曹夢迎 ，魏 完 ，高燕妮 ，王 華

（1.四川省成都市河長制辦公室，610042，成都；2.成都信息工程大學(xué)，610103，成都）

“水安城興、水活河暢、水凈物豐、水美人怡”是成都市關(guān)于城市水生態(tài)治理的總體目標(biāo)。為此，成都市以河長制為主要抓手，在2017年確定了“區(qū)域總河長+流域河長”模式，構(gòu)建了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的“三級黨政領(lǐng)導(dǎo)、四級河長管理”組織體系，明確管理流程并輔以相關(guān)配套措施，河長制管理體系初步建立，兩年實踐成效初現(xiàn)。2018年，成都市優(yōu)良水體率達到75.5%，全市總體水質(zhì)從輕度污染提升到良好。

但是，成都市河長制管理體系制度優(yōu)勢尚未充分顯現(xiàn)，各級河長制工作落實推進過程中仍存在一些問題?；诖?，成都市積極開展實地調(diào)研考察，以問題為導(dǎo)向，從健全管理體系的角度出發(fā)，真正落實河長制任務(wù)，推動河長制工作從全面建立到全面持續(xù)見效。

一、河長制實施問題研究

2019年年初，成都市河長制辦公室組織調(diào)研小組，對全市所有區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行河長制工作開展情況訪談和問卷調(diào)查，共收回有效調(diào)查問卷4311份。此次調(diào)研主要圍繞各級河長的河湖管理工作實踐展開，重點調(diào)研不同區(qū)域、不同層級河長制管理工作中面臨的問題，剖析問題產(chǎn)生的原因。

具體做法：一是將河長制實施過程中不同層級出現(xiàn)的問題進行匯總，分析問題產(chǎn)生的根源，以指導(dǎo)相應(yīng)管理層級做出調(diào)整；二是按照核心區(qū)域、近郊區(qū)域和遠(yuǎn)郊區(qū)域的地域差異，剖析不同區(qū)域河長制工作成效及影響因素，以引導(dǎo)不同區(qū)域河長制管理工作實施差異化管理。

1.河長制實施中面臨的主要問題

（1）部分工作人員水環(huán)境保護意識不強

隨著河長制工作的大力推進，目前成都市居民的水環(huán)境保護意識大大增強。從訪談來看，大多數(shù)河長制工作部門水環(huán)境保護意識較強，作為“一把手”工程來抓，工作協(xié)調(diào)機制也已基本形成。但也發(fā)現(xiàn)部分遠(yuǎn)郊區(qū)域工作人員的認(rèn)識還不夠，在一定程度上把此項工作視為“麻煩”，對上級的督查和通報制度不理解，工作積極性和主動性不高。

（2）各級河長辦組織機構(gòu)尚未完善

首先，機構(gòu)設(shè)置沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，大部分區(qū)縣河長辦設(shè)在水務(wù)局，一個部門兩塊牌子，有些河長辦設(shè)置在城市管理部門、河道管理部門或綜合治理部門等，這使得不同區(qū)縣河長制工作有效性存在較大不同，也增加了河湖管理跨區(qū)域協(xié)調(diào)的難度。其次，由于目前專職從事河長制工作的人員比例不高，且沒有形成完善的體系，導(dǎo)致有些河長尤其是鎮(zhèn)、村級河長對自己的職責(zé)不甚了解，存在推脫和工作推進不力問題，尤其在近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)域較為突出。

（3）財政壓力致使工作難以有效開展

近年，成都市黑臭水體治理成效突出，黑臭水體問題已經(jīng)基本解決，居民生產(chǎn)生活環(huán)境有了很大改善，目前各級河長制工作中面臨的最主要水環(huán)境問題是排污問題。從問卷和訪談來看，城市核心區(qū)域主要是雨污混排問題，近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)域主要是生活污水的直排問題。但城市雨污水管錯節(jié)和農(nóng)村生活污水收集處理管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在財政壓力大的情況下，短期內(nèi)都無法得到解決。調(diào)查顯示，財政壓力是造成“成都治水十條”相關(guān)任務(wù)推進困難的最主要原因。

