李德虎

(中共成都市委黨校,四川 成都610110)

當(dāng)前,基層協(xié)商民主作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成部分,在國(guó)家的政策規(guī)劃中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。從宏觀政策環(huán)境來(lái)看,十八大以來(lái)國(guó)家將發(fā)展基層協(xié)商民主納入發(fā)展基層民主、創(chuàng)新社會(huì)治理的重要范疇,十八屆三中全會(huì)指出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”[1],十九大再次強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè),形成完整的制度程序和參與實(shí)踐,保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權(quán)利”[2]。這表明鼓勵(lì)發(fā)展基層協(xié)商民主的宏觀政策取向正在形成。在這一系列的政策倡導(dǎo)下,地方層面開(kāi)始了各種形式的基層協(xié)商民主實(shí)踐探索,并呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異和區(qū)域特色,基層協(xié)商民主的治理績(jī)效也不斷顯現(xiàn)。然而,經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的實(shí)踐發(fā)展,越來(lái)越多的研究發(fā)現(xiàn)在各種形態(tài)的基層協(xié)商民主實(shí)踐中不同程度地出現(xiàn)了基層協(xié)商民主發(fā)展的可持續(xù)性受阻、工具主義的發(fā)展邏輯、協(xié)商形式化、群眾參與乏力等突出問(wèn)題[3-6],這些問(wèn)題成為基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的瓶頸。這就促使我們思考：協(xié)商民主豐富多彩的基層實(shí)踐為何在深入發(fā)展的過(guò)程中會(huì)遭遇各種發(fā)展瓶頸,哪些因素影響著其制度化的發(fā)展進(jìn)程,如何走出制度化發(fā)展的困境？ 這表明,我們還需要在宏觀的政策背景之下探尋一些可能未被觀察到的影響因素和運(yùn)行機(jī)制。基層協(xié)商民主的制度化不僅僅是關(guān)于基層協(xié)商民主的制度性設(shè)計(jì),還是基層協(xié)商民主制度形成、發(fā)展和運(yùn)行的一系列制度要素的有效集合。因此,對(duì)新時(shí)代基層協(xié)商民主制度化的研究不僅需要從制度文本出發(fā)來(lái)理解基層協(xié)商民主發(fā)展的前景,而且還要置于更加寬廣的實(shí)踐背景和制度環(huán)境中加以考量,探尋基層協(xié)商民主制度化的運(yùn)作機(jī)理和內(nèi)生邏輯,發(fā)掘其制度化生產(chǎn)的多重影響要素,回應(yīng)協(xié)商民主在基層深入發(fā)展的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

1 基層協(xié)商民主的實(shí)踐新背景與功能期待

自進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái),社會(huì)變遷和治理轉(zhuǎn)型的進(jìn)程加快,國(guó)家權(quán)力也實(shí)現(xiàn)“從總體性支配到技術(shù)治理”[7]的轉(zhuǎn)變,基層協(xié)商民主發(fā)展面臨新的制度背景和時(shí)代境遇。在自上而下政策指引和自下而上的實(shí)踐驅(qū)動(dòng)下,新時(shí)期基層協(xié)商民主著力于彌合治理體制運(yùn)行的內(nèi)在張力,破解基層社會(huì)再組織化的時(shí)代課題,呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的基本態(tài)勢(shì),其在治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下的社會(huì)聚合功能、民主治理價(jià)值以及政黨與社會(huì)互動(dòng)邏輯被再次凸顯出來(lái)。

1.1 社會(huì)分化與再組織化

快速城市化是當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的突出特點(diǎn),也是人類(lèi)歷史上具有革命意義的深刻變革。隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快,我國(guó)基層社會(huì)發(fā)生了深刻變遷,尤其是隨著單位制的解體以及社會(huì)流動(dòng)性的加快,社會(huì)的多元性日益增強(qiáng),社會(huì)分化加劇,呈現(xiàn)出局部“去組織化”和日益“原子化”的特征。社會(huì)關(guān)系離散化、治理事務(wù)復(fù)雜化、治理主體多元化、利益訴求多樣化,使基層治理出現(xiàn)了新困境。進(jìn)一步而言,快速的社會(huì)變遷意味著利益關(guān)系的重組和社會(huì)基層組織的再造,在傳統(tǒng)同一性社會(huì)關(guān)聯(lián)向現(xiàn)代異質(zhì)型社會(huì)關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,社會(huì)內(nèi)部的自組織體系式微,其秩序維護(hù)和外部治理之間的張力愈加明顯,社會(huì)如何實(shí)現(xiàn)有序運(yùn)行的治理難題逐漸襲來(lái)。羅吉斯指出,社會(huì)變遷是一個(gè)復(fù)雜的“社會(huì)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的更替過(guò)程”,其理想速度“取決于社會(huì)系統(tǒng)本身及它的適應(yīng)能力”[8]11-14。當(dāng)社會(huì)內(nèi)部的連接機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制發(fā)生變化,自我維系、自我調(diào)節(jié)功能下降時(shí),基層社會(huì)治理的秩序生成和事務(wù)治理能力就會(huì)受到挑戰(zhàn),基層組織形式、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)和組織動(dòng)員結(jié)構(gòu)都面臨全面調(diào)整。而組織化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序運(yùn)行的關(guān)鍵,當(dāng)社會(huì)內(nèi)生性組織化生產(chǎn)機(jī)制相對(duì)滯后的時(shí)候,以協(xié)商民主來(lái)組織動(dòng)員和整合分散化的基層社會(huì),把多樣化訴求納入制度化的軌道,并通過(guò)社會(huì)自身力量化解社會(huì)轉(zhuǎn)型的矛盾和沖突,便成為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)“善治”的內(nèi)在要求。

基層協(xié)商民主有助于基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)再組織化,這種再組織化功能有別于黨內(nèi)“再組織化”的制度化考量,也并非是對(duì)社會(huì)“全能化控制或者包辦代替”的實(shí)踐導(dǎo)向[9],而是要通過(guò)基層協(xié)商民主的發(fā)展釋放民眾權(quán)利,激發(fā)社會(huì)變遷背景下“重建社會(huì)”的民眾自主性。進(jìn)一步而言,在基層社會(huì)快速變遷的背景下,基層協(xié)商民主的社會(huì)聚合功能需要被重新激活,通過(guò)重構(gòu)相應(yīng)的溝通、協(xié)商、決策以及妥協(xié)等表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制,以此促進(jìn)社會(huì)關(guān)聯(lián)機(jī)制的重塑以及轉(zhuǎn)型社會(huì)的平穩(wěn)、有序運(yùn)行。從歷史上來(lái)看,基層協(xié)商民主的社會(huì)聚合功能產(chǎn)生于中國(guó)實(shí)踐現(xiàn)代化的內(nèi)生需要。近代以來(lái),面對(duì)國(guó)家和社會(huì)面臨重新聚合的歷史難題,中國(guó)共產(chǎn)黨以“協(xié)商”的方式動(dòng)員群眾,組織社會(huì),進(jìn)而建構(gòu)了現(xiàn)代“民族-民主”國(guó)家,這是理解中國(guó)基層協(xié)商民主發(fā)生的邏輯起點(diǎn)。在社會(huì)快速變遷的時(shí)代背景下,基層協(xié)商民主的社會(huì)聚合功能再次凸顯,以應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷帶來(lái)的“原子化”治理難題,并隨著時(shí)代主題的轉(zhuǎn)換將面臨更深層次的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,基層協(xié)商民主制度化成為彰顯其聚合效能、構(gòu)筑治理現(xiàn)代化所需的社會(huì)組織基礎(chǔ)的內(nèi)在要求。從這個(gè)意義上而言,新時(shí)期基層協(xié)商民主之所以快速生長(zhǎng),正是來(lái)自于應(yīng)對(duì)基層社會(huì)變遷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)再組織化、激發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力的時(shí)代需要,這構(gòu)成了各地基層協(xié)商民主實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)誘因和功能新期待。

