張 松

(同濟大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院, 上海 200092)

2017年12月15日，國務(wù)院發(fā)文正式批復(fù)《上海市城市總體規(guī)劃(2017—2035)》(以下簡稱“上海2035”)。新一輪城市總體規(guī)劃是上海未來發(fā)展、建設(shè)、管理的基本依據(jù)。依法依規(guī)管理城鄉(xiāng)建成環(huán)境，有利于促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)?！吧虾?035”確立了堅持追求卓越全球城市的發(fā)展方向，以打造國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運和科技創(chuàng)新中心，國際文化大都市和國家歷史文化名城為發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，全面開創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活的新格局，全力推進(jìn)實施“三大主要任務(wù)”，即：建設(shè)更有活力、更具競爭力的創(chuàng)新之城，建設(shè)更富魅力、更有溫度的人文之城，建設(shè)更加美麗、更可持續(xù)的生態(tài)之城。

2019年10月7日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于核定并公布第八批全國重點文物保護單位的通知》，核定公布了第八批762處全國重點文物保護單位名單。其中，上海市新增國保單位11處，國保單位總數(shù)達(dá)到40處。在此之前的9月26日，上海市第十五屆人大常委會第十四次會議通過了關(guān)于修改《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》(以下簡稱《保護條例》)的決定，本次《保護條例》的修訂以“從嚴(yán)保護”和“活化利用”為主要價值導(dǎo)向，聚焦“擴大保護范圍、強化政府責(zé)任、完善保護措施、促進(jìn)活化利用”等重點問題。

“上海2035”是黨的十九大后國務(wù)院批復(fù)的第一個規(guī)劃期至2035年的城市總體規(guī)劃，規(guī)劃所確定的主要發(fā)展目標(biāo)和方向與十九大報告中提出的到2035年“躋身創(chuàng)新型國家前列”“國家文化軟實力顯著增強”“美麗中國目標(biāo)基本實現(xiàn)”等國家戰(zhàn)略目標(biāo)高度契合。“上海2035”的規(guī)劃愿景令人鼓舞，規(guī)劃目標(biāo)催人奮進(jìn)，而美好藍(lán)圖的全面落地則任重道遠(yuǎn)，實現(xiàn)目標(biāo)和實施規(guī)劃還需要下大功夫。如何全面實現(xiàn)“三大主要任務(wù)”，特別是在國家歷史文化名城保護發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)下建設(shè)“人文之城”，實現(xiàn)歷史文化名城的全面復(fù)興和建成國際文化大都市，在規(guī)劃理念、規(guī)劃方法和實施路徑等方面展開探討，具有政策詮釋的必要性和一定的現(xiàn)實意義。

一、 名城上海的文化特色和最嚴(yán)格保護制度初創(chuàng)

我國的歷史文化名城保護事業(yè)始于20世紀(jì)80年代初。1982年2月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家基本建設(shè)委員會等部門提交的《關(guān)于保護我國歷史文化名城的請示》，公布北京等24座城市為第一批國家歷史文化名城。1986年12月，上海被國務(wù)院公布為第二批國家歷史文化名城。而在1986年3月討論第二批國家歷史文化名城名單時，建設(shè)部黨組已提出天津、上海、武漢等城市暫不列入的初步意見，后經(jīng)鄭孝燮、羅哲文和單士元等專家的呼吁，這些近代城市類型的名城終于得以列為國家歷史文化名城。更早的時候，1982年12月在上海討論第一版城市總體規(guī)劃時，鄭孝燮先生就提出了上海城市的性質(zhì)除全國經(jīng)濟中心和國際港口城市外應(yīng)當(dāng)加上“具有重要歷史文化意義的城市”的建議，因為上海是中國共產(chǎn)黨的誕生地，是新文化運動的發(fā)源地。(1)鄭孝燮：《留住我國建筑文化的記憶》，中國建筑工業(yè)出版社，2007年，第20-22頁?？梢?，作為具有中國近代城市類型特征的歷史文化名城上海，其革命意義和紅色遺產(chǎn)是構(gòu)成歷史文化名城的重要內(nèi)容，也就是說，摩登時尚與革命文化潮流交織形成了近代上海城市空間的特色底蘊。

