中共中央黨校廳局級干部進(jìn)修班（74期）“生態(tài)文明建設(shè)”研究專題課題組

習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前我國水安全方面最突出的新問題是“水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染”。針對水安全“三大新問題”，習(xí)近平總書記指出，“堅持和落實節(jié)水優(yōu)先方針?！薄爸嗡贾?，良治的內(nèi)涵之一是要善用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌水的全過程治理，分清主次、因果關(guān)系，找出癥結(jié)所在。當(dāng)前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是節(jié)水，從觀念、意識、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置”。節(jié)約用水是良治之法，是全過程治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、根本性舉措，也是長久之策。

一、節(jié)約用水是解決水安全“三大新問題”的根本之策

1.節(jié)約用水是解決水資源短缺的根本性舉措

我國是水資源嚴(yán)重短缺的國家之一，水資源供需矛盾突出。解決水資源短缺問題有許多措施，總體上可分為兩大類，即增加水資源供應(yīng)和降低水資源需求。目前，增加水資源供應(yīng)主要有三大手段，一是通過調(diào)水，二是海水淡化，三是開采地下水資源。但均有其缺陷性，并不是解決水資源短缺的根本性舉措。

從當(dāng)前的現(xiàn)實情況來看，強(qiáng)化水資源需求管理，是解決水短缺的根本性措施。水資源需求管理包括科學(xué)調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，堅持“以水而定、量水而行”原則調(diào)整空間總體規(guī)劃等，其中節(jié)約用水，提高用水效率，是當(dāng)前最直接且見效最顯著的舉措。

2.節(jié)約用水是解決水生態(tài)損害的根本性舉措

水生態(tài)損害的主要表現(xiàn)，一是河流干涸，二是湖泊萎縮和面積減少，三是濕地面積減少，四是水土流失嚴(yán)重。水生態(tài)損害的原因是多方面的，但主要原因是人類過度開發(fā)利用水資源。解決水生態(tài)損害有諸多措施，退耕還湖、退田還濕、退山還林、退地還草和防止水土流失等眾多直接恢復(fù)原有生態(tài)環(huán)境的政策措施，這也是根本性解決水生態(tài)損害的長期舉措，但這些措施能否成功實施，取決于水資源的保障。沒有水資源保障，這些措施實施的成效會大打折扣，甚至是沒有價值。所以，只有通過節(jié)約用水，減少對自然水的占用，才是解決水生態(tài)損害最直接且見效明顯的舉措。

3.節(jié)約用水是解決水環(huán)境污染的根本性舉措

目前全國入河入湖入海的廢污水排放量居高不下，超出納污能力，治污難度增加。解決水環(huán)境污染的措施也有不少，最直接的措施：一是實施污水處理，二是開展面源污染治理，三是治理黑臭水體。節(jié)約用水就能直接減少污水排放，所以節(jié)水就是減排，不但節(jié)約了用水成本，還減少了污水處理設(shè)施建設(shè)和運行處理成本，同時也減少水體污染，還能相應(yīng)增加生態(tài)用水量。所以，節(jié)約用水也是解決水環(huán)境污染的根本性舉措。

二、節(jié)約用水的主要難點

新中國成立以來，黨中央、國務(wù)院高度重視節(jié)約用水工作，把節(jié)約用水納入國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，各地區(qū)、各部門立足于提高水資源利用效率和效益，逐步建立健全節(jié)約用水的相關(guān)制度，在各行業(yè)大力推廣節(jié)水技術(shù)，倡導(dǎo)全民節(jié)約用水，注重提升公眾節(jié)水意識，基本上構(gòu)建了節(jié)約用水的政策制度體系、水資源高效利用的工程技術(shù)體系、公眾自主節(jié)水的行為規(guī)范體系、以點帶面全面推進(jìn)的管理工作體系。特別是近年來，節(jié)約用水實現(xiàn)快速發(fā)展，全國用水效率顯著提升，用水總量基本得到控制，年度用水總量穩(wěn)定在6000億m3左右，實現(xiàn)以用水量微增長保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)較高速度發(fā)展。雖然，我國當(dāng)前的用水效率在國際上處中等偏上水平，也與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和科學(xué)技術(shù)水平相適應(yīng)，但與國際先進(jìn)水平相比還有較大差距，仍有較大提升空間。在促進(jìn)節(jié)約用水方面還存在諸多問題，既有節(jié)約用水的基礎(chǔ)設(shè)施較薄弱、計量監(jiān)控手段明顯不足等基礎(chǔ)性問題，又有用水定額標(biāo)準(zhǔn)偏松且執(zhí)行不到位、節(jié)約用水標(biāo)準(zhǔn)體系不完善等方面的管理性問題，這些問題都可通過適度投資和政府強(qiáng)制管理等手段或措施得以逐步解決，不列入本文論述。