1.2 治理轉(zhuǎn)型與共治轉(zhuǎn)向

改革開(kāi)放以來(lái),為了克服“總體性社會(huì)”的治理困局,釋放社會(huì)活力,中國(guó)的治理體制逐漸形成了“上下分治”[10]的基本格局。就基層社會(huì)而言,“鄉(xiāng)政村治”和“街道-社區(qū)”的治理體制實(shí)行的是政府社會(huì)管理和社會(huì)自我管理的“雙軌”運(yùn)行,國(guó)家行政權(quán)和基層自治權(quán)分設(shè)并遵循著不同的行動(dòng)邏輯。但隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,各種發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題接踵而至,社會(huì)分化加劇,民生問(wèn)題和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題進(jìn)一步凸顯,國(guó)家“強(qiáng)治理”而基層“弱治理”的運(yùn)行效度[11]1在應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的治理事務(wù)時(shí)日顯乏力。究其原因,由于基層治理中多元主體之間的銜接機(jī)制相對(duì)匱乏,在進(jìn)行公共事務(wù)治理時(shí)就容易出現(xiàn)離散狀態(tài),由此帶來(lái)政府施政的困難和“政策指令”的阻滯[9]。政府管理和基層自治之間的張力愈加明顯,基層自治體系在承接政府工作延伸壓力下也日顯“行政化”,一定程度抑制了社會(huì)的自我治理空間和能動(dòng)性,由此引發(fā)新的治理困境。為了應(yīng)對(duì)行政權(quán)和自治權(quán)“二律背反”問(wèn)題,國(guó)家治理的應(yīng)對(duì)機(jī)制也做出了相應(yīng)調(diào)整。從近年來(lái)的政策取向來(lái)看,國(guó)家在治理領(lǐng)域的調(diào)整和加強(qiáng)正是希望通過(guò)自上而下的國(guó)家建設(shè)和自下而上的社會(huì)建設(shè)彌合社會(huì)發(fā)展與治理結(jié)構(gòu)的張力,促進(jìn)治理體制的共治轉(zhuǎn)向以及基層社會(huì)的有序運(yùn)行。

當(dāng)前中國(guó)社會(huì)進(jìn)入國(guó)家與社會(huì)新的互動(dòng)模式之中,呼喚新的治理機(jī)制以建構(gòu)新的權(quán)力與社會(huì)關(guān)聯(lián)?；鶎訁f(xié)商民主所蘊(yùn)含的民主治理功能契合了新時(shí)期基層治理共治轉(zhuǎn)向的新期待,為重塑?chē)?guó)家與社會(huì)關(guān)系以及多元治理主體關(guān)聯(lián),探索新的治理機(jī)制提供了契機(jī)。從基層協(xié)商民主的歷史發(fā)生機(jī)制來(lái)看,正是通過(guò)“三三制”、參議會(huì)、“一攬子會(huì)”等協(xié)商民主方式,形塑了多元化民眾的“參政議政”機(jī)制,重構(gòu)了綿延千年的鄉(xiāng)村治理體系,聚合了基層民眾的革命訴求,也為革命政權(quán)施政提供了民意吸納機(jī)制的支撐。時(shí)空轉(zhuǎn)換,在當(dāng)前的多元化治理格局下,協(xié)商民主的民主治理功能被再次凸顯,旨在激發(fā)社會(huì)的主體能動(dòng)性,打通多元治理主體之間的制度性藩籬,實(shí)現(xiàn)向協(xié)商共治的轉(zhuǎn)向。同時(shí)通過(guò)基層協(xié)商民主也有利于政府收集民意、提升決策科學(xué)性與合理性[12],改進(jìn)基層政權(quán)的運(yùn)行狀態(tài),以此回應(yīng)體制內(nèi)和體制外的治理張力以及社會(huì)治理的“碎片化”難題。正是在從“分治”向“共治”轉(zhuǎn)型的背景下,新時(shí)代基層協(xié)商民主得以快速發(fā)展,并上升到國(guó)家治理層面加以全面布局,以促進(jìn)多元治理主體的一體化進(jìn)程,形塑“共建共治共享的社會(huì)治理格局”[2]。

1.3 組織變革與政治整合

黨的領(lǐng)導(dǎo)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中具有舉足輕重的作用。十八大以來(lái),由于內(nèi)外部環(huán)境的變化,尤其是從管理到治理的深刻轉(zhuǎn)變,迫切要求進(jìn)一步優(yōu)化政黨和社會(huì)的互動(dòng)機(jī)制,改進(jìn)黨連接社會(huì)各方面的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從實(shí)踐來(lái)看,近年來(lái)基層黨組織出現(xiàn)的虛化、弱化、邊緣化問(wèn)題制約了黨組織與社會(huì)之間的良性互動(dòng),加之“四風(fēng)”問(wèn)題的反復(fù)以及腐敗問(wèn)題的存在,就有可能形成執(zhí)政黨與民眾之間的制度性“隔離”,弱化現(xiàn)代國(guó)家治理的政治基礎(chǔ)。由此,加強(qiáng)黨對(duì)基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)就轉(zhuǎn)換為建構(gòu)黨建引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展連接機(jī)制的實(shí)踐命題,其核心就在于發(fā)揮“密切聯(lián)系群眾”的政治優(yōu)勢(shì),實(shí)現(xiàn)對(duì)分散化社會(huì)的政治整合,以基層黨建實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效引領(lǐng),“一個(gè)正在進(jìn)行現(xiàn)代化的制度必須具有將現(xiàn)代化造就的社會(huì)勢(shì)力吸收進(jìn)該體制的能力”[13]129。這就要求基層黨組織用新的方式來(lái)組織動(dòng)員社會(huì),既要尊重社會(huì)的自主與多元,又要實(shí)現(xiàn)對(duì)多樣性社會(huì)的整合和組織化指引。由此,中國(guó)共產(chǎn)黨的“協(xié)商民主”傳統(tǒng)被再次置于治理現(xiàn)代化探尋的制度性設(shè)計(jì)之中。

