凌 欣， 劉家沂

(1.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院， 天津 300222； 2.天津大學(xué)海洋戰(zhàn)略研究所， 天津 300072； 3.天津大學(xué)海洋科學(xué)與技術(shù)學(xué)院， 天津 300072)

1972年，斯德哥爾摩人類(lèi)環(huán)境會(huì)議中提出讓“地球”不僅現(xiàn)在適合人類(lèi)生活，而且“將來(lái)也適合子孫后代居住”[1]，這種為了現(xiàn)在和將來(lái)世世代代的思想包含了可持續(xù)發(fā)展的理念。1980年，《世界保護(hù)戰(zhàn)略》確定了生物資源保護(hù)的三個(gè)主要目標(biāo)，其中之一是可持續(xù)地利用物種和生態(tài)系統(tǒng)，明確地使用了“可持續(xù)發(fā)展”這一詞語(yǔ)。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)發(fā)表的《我們共同的未來(lái)》對(duì)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了明確闡述，提出“既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其自身需求的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”的定義。1989年5月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境署第15屆理事會(huì)期間發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家對(duì)可持續(xù)發(fā)展概念達(dá)成共識(shí)，“既滿(mǎn)足當(dāng)代人的各種需要，又保護(hù)生態(tài)環(huán)境、不對(duì)后代人的生存發(fā)展構(gòu)成威脅的發(fā)展”。1992年，聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》第17章特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)大洋和各種海洋，包括封閉和半封閉海以及海岸帶地區(qū)，保護(hù)、合理利用和開(kāi)發(fā)其生物資源，并把海岸帶地區(qū)、包括專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的綜合管理和可持續(xù)發(fā)展作為第一個(gè)行動(dòng)方案?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》也提出了“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)?？沙掷m(xù)發(fā)展思想為環(huán)境法制建設(shè)指明了方向，很多國(guó)家都將可持續(xù)發(fā)展作為其國(guó)內(nèi)環(huán)境立法的指導(dǎo)思想。在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域也通過(guò)立法的形式確認(rèn)和落實(shí)了可持續(xù)發(fā)展理念。本文主要對(duì)加拿大、美國(guó)等國(guó)家海洋環(huán)境立法中的可持續(xù)發(fā)展理念進(jìn)行闡述，以期對(duì)我國(guó)建設(shè)良性循環(huán)的海洋生態(tài)系統(tǒng)有所借鑒。

一、 加拿大主要海洋環(huán)境立法的可持續(xù)發(fā)展理念

加拿大西抵太平洋，東迄大西洋，北至北冰洋，是世界上海岸線(xiàn)最長(zhǎng)的國(guó)家。加拿大十分重視國(guó)家的海洋環(huán)境立法工作，近年來(lái)制定的有關(guān)海洋環(huán)境的立法主要有《加拿大海洋法》《加拿大防止北極水域污染法》《加拿大海運(yùn)法》《通航水域法》《沿岸漁業(yè)保護(hù)法》《漁業(yè)法》等。其中，1997年生效的《加拿大海洋法》是加拿大的綜合性海洋法，加拿大成為世界上第一個(gè)進(jìn)行綜合性海洋立法的國(guó)家[2]。《加拿大海洋法》共109條，包括“加拿大的海域”、“海洋管理戰(zhàn)略”以及“部長(zhǎng)的權(quán)力、責(zé)任和作用”3部分，此外還有《加拿大海洋法》頒布實(shí)施后相關(guān)法律廢除和修訂的內(nèi)容。為了更好地實(shí)施《加拿大海洋法》，加拿大通過(guò)了《加拿大海洋戰(zhàn)略》《海洋行動(dòng)計(jì)劃》《聯(lián)邦海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略》等海洋管理文件。

加拿大在海洋環(huán)境立法中明確規(guī)定或蘊(yùn)含著可持續(xù)發(fā)展的理念，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