本文重點探討促進(jìn)節(jié)約用水的難點。由于節(jié)約用水影響面廣且具有長期性，解決問題的措施看似簡單，實際上十分復(fù)雜，解決了這類問題將會從根本上扭轉(zhuǎn)促進(jìn)節(jié)約用水的格局。

1.促進(jìn)節(jié)約用水的理念落后

（1）對人與自然生態(tài)關(guān)系認(rèn)識不到位

人類生活、生產(chǎn)需要只要取到水就可無限使用，不顧及生態(tài)系統(tǒng)的需要或者將生態(tài)系統(tǒng)的需要放在次要位置。雖然河流干涸、湖泊濕地面積減退和水土流失等問題即將影響或已經(jīng)直接影響人類生產(chǎn)、生活，但人類仍然熟視無睹，水體的自然循環(huán)系統(tǒng)被破壞了還漠不關(guān)心。有部分沿江城市因水污染影響就近取水，就設(shè)想從外地長距離引水。

（2）對水資源的有限性認(rèn)識不充分

在供水企業(yè)提高供水保障率的前提下，擰開水龍頭就有“嘩嘩”水流，想用多少就用多少，把水當(dāng)作可以無限供給的資源，沒有認(rèn)識到水資源是有限的，甚至是十分稀缺的資源。

（3）節(jié)約用水的目的不清晰

目前，除少數(shù)十分缺水的地區(qū)外，大部分地方的單位和個人對節(jié)約用水的目的不清楚，有的認(rèn)為節(jié)約用水就是減少成本支出，水價低對成本影響不大，節(jié)不節(jié)水都無所謂；有的認(rèn)為“自己節(jié)約的水最終也是通過江河流入海洋，節(jié)不節(jié)水一個樣”。由于節(jié)水目的不夠明確，開展節(jié)水工作主要依賴于節(jié)能、減排、最嚴(yán)格水資源管理制度等有關(guān)考核的倒逼。節(jié)約用水的目的不清晰，促進(jìn)節(jié)約用水的自覺性、主動性也就無從談起，節(jié)約用水有規(guī)劃、無分工、不落實的現(xiàn)象仍然存在。

節(jié)約用水的理念落后，其主要原因：一是對生態(tài)環(huán)境對水的依賴性認(rèn)識不足。山水林田湖草是一個自然生態(tài)系統(tǒng)，維持自然生態(tài)系統(tǒng)就離不開水，沒有水人類及其他生物無法生存。要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須節(jié)約用水，盡可能少地占用生態(tài)系統(tǒng)所需的水。二是新發(fā)展理念未得到落實。對新發(fā)展理念特別是綠色發(fā)展理念的認(rèn)識不到位，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)對立起來，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，粗放的高耗水低質(zhì)量發(fā)展未得到有效控制，未考慮不合理的發(fā)展對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響，未認(rèn)識到破壞生態(tài)環(huán)境的發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展是背道而馳的。三是中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化未得到傳承。隨著物質(zhì)日益豐富，人們生活水平逐步提高，“節(jié)約光榮、浪費可恥”“節(jié)水是傳統(tǒng)美德”“節(jié)水就是積德”等觀念，基本上被淡忘，未得到傳承。

2.對水資源的短缺且稀缺認(rèn)識存在偏差

（1）對水資源的可用量盲目樂觀

雖然地球是個大部分表面被水覆蓋的藍(lán)色星球，但是水資源尤其是人類可用的淡水資源十分有限。從靜態(tài)的貯量來看，淡水量只占地球總水量的2.5%，分布在河流、湖泊、地下含水層容易為人類利用的淡水不足全球總水量的0.007%。