協(xié)商民主是實(shí)踐黨建引領(lǐng)中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的邏輯延展?；鶎訁f(xié)商民主根植于一定的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情之中,作為中國(guó)共產(chǎn)黨探尋人民當(dāng)家作主的最直接形式,具有政治整合、權(quán)利訴求表達(dá)、價(jià)值共識(shí)凝聚、公共權(quán)力監(jiān)督等實(shí)踐功能,其發(fā)生機(jī)制呈現(xiàn)出“政黨—社會(huì)—國(guó)家”三維互動(dòng)的政治邏輯,內(nèi)生于中國(guó)的現(xiàn)代化和民主國(guó)家建構(gòu)的實(shí)踐進(jìn)程[14]。基層協(xié)商民主的內(nèi)生性孕育了自身獨(dú)特的政黨和社會(huì)互動(dòng)邏輯,并隨著時(shí)代主題的轉(zhuǎn)換,在治理現(xiàn)代化語(yǔ)境中被賦予了以黨建引領(lǐng)政治共同體建構(gòu)的價(jià)值意涵?；鶎訁f(xié)商民主處于國(guó)家治理體系的末梢,也蘊(yùn)含著通過(guò)創(chuàng)新基層治理深化現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu),再造中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政和完成民族復(fù)興歷史使命所需的組織化權(quán)威,以及完成社會(huì)分化背景下推進(jìn)政治共同體和社會(huì)共同體建構(gòu)的時(shí)代使命?；鶎訁f(xié)商民主的制度化發(fā)展就是要把政黨、國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系納入制度化的軌道,進(jìn)一步融入現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中,形成長(zhǎng)期的穩(wěn)定的有效互動(dòng)和可持續(xù)發(fā)展,從而解決長(zhǎng)期執(zhí)政條件下可能出現(xiàn)的執(zhí)政黨與民眾相脫節(jié)問(wèn)題,打通政黨與民眾之間的制度性“隔離”。由此,協(xié)商民主也被定義為“群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”[15],在此語(yǔ)境中,基層協(xié)商民主在各地的創(chuàng)新實(shí)踐中也就具有了推進(jìn)政黨治理目標(biāo)、完成政府治理任務(wù)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行邏輯,這構(gòu)成了當(dāng)前啟動(dòng)基層協(xié)商民主的重要驅(qū)動(dòng)力。

質(zhì)言之,基層協(xié)商民主在新的實(shí)踐背景下被賦予了新的價(jià)值內(nèi)涵,回應(yīng)的是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化所需的制度體系完善、組織化載體再造以及實(shí)現(xiàn)政治整合等時(shí)代命題,探尋的是政黨引領(lǐng)、利益驅(qū)動(dòng)、大眾參與、組織社會(huì)這一“社會(huì)再造”機(jī)制,從而激發(fā)社會(huì)的“自我治理”活力,推進(jìn)政黨與社會(huì)的良性互動(dòng)以及新時(shí)代的國(guó)家整合和政治認(rèn)同,并在新的治理實(shí)踐中不斷發(fā)展與演進(jìn)。

2 基層協(xié)商民主實(shí)踐的制度性追求

在社會(huì)變遷和治理轉(zhuǎn)型的雙重驅(qū)動(dòng)下,當(dāng)前的基層協(xié)商民主實(shí)踐類(lèi)型多樣,涉及范圍較廣,深入社會(huì)各個(gè)層面[16],其發(fā)起背景與運(yùn)行特征也呈現(xiàn)出較大的差異性,實(shí)踐進(jìn)程受到多重制度邏輯的深刻影響。這意味著基層協(xié)商民主發(fā)展需要調(diào)適多元的價(jià)值取向和多重功能期待,以應(yīng)對(duì)社會(huì)變遷出現(xiàn)的新問(wèn)題,回應(yīng)自上而下和自下而上的不同發(fā)展訴求,由此也蘊(yùn)含了其可能的內(nèi)在張力。

2.1 基層協(xié)商民主的實(shí)踐樣態(tài)與制度性追求

從近年的實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)基層協(xié)商民主圍繞著協(xié)商民主發(fā)展的制度性追求,在結(jié)構(gòu)完善、功能優(yōu)化和治理技術(shù)提升等方面展開(kāi)了探索實(shí)踐。同時(shí),多重功能預(yù)期也賦予基層協(xié)商民主發(fā)展多重內(nèi)涵和意義,呈現(xiàn)出較為豐富的實(shí)踐樣態(tài)。無(wú)論是實(shí)踐時(shí)間較長(zhǎng)的社區(qū)(村)協(xié)商議事、民主懇談、工資集體協(xié)商和各類(lèi)聽(tīng)證制度,還是社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)會(huì)、企事業(yè)單位協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商等新時(shí)期發(fā)展探索,都不同程度地體現(xiàn)了協(xié)商于民、協(xié)商為民的內(nèi)在要旨,因其有利于拉近黨群關(guān)系、著力于解決群眾的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、以擴(kuò)大參與形塑共治格局等實(shí)踐取向,正在成為走向城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化的可行選擇和重要途徑。當(dāng)前的基層協(xié)商民主實(shí)踐探索主要圍繞以下主題展開(kāi)：

一是破解自治權(quán)“懸空”難題,探索協(xié)商自治新機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)的基層群眾自治制度很大程度上促進(jìn)了基層民主的發(fā)展,但由于行政權(quán)的擠壓以及自治主體的離散化,基層自治實(shí)踐中出現(xiàn)了自治權(quán)“懸空”的現(xiàn)象。為了有效應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題,著力擴(kuò)大民眾參與程度、搭建民眾參與的“組織”新載體,各地的實(shí)踐紛紛引入?yún)f(xié)商民主機(jī)制,試圖完善基層自治機(jī)制,激發(fā)人們參與活力,化解社會(huì)分化背景下的治理參與難題。如浙江溫嶺的民主懇談(村級(jí))實(shí)踐、四川成都的“村民議事會(huì)”制度、山東濟(jì)寧的“居民說(shuō)事”、浙江德清縣的“鄉(xiāng)賢參事會(huì)”等,試圖把協(xié)商民主元素融入基層群眾自治制度的治理架構(gòu)當(dāng)中,以民主協(xié)商機(jī)制的嵌入優(yōu)化基層群眾自治制度體系的運(yùn)行。

二是尋求政社合作共治,探索基層治理體制改革新路徑。轉(zhuǎn)型社會(huì)中的治理問(wèn)題變得多樣化、復(fù)雜化,各地方政府意識(shí)到單向的政府治理并不能從根本上解決社會(huì)矛盾,社會(huì)的良性運(yùn)行需要充分激發(fā)社會(huì)活力,尋求政府與社會(huì)的合作共治?；鶎訁f(xié)商民主在各地的多樣化探索,正是試圖在基層治理體制上進(jìn)行改革創(chuàng)新,把多元主體納入共治軌道。如浙江溫嶺的鎮(zhèn)級(jí)參與式預(yù)算實(shí)踐、四川彭州的社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)會(huì)制度創(chuàng)新,都是以地方黨委政府名義發(fā)文推進(jìn),試圖搭建“鄉(xiāng)政”與“村治”的協(xié)商對(duì)話(huà)平臺(tái),以擴(kuò)大群眾有序政治參與、優(yōu)化民主決策程序、形塑社會(huì)共治合力,克服基層政權(quán)的“懸浮型”問(wèn)題[17]。與此同時(shí),街道層面的實(shí)踐也在展開(kāi),如杭州余杭的“民主協(xié)商議事會(huì)議制度”,著力彌補(bǔ)街道基層黨代會(huì)、人代會(huì)制度的缺失,搭建多方協(xié)商議事新平臺(tái),探索基層社會(huì)治理體制改革新路徑[18]。這些機(jī)制和技術(shù)創(chuàng)新路線(xiàn),在一定程度為合作共治提供了新機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)和制度化平臺(tái),對(duì)于整合社會(huì)力量,提升政府決策的科學(xué)性具有積極作用。

