倪 楠

(西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，陜西西安710122)

1 問題的提出

行政審批并不是一個新的問題，20 世紀(jì)末國內(nèi)就有學(xué)者進行研究，但在不同的時代背景下，受社會經(jīng)濟、國家戰(zhàn)略、政府職能和政府機構(gòu)改革等因素的影響，不同歷史時期的行政審批都呈現(xiàn)出不同的審批模式。行政審批制度改革是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑，主要致力于通過簡政放權(quán)來處理好政府、社會、市場與公民之間的關(guān)系[1]。行政審批制度是國家進行市場調(diào)節(jié)過程中的重要行政手段，學(xué)界對于行政審批改革的探討也是伴隨經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷變化。早期學(xué)界更加關(guān)注行政審批制度本身，之后學(xué)界聚焦地方行政審批制度改革的困境。新時代，如何將“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能與行政審批改革相結(jié)合成為新的研究領(lǐng)域。

我國行政審批制度誕生于高度集中的計劃經(jīng)濟時代，改革開放后向著更加科學(xué)、更加公平和法治化的軌道健康發(fā)展[2]。按照行政審批制度的法治化進程我們可以將其劃分為三個階段：第一階段是以自由裁量為中心的分散審批階段。該階段主要集中在2000年之前，核心是健全監(jiān)管體系，體現(xiàn)國家對社會經(jīng)濟各個領(lǐng)域的監(jiān)管，這一階段計劃經(jīng)濟時代的“管制”思想并未扭轉(zhuǎn)，主要表現(xiàn)為行政審批“散而全”。第二階段是2001年中國加入世界貿(mào)易組織后，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和法治化成為市場對行政審批的新要求。2004年《中華人民共和國行政許可法》頒布實施后，行政審批制度逐步納入有法可依的“分散審批階段”。這一階段主要以規(guī)范審批行為、不斷減少審批事項為特征。特別是2013年以來，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%，非行政許可審批徹底終結(jié)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務(wù)事項壓減74%，職業(yè)資格許可和認定大幅減少[3]。同時，新的行政審批形式初見端倪，“一站式服務(wù)”“智能化審批”開始出現(xiàn)，電子政務(wù)開始被高度關(guān)注。第三階段是2015年后信息技術(shù)與行政審批廣泛結(jié)合，行政審批模式進入了一個以“形式集中”而審批權(quán)限分散的發(fā)展階段。在這個階段，伴隨著我國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟的高速發(fā)展，2015年李克強總理首次提出“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，之后互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛與行政治理相結(jié)合以提升政府效能為訴求，更好地推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以破除市場壁壘[4]。以北京、上海、江蘇、浙江、福建為代表，這些地區(qū)的審批模式都是將現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛應(yīng)用于行政審批，利用互聯(lián)網(wǎng)的高效與便捷來提升行政效能，把分散的行政審批進行物理上的集中，大多通過設(shè)置“網(wǎng)絡(luò)政務(wù)中心”來實現(xiàn)[5]。

進入新時代，全球化的市場競爭、人民日益增長的美好生活需要和信息化帶來的技術(shù)革命，已成為社會發(fā)展的主要特征。為了更好地適應(yīng)這一時代特征，國家大力實施機構(gòu)改革，不斷推進政府職能轉(zhuǎn)變，其中行政審批改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要部分，也成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要一環(huán)。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，政府在市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控領(lǐng)域面對更大的挑戰(zhàn)，改革開放40 余年的發(fā)展經(jīng)驗表明這些挑戰(zhàn)主要包括：市場需要建立更加公平、合理和高效的市場秩序;“放管服”改革形成對市場更加有效的調(diào)控和監(jiān)管;“互聯(lián)網(wǎng)+”的新經(jīng)濟業(yè)態(tài)對傳統(tǒng)監(jiān)管方式提出新的要求;社會主要矛盾的變化需要新的治理體系[6]。提高行政審批的效能是應(yīng)對這些挑戰(zhàn)、體現(xiàn)政府調(diào)控水平的關(guān)鍵所在。行政審批不僅引導(dǎo)著市場，激發(fā)著市場主體的活力，同時也是防止市場失靈的重要保障。因此，本文對“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下行政審批制度改革優(yōu)化路徑的探討有重要現(xiàn)實意義。

2 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”驅(qū)動的行政審批改革實踐

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開的工作意見》，要求把實體政務(wù)服務(wù)中心與網(wǎng)上辦事大廳結(jié)合起來，推動政務(wù)服務(wù)向網(wǎng)上辦理延伸，到2020年實現(xiàn)運行全流程和政務(wù)服務(wù)全過程的公開化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化水平顯著提升[7]。2016年4月14日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點實施方案》，提出加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，深入實施信息惠民工程，構(gòu)建方便快捷、公平普惠、優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)體系[8]。至此，各級政府在全國范圍內(nèi)掀開了一場在信息化推動下，以提升行政效能為目的的行政審批制度改革。