1． 明確提出實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和可持續(xù)發(fā)展原則

《加拿大海洋法》序言中指出，制定該法的原因之一是“提升對(duì)海洋、海洋活動(dòng)、海洋資源和海洋生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，以促進(jìn)海洋和海洋資源的可持續(xù)發(fā)展”。《加拿大海洋法》第二部分“海洋管理戰(zhàn)略”中，明確規(guī)定國(guó)家海洋管理戰(zhàn)略所要遵循的原則之一是“可持續(xù)發(fā)展，既滿(mǎn)足當(dāng)前發(fā)展的需要，又不損害后代人滿(mǎn)足自身需要的能力的發(fā)展”。加拿大海洋環(huán)境保護(hù)的目的和宗旨就是為保護(hù)海洋環(huán)境、合理利用海洋資源，實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。為此，《加拿大海洋法》在“海洋管理戰(zhàn)略”中，為保護(hù)海洋生物及環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展對(duì)海洋及其資源進(jìn)行綜合管理做了具體規(guī)定，包括用大量條款對(duì)海洋保護(hù)區(qū)進(jìn)行規(guī)范。《加拿大海洋戰(zhàn)略》的目標(biāo)是保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和確保加拿大在海洋事務(wù)中的國(guó)際地位，該戰(zhàn)略提出的三項(xiàng)原則為綜合管理原則、可持續(xù)發(fā)展原則和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則?！堵?lián)邦海洋保護(hù)區(qū)戰(zhàn)略》指出，引發(fā)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)健康下降的原因包括陸地和海洋的污染源排放、不可持續(xù)的漁業(yè)、對(duì)海洋資源需求的持續(xù)增加等，還包括對(duì)海洋物種、生物棲息地、海洋環(huán)境認(rèn)識(shí)的相對(duì)缺乏，因此有必要制定一系列明確的政策來(lái)保證海洋和海岸環(huán)境健康和可持續(xù)發(fā)展[3]。

2． 以生態(tài)系統(tǒng)的方法進(jìn)行海洋綜合管理

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理是通過(guò)綜合考慮海洋生態(tài)系統(tǒng)中各種因素的相互作用來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋和海岸資源的可持續(xù)管理[4]。以生態(tài)系統(tǒng)的方法進(jìn)行海洋綜合管理，實(shí)質(zhì)蘊(yùn)含的是可持續(xù)發(fā)展理念。

《加拿大海洋法》序言中指出“以生態(tài)系統(tǒng)方法為基礎(chǔ)的保護(hù)對(duì)維持海洋環(huán)境的生物多樣性和生產(chǎn)力具有根本的重要性”，并在該法中構(gòu)建了一個(gè)建立在生態(tài)方法基礎(chǔ)上的統(tǒng)一的海洋管理框架，為進(jìn)行綜合規(guī)劃提供了法律基礎(chǔ)?！都幽么蠛Ｑ髴?zhàn)略》是旨在以生態(tài)系統(tǒng)的方法對(duì)海洋進(jìn)行綜合管理的海洋綜合管理文件，其目標(biāo)是保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和確保加拿大在海洋事務(wù)中的國(guó)際地位。加拿大海洋戰(zhàn)略的緊急目標(biāo)包括將現(xiàn)行的各種各樣的海洋管理方法改為相互配合的綜合的管理方法，保護(hù)好海洋環(huán)境，最大限度地利用海洋經(jīng)濟(jì)的潛能，確保海洋的可持續(xù)開(kāi)發(fā)，力爭(zhēng)使加拿大在海洋管理和海洋環(huán)境保護(hù)方面處于世界領(lǐng)先地位[5]。

3． 明確實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康

出于對(duì)海洋管理新挑戰(zhàn)的思考，加拿大通過(guò)實(shí)施《海洋行動(dòng)計(jì)劃》來(lái)改革政府管理海洋的方法和途徑。該計(jì)劃指出，當(dāng)前的管理方式導(dǎo)致了“海洋環(huán)境惡化，包括漁業(yè)資源減少、瀕危物種增多、外來(lái)物種入侵、生物多樣性減少等問(wèn)題”，產(chǎn)生了“越來(lái)越多的海洋沖突，使海洋產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)不及其蘊(yùn)藏的潛力?！庇纱丝梢?jiàn)，海洋環(huán)境的惡化、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展的受限，表明了海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)，這也是海洋可持續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題。為解決此類(lèi)問(wèn)題，加拿大實(shí)施了《海洋行動(dòng)計(jì)劃》，希望能夠完善綜合海洋管理計(jì)劃，促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和漁業(yè)法規(guī)的遵守和執(zhí)行。