三是化解發(fā)展與穩(wěn)定的內(nèi)在張力,拓寬民眾制度化參與新形式。隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn),我國(guó)基層社會(huì)的矛盾問(wèn)題開(kāi)始增多,如何在促進(jìn)地方發(fā)展的同時(shí)維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)秩序是基層政府所要面臨和解決的重要課題。在此背景下,發(fā)展民主協(xié)商機(jī)制,著力增強(qiáng)基層治理體系的包容性和執(zhí)行力,適度開(kāi)放利益訴求表達(dá)渠道,提升社會(huì)共治水平的實(shí)踐在全國(guó)各地不斷展開(kāi),諸如各類(lèi)聽(tīng)證會(huì)制度、工資集體協(xié)商、以職代會(huì)為基本形式的企事業(yè)單位協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商等實(shí)踐在基層尤其是城市社會(huì)快速發(fā)展。通過(guò)協(xié)商機(jī)制的引入,在一定程度上發(fā)揮了民眾的“隱性決策權(quán)”,這些制度形式的探索試圖緩解城市發(fā)展、服務(wù)供給與秩序重構(gòu)之間的內(nèi)在張力,為民眾提供了制度化的參與渠道,使民眾的利益訴求得以有序表達(dá)和釋放,回應(yīng)民眾的民生和民主關(guān)切,同時(shí)也提升了政府的施政合法性,分散了改革發(fā)展壓力。

盡管當(dāng)前基層協(xié)商民主的發(fā)起背景、協(xié)商主體、協(xié)商內(nèi)容與協(xié)商程序等呈現(xiàn)出較大的差異性,但從共性特征來(lái)看,主要表現(xiàn)出如下運(yùn)行特點(diǎn)。第一,協(xié)商驅(qū)動(dòng)多為自上而下的行政推動(dòng)。從具體組織實(shí)施方面看,基層協(xié)商在很大程度上具有“自上而下”發(fā)動(dòng)的特征。在壓力型體制下,基層協(xié)商民主的功能預(yù)設(shè)更多是通過(guò)層級(jí)化的組織體系和行政體系加以傳導(dǎo),其運(yùn)行實(shí)際上更多受到政府治理邏輯的影響,往往會(huì)由于政府工作重心的轉(zhuǎn)移和領(lǐng)導(dǎo)人的更替而發(fā)生實(shí)踐起伏的現(xiàn)象[19]。第二,協(xié)商的“事本主義”特征突出?；鶎訁f(xié)商民主的發(fā)展機(jī)遇在于當(dāng)前社會(huì)矛盾突出,基層政府有較強(qiáng)的動(dòng)力啟動(dòng)基層協(xié)商以解決他們所面臨的治理難題,這也使得基層協(xié)商能夠在社會(huì)治理領(lǐng)域獲得了發(fā)展空間,其發(fā)起具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向和“事務(wù)性”特征[20-21]。新時(shí)期的基層協(xié)商民主,“在很大意義上已被理解為黨委政府實(shí)現(xiàn)既定治理目標(biāo)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種策略,一種治理工具的創(chuàng)新”[19]。第三,協(xié)商正日益成為基層治理創(chuàng)新的重要形式。當(dāng)前的協(xié)商民主發(fā)展,同時(shí)存在制度存量的沿用和增量創(chuàng)新的雙軌發(fā)展趨勢(shì)[3]。把基層協(xié)商引入基層治理創(chuàng)新,實(shí)踐基層黨建引領(lǐng)、有序擴(kuò)大群眾參與、促進(jìn)多元主體共治是當(dāng)前各地基層協(xié)商民主實(shí)踐的內(nèi)在特點(diǎn)。通過(guò)協(xié)商對(duì)話(huà)的制度設(shè)計(jì)試圖使民眾的利益訴求得以有序表達(dá)和釋放,進(jìn)而促進(jìn)多元主體的銜接互動(dòng)以及黨組織治理能力的提升,促進(jìn)基層治理模式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。

總的來(lái)看,當(dāng)前的基層協(xié)商民主實(shí)踐在優(yōu)化基層治理制度體系和共治結(jié)構(gòu)等方面的探尋大體遵循了兩種路徑傾向,即制度建構(gòu)主義思路和技術(shù)主義治理思路。制度建構(gòu)主義思路著力于基層協(xié)商民主的制度建構(gòu),在現(xiàn)有法律框架內(nèi)尋求制度優(yōu)化與改革,因而強(qiáng)調(diào)基層協(xié)商制度文本的供給、協(xié)商規(guī)范化以及協(xié)商機(jī)制的建設(shè)[22]。另一種是技術(shù)主義的治理思路。把協(xié)商作為一種治理技術(shù),強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)基層事務(wù)治理時(shí)的現(xiàn)實(shí)操作性,如在征地拆遷、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市治理、鄉(xiāng)村建設(shè)等突出的事務(wù)治理中引入?yún)f(xié)商程序,以形塑“技術(shù)性”的組織動(dòng)員機(jī)制和矛盾調(diào)處機(jī)制[23-24]。前者體現(xiàn)出一種制度價(jià)值性追求,而后者更多體現(xiàn)出一種制度技術(shù)性追求。

2.2 基層協(xié)商民主制度性追求中的多重邏輯

基層協(xié)商民主的運(yùn)行背后涉及現(xiàn)代國(guó)家治理中的多重制度邏輯[25],即多重制度邏輯參與了基層協(xié)商民主制度化的進(jìn)程。國(guó)家的治理邏輯、科層制的執(zhí)行邏輯、社會(huì)的參與邏輯,這三者之間的交互作用構(gòu)成了理解基層協(xié)商民主現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的基礎(chǔ)性語(yǔ)境。這個(gè)過(guò)程交織著多元主體的價(jià)值、權(quán)力、利益等結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)換甚至沖突,凸顯了制度價(jià)值追求和實(shí)踐運(yùn)作,以及一統(tǒng)性要求與多主體邏輯之間的內(nèi)在張力。