2.1 借助“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)審批部門“物理聚合”

政府行政最大的目的在于提供公共服務(wù)，我國政府從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，而行政審批作為政府職能的重要載體也在內(nèi)容和形式上不斷調(diào)整。在內(nèi)容上，自2013年以來，國務(wù)院不斷通過減少行政審批事項以釋放政策紅利，以便更好引導(dǎo)和調(diào)控市場。目前，國務(wù)院已將行政審批事項從2013年的1 700 余項縮減為600 余項，除直接關(guān)系人民群眾健康、安全的300 項事項不在精簡之列，其余的審批事項下一步還有精簡的空間[9]。2013年以來已將行政審批事項縮減74%以上，可以明顯感受到國家在行政審批制度改革上的決心和力度，但也應(yīng)該看到剩余的審批事項依舊集中在不同的25 個部委。在形式上，行政審批已從向一個職能科室集中審批發(fā)展到向行政審批服務(wù)中心聚合的模式。自20 世紀(jì)90年代浙江省金華市探索建立行政服務(wù)中心以來，各地方政府就不斷探索建設(shè)行政服務(wù)中心，實施集中辦理審批業(yè)務(wù)[10]。2011年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》后，特別是在打造營商環(huán)境、吸引投資的要求下，各地方政府為了避免部門間的“相互推諉”，不斷提升行政效能，紛紛通過建設(shè)政務(wù)中心的形式來實現(xiàn)對各審批部門“物理上的聚合”以達到集中審批的目的[11]。這種審批模式就是將擁有不同審批權(quán)限的部門聚合在一棟大樓里，使不動產(chǎn)登記、契稅、公安、出入境管理等基本行政審批事項能夠得到集中辦理，解決了以往行政審批權(quán)限分屬不同行政主管部門而造成的申請者路途上需要付出的巨大時間成本，避免人為的行政效能低下。目前，“一次辦”“集中辦”“最多跑一次”是許多行政主管部門對于企業(yè)和市民的承諾，這也主要依賴于行政審批部門“物理上的聚合”。

2.2 依托“互聯(lián)網(wǎng)+”整合信息資源

由于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的普及和廣泛應(yīng)用，一些城市在行政審批中大力推廣網(wǎng)上預(yù)約、網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上查詢并進行在線審批，以扭轉(zhuǎn)行政審批中申請者信息不對稱的狀況。2018年，國務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦公室發(fā)布《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告(2017)》，建立健全省、市、縣三級網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)體系，實現(xiàn)在線預(yù)約預(yù)審功能成為2017年行政審批的主要特點。而在2019年報告中，智能化、一體化、移動化、便利化以及打造數(shù)字化政府已成為政府審批的發(fā)展方向[12]。這種新的審批模式使行政審批更加透明，通過網(wǎng)絡(luò)服務(wù)和數(shù)字化服務(wù)公開權(quán)力清單減少審批事項，使得行政審批更好地被監(jiān)督，也促使政府提供更好的公共服務(wù)。上海市開通了“一窗通”平臺將企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、公安公章備案、稅務(wù)涉稅事項、銀行預(yù)約開戶、社保用工等一攬子行政審批事項統(tǒng)一在線辦理[13]。深圳市全面推行網(wǎng)上辦事大廳“一網(wǎng)通”，將原先的政務(wù)公開、行政許可、投資審批、公共服務(wù)、公共資源交易、社會信用等線下業(yè)務(wù)統(tǒng)一服務(wù)入口，統(tǒng)一身份認證，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，進行線上辦理[9]。江蘇省依托江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開展“不見面審批”，將“能評”“環(huán)評”等7 項關(guān)鍵性評估納入“多評合一”的范圍，大力推行“應(yīng)上盡上、全程在線”的跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。浙江省也依托“一張網(wǎng)”平臺打通部門信息孤島，推動公共數(shù)據(jù)共享開放[14]。無論上海、深圳、江蘇還是浙江這些發(fā)達省市都是將行政審批與互聯(lián)網(wǎng)緊密結(jié)合，充分利用信息技術(shù)打通各部門間的信息障礙，沖破信息孤島，以加強信息共享和流動來推動行政審批部門的聯(lián)動和協(xié)調(diào)，以提升不同審批職能部門間的內(nèi)部行政效能，但這種共享由于受到信息所有權(quán)、管理權(quán)以及使用權(quán)權(quán)屬不同的影響，在現(xiàn)有的體制下更多的僅是有限的共享。

