng)于河南進(jìn)出口總額的21.8%。總的來(lái)看，河南的發(fā)展態(tài)勢(shì)比山西好得多。

中部大省河南省內(nèi)的區(qū)域分化也很明顯，表現(xiàn)為強(qiáng)市與弱市的狀態(tài)今非昔比和位置互換。河南有18個(gè)省轄市，“十二五”以前分為三大陣容，鄭州、洛陽(yáng)、南陽(yáng)為第一陣容；開封、新鄉(xiāng)、焦作、鶴壁、濟(jì)源、平頂山、漯河、許昌、安陽(yáng)、三門峽等10個(gè)省轄市為第二陣容；駐馬店、信陽(yáng)、周口、商丘和濮陽(yáng)為第三陣容。這三大陣容，“十二五”以來(lái)發(fā)展出現(xiàn)分化?！笆濉逼陂g，許昌、濮陽(yáng)年均經(jīng)濟(jì)增速達(dá)11.2%，并列第一名，增速倒數(shù)前三名的是安陽(yáng)、平頂山、三門峽。2017年，許昌經(jīng)濟(jì)增速達(dá)8.7%，高于全省經(jīng)濟(jì)增速0.9個(gè)百分點(diǎn)，仍然保持第一位。綜合研判，許昌已進(jìn)入全省第一陣容。第二、第三陣容的一些城市出現(xiàn)位置互換，如濮陽(yáng)進(jìn)入第二陣容。河南有15個(gè)資源型城市（三門峽、洛陽(yáng)、焦作、鶴壁、濮陽(yáng)、平頂山、南陽(yáng)、登封、新密、鞏義、滎陽(yáng)、靈寶、永城、禹州、安陽(yáng)縣）也出現(xiàn)了發(fā)展分化的現(xiàn)象，表現(xiàn)為自然資源、發(fā)展基礎(chǔ)基本相同的市縣發(fā)展態(tài)勢(shì)迥異和傳統(tǒng)強(qiáng)市（縣）陷入困境。全國(guó)首批資源枯竭城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市焦作，20世紀(jì)90年代初與煤炭相關(guān)產(chǎn)業(yè)的增加值占到工業(yè)增加值的比重在90%以上，目前焦作已成功實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中煤炭產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值在全市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量中所占的比重還不足3%，新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模初現(xiàn)，形成了鋁、煤鹽聯(lián)合化工、汽車及零部件、食品、生物、裝備等6大戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)，正在成為中西部最具發(fā)展活力的新型工業(yè)城市和頗具影響的新興旅游城市。而有的資源型城市，由于受諸如路徑依賴等多種因素的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型認(rèn)識(shí)遲、力度小、行動(dòng)慢，發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于同類城市。如平頂山“十二五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)增速全省墊底?？h級(jí)城市滎陽(yáng)曾多年位居河南市（縣）綜合實(shí)力前五位，但2018年上半年，該市GDP增速1.7%，規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值增速為-3.1%，固定資產(chǎn)投資增速為-31%，進(jìn)出口總值增速-37.1%，狀況堪憂。

二、區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)與動(dòng)能轉(zhuǎn)化的差異性有關(guān)

全國(guó)出現(xiàn)區(qū)域發(fā)展走勢(shì)分化的“南北差距”，以及河南省內(nèi)的區(qū)域差距，原因是多方面的，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素、轉(zhuǎn)型升級(jí)因素、人才供給因素、新經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、體制機(jī)制因素、政治生態(tài)因素等，歸結(jié)起來(lái)，最重要的是發(fā)展動(dòng)能強(qiáng)弱的差異、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化快慢的差異。