按照1988年11月建設(shè)部、文化部發(fā)布的《關(guān)于重點調(diào)查、保護優(yōu)秀近代建筑物的通知》要求，1989年9月，上海市政府正式公布了第一批共59處優(yōu)秀近代建筑。1991年12月，上海市政府正式頒布《上海市優(yōu)秀近代建筑保護管理辦法》，并開始形成由規(guī)劃局、房地資源局和文管委(均為當(dāng)時的名稱)共同負(fù)責(zé)的歷史建筑保護管理機制(俗稱“三駕馬車”)。1993年7月，上海市優(yōu)秀近代建筑增補至61處，全部被列為上海市級文物保護單位。1991年7月，上海市規(guī)劃局開始組織編制《上海市歷史文化名城保護規(guī)劃》，在中心城區(qū)劃定了外灘等11片歷史文化風(fēng)貌區(qū)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，上海加大了歷史文化名城保護的力度。2002年7月，上海市人大通過了《保護條例》(2003年1月1日施行)，歷史保護相關(guān)制度由政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，將列入保護建筑的年限標(biāo)準(zhǔn)由原來的1949年以前擴展至建成30年以上，保護建筑的名稱也由“優(yōu)秀近代建筑”改為“優(yōu)秀歷史建筑”，并將“歷史建筑集中成片，建筑樣式、空間格局和街區(qū)景觀較完整地體現(xiàn)上海某一歷史時期地域文化特點的地區(qū)”確定為歷史文化風(fēng)貌區(qū)進(jìn)行整體保護。

2003年10月，上海市召開城市規(guī)劃工作會議，市委市政府提出要樹立“開發(fā)新建是發(fā)展，保護改造也是發(fā)展”的新理念，明確“建立最嚴(yán)格的保護制度”的指導(dǎo)思想，將上海的城市遺產(chǎn)保護工作提升到新的高度。2004年12月，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護委員會正式成立。

2005年，上海市政府批準(zhǔn)了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護規(guī)劃》和《上海市中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)風(fēng)貌保護道路規(guī)劃》。2007年8月，市政府批轉(zhuǎn)市規(guī)劃局《關(guān)于本市風(fēng)貌保護道路(街巷)規(guī)劃管理的若干意見》，這個規(guī)范性文件使得上海的風(fēng)貌道路保護有了管理的基本依據(jù)，部分風(fēng)貌道路的街道景觀開始得到保護修繕，街巷環(huán)境得到維護整治。

二、 城市更新進(jìn)程中歷史風(fēng)貌的搶救性保護

2014年2月，市政府發(fā)布《關(guān)于編制上海新一輪城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著新一輪城市總體規(guī)劃編制工作的全面啟動。在歷史文化名城保護方面，指導(dǎo)意見指出要“科學(xué)編制、嚴(yán)格執(zhí)行歷史文化保護規(guī)劃，進(jìn)一步拓展保護對象和范圍，重點覆蓋工業(yè)遺產(chǎn)、里弄住宅、水鄉(xiāng)村落等上海城市特色元素，更加強化歷史地區(qū)整體環(huán)境和空間格局保護，留住上海城市的記憶。增加政府投入，創(chuàng)新保護機制，鼓勵社會多方參與，推動城市有機更新”。

2014年5月，上海市第六次規(guī)劃土地工作會議明確提出“上海規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模要實現(xiàn)負(fù)增長”。城市更新將成為上海城市發(fā)展的主要方式，也是未來城市治理的關(guān)鍵抓手，并且上海的城市更新是以存量開發(fā)為主的“有機更新”。

2014年6月，市人大常委會通過了《上海市文物保護條例》(2014年10月1日施行)，這是上海第一部地方性文物保護法規(guī)。該條例立足上海實際，反映地方特色，有針對性地規(guī)定了文物保護管理的具體措施，在不可移動文物分級保護以及與優(yōu)秀歷史建筑保護管理協(xié)調(diào)等方面做了有益的探索。除全國重點文物保護單位外，上海市還有市級文物保護單位238處，區(qū)級文物保護單位423處，區(qū)級文物保護點2745處，合計不可移動文物3435處。(2)《上海公布3435處不可移動文物名單》，澎湃新聞網(wǎng)，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1746880，2017年7月30日。文物保護條例的制定使得這些地方性文化遺產(chǎn)有了更明確的保護管理規(guī)定。