2.3 通過“互聯(lián)網(wǎng)+”驅(qū)動的審批流程透明化

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議強調(diào)，要著力營造法治化、國際化的營商環(huán)境，營商環(huán)境是一個國家綜合實力的體現(xiàn)，也是一個國家國際競爭力的縮影。2018年我國營商環(huán)境排名位列全球第46 位，依然與世界主要發(fā)達國家有一定差距。目前，國內(nèi)各省市將提升營商環(huán)境以便吸引投資作為政府工作中的重中之重，而縮短行政審批時間則是提升營商環(huán)境的有力抓手[15]。一些省市已將一些簡單的審批事項要求在3 個工作日完成，涉及其他部門的要求在7 個工作日完成[16]。上海市推出當(dāng)場辦結(jié)、提前服務(wù)、當(dāng)年落地的“三個一批”改革，即公開一批當(dāng)場辦結(jié)事項清單，公告一批提前服務(wù)事項清單，推進項目實現(xiàn)當(dāng)年開工開業(yè)和當(dāng)年竣工驗收，其中1 247 個在“一網(wǎng)通”中的事項90%實現(xiàn)了“只跑一次、一次辦成”，99%的民生服務(wù)事項實現(xiàn)全市通辦。江蘇省推出“3550”，即開辦企業(yè)3 個工作日內(nèi)完成，不動產(chǎn)權(quán)證5 個工作日內(nèi)完成，工業(yè)建設(shè)項目施工許可證50 個工作日內(nèi)完成。深圳市推出“深90”，即建設(shè)項目從立項到施工許可辦理完成，總審批時間不超過90 天[17]。這樣的規(guī)定既明確了辦理時間，也明確了主體責(zé)任，通過各部門的高效配合和聯(lián)動機制來推動行政效能的不斷提高，這也是對簡政放權(quán)、激發(fā)市場活力的落實。民眾通過官方網(wǎng)站、手機App、微信公眾號等即可隨時查看審批的流程、當(dāng)前狀態(tài)和審批的時限要求。

2.4 基于“互聯(lián)網(wǎng)+”中介服務(wù)實現(xiàn)市場化和規(guī)范化

從2015年開始，國務(wù)院不斷對行政審批中介服務(wù)進行清理和改革;2017年國務(wù)院兩次共取消52 項行政審批中介服務(wù)事項;2018年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入推進審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，意見提出深化行政審批中介服務(wù)改革，取消“紅頂”中介，要求中介組織與監(jiān)管部門脫鉤，引入準(zhǔn)入機制，構(gòu)建有序、高效和公平競爭的中介服務(wù)市場。浙江省在2018年開始運行“網(wǎng)上中介超市”，對中介機構(gòu)進行全省信用監(jiān)管，麗水市還開展了“網(wǎng)上競價服務(wù)”[18]。湖北省建立公開透明的中介機構(gòu)服務(wù)清單，實現(xiàn)“零門檻，零限制入住”。上海市于2018年頒布《上海市推進行政審批中介服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)若干意見》，取消中介服務(wù)272 項，優(yōu)化簡化118 項，對中介機構(gòu)的服務(wù)項目進行規(guī)范，施行標(biāo)準(zhǔn)化管理和服務(wù)評審改革[19]。伴隨新時代提出的新要求，中介服務(wù)正在不斷走向正規(guī)化、市場化和標(biāo)準(zhǔn)化，中介服務(wù)組織已不再是以往作為政府機構(gòu)的組成部分或創(chuàng)收單位出現(xiàn)，中介市場已逐步形成依法依規(guī)的市場化運作。同時，在現(xiàn)有的行政審批模式下，無論是線下還是線上的政務(wù)中心都已不是單純的審批機構(gòu)，已從管理型政府走向服務(wù)型政府。大量的行政審批中心都設(shè)置了形式多樣的延伸服務(wù)，常常是對企業(yè)從入住到經(jīng)營再到銷售的全程化服務(wù)。這些政務(wù)中心為企業(yè)在經(jīng)營中遇到的行政問題及時牽線搭橋，答疑解惑，已成為一個綜合性服務(wù)體。

3 新時代行政審批制度的阻滯因素

全球化、市場化、智能化和全面法治化已成為市場經(jīng)濟的主要特征，“互聯(lián)網(wǎng)+”則是這一時代特征的重要抓手。新時代，新的市場特征對行政審批提出了高效、服務(wù)和專業(yè)化的新要求。這種高效并不是對效率的簡單提升，而是在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)發(fā)展下市場對于技術(shù)審批與技術(shù)監(jiān)管的一種期望。服務(wù)內(nèi)容也不再是簡單提供審批服務(wù)，而是從規(guī)劃配套到項目落地以及后期保障的全流程服務(wù)。從專業(yè)化審批項目所產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)性審批和審批鏈的完整性訴求的角度來說，市場主體希望審批實現(xiàn)體系化和專業(yè)化。然而，目前正在運行的行政審批制度并沒有達到“以人民為中心”的行政審批要求，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