（2）對水資源的可再生性存在誤解

水資源在全球范圍內(nèi)的循環(huán)運動造就了它的可再生性，即水分通過蒸發(fā)、水汽輸送、降水、入滲、徑流等過程，使得水資源川流不息，源源不斷。但是各類水體的更新周期各不相同，一般來說，河流為16天，湖泊為17年，深層地下水、極地冰川水等水體的更新周期則長達(dá)成千上萬年。如果在一定的時間和空間內(nèi)，用水量超過水體更新的速度，或者污水排放量超出了水環(huán)境的容量，水體就無法通過自我更新和自我恢復(fù)等調(diào)節(jié)功能進(jìn)行再生了。

（3）對水資源緊缺程度和態(tài)勢了解不夠

我國人均水資源量僅為世界平均水平的28%，加之水資源的空間分布與土地、人口和生產(chǎn)力布局嚴(yán)重錯位，進(jìn)一步加劇了部分地區(qū)水資源的短缺程度。

公眾對此了解不夠，主要原因：一是水情信息不公開。長期以來水情信息基本上是內(nèi)部資料，甚至列為機(jī)密，社會普遍不知曉，特別是水資源偏緊的情況下，更不對外說明或解釋，以防引起社會不穩(wěn)定。二是極高的用水保障。為保障城鄉(xiāng)居民的用水需要，防止出現(xiàn)水供應(yīng)不及時或不足而引發(fā)社會公共問題，各地方都采取提高供水保障率，一般情況下居民用水即用即有，就是在特殊情況下也會采取非常措施保障居民用水，人們無法感受到水是短缺的，進(jìn)一步加深了水是用之不竭的感覺。三是將用水列入投資環(huán)境要素。長期以來，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，各地都采取措施改善投資環(huán)境，不對外披露當(dāng)?shù)厮Y源的真實狀況，往往承諾充分保障水資源供給，甚至將免征水資源稅費或降低水價作為優(yōu)惠措施。

3.節(jié)約用水的動力機(jī)制缺失

（1）水價偏低節(jié)水動力不足

長期以來，將城市供水列入公共事業(yè)，將所有公共企業(yè)的供水視為公共產(chǎn)品，通過公共財政對公共事業(yè)補(bǔ)貼，實行低價的福利分配政策。近年雖然隨著城市供水企業(yè)的改革，圍繞解決供水企業(yè)的運行困難，水價有一定程度的提高，但水價仍然未反映供水的完全成本，更沒有反映水資源的稀缺程度。當(dāng)前，我國的水價北京市最高，居民第一階梯綜合水價5元/m3；丹麥水價是世界上最高的，生活用水價格平均約70元/m3。北京市水費支出僅占人均可支配收入的0.3%，與OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國家水費支出占可支配收入1%左右存在較大差距，與聯(lián)合國認(rèn)定可承受的3%上限差距更大。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的用水價格雖然高一些，同樣仍然處于比較低的水平。

水費支出在居民生活消費總支出中的占比還很低，通過節(jié)約用水減少的成本，對城市居民來講基本沒有任何刺激效果，對企業(yè)的成本同樣影響不大。從經(jīng)濟(jì)角度看，城鎮(zhèn)居民沒有節(jié)約用水的動力，企業(yè)和單位同樣動力不足。

（2）促進(jìn)節(jié)約用水的獎懲機(jī)制不健全

在水價偏低的情況下，對節(jié)約用水行為實施獎懲也是有效的補(bǔ)救措施。因為節(jié)約用水會直接減少水的消耗，污水自然也相應(yīng)減少，從而相應(yīng)增加生態(tài)環(huán)境的水量，不但能降低居民和企業(yè)或單位的自身成本，同時也會帶來正外部效應(yīng)。但節(jié)約用水需要投入一定的人力、物力和財力，對用水戶來講，如果節(jié)水成本得不到彌補(bǔ)，就會產(chǎn)生負(fù)效益，甚至陷入越節(jié)水越吃虧的怪圈，因此必須有相應(yīng)的激勵政策。部分地區(qū)在政策性文件中提出，“在安排技術(shù)改造、清潔生產(chǎn)等財政專項資金時，優(yōu)先支持節(jié)水型企業(yè)；優(yōu)先支持節(jié)水標(biāo)桿企業(yè)組織實施節(jié)水示范工程”，但由于缺少具體實施細(xì)則等支撐文件，此類優(yōu)惠政策難以真正落實到位。北京、深圳等地已經(jīng)探索出節(jié)水器具財政補(bǔ)貼的做法，但苦于缺乏財政資金支持，難以在更大范圍實施。同時，對超過規(guī)定用水定額的企業(yè)或單位，也沒有相應(yīng)懲罰措施。