健康的海洋生態(tài)系統(tǒng)，不僅能夠滿(mǎn)足當(dāng)代人開(kāi)發(fā)利用海洋資源的需要，而且也能夠?yàn)樽訉O后代提供海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。

4． 促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)

《加拿大海洋法》確立漁業(yè)與海洋部統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)的海洋管理工作。該部門(mén)的職責(zé)包括保護(hù)和可持續(xù)利用加拿大漁業(yè)資源，提供安全有效和對(duì)環(huán)境無(wú)害的海洋服務(wù)。加拿大漁業(yè)和海洋部的愿景是“以卓越的服務(wù)為加拿大人提供確?？沙掷m(xù)發(fā)展和安全使用水資源”?！都幽么蠛Ｑ蠓ā返谌糠种忻鞔_規(guī)定了漁業(yè)與海洋部應(yīng)該支持“促進(jìn)海洋和海洋資源的認(rèn)識(shí)、管理和可持續(xù)發(fā)展的必要活動(dòng)”以及海岸線(xiàn)守衛(wèi)和水文服務(wù)的供應(yīng)，以在與其他部門(mén)的合作中促進(jìn)海洋貿(mào)易、商務(wù)和安全。

二、 美國(guó)主要海洋環(huán)境立法的可持續(xù)發(fā)展理念

美國(guó)是具有廣闊海域和豐富資源的海洋大國(guó)，也是最早將生態(tài)系統(tǒng)概念引入海洋管理活動(dòng)的國(guó)家。

1． 明確可持續(xù)發(fā)展的理念

美國(guó)在《國(guó)家環(huán)境政策法》第101條第二款明確規(guī)定，政府需要“履行每一代人作為其子孫后代的環(huán)境受托人的義務(wù)”，以“保證為全體美國(guó)人創(chuàng)造一個(gè)安全、健康、富有生產(chǎn)力并在美學(xué)和文學(xué)上豐富多彩的環(huán)境”。保護(hù)子孫后代享受良好環(huán)境的權(quán)益以及保護(hù)自然特征等都是可持續(xù)發(fā)展理念的體現(xiàn)。依照該規(guī)定，美國(guó)對(duì)破壞自然區(qū)域的開(kāi)發(fā)活動(dòng)進(jìn)行了限制，目標(biāo)是保全各自然區(qū)域，包括海洋。即便是開(kāi)發(fā)各河口、港灣或沼澤地區(qū)也可能會(huì)對(duì)各種野生動(dòng)物、海洋生物產(chǎn)生間接的影響，因而會(huì)損害漁民等主體的利益。在將會(huì)受到此類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)影響的人中，也應(yīng)當(dāng)包括尚未出生的子孫后代[6]。