3.1 行政審批與監(jiān)督未能充分分離

從各省改革實踐經(jīng)驗看，無論是建設(shè)審批中心還是政務(wù)大樓，都只是將原來分屬不同職能部門的行政審批人員進行“物理上的聚合”。雖然大量的行政審批事項得到消減，但現(xiàn)有的行政審批環(huán)節(jié)并沒有發(fā)生根本性的改變，許多資料都存在重復(fù)申報和重復(fù)提交的情況，造成這種狀況的主要原因是這些審批權(quán)限隸屬于不同的職權(quán)部門。在實際運行中，不同的審批部門都有著各自的審批流程和需要提交的法定材料，而這些材料是任何一個審批部門進行基礎(chǔ)審核的必要條件。這樣的設(shè)置必然造成行政審批的環(huán)節(jié)復(fù)雜，需要提交的相似證明材料多，以至于無法從體制內(nèi)部真正激發(fā)行政審批制度的內(nèi)部效能，以提高行政效率。

同時，在行政審批制度的運行中長期以來行政審批與監(jiān)管都未實行真正的分離，由于一些審批機關(guān)和行政監(jiān)督機關(guān)是一個機關(guān)的兩個部門，即使審批人員在政務(wù)中心辦公，但其身份、職責(zé)和隸屬關(guān)系依然屬于審批單位。這就容易造成腐敗和利益尋租，尤其一些申請者在審批時弄虛作假，而監(jiān)管部門與審批部門可能會出現(xiàn)徇私舞弊的現(xiàn)象。一些企業(yè)在申請行政審批時完全符合法律的規(guī)定，但審批過后就不斷越過法律紅線，而一些監(jiān)管部門在審批過程中就與企業(yè)達成“默契”，自然也就致使監(jiān)管流于形式。行政審批中“審批與監(jiān)管”兩項職能合一的現(xiàn)狀存在制度上的漏洞，不符合新時代國家對市場監(jiān)管和調(diào)控的要求。

3.2 行政審批智能化程度低

無論傳統(tǒng)的行政審批還是目前正在運行的“互聯(lián)網(wǎng)+”審批模式，各個審批環(huán)節(jié)依然是圍繞人進行構(gòu)建，審批人員需要參與行政審批的每一個環(huán)節(jié)，所有的審批事項都依靠人來完成。目前采用的新技術(shù)，如自動抽號、預(yù)約服務(wù)、自動生成表格以及即時通知功能等只是一些簡單的技術(shù)應(yīng)用，并不是我們所說的真正意義上的“互聯(lián)網(wǎng)+”。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的審批模式下，要通過“算法”設(shè)置、資源共享、信息平臺和智能化審批將傳統(tǒng)審批人員解放出來，實現(xiàn)基礎(chǔ)審核由人工智能來完成，審核人員只出現(xiàn)在最終審核階段。

近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，借助互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的人工智能迅速崛起，各種算法層出不窮，大量的傳統(tǒng)行業(yè)因此消失，更多的行業(yè)都在與人工智能相結(jié)合形成更高的效率，將人從重復(fù)性和繁重的體力勞動中解放出來。在行政審批過程中，大量的材料都可以演化成為數(shù)字信息，通過智能化的處理進行確認或?qū)徟?。這種圍繞人工智能構(gòu)建的審批流程是以技術(shù)為核心，人只是作為最終的決定要素而出現(xiàn)，由人來決定智能化審批的結(jié)果是否被確認。人工智能是我國新時代的重大發(fā)展戰(zhàn)略，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，現(xiàn)有的“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展模式?jīng)]有擺脫傳統(tǒng)將人作為每一個環(huán)節(jié)節(jié)點的審批思維，無法通過真正的智能技術(shù)實現(xiàn)人工智能所帶來的劃時代的高效和便捷。

3.3 行政審批重政績輕公眾需求的回應(yīng)

目前，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和“減政放權(quán)”的推動下，各級政府都用“最多跑一趟”“一趟不用跑”“不見面審批”或者通過規(guī)定具體的辦事時間來形容行政審批的效率和速度。在實際運行中，現(xiàn)有一些簡單的事務(wù)性審批工作往往是可以在規(guī)定的時間內(nèi)完成，也有條件實現(xiàn)不見面審批，但對于像上海、深圳、武漢這樣人口密集的超級城市，一些簡單的行政審批工作在以人力為主的行政審批中往往需要根據(jù)申請者的數(shù)量來決定時間的長短，而不是由承諾的時間來決定，政府所做的承諾更多是一種對投資者的吸引[20]。