節(jié)約用水獎懲機(jī)制建立比較困難的主要原因，一是城鎮(zhèn)居民對用水價格調(diào)整敏感。水價涉及群眾的切身利益，大部分地方政府擔(dān)心居民的反應(yīng)，缺乏提高水價的政治意愿，加之調(diào)整水價必須通過公開的聽證程序，需要做大量的宣傳教育和解釋工作，而地方政府及相關(guān)部門往往采取多一事不如少一事的態(tài)度，水價低的問題始終未得到解決。二是改善投資環(huán)境任務(wù)重。實行低水價政策是改善投資環(huán)境的重要內(nèi)容之一，特別是當(dāng)前減稅降費的大環(huán)境下，提高水價基本上不可能，隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展環(huán)境總體趨好，是否能找到有利時機(jī)還不確定。三是節(jié)約用水社會效應(yīng)認(rèn)知不到位。目前對水污染的負(fù)社會效應(yīng)認(rèn)識還是基本到位的，所以比較重視污水處理設(shè)施建設(shè)，但還沒有認(rèn)識節(jié)約用水就可以少建污水處理設(shè)施，更沒有認(rèn)識到節(jié)約用水是改善生態(tài)環(huán)境的根本性措施。

三、促進(jìn)節(jié)約用水的對策

1.樹立符合生態(tài)文明要求的促進(jìn)節(jié)約用水理念

（1）樹立人與自然和諧共生的理念

水是構(gòu)成生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)要素。水是生命之源、生態(tài)之基，是構(gòu)成自然界一切生命的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和主要成分，是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的核心要素。應(yīng)將促進(jìn)節(jié)約用水納入整個生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)中，促進(jìn)節(jié)約用水就是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，只有節(jié)約用水才能有效激活山水林田湖草有機(jī)整體的活力。

（2）堅持政府在水資源初次分配中的主導(dǎo)地位

自然界的水是公共產(chǎn)品，由人類和其他生物及其他自然要素共同分享，人類不能獨占，要合理分配。在現(xiàn)有自然水的初次分配中，由于其他生物及其他自然要素?zé)o法表達(dá)其意志，在目前水資源產(chǎn)權(quán)沒有建立或建立起來十分困難的條件下，只有政府作為其代表，所以在自然水的初次分配過程中，必須充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。

政府必須按照生態(tài)文明建設(shè)要求，處理好自然生態(tài)用水和人類社會生活、生產(chǎn)用水的關(guān)系。如果完全依賴市場機(jī)制，必然會引發(fā)生態(tài)危機(jī)。因此，政府要在優(yōu)先考慮生態(tài)需要的前提下，確定人類生活、生產(chǎn)用水的總量，并作為紅線來控制。

（3）控制生活和生產(chǎn)用水總量

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，人類生活水平的提高，人類對水的需求總體趨勢是增加的。如果任由人類無限制消耗水資源，必然引發(fā)生態(tài)危機(jī)。目前，我國年度水資源使用量控制在6000億m3左右，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，特別是節(jié)水技術(shù)的進(jìn)步及其廣泛應(yīng)用，用水效率會普遍提高。但隨著我國經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，如果用水效率提高幅度仍然低于經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長的幅度，用水總量必然還會增加；同時隨著人們生活水平的提高及人口增長，居民生活用水總量總體上呈上升趨勢。正因為如此，我國將2035年用水總量確定為控制在7000億m3左右。但從當(dāng)前我國水安全的嚴(yán)峻形勢來看，應(yīng)控制用水總量，建議將未來的用水總量繼續(xù)控制在6000億m3以內(nèi)，并設(shè)置剛性約束條件。