（4）問題通報及處理機制不夠健全

成都市關(guān)于河長制的信息通報制度在工作中發(fā)揮了重要促進作用，但通報制度也是把“雙刃劍”。首先，通報制度往往只報問題?；鶎庸ぷ魅藛T一旦被通報有可能影響自己數(shù)十年的工作成果，因此心理壓力較大。其次，若同一問題被反復(fù)通報，被通報對象易產(chǎn)生不解和不滿情緒甚至惰性。最后，問題上報之后要求基層反饋問題處理情況，如果跟進不及時則會影響評分，為了不影響評分，基層的問題上報逐漸演變成不上報或上報無關(guān)痛癢的問題。

（5）現(xiàn)有考核體系激勵效果不足

一方面，各轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況不同，面臨的水環(huán)境治理問題各有異同，采用“一刀切”的考核體系不能反映客觀現(xiàn)實，激勵效果也不理想；如巡河APP打卡制度沒有兼顧到不同區(qū)域?qū)嶋H情況，對于巡河時間、路線及成果展示等指標(biāo)采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得各基層在實際執(zhí)行中出現(xiàn)應(yīng)付現(xiàn)象。另一方面，現(xiàn)有考核體系強調(diào)懲處，缺乏正向激勵，基層工作人員容易產(chǎn)生“不求有功、但求無過”的心態(tài)。有效的激勵制度必須要輔以正向激勵才能調(diào)動基層人員的工作積極性。

2.河長制實施問題分析

（1）非核心區(qū)域問題表現(xiàn)相對突出

例如水環(huán)境保護意識，越是非核心區(qū)域的工作人員，其意識越是不足。主要原因在于核心區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展水平更高，工作人員能力往往也更勝一籌。與此同時，近郊及遠(yuǎn)郊區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施往往不完善、經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，面臨嚴(yán)重的水環(huán)境治理問題，特別是城市化進程非常快的區(qū)域，一方面污水處理量激增，另一方面問題短期內(nèi)無法解決，工作壓力很大。

（2）基層問題解決路徑往往在上層

各級河長辦的機構(gòu)設(shè)置和人員配備問題，需要從市級層面進一步完善體系，統(tǒng)一進行調(diào)整和配備。有些非核心區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水環(huán)境問題較為明顯，但其治理需要遵循全市整體流域規(guī)劃，雨污混排和生活污水處理等問題則有賴于市政管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進一步發(fā)展。

（3）不同層級和區(qū)域存在明顯差異

水質(zhì)作為河長制工作績效的評定標(biāo)準(zhǔn)，在很大程度上得到了公眾認(rèn)可，但不同層級和區(qū)域在水質(zhì)考核的具體指標(biāo)設(shè)置上有許多不同標(biāo)準(zhǔn)。

二、成都市河長制長效管理實踐

針對工作中存在的問題，成都市開展了新一輪河長制管理體系完善和調(diào)整，從政策管控、治理措施、組織體系、績效考核、全民參與、信息化建設(shè)等方面全方位推動，立足不同區(qū)域、不同河流實際采取相應(yīng)行動，全面推動河長制長效管理。

1.強化政策管控，夯實治水基礎(chǔ)

（1）加強水環(huán)境治理法制宣傳引導(dǎo)

成都市出臺了《關(guān)于依法嚴(yán)厲整治河湖非法排污的通知》，印發(fā)沿街亂排亂倒專項整治行動實施方案及宣傳漫畫等。在錦江流域啟動了舉報獎勵試點，制定并施行《錦江流域違法排污行為舉報獎勵辦法 （試行）》，依法嚴(yán)厲打擊違法排污行為。