同時，我們也注意到行政審批存在大量的跨部門審批工作，由于受不同部門、不同審批流程的影響，如果一個部門沒有按時完成，那么整體時間就無法保障。在審批過程中審批事項經(jīng)常會出現(xiàn)不符合規(guī)定、不符合要求以及設(shè)計不合理等事項，以至出現(xiàn)要求申請者修改或重新申報的情況，那么此時的審批時間就是一個不確定的時間。國家設(shè)立行政審批制度的意義在于嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)和質(zhì)量關(guān)，科學(xué)合理地對市場進行調(diào)控，不符合審批條件的堅決不能因為審批時間的規(guī)定就放行。而一些城市采用“容缺預(yù)審”，即為縮短社會事業(yè)民生工程的項目審批時間，只要主件材料齊全就先行受理預(yù)審辦理，允許申辦人在以后的環(huán)節(jié)中補齊容缺材料再核發(fā)許可證。這種做法固然可以提高審批效率，但缺少材料就是不符合規(guī)定，與審批完成時間沒有必然聯(lián)系，這在一定程度上是政績觀對行政審批的曲解。在江蘇省推行的“3550”模式中，房地產(chǎn)企業(yè)的集資建設(shè)“施工許可審批”項目涉及住建局、應(yīng)急管理局、人防辦、自然資源局四個單位，涉及大量技術(shù)問題，即使審批部門開展“多圖聯(lián)審”也很難保障在50 個工作日內(nèi)完成審批工作。行政審批關(guān)乎百姓的生命健康和生產(chǎn)生活，絕不是一場政績工程，應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。

4 “互聯(lián)網(wǎng)+”驅(qū)動的行政審批制度優(yōu)化路徑

進入新時代，人工智能技術(shù)借助網(wǎng)絡(luò)平臺高速發(fā)展與傳統(tǒng)行業(yè)緊密融合，而現(xiàn)有的審批模式只是將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)簡單應(yīng)用于行政審批過程中。同時，僅通過削減行政審批事項的方式已無法徹底解決傳統(tǒng)模式表現(xiàn)出的審批條塊化、多頭化、監(jiān)管分散化、周期長和服務(wù)比重少的狀況。這也無法滿足市場主體對于高效、快速、公平以及釋放“制度紅利”的要求?，F(xiàn)階段，應(yīng)將“互聯(lián)網(wǎng)+”、人工智能與行政審批廣泛結(jié)合，打破現(xiàn)有的行政審批模式。具體而言，通過重構(gòu)審批程序推進監(jiān)管從分散走向集中，以釋放制度紅利等方式使政府在宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管時能夠更加科學(xué)化和精準(zhǔn)化，這不僅是一種新的思維方式，更是一種新的治理體制和監(jiān)管模式。

4.1 精細化分類審批，重構(gòu)審批流程

目前，圍繞行政審批改革主要以“放管服”為突破口，其核心內(nèi)容是通過消減行政審批事項、縮短行政審批時限推進行政審批現(xiàn)代化。但這種現(xiàn)代化只是“物理上的現(xiàn)代化”，當(dāng)下大部分的行政審批都是通過構(gòu)建行政服務(wù)中心、在線審批、預(yù)先告知的模式聚合各個職能部門的資源進行統(tǒng)一辦公，最終形成讓申請者“少跑路”而壓縮行政審批的時間。這種模式符合《中華人民共和國行政許可法》第二十五條、二十六條的相關(guān)規(guī)定，行政審批可以采取集中式的“一個窗口”模式。2011年，國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強政務(wù)服務(wù)的意見》也進一步明確了“三集中、三到位”的原則。但隨著2018年國務(wù)院機構(gòu)改革的完成，國務(wù)院組成部門已經(jīng)縮減至26 個，原先按照市場環(huán)節(jié)建立的監(jiān)管部門，如質(zhì)檢、食藥監(jiān)、工商在機構(gòu)改革后形成了統(tǒng)一的監(jiān)管主體，減少了行政權(quán)限的分散化，原本分散在不同職能部門的審批項目達到了統(tǒng)一，這也為進一步優(yōu)化行政審批程序提供了基礎(chǔ)。