2.開展有針對性的節(jié)約用水宣傳教育

（1）將水危機(jī)意識作為宣傳教育核心內(nèi)容

為了增強(qiáng)全社會的節(jié)約用水意識，必須讓全體公眾了解和掌握我國水資源的真實狀況，將我國水安全的信息盡可能地公布于眾。政府部門不宜將水情信息作為內(nèi)部資料，必須采取有效措施和途徑向公眾公布我國水安全面臨的嚴(yán)峻形勢。向全社會公布真實的水情信息是最好的節(jié)約用水宣傳教育，公眾只有感受到水危機(jī)，才會充分調(diào)動節(jié)約用水的主動性。同時，宣傳教育要把持好度，采取漸進(jìn)方式，防止公眾恐慌和社會不穩(wěn)定，根據(jù)社會反應(yīng)適時調(diào)整宣傳教育內(nèi)容。

確保居民即時的用水需要是公共供水企業(yè)的責(zé)任，但又使居民無法感受水資源短缺的現(xiàn)實，建議建立類似防空演練的暫停供水演習(xí)教育，讓居民體驗水資源的短缺和節(jié)約用水的緊迫性。

（2）將節(jié)約用水教育納入公民教育和社會公益宣傳

用水是公民的權(quán)利，但節(jié)約用水是公民的義務(wù)。據(jù)此，節(jié)約用水應(yīng)從小抓起，將節(jié)約用水教育納入公民教育的內(nèi)容，重點是培養(yǎng)中小學(xué)生節(jié)約用水意識，引導(dǎo)學(xué)生合理用水，糾正浪費行為，培養(yǎng)合格的公民。

繼續(xù)在高等院校開展節(jié)約用水宣傳教育，發(fā)揮高?？萍技?、人才集聚優(yōu)勢，支持開展節(jié)水科學(xué)研究，推動節(jié)水產(chǎn)學(xué)研有機(jī)結(jié)合；鼓勵學(xué)生會、學(xué)生社團(tuán)組織開展形式多樣的節(jié)水科普教育和科技展示活動，打造具有一定影響力的節(jié)水社團(tuán)組織；引導(dǎo)大學(xué)生結(jié)合社會實踐，深入街道社區(qū)、工礦企業(yè)、機(jī)關(guān)單位，普及節(jié)水知識和技能，傳播節(jié)水新技術(shù)、新工藝。

各級主流媒體應(yīng)將節(jié)約用水宣傳納入年度任務(wù)，定期或不定期開展節(jié)約用水宣傳。通過宣傳教育，增強(qiáng)公民節(jié)約用水意識，轉(zhuǎn)變落后的用水觀念，形成文明用水共識，改變錯誤的用水行為。鼓勵公眾參與節(jié)約用水，不僅要鼓勵公眾監(jiān)督全社會各方面的用水行為，更主要的是鼓勵公眾履行節(jié)約用水的義務(wù)，規(guī)范自身的用水行為，從自己做起、從節(jié)約每一滴水做起，將全民節(jié)水行動計劃落到實處，真正形成全民共同節(jié)約用水的新風(fēng)尚。

（3）將領(lǐng)導(dǎo)干部作為節(jié)約用水教育重點對象

促進(jìn)節(jié)約用水要依靠各級政府及其相關(guān)部門，因此提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要負(fù)責(zé)人節(jié)約用水意識十分重要，也是促進(jìn)節(jié)約用水的關(guān)鍵。據(jù)此，建議將節(jié)約用水的內(nèi)容列入各級黨校教育的內(nèi)容，或開列節(jié)約用水研究專題。2019年6月中組部組織安排地市級主要負(fù)責(zé)人參加節(jié)約用水專項培訓(xùn)班，取得了顯著效果，建議每年組織兩次地方黨委政府主要負(fù)責(zé)人參加節(jié)約用水專題培訓(xùn)，提高地方領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)約用水意識，有利于加大推進(jìn)節(jié)約用水工作，確保各項節(jié)約用水政策和措施的落地并見成效。