（2）全面推進水資源保護

陸續(xù)印發(fā)了《成都市節(jié)水行動實施方案》《成都市縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)實施方案》，完成《成都市節(jié)約用水管理條例》修訂和《成都市藍(lán)線規(guī)劃》編制工作。開展縣域節(jié)水型社會達標(biāo)建設(shè)，優(yōu)化節(jié)水工作職能職責(zé)，將市域26條主要河流、城市地區(qū)主要河道及其一級支流、市域大型水庫及重要水源性水庫設(shè)為結(jié)構(gòu)性藍(lán)線。

2.加強治理措施，推進水環(huán)境治理

（1）全面開展流域水生態(tài)治理

啟動九道堰河水生態(tài)治理示范段及沱江流域第一批公益性項目建設(shè)，完成投資104.44億元；投入3.1億元資金組織開展清河行動；提升濱江水景觀，完成河道宜居水岸示范段建設(shè)，塑造“夜游錦江”休閑旅游新名片。

（2）提高污水處理能力

新改建污水管網(wǎng)874 km，累計完成11座污水處理廠129萬t/d提標(biāo)改造，新增再生水利用能力25萬t/d，完成73家工業(yè)企業(yè)水污染清潔技術(shù)改造，開展五大重點行業(yè)企業(yè)自建污水處理設(shè)施提標(biāo)改造。此外，在近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)域有序?qū)嵤┮?guī)模養(yǎng)殖場標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和農(nóng)村生活垃圾收運和農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)，新建農(nóng)村污水處理設(shè)施125座。

（3）加大水土保持工作力度

下達專項資金6540.65萬元，累計完成水土流失治理面積154 km2，種植營造林22.15萬畝（1畝=1/15 hm2）。加強水電站下泄生態(tài)流量監(jiān)管，編制完成169座水電站水資源論證報告和“一站一策”工作方案。

3.改進組織體系，構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制

從組織設(shè)置、人員配備以及資金保障等方面入手，改進組織體系、理順關(guān)系，保證河長制工作持續(xù)有效開展。積極推進流域協(xié)作機制建立，推動“區(qū)域治理”向“流域治理”轉(zhuǎn)變。

①對全市22個區(qū)（市）縣的河長制辦公室設(shè)置進行再次梳理和調(diào)整，統(tǒng)一設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，形成從上至下完整的管理體系，明確河長辦與水務(wù)局各自工作職責(zé)，確立河長辦作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)的地位和作用，落實辦公場所和工作人員，保證有穩(wěn)定資金渠道以保障各項工作落實到位。全市設(shè)立河道警長214名，聘請各類民間河長3058名，更新河長公示牌10109個。

②積極探索干支流、上下游、左右岸統(tǒng)籌治理，構(gòu)建多方位、全流域共治共管共建共享機制。在市域內(nèi)，繼續(xù)推進“市屬國有公司+區(qū)（市）縣政府”的流域治理模式，成立錦江綠道公司、沱江流域公司，專門負(fù)責(zé)錦江、沱江流域水生態(tài)治理重大項目建設(shè)；在流域內(nèi)，積極構(gòu)建“跨區(qū)域上下游、左右岸合作協(xié)調(diào)機制”，進一步健全成都、德陽、眉山、雅安、資陽、阿壩六市（州）岷江沱江河長制工作協(xié)調(diào)機制，指導(dǎo)并鼓勵區(qū)市縣建立完善流域協(xié)同機制。

4.完善監(jiān)督考核制度，實施差異化績效考核

（1）完善通報制度，增加正向激勵

細(xì)化通報制度流程，完善溝通渠道，及時與通報方溝通處理方式，對短時間內(nèi)無法解決的問題制定整改時間表，避免在整改期內(nèi)出現(xiàn)反復(fù)通報現(xiàn)象；增加正向激勵，每年在全市開展“最美河湖”和“最美河長”評選活動。