為了適應(yīng)城市資源環(huán)境緊約束下內(nèi)涵增長、創(chuàng)新發(fā)展的要求，進(jìn)一步節(jié)約集約利用存量土地，實現(xiàn)激發(fā)都市活力、改善人居環(huán)境等目的，2015年5月市政府制定了《上海市城市更新實施辦法》(2015年6月1日施行)，2017年市規(guī)土局制定了與更新辦法相配套的《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則》(2017年12月1日施行)。

中央城市工作會議后，為貫徹習(xí)近平總書記“既要保護古代建筑，也要保護近代建筑；既要保護單體建筑，也要保護街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局；既要保護精品建筑，也要保護具有濃厚鄉(xiāng)土氣息的民居及地方特色的民俗”的重要指示(3)習(xí)近平：《堅定文化自信，建設(shè)社會主義文化強國》，載《求是》，2019年第12期，第4-12頁。，落實時任市委書記韓正“以最嚴(yán)格的措施保護城市文脈記憶”的工作要求，對成片歷史風(fēng)貌進(jìn)行搶救性保護，2016年6月，市規(guī)土局研究制定了《上海成片歷史風(fēng)貌保護三年行動計劃(2016—2018)》，探索從成片舊改、單體保護向成片保護、零星舊改模式的轉(zhuǎn)變。同年，市規(guī)土局等主管部門出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強本市歷史文化風(fēng)貌搶救性保護管理工作的意見》《上海市歷史風(fēng)貌成片保護分級分類管理辦法》等文件，要求對有價值的建、構(gòu)筑物實施日常巡查和先予保護。涉及建成30年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為應(yīng)事先征詢區(qū)主管部門意見。涉及建成50年及以上建、構(gòu)筑物的拆除行為應(yīng)事先報區(qū)政府審定。文件要求對城市歷史風(fēng)貌在嚴(yán)格保護基礎(chǔ)上實施分級分類管理，對歷史空間進(jìn)一步細(xì)化保護層級，根據(jù)分類提出相應(yīng)的規(guī)劃管控要求。

2017年7月，市政府發(fā)布《關(guān)于深化城市有機更新促進(jìn)歷史風(fēng)貌保護工作的若干意見》，強調(diào)堅持“以保護保留為原則、拆除為例外”的總體工作要求，遵循“規(guī)劃引領(lǐng)、嚴(yán)格保護，區(qū)域統(tǒng)籌、分類施策，政府引導(dǎo)、多方參與”的原則，按照整體保護的理念，積極推進(jìn)歷史風(fēng)貌保護工作，改善居民生活環(huán)境。

三、 多元化遺產(chǎn)保護的上海實踐及短板欠缺

上海市自1989年起分五批公布了優(yōu)秀歷史建筑1058處(合計3075幢建、構(gòu)筑物)，劃定了44片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總占地面積41平方公里。2007年市政府確定了中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)144條風(fēng)貌保護道路(街巷)、浦東新區(qū)和郊區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)230條風(fēng)貌保護道路(街巷)，其中，中心城區(qū)的64條為“一類風(fēng)貌保護道路”，即通常所說的“永不拓寬的街道”。2016年1月，市政府公布?xì)v史文化風(fēng)貌區(qū)范圍擴大名單，確定第一批119處風(fēng)貌保護街坊，新增風(fēng)貌保護道路23條，之后于2017年9月公布第二批131處風(fēng)貌保護街坊。

此外，根據(jù)2017年在上海市中心城區(qū)開展的50年以上歷史建筑普查結(jié)果，外環(huán)以內(nèi)現(xiàn)存50年以上的歷史建筑約31,520棟，建筑面積約2559萬平方米，其中需保留保護的各類里弄建筑約730萬平方米。

“上海開埠170余年來，在東西文化碰撞中所形成的優(yōu)秀歷史建筑，特別是集中反映上海近代史，融合東西方文化特色的歷史文化風(fēng)貌區(qū)，構(gòu)成了上海特有的城市風(fēng)貌。這些城市文化遺產(chǎn)和歷史環(huán)境資源是上海提高城市綜合競爭力，建設(shè)國際化大都市不可或缺的文化資本和景觀資源?！?4)張松：《上海的歷史風(fēng)貌保護與城市形象塑造》，載《上海城市規(guī)劃》，2011年第4期，第44-52頁。自1986年上海被列入第二批國家歷史文化名城以來，上海市逐步建立起比較完善的城市歷史風(fēng)貌保護管理制度，在城市遺產(chǎn)保護利用方面積累了一定的實踐經(jīng)驗，歷史文化風(fēng)貌區(qū)得到了較好的維護管理，城市歷史文化與現(xiàn)代化大都市景觀相互交融的風(fēng)貌特征得到彰顯。