首先，實施前置審批服務(wù)。智能化、數(shù)字化和信息公開化是新時代市場對政府更高的要求，政府在行政管理和推動市場運行中應(yīng)將公路、交通建設(shè)、市政管網(wǎng)、環(huán)境設(shè)施、信息通訊和排污系統(tǒng)等相關(guān)方的基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、一體設(shè)計、一體施工，并將這些公共基礎(chǔ)設(shè)施的參數(shù)數(shù)字化，及時更新，統(tǒng)一查閱。這樣的設(shè)置極大方便了申請行政審批事項的企業(yè)，使企業(yè)申請的項目能夠提前與政府對接，有利于避免制度設(shè)計中的不合規(guī)，也極大縮短了企業(yè)前期論證和調(diào)研的時間。

其次，分類制定審批流程，全面推廣“并聯(lián)審批”。面對復(fù)雜多變的市場環(huán)境，回應(yīng)性監(jiān)管理論(Responsive Regulation)正在成為政府實施監(jiān)管的新選擇，分類制定審批流程是這種監(jiān)管方式的一種表現(xiàn)形式。日益復(fù)雜的經(jīng)濟形勢以及市場對專業(yè)化和科技化的要求也使得行政權(quán)力在設(shè)置上越來越困難，但通過程序上的梳理和優(yōu)化可以進一步協(xié)調(diào)新組建的行政主體的內(nèi)部職能部門，使內(nèi)部效能得到優(yōu)化。分類審批流程將打破傳統(tǒng)審批中不同項目采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進行審批的方式，按照不同的監(jiān)管類別和不同的監(jiān)管環(huán)節(jié)設(shè)置差異化審批程序，使得不同審批項目在不同的審批環(huán)節(jié)擁有不同的審批程序。這就使得原先統(tǒng)一的程序被精準(zhǔn)化，重復(fù)的和沒有必要的審批環(huán)節(jié)將被“消減”，不同監(jiān)管環(huán)節(jié)需要著重審查的內(nèi)容也將凸顯。同時，為了防止各部門相互推諉，分類制定審批流程也會在每一個審批環(huán)節(jié)指派一個行政審批部門牽頭負責(zé)，在同類審批流程中全面推廣“并聯(lián)審批”以改變相關(guān)部門按順序?qū)徟o法從內(nèi)部提高行政效能的狀況。

4.2 整合政務(wù)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)政務(wù)審批的人工智能化

從行政審批的歷史演進來看，行政審批制度改革一直受社會經(jīng)濟發(fā)展變化的影響，為了更好地應(yīng)對市場的變化而不斷對市場監(jiān)管的方式和宏觀調(diào)控的手段進行調(diào)整。近年來，伴隨新技術(shù)革命浪潮的到來，人們的生活方式發(fā)生了巨大改變，一些傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)也發(fā)生了巨大變化，特別是人工智能已經(jīng)在醫(yī)療、救災(zāi)、數(shù)據(jù)采集等方面發(fā)揮了重大作用。以數(shù)據(jù)信息驅(qū)動的監(jiān)管使政府將更加有效率、更加開放、更加負責(zé)，引導(dǎo)政府前進的將是“基于實證的事實”，而不是意識形態(tài)，也不是利益集團所施加的影響。因此，未來大數(shù)據(jù)和人工智能必將為國家治理能力現(xiàn)代化提供新的抓手。當(dāng)這些新技術(shù)與傳統(tǒng)的行政審批相結(jié)合的時候，技術(shù)審批和自動化審批將是行政審批的未來。

首先，推進行政審批模塊化。無論是多么復(fù)雜的行政審批都需要經(jīng)過兩個階段，一個是基本信息提交階段，另一個是專業(yè)信息審核階段。在技術(shù)審批程序中，把所有需要經(jīng)過審批的事務(wù)都進行拆解編號并進行模塊化設(shè)計。當(dāng)申請者提交一項行政審批事項后系統(tǒng)會自動生成需要完成的模塊，自動顯示每個模塊所需要申報的資料、待審的人數(shù)以及完成審核的時間。這樣的技術(shù)安排使得每一項審批都更加清晰化、條理化，申請者能夠更加準(zhǔn)確地知道目前的進度和審批情況。這樣的技術(shù)設(shè)計使得原先分散化的審批程序進行了重組，提高了效率。特別是每一項審批都會有一些相同的模塊，在下一次審批或其他項目進行審批時這些相同的信息將不再需要重復(fù)審查，這會再次提高審批的行政效能。

其次，公共信息實現(xiàn)共享化。人工智能時代的特點就是對海量數(shù)據(jù)進行采集、分析和處理。政府出于公共利益可以享有對公共資源和公共信息的使用權(quán)，2016年后國務(wù)院相繼出臺《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實施方案》及相應(yīng)文件，力求實現(xiàn)政府部門的信息資源共享化。但在人工智能時代，每個人都將成為互聯(lián)網(wǎng)海量信息中的一個點，當(dāng)輸入個人身份信息時各種信息將匯集成一個完整的拼圖，公民個人在銀行借貸、消費和醫(yī)療上的信用信息都會得以體現(xiàn)，這些信息將成為行政審批風(fēng)險提示的重要依據(jù)。例如，當(dāng)申請者未能及時提供銀行信息時，智能化信息評價系統(tǒng)可根據(jù)個人的借貸狀況提供相關(guān)資料和風(fēng)險警示，這樣的技術(shù)安排也就使“容缺預(yù)審”有了意義和依據(jù)，而避免出現(xiàn)材料缺失或材料不齊全時也可以進行審批的不合規(guī)現(xiàn)象。