全國(guó)范圍的南北發(fā)展差異的主要原因：一是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇的差異。如江蘇推動(dòng)錯(cuò)位發(fā)展，昔日“洼地”蘇北地區(qū)異軍突起，徐州大力推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)轉(zhuǎn)型，走出了一條老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型振興之路。福建堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，做好“生態(tài)+”文章，生態(tài)優(yōu)勢(shì)正在越來(lái)越多地轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。河南發(fā)揮綜合交通優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)交通樞紐建設(shè)，鄭州機(jī)場(chǎng)客貨運(yùn)吞吐量躍居中部地區(qū)“雙第一”。有的省份則戰(zhàn)略選擇搖擺不定，陷入長(zhǎng)期被動(dòng)。區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略選擇的差異，是導(dǎo)致不同區(qū)域發(fā)展動(dòng)能強(qiáng)弱有別的重要原因。二是工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的差異。工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)是區(qū)域動(dòng)能轉(zhuǎn)換的著力點(diǎn)。東南沿海地區(qū)的蘇浙粵等省份，在輕工業(yè)領(lǐng)域和重工業(yè)的部分勞動(dòng)密集環(huán)節(jié)實(shí)行“機(jī)器換人”，在消費(fèi)品制造業(yè)領(lǐng)域加大研發(fā)創(chuàng)新力度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品功能和質(zhì)量升級(jí)，在汽車、裝備制造、集成電路等資金和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)強(qiáng)化技術(shù)改造，保持和擴(kuò)大了領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)。比較而言，同為東部沿海地區(qū)的遼寧、河北在工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面缺少實(shí)質(zhì)性動(dòng)作。三是經(jīng)濟(jì)活躍度的差異。一些省份注重營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境，經(jīng)濟(jì)活躍度高。2017年，浙江“最多跑一次”改革實(shí)現(xiàn)率達(dá)87.9%、群眾滿意度達(dá)94.7%。相反，由于營(yíng)商環(huán)境不佳，導(dǎo)致“投資不過(guò)山海關(guān)”，成為東北經(jīng)濟(jì)低迷的痛點(diǎn)。四是應(yīng)對(duì)新技術(shù)革命挑戰(zhàn)策略的差異。歷史告訴我們，科技革命、產(chǎn)業(yè)變革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)崛起息息相關(guān)，對(duì)區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，并催生出新的結(jié)構(gòu)性矛盾。當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速孕育、集聚迸發(fā)，正在引發(fā)產(chǎn)業(yè)分工重大調(diào)整，重塑地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局。以知識(shí)、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐的新一輪區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，正在代替以資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素投入為條件的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，面對(duì)區(qū)域發(fā)展格局的重新調(diào)整和深刻變革，誰(shuí)把握得好，誰(shuí)就有可能占據(jù)主動(dòng)、贏得先機(jī)；反之，則可能錯(cuò)失一個(gè)重要的發(fā)展階段，陷入長(zhǎng)期被動(dòng)。2017年，杭州信息經(jīng)濟(jì)增加值對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率超過(guò)50%，其增速超過(guò)GDP增速兩倍以上；貴州經(jīng)濟(jì)發(fā)展以大數(shù)據(jù)為引領(lǐng)，以電子信息制造業(yè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。但也有一些地方反應(yīng)遲鈍，在地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)格局中處于不利地位。五是新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。一些省份領(lǐng)時(shí)代先河，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”，推動(dòng)類似電商、旅游等輕資產(chǎn)、低成本的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)模式。2017年，浙江“三新”經(jīng)濟(jì)增加值對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)到37.1%。

河南省內(nèi)的區(qū)域分化則與產(chǎn)業(yè)集聚的狀態(tài)和行業(yè)分化糾纏在一起?！笆濉逼陂g，河南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值占比超過(guò)56%，成為工業(yè)增長(zhǎng)的主陣地。與此同時(shí)，重點(diǎn)行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)分化趨勢(shì)。2018年上半年，鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)和效益持續(xù)好轉(zhuǎn)，但有色行業(yè)由上年同期盈利26億元轉(zhuǎn)為虧損5.3億元，行業(yè)利潤(rùn)減少31.3億元，電解鋁產(chǎn)量下降17.5%，銷量下降11.4%。不同市（縣）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)情況對(duì)區(qū)域發(fā)展整體水平影響極大，也都源于動(dòng)能轉(zhuǎn)化的舉措和力度的差異。