從國(guó)家治理邏輯來(lái)看,制度環(huán)境形塑著基層協(xié)商民主制度化生產(chǎn)的外部條件。國(guó)家有通過(guò)發(fā)展基層協(xié)商民主再組織社會(huì)、實(shí)踐民主價(jià)值、優(yōu)化基層治理體系等多重功能預(yù)期,但這些價(jià)值目標(biāo)會(huì)因?yàn)榫唧w推動(dòng)主體不同的角色而發(fā)展出對(duì)基層協(xié)商民主不同的功能認(rèn)知和發(fā)展策略。如黨群部門(mén)可能會(huì)把基層協(xié)商民主理解為群眾路線(xiàn)的延伸,統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)更傾向于把發(fā)展基層協(xié)商民主作為統(tǒng)戰(zhàn)工作的抓手,而民政部門(mén)可能把基層協(xié)商民主當(dāng)成城鄉(xiāng)社區(qū)自治來(lái)看,這意味著各職能主體可能會(huì)采取不同的發(fā)展策略來(lái)推進(jìn)基層協(xié)商民主的展開(kāi),不同的推進(jìn)策略又會(huì)演化出不同的功能指向和路徑依賴(lài),由此造成國(guó)家推動(dòng)主體運(yùn)行機(jī)制的分散化甚至是矛盾沖突。同時(shí),基層協(xié)商民主作為一種推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化的制度預(yù)設(shè),在很大程度上體現(xiàn)為黨政自上而下的推動(dòng)和執(zhí)行,其國(guó)家運(yùn)作邏輯也可能會(huì)弱化基層協(xié)商扁平化的社會(huì)取向,并因此形塑出基層協(xié)商民主的發(fā)展形態(tài)、特征以及在社會(huì)政治生活中所扮演的角色定位。具體而言,黨政主導(dǎo)的治理轉(zhuǎn)型語(yǔ)境決定了基層協(xié)商民主制度化生長(zhǎng)的路徑,這并非是社會(huì)內(nèi)部自我分化、自我組織的內(nèi)生型過(guò)程,而是政治運(yùn)作之下的協(xié)商過(guò)程建構(gòu),國(guó)家外部推動(dòng)的強(qiáng)力性與社會(huì)內(nèi)部建構(gòu)的柔韌性之間容易產(chǎn)生出結(jié)構(gòu)性張力和沖突。

從科層制的執(zhí)行邏輯來(lái)看,基層協(xié)商民主的發(fā)展程度和模式內(nèi)嵌入于地方治理轉(zhuǎn)型的具體情境,并因此呈現(xiàn)出不同的運(yùn)行特點(diǎn)。當(dāng)前各個(gè)地方的基層協(xié)商民主呈現(xiàn)出不同的發(fā)展水平,一些地區(qū)有較強(qiáng)的地方推動(dòng)熱情,而另一些地區(qū)并沒(méi)較強(qiáng)的意愿和動(dòng)力。這在很大程度上和當(dāng)前的地方治理轉(zhuǎn)型所面臨的任務(wù)環(huán)境和壓力有很大的關(guān)系。不同的地方性治理語(yǔ)境、國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的具體模式和關(guān)聯(lián)程度及其所形成的制度環(huán)境形塑著基層協(xié)商民主制度化的生長(zhǎng)步伐。不同地區(qū)的政府改革和治理水平處于不同的發(fā)展階段,不同地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人的民主認(rèn)知和政績(jī)觀念差異都會(huì)影響基層協(xié)商民主的實(shí)際運(yùn)行。其運(yùn)作張力在于,一方面,當(dāng)科層制的執(zhí)行壓力和運(yùn)行條件不足時(shí)就會(huì)弱化基層政府推動(dòng)基層協(xié)商民主的動(dòng)力；另一方面,在“壓力型”政策執(zhí)行環(huán)境下,往往會(huì)使基層政府更多的遵循著以協(xié)商的方式組織動(dòng)員民眾以完成上級(jí)任務(wù)的科層制邏輯,而對(duì)社會(huì)主體性?xún)r(jià)值的回應(yīng)和彰顯不足。

從社會(huì)的參與邏輯來(lái)看,基層協(xié)商民主內(nèi)嵌于地方性知識(shí)框架之中,很大程度上為正式制度與非正式制度的互動(dòng)所塑造。一方面,社會(huì)民眾的政治參與行為被正式制度所塑造。當(dāng)基層協(xié)商這一制度渠道設(shè)計(jì)能夠解決民眾自身面臨的問(wèn)題,并且成本比其他訴求方式低時(shí),民眾就會(huì)呈現(xiàn)出圍繞利益而進(jìn)行的較強(qiáng)參與熱情和動(dòng)力；反之如果表達(dá)訴求的成本較高,或者形式化的操作導(dǎo)致制度效能不強(qiáng),讓民眾看不到參與的“好處”,則會(huì)削弱制度安排的參與動(dòng)能,這時(shí)民眾的參與邏輯和政府的任務(wù)執(zhí)行邏輯之間就會(huì)產(chǎn)生一定的運(yùn)行張力。另一方面,社會(huì)的參與邏輯不僅被正式制度所塑造,還被社會(huì)文化資本、文化關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式制度所影響。在傳統(tǒng)社會(huì)資本流失而現(xiàn)代社會(huì)資本處于建構(gòu)之中的轉(zhuǎn)型期,協(xié)商的社會(huì)自組織力還相對(duì)孱弱,在正式制度和非正式制度的轉(zhuǎn)換之間,形塑出國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)圖景和運(yùn)行張力。

2.3 基層協(xié)商民主制度性運(yùn)行中的發(fā)展困境

以上觀之,在實(shí)踐中基層協(xié)商民主發(fā)展受到不同方向力量的作用及其回應(yīng)性目標(biāo)訴求、價(jià)值觀、組織形式的影響和制約。國(guó)家治理邏輯、科層制邏輯和社會(huì)邏輯等多種機(jī)制的實(shí)際運(yùn)行,一方面使基層協(xié)商民主發(fā)展獲得了來(lái)自不同層面的推動(dòng)力,另一方面多重目標(biāo)以及不同的主體運(yùn)行邏輯之間存在一定的張力甚至矛盾沖突,使基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的理想預(yù)設(shè)和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行出現(xiàn)偏差,由此導(dǎo)致了基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的深層次困境。

一是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的深層次難題?；鶎訁f(xié)商民主在運(yùn)行中受到諸多因素的制約,諸如地方治理結(jié)構(gòu)、基層官員的規(guī)則意識(shí)、基層群眾的“公共理性”等因素,這凸顯了當(dāng)代中國(guó)治理轉(zhuǎn)型的深層次難題。具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：首先是統(tǒng)一性和靈活性的困境?；鶎訁f(xié)商民主制度化的發(fā)展意味著制度運(yùn)行的規(guī)范化、程序化等要求,但由于地方任務(wù)環(huán)境、地方執(zhí)行者的治理理念和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的差別,基層協(xié)商民主的多樣性會(huì)帶來(lái)要素統(tǒng)一的難題,協(xié)商隨意性的問(wèn)題較為突出。其次是協(xié)商共治難?；鶎訁f(xié)商民主涉及多元主體的利益關(guān)系、權(quán)責(zé)關(guān)系,需要多主體的配合、協(xié)調(diào),但實(shí)踐運(yùn)行當(dāng)中會(huì)遭遇多元主體權(quán)責(zé)邊界不清、治理合力不足的問(wèn)題,基層治理涉及多個(gè)部門(mén),由于不同部門(mén)的協(xié)調(diào)與制度整合機(jī)制不完善,協(xié)商治理極易“碎片化”,難以形成協(xié)商共治合力。再次是行政主導(dǎo)的“悖論”。政府是發(fā)展基層協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)主導(dǎo)力量,而行政邏輯的慣性又往往會(huì)演化為抑制基層協(xié)商民主生長(zhǎng)的因素。如何處理好行政主導(dǎo)與社會(huì)自主之間的關(guān)系,是當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型的難題。