（2）制定差異化績效考核制度

在縱向?qū)用?，設(shè)計區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不同層級的差異化河長制考核制度，以適應(yīng)不同管理層級河長制工作的不同特點，實現(xiàn)河長制工作差異化管理；在橫向?qū)用妫罁?jù)核心區(qū)域、近郊區(qū)域、遠(yuǎn)郊區(qū)域河長制工作重點和難點，設(shè)計不同區(qū)域的差異化績效考評指標(biāo)，使之獲得相應(yīng)認(rèn)可和激勵。

5.引導(dǎo)全民參與，推動共建共享

將增強群眾水環(huán)境保護意識作為宣傳工作重點，引導(dǎo)和鼓勵公眾參與水環(huán)境保護、治理及監(jiān)督工作，加快形成黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動、企業(yè)參加、社會支持的共建共治共管共享的社會氛圍。

（1）積極創(chuàng)新拓展宣傳教育形式

積極參加各級河長制宣傳評選活動。在水利部組織的河長制公益微電影·微視頻征集評選活動中，成都市3部作品分別獲得一、二、三等獎。在四川省河長辦組織的“尋找最美家鄉(xiāng)河湖”評比中，成都市獲得攝影類一、二等獎，征文類三等獎。制作了河湖圖景畫冊，立體展示成都水域自然之美。積極推動河長制進校園、進課堂，著力培養(yǎng)中小學(xué)生、幼兒的生態(tài)道德觀、綠色消費觀和綠色行為素養(yǎng)，組織小學(xué)生進行巡河、創(chuàng)建水環(huán)境教育基地，設(shè)計一系列環(huán)境教育課程等。

（2）發(fā)動民間力量助力全民治水

面向社會公開招募“民間河長”，制定了《民間河長履職承諾書》《巡河安全協(xié)議書》等，使“民間河長”當(dāng)好巡查員、監(jiān)督員、評論員和宣傳員。在各區(qū)縣組建黨員護水隊，舉辦黨員志愿者活動，形成“黨員帶頭、群眾參與、各界合力、全民共治”的良好氛圍。

6.借助信息化平臺，推動治理工作

成都市河長制管理信息系統(tǒng)由系統(tǒng)Web端、移動端APP和微信公眾平臺三個子系統(tǒng)構(gòu)成，充分利用現(xiàn)有水務(wù)信息化資源，根據(jù)需要建設(shè)信息化、智能化的工作和指揮平臺，實現(xiàn)河長制工作管理范圍全覆蓋、業(yè)務(wù)工作全面監(jiān)管和部門間業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享。

（1）信息化辦公督促河長履職盡責(zé)

全市10932名河長實行線上巡河和智慧化辦公，上傳發(fā)現(xiàn)的問題，處理投訴建議。截至2019年8月，系統(tǒng)登錄總數(shù)210余萬次，應(yīng)用系統(tǒng)開展電子巡河139萬人次，上報問題3.8萬余個，處理問題3.6萬余個，整改率超過90%。

（2）信息化監(jiān)管定期進行通報

系統(tǒng)實現(xiàn)對河長制業(yè)務(wù)工作過程的全面監(jiān)管，業(yè)務(wù)功能滿足各級河長與河長辦工作人員的實際需求。市河長辦每旬對全市河長制系統(tǒng)應(yīng)用情況作通報，對周期內(nèi)未完成巡河的基層河長點名通報，并根據(jù)系統(tǒng)應(yīng)用情況和實際工作情況對不作為的河長進行通報。

（3）完善部門與區(qū)域間聯(lián)動機制

積極協(xié)調(diào)市級環(huán)保、城管等成員單位對接業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)。針對河道分段分行政區(qū)域的特點，發(fā)揮信息共享的紐帶作用，有效推動上下游、左右岸的溝通和協(xié)調(diào)，通過系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)，短時間內(nèi)實現(xiàn)河長聯(lián)動，推動原因互查、整改同步與成效共享。