2003年《保護條例》施行以來，上海市城市遺產(chǎn)保護得以有序開展，在多元保護實踐中出現(xiàn)了一批比較有特色的保護實踐案例，可以簡單概括為以下幾類：

(1)大開發(fā)中的微更新。包括：新天地整體再開發(fā)項目以里弄建筑符號為營銷特色的建筑群，讓人們發(fā)現(xiàn)了里弄建筑的魅力和城市遺產(chǎn)的巨大經(jīng)濟價值；田子坊通過創(chuàng)造性的改造利用，在里弄建筑中發(fā)展出包含文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的新功能。

(2)大轉(zhuǎn)型中的再利用。以2010年上海世博會為契機，以浦江兩岸綜合開發(fā)為起點，黃浦江卓越城市水岸再生取得令人矚目的成就。浦江兩岸貫通工程打造出高品質(zhì)生活空間，濱水岸線沿河展開的個性與魅力、歷史與時尚、文化與環(huán)境，讓城市“銹帶”轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻袢粘；顒拥墓部臻g。

(3)大保護中的新活力。歷史風(fēng)貌和城市遺產(chǎn)保護強調(diào)整體保護與活化利用。從20世紀(jì)90年代末開始的外灘歷史建筑置換再生到“外灘源”整體風(fēng)貌保護和功能再造，從蘇州河畔工業(yè)遺產(chǎn)轉(zhuǎn)化為文化創(chuàng)意集聚區(qū)到老舊社區(qū)營造，從武康路等風(fēng)貌保護街道保護整治到萬科“上生新所”保護再生，再到眾多小街坊的微更新，城市遺產(chǎn)保護利用已呈現(xiàn)多元化探索的局面，為城市文化和市民生活帶來了新的活力。

回顧上海歷史文化名城保護規(guī)劃的編制過程，1991年完成的名城保護規(guī)劃在國內(nèi)具有領(lǐng)先性和前瞻性，但由于歷史的原因并沒有得到批準(zhǔn)，在自1990年代起全面展開的舊城改造中自然無法起到有效地保護城市遺產(chǎn)的作用。經(jīng)過第一輪大規(guī)模舊城改造之后，2000年以來一些優(yōu)秀歷史建筑得到保護修繕，歷史文化風(fēng)貌區(qū)的部分地區(qū)進(jìn)行了環(huán)境整治改善。但保護工作開展很不平衡，區(qū)和區(qū)之間、中心城區(qū)和郊區(qū)之間均存在較大的差異。在保護實踐的進(jìn)程中因為各種原因也出現(xiàn)過中斷、停滯現(xiàn)象，甚至是破壞行為的發(fā)生。也就是說，歷史文化名城保護沒有做到連貫一致性和持續(xù)有效的全面推進(jìn)。

總體上看，上海歷史建筑保護的底線約束較為有效，在近現(xiàn)代建筑保護利用、保護修繕技術(shù)規(guī)范規(guī)程建設(shè)、修繕工程技術(shù)積累和人才培養(yǎng)、實踐經(jīng)驗交流輸出等方面均有一定的作為。但在歷史城區(qū)整體保護，歷史風(fēng)貌保護與環(huán)境整治、民生改善的整合推進(jìn)方面實踐探索還比較少。從制度層面觀察，最嚴(yán)格的保護制度并沒有完全建立、健全，在法規(guī)、政策、資金、規(guī)劃和管理等方面均有待進(jìn)一步提升和加強；歷史風(fēng)貌整體保護和搶救性保護工作剛剛開始，遠(yuǎn)未完成，加之政府投入有限，市場進(jìn)入意愿低，居民也沒有形成保護共識，今后還會面臨諸多困難。