二是弱激勵(lì)下基層協(xié)商民主發(fā)展的可持續(xù)性困境。由于基層協(xié)商民主的行政驅(qū)動(dòng)特征,地方政府和基層政府對(duì)于基層協(xié)商民主的功能認(rèn)知和操作技術(shù)將很大程度上影響基層協(xié)商民主的實(shí)踐樣態(tài)和實(shí)踐成效,其實(shí)踐意向一定程度上直接影響制度的可持續(xù)性[26]。雖然發(fā)展基層協(xié)商民主已經(jīng)成為一種明確的政策導(dǎo)向,但在實(shí)際運(yùn)行中并沒(méi)有形成明確而較強(qiáng)的執(zhí)行激勵(lì)機(jī)制。在基層,協(xié)商民主并不是相對(duì)獨(dú)立的任務(wù)體系,而是被納入基層治理、社會(huì)建設(shè)等范疇,在考核上通常也被納入社區(qū)工作中綜合考評(píng),不易被量化考核,在績(jī)效考核中屬于“軟指標(biāo)”?；鶎诱苿?dòng)基層協(xié)商民主的意志和強(qiáng)度,由基層政府所面臨的制度環(huán)境要素所構(gòu)成的執(zhí)行結(jié)構(gòu)共同塑造,完成任務(wù)的邏輯較為明顯?！吧霞?jí)的關(guān)注點(diǎn)和任務(wù)導(dǎo)向依然是左右基層政府組織行為選擇策略的關(guān)鍵。”[27]在沒(méi)有強(qiáng)勢(shì)部門(mén)推動(dòng)時(shí),協(xié)商就不能引起足夠的“注意力分配”[28],導(dǎo)致基層政府不會(huì)重點(diǎn)攻堅(jiān),只是形式化的“策略性應(yīng)對(duì)”。從目前地方的創(chuàng)新實(shí)踐來(lái)看,基層協(xié)商民主的擴(kuò)散動(dòng)力,主要來(lái)源于一些地方官員的政績(jī)驅(qū)動(dòng)和創(chuàng)新意識(shí),以及一些學(xué)者參與的實(shí)驗(yàn)性推動(dòng)。由于自上而下的激勵(lì)傳導(dǎo)不足,多層次、系統(tǒng)性的政府推動(dòng)沒(méi)有完全形成,導(dǎo)致基層協(xié)商民主的可持續(xù)性發(fā)展受阻。

三是“工具化”運(yùn)作邏輯中的“目標(biāo)偏離”。當(dāng)前在發(fā)展基層協(xié)商的實(shí)踐傾向中,“事本主義”的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)容易使基層協(xié)商民主呈現(xiàn)“工具化”的運(yùn)作邏輯,這導(dǎo)致了“選擇性協(xié)商”和“形式化創(chuàng)新”等問(wèn)題,出現(xiàn)了與制度化發(fā)展目標(biāo)相偏離的困境。具體而言,在社會(huì)訴求和矛盾凸顯的時(shí)候,基層政府具有運(yùn)用基層協(xié)商化解社會(huì)矛盾,解決治理難題的現(xiàn)實(shí)誘因,出現(xiàn)了一些地方性的基層協(xié)商民主探索,但這種探索實(shí)踐具有很強(qiáng)的內(nèi)在不穩(wěn)定性。因?yàn)椤肮ぞ咧髁x”的邏輯傾向容易帶來(lái)政府圍繞當(dāng)前任務(wù)目標(biāo)和需求進(jìn)行的“短期”行為和協(xié)商形式化傾向。“工具主義”的制度執(zhí)行邏輯強(qiáng)調(diào)以行政績(jī)效和行政原則來(lái)考慮和衡量各項(xiàng)工作[29],在政策執(zhí)行成本、資源約束和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等因素的綜合作用下,出現(xiàn)以政府的行政偏好為出發(fā)點(diǎn)的“選擇性協(xié)商”[30],由此導(dǎo)致“重要的事不協(xié)商,協(xié)商的事不重要”等現(xiàn)象,與基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的初衷相背離。同時(shí),這種技術(shù)主義的操作導(dǎo)致基層協(xié)商更多停留于形式創(chuàng)新和治理工具調(diào)用的考量,避免對(duì)既有體制的核心部分進(jìn)行改革,而傾向于形式創(chuàng)新,缺乏對(duì)其深層次價(jià)值和主體性?xún)r(jià)值的指引,也缺乏對(duì)基層協(xié)商民主制度化建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,導(dǎo)致制度化改革難以實(shí)質(zhì)性深入推進(jìn)。

四是社會(huì)主體性力量凸顯不足?；鶎訁f(xié)商民主的有效運(yùn)行建立在各主體相對(duì)均衡的力量博弈基礎(chǔ)之上,并使民眾在協(xié)商治理體系中占據(jù)重要的主體性位置。但一些基層政府出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮會(huì)擔(dān)憂(yōu)組織化的社會(huì)參與力量對(duì)地方治理造成巨大壓力,因此在發(fā)展基層協(xié)商民主的時(shí)候更多是從協(xié)商民主的“社會(huì)表達(dá)機(jī)制的制度形式建設(shè)卻疏于實(shí)質(zhì)性的社會(huì)賦權(quán)”[31]。這種實(shí)踐邏輯導(dǎo)致社會(huì)力量難以在治理結(jié)構(gòu)中處于重要地位,基層協(xié)商在實(shí)際運(yùn)行中就變成了“議而不決”的狀況,社會(huì)主體性作用難以得到實(shí)質(zhì)性呈現(xiàn)。同時(shí),當(dāng)前社會(huì)原子化特征明顯,鄉(xiāng)村社會(huì)的“空心化”和城市社區(qū)的“陌生化”現(xiàn)象并存,社會(huì)面臨利益分散化和重新聚合的難題,這弱化了基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。盡管當(dāng)前的基層協(xié)商民主實(shí)踐離不開(kāi)行政推動(dòng),但也正因?yàn)槿绱?社會(huì)力量自身的生長(zhǎng)極易受到行政體系的影響和滋擾,由此帶來(lái)行政體系對(duì)社會(huì)空間的擠壓,抑制了民眾組織化參與基層協(xié)商的廣度和范圍,使多元治理格局遭遇多重挑戰(zhàn),基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展容易在較低水平徘徊。

3 推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的可能性路徑

多重制度邏輯之間的運(yùn)行張力和偏差,亟待在新的歷史條件下加以系統(tǒng)謀劃,從治理現(xiàn)代化所需的制度體系、組織結(jié)構(gòu)和社會(huì)基礎(chǔ)出發(fā),把黨建引領(lǐng)基層協(xié)商這一內(nèi)生邏輯貫穿始終,進(jìn)一步塑造出適宜新時(shí)代基層協(xié)商民主生長(zhǎng)的制度和社會(huì)環(huán)境。

3.1 優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層協(xié)商民主的統(tǒng)合機(jī)制