三、動(dòng)力變革是形成區(qū)域發(fā)展新動(dòng)能的關(guān)鍵

黨的十九大指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，培育新增長(zhǎng)點(diǎn)，形成新動(dòng)能。

新動(dòng)能的形成要靠質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革。在這三大變革中，質(zhì)量變革是主體，效率變革是重點(diǎn)，動(dòng)力變革是關(guān)鍵。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最終體現(xiàn)為質(zhì)量的改進(jìn)和效率的提升，但根本取決于動(dòng)力的變革，動(dòng)力決定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，決定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和增長(zhǎng)效率。在要素成本上升、環(huán)境問題嚴(yán)峻、外部市場(chǎng)不確定性加大的背景下，若繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)、要素投入、投資拉動(dòng)的增長(zhǎng)方式，一些結(jié)構(gòu)性矛盾必然繼續(xù)累積，并且加大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。另外，在新技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革撲面而來(lái)、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的新形勢(shì)下，要形成區(qū)域發(fā)展新動(dòng)能就必須把自主創(chuàng)新作為第一動(dòng)力。所以，動(dòng)力變革既是形成區(qū)域發(fā)展新動(dòng)能的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革的前提條件。因此，推動(dòng)三大變革的順序，是率先加快動(dòng)力變革，以促進(jìn)效率變革，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革，由此提高全要素生產(chǎn)率，釋放資源活力，加快區(qū)域動(dòng)能的轉(zhuǎn)換。

動(dòng)力變革要以動(dòng)能轉(zhuǎn)換為切入點(diǎn)。新動(dòng)能是與傳統(tǒng)動(dòng)能相比較而言的。傳統(tǒng)動(dòng)能主要指以傳統(tǒng)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、模式為基礎(chǔ)，以資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素投入為條件的一般發(fā)展動(dòng)能；新動(dòng)能主要指以新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式為核心，以知識(shí)、技術(shù)、信息、數(shù)據(jù)等新生產(chǎn)要素為支撐的發(fā)展動(dòng)能。顯然，無(wú)論是國(guó)家還是地方，新舊動(dòng)能之間的轉(zhuǎn)換都不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)逐步轉(zhuǎn)換的過(guò)程。

2015年10月18日，習(xí)近平總書記接受路透社采訪時(shí)指出：“中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，正經(jīng)歷新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化的陣痛，但中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基本面沒有改變。”2015年10月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”的概念。自此“新舊動(dòng)能”“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”開始出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，并被反復(fù)提及。2016年政府工作報(bào)告中有三處提及“新舊動(dòng)能”，2017年政府工作報(bào)告中有兩處提及“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換”。2017年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了中國(guó)培育新動(dòng)能、加速新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的第一份文件《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能加快新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換的意見》。2018年1月，國(guó)務(wù)院批復(fù)山東設(shè)立新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)，這是黨的十九大以后國(guó)務(wù)院批復(fù)的首個(gè)以新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換為主題的區(qū)域性國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。2018年1月17日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)山東新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案的通知》指出，要貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，積極探索新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換模式，著力加快建設(shè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，為促進(jìn)全國(guó)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系作出積極貢獻(xiàn)。

新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換是一篇大文章，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的內(nèi)涵在于“轉(zhuǎn)換”，而非“替代”，一方面是改造提升還在發(fā)生作用的傳統(tǒng)動(dòng)能；另一方面是培育發(fā)展尚未完全形成的新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)新舊動(dòng)能間的穩(wěn)妥續(xù)接，在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中增加發(fā)展活力，進(jìn)而遏制區(qū)域發(fā)展分化態(tài)勢(shì)，增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