城市遺產(chǎn)保護本來是各級政府的基本職責(zé)之一，然而，過去一段時間，有些政府部門的工作重點存在一定的主觀片面性，比較重視有直接效益產(chǎn)出和顯在政績的“工程”，對難度大、短期難以見效的歷史風(fēng)貌保護缺乏必要的耐心與投入。這里所說的“投入”，既指資金和政策措施，也指通過城市規(guī)劃管理進(jìn)行持續(xù)有效的科學(xué)干預(yù)。

四、 新時代城市的歷史使命與未來挑戰(zhàn)

2017年12月15日，國務(wù)院對“上海2035”總規(guī)的正式批復(fù)文件在城市性質(zhì)和定位中特別加上了“國家歷史文化名城”。作為以卓越全球城市為發(fā)展目標(biāo)的文化大都市，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升對歷史文化名城保護重要性的認(rèn)識，上海是近代革命運動和重大歷史事件發(fā)生的重要城市，歷史文化名城保護是國家文化發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)。而且，城市文化遺產(chǎn)和歷史風(fēng)貌地區(qū)是可持續(xù)發(fā)展的重要資源，在城市文化規(guī)劃和增加城市吸引力等方面可以發(fā)揮更加積極的作用。

2017年12月12日，上海市委市政府制定發(fā)布了《關(guān)于加快本市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(文創(chuàng)“50條”)，文件指出：“文化是城市建設(shè)的靈魂和根基，是提升城市吸引力、競爭力、影響力和軟實力的核心要素。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要支柱產(chǎn)業(yè)，是推動上海創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的重要動力。”

在2018年1月上海舉行“上海2035”實施動員大會后，2018年4月，市委市政府發(fā)布《關(guān)于全力打響上海“四大品牌”率先推動高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》，文件指出：打響“上海服務(wù)”“上海制造”“上海購物”“上海文化”四大品牌，是上海更好落實和服務(wù)國家戰(zhàn)略、加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要載體，是推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的重要舉措。

在“上海文化”品牌方面，意見要求充分利用上海豐富的紅色文化、海派文化、江南文化資源。對于紅色文化資源，提出要完善紅色文化傳承、創(chuàng)新、傳播、開發(fā)體系，打造紅色文化旅游品牌；針對海派文化發(fā)展，提出要強化交流、融合、創(chuàng)新，傳承上海城市文脈，打造海派文藝高峰；對于江南文化資源，要加強特色歷史風(fēng)貌和文化遺產(chǎn)保護，增強市民的文化認(rèn)同感、歸屬感、尊崇感。

以上這些重要文件，進(jìn)一步明確了上海未來的發(fā)展方向和歷史使命。而當(dāng)下的形勢似乎已進(jìn)入一個臨界狀態(tài)：改革發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時期；解決城市中的歷史遺留問題、民生問題，落實精準(zhǔn)扶貧等均有時限要求，已不能再拖延；存量發(fā)展也需要尋找必要的開發(fā)空間；等等。顯然，在這些需求之間存在著一定的矛盾和沖突。因此，需要政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，制定必要的政策和配套措施，確保規(guī)劃實施進(jìn)程中的有序探索。

此外，城市歷史研究也需要轉(zhuǎn)型。20世紀(jì)70年代公眾歷史學(xué)(Public History)在國外興起，學(xué)院派歷史學(xué)家和考古學(xué)家走在大眾分享文化遺產(chǎn)的前沿。一些有實力的企業(yè)也已具有很強的保護觀念，并且依靠建成環(huán)境，將其作為溝通過去和現(xiàn)在的主要驅(qū)動力。而且，非精英的普通大眾急切地要求在公共景觀中體現(xiàn)自己的文化身份。(5)Andrew Hurley, Beyond Preservation: Using Public History to Revitalize Inner Cities, Temple University Press， 2010, pp.95-96.從田野調(diào)查到公眾歷史學(xué)的興起，對于集體記憶的廣泛認(rèn)知引發(fā)了市民大眾參與歷史保護運動的巨大熱情。

所謂“海派文化”其基本屬性在于它的生活色彩和市井文化，城市品質(zhì)需要依靠空間環(huán)境魅力和市民社會的多樣性來表達(dá)。在歷史風(fēng)貌保護和城市有機更新實踐中，如何真正實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展，是未來上海城市發(fā)展進(jìn)程中所面臨的極具挑戰(zhàn)性且必須完成的重要使命。