2． 實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋管理方式

隨著人們對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)識(shí)的發(fā)展，以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行管理成為許多政府部門(mén)、公眾及私人資源管理機(jī)構(gòu)的明確目標(biāo)，成為關(guān)注可持續(xù)發(fā)展的新方法[7]。1972年，美國(guó)的《海岸帶管理法》是世界上第一部海洋綜合管理法，該法中包括很多基于生態(tài)系統(tǒng)管理的基本概念，其主要功能是通過(guò)推行由聯(lián)邦撥款資助、各州具體實(shí)施的“海岸帶管理計(jì)劃”，在聯(lián)邦與州之間建立合作關(guān)系,以此協(xié)調(diào)海洋管理和開(kāi)發(fā)活動(dòng), 實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋的綜合管理和一體化保護(hù)[8]?！秴^(qū)域海洋管理法》是對(duì)依據(jù)生態(tài)邊界劃分的具有特殊性和相對(duì)獨(dú)立性的特定海洋區(qū)域進(jìn)行綜合管理的立法。相對(duì)于全國(guó)通用的一般法,《區(qū)域海洋管理法》是僅適用于特殊地區(qū)的特別法 ,其適用范圍相對(duì)較小，治理目標(biāo)更加明確,可以根據(jù)海區(qū)特點(diǎn)采取有針對(duì)性的治理措施，是生態(tài)系統(tǒng)方法在海洋法領(lǐng)域的典型體現(xiàn)[9]。1999年，《可持續(xù)漁業(yè)法》確定了要在美國(guó)實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的漁業(yè)管理方式，對(duì)漁業(yè)資源的保護(hù)、恢復(fù)和持續(xù)利用均作了明確的規(guī)定。同時(shí)在有關(guān)海洋管理的政策中也融入了基于生態(tài)系統(tǒng)的管理理念，如2005年，美國(guó)海洋政策委員會(huì)發(fā)布聲明，要求美國(guó)政府按照海洋生態(tài)系統(tǒng)原則對(duì)海洋進(jìn)行管理。2009年1月，美國(guó)環(huán)境法協(xié)會(huì)發(fā)布《擴(kuò)大海洋生態(tài)系統(tǒng)管理在〈海岸帶管理法〉中的作用》白皮書(shū)。白皮書(shū)建議在以下幾個(gè)方面融入海洋生態(tài)系統(tǒng)管理的理念，改進(jìn)《海岸帶管理法》的內(nèi)容。具體包括在生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估機(jī)制中體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理理念、改進(jìn)海岸帶管理規(guī)劃、沿海洲際間合作機(jī)制中體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理理念、海洋和海岸利用活動(dòng)沖突解決機(jī)制中的體現(xiàn)、特殊區(qū)域管理計(jì)劃中融入基于生態(tài)系統(tǒng)管理的原則、保持聯(lián)邦一致性中的體現(xiàn)[7]。2009年，美國(guó)總統(tǒng)簽署了 《關(guān)于制定美國(guó)海洋政策及其實(shí)施戰(zhàn)略的備忘錄》,并要求編制海洋空間規(guī)劃。編制規(guī)劃要采用全面、綜合和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法, 既要考慮海洋、海岸與大湖區(qū)資源的保護(hù)問(wèn)題, 又要考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、海洋資源利用者間的矛盾與沖突以及資源的可持續(xù)利用等各種問(wèn)題[10]。

3． 加強(qiáng)對(duì)海洋、海岸和大湖區(qū)的管理

2010年，美國(guó)頒布了《海洋、海岸和大湖區(qū)國(guó)家管理政策》，加強(qiáng)對(duì)海洋、海岸和大湖區(qū)的管理。海洋、海岸和大湖區(qū)管理的目標(biāo)包括：確保能夠保護(hù)、維持和恢復(fù)海洋、海岸和大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)以及生態(tài)資源的健康，促進(jìn)海洋和沿海經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展, 保護(hù)美國(guó)的海洋遺產(chǎn),支持海洋資源的可持續(xù)利用等提供相應(yīng)的管理方式。