3.充分發(fā)揮市場配置水資源的決定性作用

從國外的經(jīng)驗來看，充分發(fā)揮價格杠桿作用是增強(qiáng)水資源使用主體主動節(jié)約用水的內(nèi)生動力，也是居民節(jié)約用水的內(nèi)生動力。從當(dāng)前現(xiàn)實情況來看，市場主體和居民節(jié)約用水的內(nèi)生動力不足，主要是水價偏低。據(jù)此，在生產(chǎn)生活用水總規(guī)模確定的情況下，建議充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置水資源中的決定性作用，水價必須反映水資源的稀缺程度。

（1）適時推進(jìn)水價改革

當(dāng)前推進(jìn)水價改革困難多、時機(jī)不成熟，但不能因此放棄水價改革，更不能否定水價改革的重要性和必要性，水價改革仍然是促進(jìn)節(jié)約用水的最有效措施，應(yīng)該擇機(jī)進(jìn)行水價改革，且一旦時機(jī)成熟必須盡快推進(jìn)。水價改革總的原則是必須遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分反映水資源的稀缺程度，發(fā)揮市場機(jī)制在水資源配置中的決定性作用，實現(xiàn)水資源高效配置，提高用水效率，增強(qiáng)節(jié)約用水的內(nèi)生動力。同時，也應(yīng)充分考慮用水行為的生態(tài)環(huán)境效益，盡可能地降低水價改革的阻力。

非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用水的水價改革。鑒于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)取用水方式不同，有的是直接從江河湖泊取用水，有的通過公共供水企業(yè)取用水，有的是開采地下水（地下水超采地區(qū)已經(jīng)被禁止，其他地區(qū)也將逐步禁止）。水價改革必須由政府主導(dǎo)，而不能像其他商品采取由市場雙方?jīng)Q定的方式。水價改革的主要內(nèi)容是提高現(xiàn)行的水資源稅率，以達(dá)到較大幅度提高現(xiàn)行水價的目標(biāo)。水資源稅既要充分考慮水資源的稀缺程度，又要考慮非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用水的生態(tài)環(huán)境和社會效益損失。水價水平要達(dá)到促進(jìn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)自主研發(fā)和積極應(yīng)用節(jié)水技術(shù)，提高水利用效率。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水水價改革。鑒于“田”是自然生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成要素之一，農(nóng)業(yè)用水對生態(tài)環(huán)境具有正社會效益，加之農(nóng)業(yè)既是最傳統(tǒng)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，又是市場經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中最弱勢產(chǎn)業(yè)，不宜通過高水價方式促進(jìn)節(jié)約用水。農(nóng)業(yè)用水水價總體應(yīng)達(dá)到維持農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施有效持續(xù)運行所需費用。根據(jù)中央農(nóng)業(yè)水價綜合改革要求，為促進(jìn)節(jié)約用水，調(diào)動農(nóng)業(yè)用水戶節(jié)約用水的積極性，建議采取農(nóng)業(yè)用水定額管理與節(jié)水獎勵相結(jié)合的機(jī)制，農(nóng)業(yè)用水原則上不超過規(guī)定的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，凡是農(nóng)業(yè)用水未超過用水定額標(biāo)準(zhǔn)的，其節(jié)約部分的水按其水價進(jìn)行獎勵。

城鎮(zhèn)居民用水水價改革。繼續(xù)全面推行超定額超計劃累進(jìn)加價制度，雖然水價總體水平仍然偏低，但水價改革的重點應(yīng)放在科學(xué)合理地確定居民用水定額或用水計劃方面。因為水是不可或缺的人類生存和發(fā)展條件，必須充分保障居民的用水權(quán)，用水權(quán)也是基本人權(quán)。當(dāng)前全國居民用水定額或計劃普遍偏高，累進(jìn)加價制度基本上成為形式，一般情況下居民用水都沒有超過用水定額或計劃，應(yīng)從嚴(yán)核定居民用水定額或計劃。由于各地區(qū)水資源稀缺程度存在較大差距、居民生活習(xí)慣也不同，要確定居民基本的用水量還是比較困難的，因此，建議各地依據(jù)當(dāng)?shù)鼐用袂叭甑膶嶋H用水量測定用水定額或計劃，可持續(xù)3～5年逐年調(diào)整，逐步達(dá)到基本合理的居民用水定額。同時，各地應(yīng)根據(jù)本地水資源的供應(yīng)狀況變化，在居民節(jié)約用水意識增強(qiáng)的前提下，通過深入細(xì)致的群眾工作，擇機(jī)提高居民定額內(nèi)用水水價，進(jìn)一步拉開階梯水價的差距，提高居民用水支出，增強(qiáng)居民節(jié)約用水的主動性和內(nèi)生動力。當(dāng)然，對經(jīng)濟(jì)困難居民采取適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼政策，也是減少居民水價改革阻力的有效方法。同時，待居民用水定額或計劃趨于合理后，對未超過用水定額部分實施獎勵政策，將會極大促進(jìn)節(jié)約用水。