經(jīng)過實施后評估和多年的調(diào)研討論，2019年9月人大常委會終于通過了《保護條例》修改決議，將條例名稱修改為《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》。修訂后的《保護條例》將歷史文化風(fēng)貌區(qū)、風(fēng)貌保護街坊、風(fēng)貌保護道路、風(fēng)貌保護河道等統(tǒng)稱為“歷史風(fēng)貌區(qū)”，從表面上看似乎是增加和擴展了保護對象的類別與范圍，實際上，除風(fēng)貌保護街坊外，風(fēng)貌保護道路、風(fēng)貌保護河道基本上是在歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍內(nèi)由法定保護規(guī)劃所確定的重點保護對象，只是在條文修訂中明確了這些保護對象的法定概念。

“上海2035”總規(guī)綜合考慮到上海城市建成區(qū)的歷史演變以及空間形態(tài)特征，在上海中心城區(qū)劃定了歷史城區(qū)的保護范圍，總面積為47 平方公里，比中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)范圍擴大了20平方公里。規(guī)劃要求整合各類歷史文化要素，嚴(yán)格保護各類歷史文化遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境，保護和延續(xù)整體空間格局、歷史風(fēng)貌和空間尺度。

對于歷史城區(qū)如何保護管理，如何控制引導(dǎo)其中的開發(fā)建設(shè)行為，修訂后的《保護條例》中并沒有具體規(guī)定。已批準(zhǔn)的“上海2035”總規(guī)“并不能直接作用于具體的開發(fā)建設(shè)管理行為”(6)熊?。骸秶量臻g規(guī)劃體系改革背景下規(guī)劃編制的思考》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》，2019年第5期，第3-4頁。，加上目前的國土空間規(guī)劃制度正在進(jìn)行全面改革調(diào)整，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對這一局面也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

五、 城市建成環(huán)境的可持續(xù)性與文化活力

城市，作為人類物質(zhì)文明和精神文明的創(chuàng)造性成就，也是文化多樣性的重要表現(xiàn)?！俺鞘锌梢越蛹{匿名者，而且孕育出一種更加開放，更加民主的風(fēng)氣。它極大地推動了人類的進(jìn)步，促進(jìn)了人類的解放?！?7)斯特凡·赫特曼斯：《大都市：空間與記憶》，張善鵬譯，北京大學(xué)出版社，2018年，第5頁。正如列斐伏爾(Lefebvre)喜歡說的那樣，城市是“意想不到的地方”，一個孕育著各種可能性的地方(8)轉(zhuǎn)引自大衛(wèi)·哈維：《資本的城市化:資本主義城市化的歷史與理論研究》，董慧譯，蘇州大學(xué)出版社，2017年，第223頁。。

過去二三十年，我國城市化以人類歷史上前所未有的規(guī)模和速度全力推進(jìn)，作為生產(chǎn)和生活中心的城市，其空間形態(tài)和環(huán)境品質(zhì)正在建構(gòu)時代生活的文化背景，同時正在塑造大眾文化的整體特征。顯然，“經(jīng)濟增長是大部分人擁有個人成就感、創(chuàng)造社會和個人財富、緩解全球緊張局勢和保護環(huán)境的基本需求之一，但并不廣為人知的是建成環(huán)境——住宅、辦公樓、制造廠、高速公路、運輸線路、公園、政府大樓、電廠和其他所有基礎(chǔ)設(shè)施——在支撐著它們，在我們的經(jīng)濟中扮演著重要的角色”(9)克里斯托弗·萊茵貝格爾：《都市生活的選擇——回歸市中心生活》，陳明輝、范源萌等譯，中國建筑工業(yè)出版社，2017年，第8頁。。另一方面，“如果一個城市的物質(zhì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)處于持續(xù)改變的狀態(tài)，那么城市的文化情境也概莫能外”(10)戴維·英格利斯：《文化與日常生活》，周書亞譯，中央編譯出版社，2010年，第70頁。。