海洋、海岸和大湖區(qū)管理的新政策包括：1)保護(hù)、保持和恢復(fù)海洋、海岸和大湖區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的健康和生物多樣性；2)提高海洋、海岸和大湖區(qū)生態(tài)系統(tǒng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)性；3)提倡以有益于增進(jìn)海洋、海岸和大湖區(qū)健康的方式對(duì)陸地進(jìn)行保護(hù)和可持續(xù)利用；4)以最佳的科學(xué)知識(shí)作為海洋、海岸和大湖區(qū)決策的基礎(chǔ)，提高對(duì)全球環(huán)境變化的認(rèn)識(shí)和適應(yīng)能力；5)支持對(duì)海洋、海岸和大湖區(qū)采取可持續(xù)性的、安全的、高生產(chǎn)性的開(kāi)發(fā)和利用；6)尊重和保護(hù)具有社會(huì)、文化、娛樂(lè)和歷史價(jià)值的國(guó)家海洋遺產(chǎn)；7)行使管轄權(quán)和履行職責(zé)過(guò)程中與國(guó)際法保持一致，包括尊重和維護(hù)作為全球經(jīng)濟(jì)和國(guó)際和平的航行自由權(quán)利；8)對(duì)人類(lèi)在海洋、海岸和大湖區(qū)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的變化、影響趨勢(shì)和成因增進(jìn)理解和認(rèn)識(shí)；9)促進(jìn)公眾認(rèn)識(shí)海洋、海岸和大湖區(qū)的價(jià)值，為管理工作的開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。為了使新海洋政策得到有效實(shí)施,確立了優(yōu)先行動(dòng)領(lǐng)域。如采取以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的管理作為海洋、海岸和大湖區(qū)綜合管理的基本原則；實(shí)行全面而綜合的、以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的沿海和海洋空間規(guī)劃和管理；通過(guò)貫徹執(zhí)行土地可持續(xù)利用戰(zhàn)略,改善海洋、沿海和大湖區(qū)的水質(zhì)等[11]。

三、 日本主要海洋環(huán)境立法的可持續(xù)發(fā)展理念

日本四面環(huán)海，是個(gè)典型的海洋國(guó)家，日本十分注重海洋環(huán)境保護(hù)與資源管理的立法。

1． 明確以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想

日本在 《環(huán)境基本法》《自然環(huán)境保護(hù)法》《生物多樣性基本法》等環(huán)境法律中，明確規(guī)定要保護(hù)后代子孫的環(huán)境利益。比如，日本在《環(huán)境基本法》第三條規(guī)定：“作為人類(lèi)存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境在將來(lái)也要繼續(xù)維持”；《自然環(huán)境保護(hù)法》第一條明確規(guī)定：“將來(lái)的國(guó)民也應(yīng)該能繼續(xù)享受來(lái)自大自然的惠澤”[12]。為了子孫后代的環(huán)境利益，不對(duì)子孫后代滿(mǎn)足其自身需求的能力構(gòu)成危害，是可持續(xù)發(fā)展概念的重要內(nèi)容之一。

2． 海洋基本法中的可持續(xù)發(fā)展理念

2007年，日本通過(guò)了《海洋基本法》。該法的基本原則之一是保護(hù)海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用。

日本《海洋基本法》第一條關(guān)于立法目的的規(guī)定中，強(qiáng)調(diào)了海洋對(duì)人類(lèi)生存和發(fā)展的重要作用，指出“海洋是以人為首的生物生命所不可缺少的要素”。日本四面環(huán)海，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和其他國(guó)際條約以及為實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展與利用而努力的國(guó)際框架下，實(shí)現(xiàn)海洋和平、積極開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)海洋環(huán)境之間的協(xié)調(diào)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)海洋立國(guó)的目標(biāo)尤為重要。并強(qiáng)調(diào)制定海洋基本法的目的之一是實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和國(guó)民生活穩(wěn)定提高、為海洋與人類(lèi)的共存做出貢獻(xiàn)”[13]。海洋與人類(lèi)共存的目標(biāo)實(shí)則蘊(yùn)含了要可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用海洋的思想和理念。