基層協(xié)商民主發(fā)展的制度精神內(nèi)嵌在黨領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程之中。如何保持基層協(xié)商民主統(tǒng)一性與靈活性的統(tǒng)一,使多重行動(dòng)主體和多重制度邏輯能夠協(xié)同發(fā)力,需要更好發(fā)揮黨組織的統(tǒng)合優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步釋放基層協(xié)商民主的制度效能。首先,發(fā)揮黨建引領(lǐng)的政治優(yōu)勢(shì),優(yōu)化政黨與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。充分發(fā)揮黨組織在基層協(xié)商中的權(quán)威特質(zhì)和政治優(yōu)勢(shì),建設(shè)群眾路線(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制,搭建基層黨組織和多元治理主體之間互動(dòng)融合的制度化渠道,激活黨組織更具彈性、靈活性以及覆蓋面廣的政治整合優(yōu)勢(shì),使“從群眾中來(lái),到群眾中去”變?yōu)榕嘤鐣?huì)自主性的過(guò)程,以此增進(jìn)新時(shí)期基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的政治基礎(chǔ)。其次,發(fā)揮黨建引領(lǐng)的組織優(yōu)勢(shì),優(yōu)化協(xié)商運(yùn)行機(jī)制。以基層黨組織的組織力建設(shè)為重點(diǎn),不斷提升基層黨組織的自我組織力和社會(huì)組織力,打通社會(huì)公共領(lǐng)域影響政治和組織系統(tǒng)的機(jī)制,以黨建為引領(lǐng)優(yōu)化基層協(xié)商民主的實(shí)踐運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)日益碎片化的組織資源和社會(huì)資源的再整合。再次,發(fā)揮黨建引領(lǐng)的治理優(yōu)勢(shì),提升多主體協(xié)同效度。黨組織作為“強(qiáng)勢(shì)委托方除了掌握人事、財(cái)政和行政等重要資源,還對(duì)潛在配合弱委托方工作的其他部門(mén)有著實(shí)質(zhì)性的影響力”[32]?；鶎訁f(xié)商民主的運(yùn)行涉及多個(gè)主體的協(xié)同配合,亟待發(fā)揮黨組織的權(quán)威引領(lǐng)優(yōu)勢(shì),化解碎片化治理難題。因此,彰顯協(xié)商績(jī)效就需要進(jìn)一步明晰黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層協(xié)商的具體內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)機(jī)制,在資源配置、主體協(xié)同、服務(wù)供給、意見(jiàn)表達(dá)等方面細(xì)化措施途徑,以化解基層協(xié)商面臨的執(zhí)行不足、共治難、資源匱乏等困境,從而提升基層協(xié)商民主的治理績(jī)效。

3.2 完善基層協(xié)商民主的協(xié)同共治架構(gòu)

首先,構(gòu)建更為精細(xì)化的行政協(xié)同治理機(jī)制?；鶎訁f(xié)商民主涉及內(nèi)容廣、工作綜合性強(qiáng),在實(shí)踐中由宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、民政部門(mén)等牽頭推進(jìn)都有其各自的職能局限,因此需進(jìn)一步構(gòu)建各部門(mén)協(xié)同配合的行政推動(dòng)體系?！盀榉乐构舱咴趫?zhí)行中陷入‘碎片化’,可運(yùn)用中國(guó)特色制度的高位推動(dòng)”[33],建議可先在縣(市)一級(jí)黨委層面建立健全基層協(xié)商民主的統(tǒng)合性機(jī)制,以協(xié)調(diào)各部門(mén)整體推進(jìn)基層協(xié)商,解決某一業(yè)務(wù)部門(mén)為牽頭部門(mén)的局限性。

其次,進(jìn)一步優(yōu)化基層協(xié)商的運(yùn)行體系,把基層協(xié)商融入現(xiàn)有的基層治理架構(gòu)當(dāng)中,減少制度疊加成本。當(dāng)前的基層治理創(chuàng)新多遵循“增量改革”思路,導(dǎo)致各種制度疊加復(fù)雜,治理體制運(yùn)行成本趨高。因此,整合現(xiàn)有基層治理結(jié)構(gòu),把協(xié)商民主的實(shí)際運(yùn)作嵌入基層治理體系的存量制度之中,從而提升制度整體的運(yùn)行績(jī)效。由此,在發(fā)展基層協(xié)商民主的過(guò)程中,應(yīng)充分挖掘整合現(xiàn)有治理架構(gòu)和本土性協(xié)商資源,結(jié)合地方性知識(shí),因地制宜,實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主制度的“嵌入式”和“體系化”協(xié)調(diào)推進(jìn)[34],使協(xié)商機(jī)制與基層群眾自治制度相互補(bǔ)充而不是相互抵牾。我們已經(jīng)能夠感知到國(guó)家在這方面的政策導(dǎo)向,如2017年6月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》中對(duì)“構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制”做出強(qiáng)調(diào)和部署,使基層協(xié)商民主更好融入現(xiàn)有社區(qū)治理框架之中,整合發(fā)揮社區(qū)治理制度架構(gòu)的綜合優(yōu)勢(shì)。

再次,進(jìn)一步建立健全基層協(xié)商的激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)前基層政府推動(dòng)基層協(xié)商更多遵循的是向上負(fù)責(zé)的政策執(zhí)行邏輯,上級(jí)的壓力和激勵(lì)往往成為其推動(dòng)基層協(xié)商的直接動(dòng)力,而行政激勵(lì)機(jī)制不完善以及對(duì)社會(huì)主體性?xún)r(jià)值關(guān)懷不夠是較為突出的問(wèn)題。由此,一是要設(shè)置適度的行政激勵(lì)機(jī)制。激勵(lì)的有效性以信息的準(zhǔn)確獲取為條件,當(dāng)考核不能獲取準(zhǔn)確信息時(shí),較強(qiáng)的激勵(lì)制度設(shè)計(jì)反而會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)替代,如當(dāng)前的“一票否決”的激勵(lì)機(jī)制,如果運(yùn)用不當(dāng)反而容易造成基層政府為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而采取的“策略性應(yīng)對(duì)”[35]。因此要考慮激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)的強(qiáng)度和條件邊界,以及對(duì)基層協(xié)商靈活性的影響,增強(qiáng)激勵(lì)目標(biāo)內(nèi)容的可及性和有效性。二是要構(gòu)建向下負(fù)責(zé)的評(píng)價(jià)體系,把評(píng)價(jià)和激勵(lì)的社會(huì)領(lǐng)域傾向凸顯出來(lái)。增加公眾話(huà)語(yǔ)對(duì)基層政府開(kāi)展基層協(xié)商的評(píng)價(jià)權(quán)重,改變自上而下單向的評(píng)價(jià)體系,可考慮通過(guò)健全第三方評(píng)估制度來(lái)促使基層協(xié)商民主更加契合民意。