從以資源消耗換來的快速發(fā)展轉(zhuǎn)向以追求生態(tài)文明為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新時代，需要重新認(rèn)識城市的基本屬性和本質(zhì)特征，認(rèn)識到城市整體環(huán)境的綜合價值。城市土地不只具有經(jīng)濟效益，更具有生態(tài)效益、社會效益、文化效益。今天，城市被認(rèn)為是建設(shè)更加可持續(xù)世界的基本單元，我們需要通過城市保護以及與之相適應(yīng)的規(guī)劃管理措施提升城市環(huán)境品質(zhì)的宜居性，促進(jìn)社會、經(jīng)濟和文化的全面、健康、可持續(xù)發(fā)展。城市物質(zhì)空間的擴展規(guī)劃必須符合可持續(xù)發(fā)展的要求，存量規(guī)劃和有機更新同樣需要遵守可持續(xù)性原則。

城市的可持續(xù)性體現(xiàn)在環(huán)境、社會、經(jīng)濟和文化等多重維度?？臻g規(guī)劃管理必須遵守可持續(xù)性原則，具體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括：保護和提升環(huán)境舒適度與美感，保護文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)，確保城市的健康和安全，改善當(dāng)?shù)鼐幼…h(huán)境條件，滿足人們實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和美好生活的愿望，等等。

創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城之間具有高度的關(guān)聯(lián)性，需要協(xié)同推進(jìn)。英國威斯敏斯特大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)者彼得·紐曼(Peter Newman)教授等人關(guān)于世界主要全球城市的研究結(jié)論認(rèn)為：“全球經(jīng)濟并非城市的全部事情，大部分全球城市的遠(yuǎn)景規(guī)劃都涉及更好的城市品質(zhì)。這種‘高品質(zhì)’意味著更好的建成環(huán)境，以及更為多樣的、令人振奮的文化生活。全球化是由許多發(fā)生在不同時間尺度和地理區(qū)域上的不同經(jīng)濟過程組成的。全球城市一直十分關(guān)注文化產(chǎn)業(yè)。在網(wǎng)絡(luò)時代，一些城市的經(jīng)濟活力與文化活動日益緊密地聯(lián)系在一起。在這一過程中，公共行為對于推動充滿文化活力的環(huán)境營造是必不可少的?！?11)彼得·紐曼、安迪·索恩利：《世界城市規(guī)劃：全球化與城市政治》，葉齊茂、倪曉輝譯，中國建筑工業(yè)出版社，2016年，第321頁。

六、 上海人文之城形成與文化規(guī)劃的實施路徑

習(xí)近平總書記指出：“一個城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分。文化底蘊毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的?！?12)轉(zhuǎn)引自《習(xí)近平春節(jié)前夕在北京看望慰問基層干部群眾》，新華網(wǎng)， http://www.xinhuanet.com/politics/2019-02/02/c_1124077511.htm，2019年2月2日。城市越大，越是應(yīng)當(dāng)具有包容性和多樣性。全球城市需要樹立文化自信，這樣才能形成參與全球經(jīng)濟競爭的文化實力和創(chuàng)造力。

近年來，亞洲大城市普遍在制定自己的文化發(fā)展戰(zhàn)略和文化規(guī)劃，其愿景和雄心也很可觀。而文化規(guī)劃與市井生活、社會和經(jīng)濟狀態(tài)密切相關(guān)。澳大利亞著名城市文化學(xué)者黛博拉·史蒂文森(Deborah Stevenson)指出：“在世界各地的城市政策和城市再規(guī)劃(re-profiling)的議程中文化占有一個顯著的地位。事實上，以城市為基礎(chǔ)的文化規(guī)劃常常關(guān)注并扶持各種形式的創(chuàng)新應(yīng)用，這已經(jīng)成為地方政策倡議的一個重點，但由于將創(chuàng)意城市一詞簡單等同于變革、想象和創(chuàng)新，使得創(chuàng)意城市的概念變成了等同于城市形象的陳詞濫調(diào)(cliché)。”(13)黛博拉·史蒂文森：《導(dǎo)論》，見《文化城市——全球視野的探究與未來》，董亞明、何立平譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2018年，第1頁。上海曾經(jīng)在國內(nèi)領(lǐng)先探索創(chuàng)意城市規(guī)劃，由于將文化創(chuàng)意城市簡單作為文創(chuàng)活動開展，未能形成真正的創(chuàng)意城市環(huán)境氛圍和整體效益，在關(guān)注土地再開發(fā)的集約效應(yīng)的存量規(guī)劃時代，那些由老舊工廠、倉庫改造形成的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)必然會受到較大的沖擊。