日本《海洋基本法》明確了以“保護(hù)海洋環(huán)境和海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用”為宗旨。日本《海洋基本法》第二條明確規(guī)定：“為了將來(lái)仍能享受到海洋的恩澤”，應(yīng)以“保護(hù)海洋環(huán)境和海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用”為宗旨。一方面海洋開(kāi)發(fā)利用是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，另一方面良好的海洋環(huán)境也是人類(lèi)生存的基礎(chǔ)。在“保護(hù)海洋環(huán)境和海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用”為宗旨的指導(dǎo)下，日本《海洋基本法》第三章關(guān)于基本政策的規(guī)定中，進(jìn)一步具體提出了相關(guān)的“推進(jìn)海洋可持續(xù)利益”和“保護(hù)海洋環(huán)境”的政策措施。如第十七條規(guī)定，為保護(hù)海洋環(huán)境以及將來(lái)可持續(xù)地開(kāi)發(fā)和利用海洋資源，為保存和管理水產(chǎn)資源、保護(hù)和改善水產(chǎn)動(dòng)植物的生長(zhǎng)環(huán)境、增進(jìn)漁場(chǎng)生產(chǎn)力、推進(jìn)海底或海底下儲(chǔ)存的石油、可燃性天然氣、錳礦、鈷礦等礦物資源的開(kāi)發(fā)和利用，國(guó)家應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)體制并采取其他必要的措施[13]。又如，第十八條規(guī)定，考慮到海洋對(duì)防止全球變暖等地球環(huán)境的保護(hù)具有重要影響，國(guó)家應(yīng)當(dāng)采取必要措施，以達(dá)到保護(hù)和改善生存環(huán)境、確保海洋生物多樣性、減少對(duì)海洋的污水排放、防止向海洋傾倒廢棄物、迅速清除因船舶事故造成的油污、保護(hù)海洋自然景觀，以及保護(hù)其他海洋環(huán)境的目的[13]。

為實(shí)現(xiàn)海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用從而實(shí)施沿岸海域的綜合管理，由于許多海洋環(huán)境問(wèn)題是來(lái)源于人類(lèi)陸地活動(dòng)產(chǎn)生的影響，如果實(shí)行海陸分割管理，僅對(duì)海域采取措施，那么將會(huì)割裂陸地和海洋的生態(tài)聯(lián)系，不利于海洋環(huán)境保護(hù)與海洋資源可持續(xù)利用。為了“在將來(lái)也持續(xù)地享受沿岸海域的資源和自然的恩惠”，日本《海洋基本法》第二十五條提出：應(yīng)從自然和社會(huì)條件出發(fā)，對(duì)海洋和陸域?qū)嵭泻ｊ懸惑w化的統(tǒng)一管理。

四、 英國(guó)主要海洋環(huán)境立法中的可持續(xù)發(fā)展理念

2007年，英國(guó)公布了海洋法草案白皮書(shū)，提出了可持續(xù)管理英國(guó)涉?；顒?dòng)和保護(hù)英國(guó)海洋環(huán)境與資源的立法措施與管理措施。2008年，英國(guó)正式公布《海洋法草案》，2009年11月英國(guó)王室正式批準(zhǔn)《英國(guó)海洋法》?！队?guó)海洋法》將可持續(xù)發(fā)展貫穿其間，充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展原則。

1． 英國(guó)海洋管理組織促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展的職責(zé)

《英國(guó)海洋法》第一部分明確規(guī)定了海洋管理組織(MMO)的設(shè)立及其職責(zé)。MMO的職責(zé)是對(duì)MMO管轄范圍內(nèi)的人類(lèi)活動(dòng)進(jìn)行管理、調(diào)整或控制，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作貢獻(xiàn)。“海洋管理組織”的主要職能包括:1)組織編制海洋規(guī)劃與海洋計(jì)劃；2)審批海洋使用許可證；3)負(fù)責(zé)海洋自然保護(hù)；4)海洋執(zhí)法；5)海洋漁業(yè)管理；6)海洋應(yīng)急事件處理；7)海洋可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題咨詢(xún)與建議[14]。

2． 建立海洋規(guī)劃體系，確立海洋綜合管理

《英國(guó)海洋法》第三部分致力于建立具有前瞻意義的戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系。該部分內(nèi)容主要包括海洋政策、海洋規(guī)劃、海洋規(guī)劃中的公眾參與、規(guī)劃的執(zhí)行與生效以及一般性規(guī)定五個(gè)方面。規(guī)劃是海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)的最初源頭，《英國(guó)海洋法》旨在制訂綜合性、高水平的海洋戰(zhàn)略規(guī)劃，從而確保海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的有序適度進(jìn)行，促進(jìn)海洋生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)各項(xiàng)海洋事業(yè)的穩(wěn)定健康發(fā)展[15]。