3.3 創(chuàng)新公眾參與基層協(xié)商的制度環(huán)境

首先,加強(qiáng)向社會(huì)領(lǐng)域的制度化賦權(quán)。協(xié)商治理的深層次發(fā)展必然涉及進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的制度性賦權(quán),激發(fā)社會(huì)活力的問(wèn)題。當(dāng)前基層協(xié)商民主雖然是在“民主”的名義下開(kāi)展,但是很多時(shí)候群眾只議不決,沒(méi)有最后的決策權(quán),很多事務(wù)還是體現(xiàn)政府意圖,協(xié)商只是“合法性”證明。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的原因很大程度上還是對(duì)于民眾參與協(xié)商的相關(guān)權(quán)限沒(méi)有制度化規(guī)定,既不能對(duì)基層政府進(jìn)行權(quán)力約束,也不能對(duì)民眾的參與行為提供制度依據(jù),導(dǎo)致協(xié)商的形式化和隨意性。因此,推動(dòng)基層協(xié)商民主的制度化急需在社會(huì)層面實(shí)現(xiàn)制度化賦權(quán),把培育社會(huì)自主性、實(shí)現(xiàn)民眾民主權(quán)益貫穿基層協(xié)商民主發(fā)展始終,健全民主參與機(jī)制,擴(kuò)大基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的社會(huì)空間。其次,構(gòu)建民眾參與的制度化機(jī)制。要進(jìn)一步完善基層協(xié)商民主的法律框架,研究和總結(jié)我國(guó)基層協(xié)商民主的地方實(shí)踐,在相關(guān)法律的修訂完善中及時(shí)融入成熟經(jīng)驗(yàn)。如在《村民委員會(huì)組織法》和《城市居民委員會(huì)組織法》中明確基層協(xié)商主體、協(xié)商范圍和協(xié)商規(guī)范,把協(xié)商程序納入基層自治制度運(yùn)行體系,提升民眾有序參與基層權(quán)力運(yùn)作的制度化水平[36]。再次,打造參與式的治理空間。協(xié)商在本質(zhì)上是人們圍繞一定的公共事務(wù)而展開(kāi)的互動(dòng),因此應(yīng)在進(jìn)一步賦權(quán)的基礎(chǔ)上營(yíng)造參與空間。政府要進(jìn)一步增加公共資源的供給,并暢通公共資源配置的公眾參與,以此增強(qiáng)公共性事務(wù)的吸引力,引導(dǎo)人們從私人領(lǐng)域走向公共領(lǐng)域,形塑某種參與式認(rèn)同。同時(shí),要注重社會(huì)生活中的互動(dòng)式習(xí)得和訓(xùn)練。制度化發(fā)生在一定的現(xiàn)實(shí)“場(chǎng)域”中,借助日常生活中的互動(dòng)實(shí)踐,可促使人們認(rèn)知結(jié)構(gòu)的改變,鍛煉民主治理的公民品格。因此,對(duì)當(dāng)前的村民(小組)協(xié)商自治、社區(qū)(樓棟)協(xié)商自治、業(yè)主協(xié)商自治、行業(yè)協(xié)商自治等行為都應(yīng)給予足夠的關(guān)注,提供必要的制度空間。

3.4 構(gòu)筑基層協(xié)商民主的社會(huì)文化根基

協(xié)商是相關(guān)利益主體之間的博弈,基層協(xié)商民主的制度化就是要把相關(guān)主體行為納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道。然而主要依靠行政推動(dòng)的基層協(xié)商民主運(yùn)行模式上更多體現(xiàn)了政府的意志,社會(huì)主體因?yàn)閰⑴c的分散化、碎片化,其作為博弈的主體不管是在能力上還是話(huà)語(yǔ)權(quán)限上都顯得較為薄弱。自組織是提升社區(qū)公共性和協(xié)商參與能力的有效載體,也是基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的根本動(dòng)力所在。自組織網(wǎng)絡(luò)為參與式合作提供了可能,“在一個(gè)共同體中,此類(lèi)網(wǎng)絡(luò)越密集,其公民就越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作”[37]203。有組織的利益表達(dá)是增強(qiáng)利益博弈能力、實(shí)現(xiàn)有序參與的關(guān)鍵。因此,應(yīng)積極發(fā)揮自組織在協(xié)商能力提升過(guò)程中的基礎(chǔ)性作用,提升民眾組織化參與協(xié)商的層次和水平。一是要健全城鄉(xiāng)社區(qū)自治機(jī)制,進(jìn)一步激活基層黨組織、基層政府和社區(qū)自治組織的共治活力[38],以去行政化和賦能增效為撬動(dòng)點(diǎn)提升社區(qū)自治組織回應(yīng)民意的愿望和能力。二是要注重培育城鄉(xiāng)新型社會(huì)組織,發(fā)揮其聯(lián)結(jié)社會(huì)、促進(jìn)協(xié)商的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。應(yīng)特別關(guān)注草根型、公益型、樞紐型社會(huì)組織的培育和作用發(fā)揮[39],增進(jìn)社會(huì)組織的服務(wù)供給、矛盾調(diào)處和政治整合功能。三是要培育適宜的協(xié)商文化。制度變遷一般是漸進(jìn)的,而非不連續(xù)的。正式制度的頒布可能一夜間發(fā)生,但其要轉(zhuǎn)化為人們的日常行為邏輯,就必須與當(dāng)?shù)氐姆钦絺鹘y(tǒng)產(chǎn)生一定程度的扣聯(lián),“嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中”[40]7。對(duì)于基層社會(huì)而言,諸如孝道文化、鄉(xiāng)賢文化、鄰里互助等傳統(tǒng)元素都有待進(jìn)一步激活,并實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)代協(xié)商民主理念的融會(huì)互通,使之成為新時(shí)代基層協(xié)商民主制度化發(fā)展的“潤(rùn)滑劑”。

4 結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代基層協(xié)商民主的發(fā)展回應(yīng)了現(xiàn)代公共事務(wù)復(fù)雜治理的現(xiàn)實(shí)需要,在應(yīng)對(duì)基層社會(huì)快速變遷帶來(lái)的運(yùn)行張力和治理困境的轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)下,試圖把多元利益訴求納入相對(duì)有序和制度化的溝通渠道,健全新形勢(shì)下的基層民主治理過(guò)程。由此,隨著現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的深入推進(jìn),基層協(xié)商民主被進(jìn)一步納入國(guó)家治理體系當(dāng)中,其豐富實(shí)踐背后的制度性追求就在于優(yōu)化現(xiàn)代基層治理體系,建構(gòu)推進(jìn)現(xiàn)代化事業(yè)所需的共同體基礎(chǔ),形塑?chē)?guó)家治理以及中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的組織化新載體和共治新機(jī)制。制度化是基層協(xié)商民主獲得穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的根本要義,要求充分關(guān)注相關(guān)行為主體的行動(dòng)邏輯和運(yùn)行機(jī)制,平衡好制度價(jià)值追求和制度技術(shù)考量以及多重行動(dòng)主體之間的內(nèi)在張力,實(shí)現(xiàn)多主體之間穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)聯(lián)。這既包括鍛造引領(lǐng)基層協(xié)商的組織化權(quán)威,實(shí)現(xiàn)基層黨建與基層治理的耦合問(wèn)題,也包括優(yōu)化社會(huì)自主自治體系,培育民眾的公共精神和參與理性問(wèn)題,還包括相應(yīng)的頂層設(shè)計(jì)以及國(guó)家治理體系和方式的全方位、現(xiàn)代性變革,這意味著實(shí)現(xiàn)基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展還需要置于更加開(kāi)放的政治文明和治理現(xiàn)代化視閾中加以系統(tǒng)審視和推進(jìn)。