再次，審查過程實現(xiàn)智能化。在智能化的審批過程中，人的審查將是最后一個環(huán)節(jié)，在這之前所有的審批環(huán)節(jié)都將通過智能化流程完成。行政審批機構(gòu)只要將不同的“算法”預(yù)先輸入模塊中，人工智能就能夠完成所有的形式審查和初步的實質(zhì)審查，這就極大地節(jié)約了審查中的人力和時間成本。

4.3 滿足“互聯(lián)網(wǎng)+”的需求，構(gòu)建行政審批質(zhì)量體系

行政審批質(zhì)量體系的重構(gòu)無疑形成了以技術(shù)為中心的審批流程，以適應(yīng)現(xiàn)代化的監(jiān)管方式，但從構(gòu)建到運行仍需大量的配套制度以保障新的機制能夠合理運行并發(fā)揮作用。這些配套制度應(yīng)包括以下幾個方面：

首先，規(guī)范審批流程。中央政府明確要求加強地方政務(wù)中心的規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，其中技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不可或缺。在實現(xiàn)技術(shù)化監(jiān)管后，每一個行政審批的事項都由若干個模塊組成，這些模塊有的具有順序性，需要等待前單元完成后才能進入下一個，有的則可以同時進行。這些大量的模塊就需要有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)代碼、統(tǒng)一的名稱、統(tǒng)一的審批流程，特別是通過人工智能進行審核的環(huán)節(jié)，人工智能的“算法”也需要有科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)。因此，國家標(biāo)準(zhǔn)委員會應(yīng)與其他具體行政監(jiān)管部門制定行政審批標(biāo)準(zhǔn)化流程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)才會使審批過程更加透明和科學(xué)。

其次，建立專業(yè)審批團隊，引入第三方專業(yè)評審機構(gòu)。根據(jù)行政許可的性質(zhì)、功能和適用條件大體可以將行政審批劃分為普通許可、特許、認可、核準(zhǔn)和登記五類，也可以按照技術(shù)要求將其分為一般事務(wù)性審批和專業(yè)技術(shù)性審批。但無論在技術(shù)審批中還是事務(wù)性審批中，人都是核心因素也是決定性因素，傳統(tǒng)審批模式的每項審批都需要有大量的工作人員，所審批的事項也存在不同的內(nèi)容，每個審批還要處理大量重復(fù)的基礎(chǔ)信息，這既降低了審批的效率也是對人力成本極大的浪費。而在智能技術(shù)的推動下，大量的基礎(chǔ)工作將交由技術(shù)審批或智能化審批系統(tǒng)完成，人將成為最后一個環(huán)節(jié)。因此，在現(xiàn)代審批環(huán)境中審批人員應(yīng)是“一專多能”的專業(yè)人才，特別是在事務(wù)性審批中應(yīng)將審批人員培養(yǎng)成“復(fù)合型”人才，可以由一人審核各類事務(wù)性審批事項。同時，對于技術(shù)性審批工作應(yīng)搭建第三方審批平臺，引入第三方機構(gòu)進行審批，充分發(fā)揮第三方平臺的技術(shù)性和專業(yè)性，為政府審批提供技術(shù)支持。

再次，引入多層次中介服務(wù)。重構(gòu)行政審批體制不僅僅是為了不斷追求縮短審批的時間，其實質(zhì)也是一種監(jiān)管方式的革新和服務(wù)理念的重構(gòu)。未來政府在實施調(diào)控和監(jiān)管的同時，應(yīng)該提供更好的服務(wù)。只有這樣才能進一步激發(fā)市場的活力，更好規(guī)范市場的秩序，市場經(jīng)濟才能持續(xù)發(fā)展。因此，面對申請者在行政審批過程中的信息不對稱問題，應(yīng)加強信息公開，大力推進“預(yù)審批”制度。同時，在現(xiàn)代公共服務(wù)中，提供專業(yè)化的服務(wù)是企業(yè)的需求，在中介服務(wù)去“紅頂”化后，應(yīng)在行政審批過程中引入更多市場化、規(guī)范化的中介組織幫助企業(yè)進行行政審批。同時，中介組織也能幫助企業(yè)規(guī)范審批行為，使審批信息和資料符合形式要件。