3． 限制資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)

英國(guó)海洋法要求以適度的方式對(duì)資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，明確規(guī)定“以可持續(xù)的方式進(jìn)行海洋漁業(yè)資源的開(kāi)采”，并通過(guò)各種具體的制度措施對(duì)資源的開(kāi)發(fā)利用加以約束限制。在《英國(guó)海洋法》近海漁業(yè)管理章節(jié)中，重點(diǎn)關(guān)注通過(guò)實(shí)施更加切實(shí)高效的管理和補(bǔ)償措施維護(hù)漁業(yè)收益和海洋環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)循環(huán)平衡。通過(guò)設(shè)立近海漁場(chǎng)及保護(hù)區(qū)以加強(qiáng)對(duì)近海漁場(chǎng)的保護(hù)，并適用限制捕魚(yú)尺寸與工具等措施從而使?jié)O業(yè)資源得以可持續(xù)利用。此外，通過(guò)設(shè)立行政許可制度來(lái)規(guī)范向海洋投放廢棄物的污染行為[16]。

五、 中國(guó)在海洋立法中的可持續(xù)發(fā)展理念

中國(guó)既是陸地大國(guó)，又是沿海大國(guó)，中國(guó)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將越來(lái)越多地依賴(lài)海洋。為了在海洋領(lǐng)域更好地貫徹《中國(guó)21世紀(jì)議程》精神，促進(jìn)海洋的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，中國(guó)制定了《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》，作為海洋可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的政策指南?！吨袊?guó)海洋21世紀(jì)議程》總體目標(biāo)是建設(shè)良性循環(huán)的海洋生態(tài)系統(tǒng)，形成科學(xué)合理的海洋開(kāi)發(fā)體系，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)的主要海洋立法中將可持續(xù)發(fā)展作為立法目標(biāo)或原則。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一條明確了“為保護(hù)和改善海洋環(huán)境，保護(hù)海洋資源，防治污染損害，維護(hù)生態(tài)平衡，保障人體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”的立法目的。該法確立了海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、海洋生態(tài)保護(hù)制度、海洋自然保護(hù)區(qū)和特別保護(hù)區(qū)制度等，充分體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的理念。再比如《海島保護(hù)法》的立法目的是“保護(hù)海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)，合理開(kāi)發(fā)利用海島自然資源，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”，國(guó)家對(duì)海島實(shí)行“科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用”的原則。