（2）實施促進(jìn)節(jié)約用水獎補(bǔ)機(jī)制

雖然獎勵補(bǔ)助政策有扭曲市場公平競爭的弊端，但在目前水價偏低、節(jié)約用水內(nèi)生動力不足的現(xiàn)實情況下，借鑒節(jié)能減排政策的經(jīng)驗，建立健全促進(jìn)節(jié)水的財政、稅收、金融等支持政策，用好這一政策組合拳也會形成節(jié)約用水的內(nèi)生動力。

建立生活節(jié)水器具購置財政補(bǔ)貼機(jī)制，以節(jié)水型水嘴、坐便器、淋浴器為主要補(bǔ)貼對象，對消費者進(jìn)行直接補(bǔ)貼。修訂完善《環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水和環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，落實節(jié)水企業(yè)及用水戶的稅收優(yōu)惠政策。

合同節(jié)水管理等第三方節(jié)水服務(wù)納入財政獎補(bǔ)和稅收優(yōu)惠范圍，實施企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠政策。開展合同節(jié)水管理試點示范，鼓勵節(jié)水服務(wù)企業(yè)拓展服務(wù)領(lǐng)域、豐富服務(wù)內(nèi)容、創(chuàng)新收益分享模式。

完善促進(jìn)節(jié)水的投融資政策，鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)對企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)、非常規(guī)水源利用等節(jié)水項目優(yōu)先給予貸款支持。研究制定“節(jié)水信貸”指引政策，將其納入綠色信貸政策框架。

（3）積極培育發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)

充分發(fā)揮政府及社會投融資平臺在資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢，積極利用政府綠色發(fā)展基金和民間綠色投資基金，引導(dǎo)和鼓勵社會資本投資節(jié)水產(chǎn)業(yè)，培育和發(fā)展具有國際競爭力的龍頭節(jié)水服務(wù)企業(yè)。鼓勵節(jié)水技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，支持節(jié)水產(chǎn)品設(shè)備制造企業(yè)做大做強(qiáng)，加快研發(fā)種類齊全、系列配套、性能可靠的節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品。發(fā)揮節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證、水效標(biāo)識管理和水效領(lǐng)跑等政策制度的導(dǎo)向作用，規(guī)范節(jié)水產(chǎn)品市場，為高效節(jié)水產(chǎn)品、技術(shù)推廣普及營造公平有利的市場環(huán)境。

此外，鼓勵探索改革并建立水權(quán)制度。建機(jī)制、立規(guī)矩，讓水“活起來”，推動“找政府要水”向“上市場找水”的轉(zhuǎn)變。有序推進(jìn)水資源確權(quán)，以流域為單元、兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和水資源需求，探索逐級確權(quán)到省、到市、到縣、到鄉(xiāng)、到村的確權(quán)路徑。加快明晰區(qū)域和取用水戶初始水權(quán)，推進(jìn)確權(quán)登記，逐步在全國范圍建立水權(quán)確權(quán)登記制度。完善水權(quán)交易政策，健全交易規(guī)則，規(guī)范交易平臺建設(shè)，不斷培育和擴(kuò)大水權(quán)交易市場。探索設(shè)立不同層次的水權(quán)交易市場，推進(jìn)區(qū)域間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等多種形式的水權(quán)交易，加快推進(jìn)水資源的市場化配置。