4.4 構(gòu)建立體式監(jiān)管體系，推進行政審批實現(xiàn)全流程監(jiān)管

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+智能審批”的模式將逐漸成為一種趨勢，人工智能化審批也必將成為日后行政審批的重要技術(shù)集成。在傳統(tǒng)審批中“重審批、輕監(jiān)管”一直是一大弊病，在重構(gòu)的行政審批模式下將著力在制度和技術(shù)層面有效地解決這一問題，實現(xiàn)行政審批全流程的無縫隙監(jiān)管。因此，目前對于社會事務(wù)的監(jiān)督單靠一個部門已經(jīng)無法實現(xiàn)，對于行政審批這種關(guān)系企業(yè)發(fā)展、市場秩序和公平競爭的重大問題更加需要形成系統(tǒng)內(nèi)和系統(tǒng)外的雙重監(jiān)督，構(gòu)建多元化的監(jiān)督體系。

首先，系統(tǒng)內(nèi)技術(shù)監(jiān)督。監(jiān)督俘獲理論(Capture Theory of Regulation)認為被管制者與管制者長期共存中，管制機構(gòu)逐漸被管制對象通過各種手段和方法所俘虜[21]210，行政審批中“利益尋租”的現(xiàn)象一直是傳統(tǒng)審批中的頑疾。為了更好地解決這一問題，應(yīng)在行政審批中通過技術(shù)手段采取“隨機+公開”的制度，即由系統(tǒng)為申請人隨機指派審批人員，全程公開審批流程，未經(jīng)批準(zhǔn)的審批項目要注明原因以備申請人查詢和詢問。通過運用電子化的手段使行政權(quán)力更加透明，且全程留痕，實現(xiàn)責(zé)任追溯。

其次，系統(tǒng)外監(jiān)督。這是區(qū)別于行政審批機關(guān)和具體監(jiān)管部門外的其他監(jiān)督方式，主要包括其他政府部門監(jiān)督、社會監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。其他政府部門的監(jiān)督主要指其他行政監(jiān)督部門在依法執(zhí)行公務(wù)過程中對當(dāng)事人的違法活動的檢舉、揭發(fā)。社會監(jiān)督主要包括行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督、新聞媒體的監(jiān)督和社會大眾的監(jiān)督。在社會監(jiān)督中，新聞媒體的監(jiān)督往往比較活躍，應(yīng)不斷加強行業(yè)自律，打通社會大眾參與監(jiān)督的渠道，盡快形成社會共治。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督則是以國家監(jiān)察相關(guān)法律為依據(jù)，更好地保障國家治理在法治化的軌道下運行，形成全覆蓋的監(jiān)督檢查。

5 結(jié)語

從歷史經(jīng)驗來看，國家治理體系的改革往往是由于經(jīng)濟形勢和社會主要矛盾變化所做出的調(diào)整，當(dāng)下互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟“井噴式”發(fā)展促進新經(jīng)濟業(yè)態(tài)不斷形成，使“互聯(lián)網(wǎng)+”這一新形式正在與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)不斷緊密融合，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用為我們實現(xiàn)監(jiān)管方式的現(xiàn)代化提供了技術(shù)條件。在新時代，我國將在市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控領(lǐng)域面臨更大挑戰(zhàn)，而在國家實施市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控的過程中，行政審批的效能將是政府調(diào)控水平的體現(xiàn)，不僅引導(dǎo)市場和激發(fā)市場主體的活力，同時也是防止市場失靈的重要保障。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的推動下行政審批要不斷滿足市場的需要，充分實現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和釋放制度紅利的要求，引導(dǎo)實體經(jīng)濟健康發(fā)展。首先，行政審批要主動與“互聯(lián)網(wǎng)+”相結(jié)合，技術(shù)審批與監(jiān)管是粗放式監(jiān)管向精準(zhǔn)化監(jiān)管轉(zhuǎn)型的重要手段。其次，優(yōu)化審批結(jié)構(gòu)，通過行政審批改革充分釋放制度紅利以適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展中對高效、科學(xué)和不斷提升營商環(huán)境的要求，最終實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。再次，有效、公平和廉潔一直是市場主體對行政審批部門的要求，法治化的監(jiān)管是對全面依法治國的落實和應(yīng)用，立體式的監(jiān)管將有助于解決長期以來行政審批監(jiān)管力度不足的問題。同時，機構(gòu)改革后我國實行了對市場的統(tǒng)一監(jiān)管，原先分散的監(jiān)管模式已被打破，如何整合各部門資源以打通橫向部門的障礙，從而形成統(tǒng)一的行政審批程序還需要進一步研究。