《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中提出了“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)，具體包括十個(gè)子目標(biāo)：1)到2025年，預(yù)防和大幅減少各類(lèi)海洋污染，特別是陸上活動(dòng)造成的污染，包括海洋廢棄物污染和營(yíng)養(yǎng)鹽污染；2)到2020年，通過(guò)加強(qiáng)抵御災(zāi)害能力等方式，保護(hù)海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，以免產(chǎn)生重大負(fù)面影響，并采取行動(dòng)幫助它們恢復(fù)原狀，使海洋保持健康；3)通過(guò)在各層級(jí)加強(qiáng)科學(xué)合作等方式，減少和應(yīng)對(duì)海洋酸化的影響；4)到2020年，有效管制捕撈、終止過(guò)度捕撈、非法、未報(bào)告和無(wú)管制的捕撈活動(dòng)以及破壞性捕撈；5)到2020年，根據(jù)國(guó)內(nèi)和國(guó)際法，并基于現(xiàn)有的最佳科學(xué)資料，保存至少10%的沿海和海洋區(qū)域；6)到2020年，禁止某些助長(zhǎng)產(chǎn)能過(guò)剩和過(guò)度捕撈的漁業(yè)補(bǔ)貼，消除助長(zhǎng)非法、未報(bào)告和無(wú)管制捕撈活動(dòng)的各種補(bǔ)貼，并避免出臺(tái)新的這類(lèi)補(bǔ)貼；7)到2030 年，增加小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)可持續(xù)利用海洋資源獲得的經(jīng)濟(jì)收益，包括可持續(xù)地管理漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和旅游業(yè)；8)根據(jù)《海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則》，增加科學(xué)知識(shí)、開(kāi)發(fā)研究能力和轉(zhuǎn)讓海洋技術(shù)，以便改善海洋的健康，加強(qiáng)海洋生物多樣性對(duì)發(fā)展中國(guó)家，特別是小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展的貢獻(xiàn)；9)向小規(guī)模個(gè)體漁民提供海洋資源和市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)；10)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，保護(hù)和可持續(xù)利用海洋及其資源，加強(qiáng)海洋和海洋資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。為落實(shí)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的目標(biāo)，中國(guó)采取了一系列舉措。具體表現(xiàn)在：推進(jìn)陸海污染聯(lián)防聯(lián)控和綜合治理；實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理，加大重要典型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)；建設(shè)國(guó)家海洋環(huán)境實(shí)時(shí)在線(xiàn)監(jiān)控體系，探索海洋生態(tài)補(bǔ)償及賠償機(jī)制等方面的研究；嚴(yán)格控制捕撈強(qiáng)度，實(shí)施休漁制度，可持續(xù)利用現(xiàn)有漁業(yè)資源；完善海洋生態(tài)保護(hù)法律框架體系，加強(qiáng)沿海和海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)；出臺(tái)“十三五”海洋漁船控制目標(biāo)和政策措施，修訂《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》，推動(dòng)國(guó)內(nèi)捕撈業(yè)可持續(xù)發(fā)展；推動(dòng)可持續(xù)漁業(yè)管理和旅游方面的南南合作；加強(qiáng)漁民技能培訓(xùn)，發(fā)展?jié)O業(yè)互助保險(xiǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖保險(xiǎn)等。

“保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源以促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)已成為中國(guó)海洋可持續(xù)發(fā)展指南，在海洋領(lǐng)域的立法中也予以確認(rèn)和落實(shí)。2016年，我國(guó)修訂了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，實(shí)施以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋綜合管理，建立海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度，確定“生態(tài)+海洋管理”模式，提出建立健全海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度[17]。同年還出臺(tái)了《海岸線(xiàn)保護(hù)與利用管理辦法》《圍填海管控辦法》《海洋督察方案》《全國(guó)漁業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《全國(guó)海水利用“十三五”規(guī)劃》《海洋可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等，以促進(jìn)海洋生態(tài)紅線(xiàn)制度的落實(shí)和海洋資源可持續(xù)利用。

六、 結(jié) 語(yǔ)

為落實(shí)2030年海洋可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，未來(lái)中國(guó)海洋立法應(yīng)致力于將海洋可持續(xù)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)通過(guò)立法的形式確立下來(lái)。一是按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》所要求的 “按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，……進(jìn)行整體保護(hù)，系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”，從海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)完善海洋綜合管理立法。二是以維護(hù)海洋生態(tài)利益的角度去設(shè)計(jì)海洋環(huán)境保護(hù)與資源永續(xù)利用的制度。在海洋立法中構(gòu)建和完善能夠?yàn)楹Ｑ罂沙掷m(xù)發(fā)展奠定永續(xù)利用的自然基礎(chǔ)和制度措施，完善規(guī)制人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用海洋行為的制度，強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。三是進(jìn)行區(qū)域海洋專(zhuān)門(mén)立法，以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行區(qū)域海洋綜合管理。以中國(guó)渤海為例，渤海是中國(guó)的內(nèi)海，其自然性狀具有特殊性。從渤海目前的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀來(lái)看，僅適用于一般海域的不加以區(qū)別的一般海洋立法，不足以有效改善渤海海域環(huán)境。而且行業(yè)管理和環(huán)渤海區(qū)域管理也在一定程度上影響了渤海環(huán)境保護(hù)的效果。應(yīng)從渤海可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，基于渤海的生態(tài)系統(tǒng)，制定專(zhuān)門(mén)適用于渤海的海洋環(huán)境法。