四、重在建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

重點(diǎn)解決思想認(rèn)識(shí)問題。新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，說(shuō)到底是一場(chǎng)涉及思想觀念、生產(chǎn)方式和體制機(jī)制等諸多方面的深刻社會(huì)變革。只有思想再解放些，才能更加清醒地認(rèn)識(shí)發(fā)展趨勢(shì)，把握發(fā)展大勢(shì)，在更大范圍內(nèi)匯聚起推進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的強(qiáng)大合力。著重從傳統(tǒng)發(fā)展模式中解放出來(lái)，實(shí)現(xiàn)由要素投入向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，由投資拉動(dòng)為主向消費(fèi)拉動(dòng)為主轉(zhuǎn)變，由工業(yè)主導(dǎo)向服務(wù)業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由總量發(fā)展導(dǎo)向向綠色發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。著重從守舊守成中解放出來(lái)，強(qiáng)化改革創(chuàng)新、敢為人先意識(shí)，不因循守舊、不墨守成規(guī)，努力做到創(chuàng)新領(lǐng)先發(fā)展；著重從機(jī)械的政策依賴中解放出來(lái)，強(qiáng)化政策創(chuàng)新意識(shí)，努力做到主動(dòng)作為求發(fā)展。要改變思維定式，由遇到新矛盾新問題習(xí)慣于“向后看”，看有沒有成規(guī)慣例可循、有沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可用，到遇到新矛盾新問題“向前看”，用創(chuàng)新的思維尋找解決辦法。要聯(lián)系中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的大背景，聯(lián)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的大邏輯，堅(jiān)決破除不合時(shí)宜的思想觀念，查找導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展滯后的癥結(jié)和痛點(diǎn)，在培育新增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上達(dá)成共識(shí)。

重點(diǎn)解決新動(dòng)能培育問題。首先，要提高科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率。推動(dòng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合，突出先導(dǎo)性和支柱性，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)體系新支柱，做大做強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以信息化、智能化為杠桿培育新動(dòng)能，推動(dòng)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)模式和企業(yè)形態(tài)根本性轉(zhuǎn)變。加快培育核心企業(yè)。與大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新緊密結(jié)合，更加強(qiáng)調(diào)以企業(yè)為主體，進(jìn)一步增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力、活力和實(shí)力，在一些重點(diǎn)領(lǐng)域布局培育“小巨人”企業(yè)。其次，要加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端化、集群化、基地化、綠色化發(fā)展，提高龍頭骨干企業(yè)縱向延伸、橫向聯(lián)合的能力，形成更具競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)集群。再次，要突出厚植高端人才。實(shí)行更加積極有效的政策，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境，著力優(yōu)化制度體系、社會(huì)氛圍、生態(tài)環(huán)境。最后，要釋放國(guó)家政策紅利。認(rèn)真研究國(guó)家賦予各地的先行先試、試點(diǎn)示范權(quán)利的政策內(nèi)涵，最大限度地提高政策普惠面，為產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供政策保障。

重點(diǎn)解決體制機(jī)制變革問題。體制機(jī)制不適應(yīng)是一些地方經(jīng)濟(jì)不景氣的根本原因。一要釋放民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力。要加大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展力度，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)條件，破除市場(chǎng)準(zhǔn)入種種限制，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展搞好服務(wù)、創(chuàng)造環(huán)境。加快“放管服”改革。二要對(duì)現(xiàn)行的地方性法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)定等進(jìn)行全面清理，加快推進(jìn)立改廢釋，通過(guò)制度創(chuàng)新，把該放的權(quán)力放出去放下去，提高政府服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾的效能。三要深化財(cái)稅金融體制改革。要有效吸引技術(shù)密集型行業(yè)，特別是高新技術(shù)企業(yè)投資，通過(guò)深化金融體制改革，重點(diǎn)解決金融供給不足的問題，引導(dǎo)金融回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。四要加快領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新。處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。注重運(yùn)用法治方式，加快營(yíng)造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。五要強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，構(gòu)建多元化、社會(huì)化的公共服務(wù)供給體系，形成政府購(gòu)買、市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。

作者簡(jiǎn)介：喻新安，男，鄭州師范學(xué)院國(guó)家中心城市研究院名譽(yù)院長(zhǎng)，首席專家（鄭州450000）。