可持續(xù)發(fā)展本來就是以保護為前提的有序發(fā)展?！皻v史總是充滿感情與爭議，歷史保護也不再是傳統(tǒng)的抱殘守舊的行為，而成為規(guī)劃未來的一部分，因此具有前瞻性，而不再是事后補救。這體現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)展與保護之間的矛盾，二是規(guī)劃師如何決定哪些歷史遺址和物件是值得保護的。公眾歷史場所(sites of public history)的多重意義與感知充滿情感與爭議，因此歷史保護需要面臨新的挑戰(zhàn)，需要新的思路與策略?！?14)李娜：《集體記憶、公眾歷史與城市景觀》，上海三聯(lián)書店，2017年，第20-21頁。

城市發(fā)展中的文化規(guī)劃不只是重要的文化設(shè)施布局和建設(shè)規(guī)劃，“文化規(guī)劃同時涉及日常生活的文化、社會、城市和經(jīng)濟層面。但很少實現(xiàn)為之設(shè)定的雄偉計劃，……需要制定一種明確的文化方法，以形成和再造城市，從而更好地支持和培育本地文化、市民場所及空間形態(tài)”(15)黛博拉·史蒂文森：《文化城市——全球視野的探究與未來》，董亞明、何立平譯，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2018年，第168頁。。

在城市歷史風(fēng)貌保護過程中，必須為居民提供充分的有效信息和參與實踐的機會。只有當(dāng)城市歷史社區(qū)能夠利用其歷史資產(chǎn)來吸引居民和新的投資時，社區(qū)居民才能保持穩(wěn)定的社會關(guān)系，表達(dá)共同的價值觀念，并獲得更明智的規(guī)劃未來的能力。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境整治、有機更新和空間修補等手段，想方設(shè)法將市中心的老舊住區(qū)變成宜人的完整社區(qū)；而不是將保護不當(dāng)或缺乏維護的歷史文化街區(qū)當(dāng)作棚戶區(qū)進(jìn)行徹底改造。

與首都北京相比，可以更容易地發(fā)現(xiàn)上海在歷史文化名城保護、促進(jìn)歷史文化資源活化利用等方面的短板。上海的城市遺產(chǎn)以近現(xiàn)代建筑為主體，名城保護以歷史文化風(fēng)貌區(qū)和風(fēng)貌保護街道為重點。北京以大量重要文物古跡構(gòu)成名城風(fēng)貌特征，北京老城作為歷史城區(qū)整體保護的重點對象一直是名城保護規(guī)劃的關(guān)鍵所在；不僅如此，北京在文化遺產(chǎn)申遺、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國際文化交流等方面一直走在全國的前列。在名城保護規(guī)劃和城市遺產(chǎn)保護再生方面，北京和上海需要相互學(xué)習(xí)、交流，互相借鑒實踐中的成功經(jīng)驗。

獲得中央批準(zhǔn)的《北京城市總體規(guī)劃(2016—2035)》，從“北京是見證歷史滄桑變遷的千年古都”，“北京歷史文化遺產(chǎn)是中華文明源遠(yuǎn)流長的偉大見證，是北京建設(shè)世界文化名城的根基”的高度，為了“凸顯北京歷史文化整體價值，塑造首都風(fēng)范、古都風(fēng)韻、時代風(fēng)貌的城市特色”，構(gòu)建起“老城—中心城—市域—區(qū)域”的名城保護體系，完善了以提升居民生活質(zhì)量為導(dǎo)向的整體保護機制；并針對老城整體保護制定了“不再拆除胡同四合院”“老城道路不再拓寬”等實施策略及管控要求，以強化對城市空間立體性、平面協(xié)調(diào)性、風(fēng)貌整體性、文脈延續(xù)性的規(guī)劃管理。

上海在國家歷史文化名城保護戰(zhàn)略層面如何建立健全與國際文化大都市相匹配的城鄉(xiāng)歷史文化遺產(chǎn)保護體系，創(chuàng)新完善城市遺產(chǎn)保護制度和機制，強化對城市空間遺產(chǎn)整體性保護(integrated conservation)策略，彰顯上海的城市文脈和海派文化特色，是實現(xiàn)國際文化大都市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

七、 結(jié) 語

可以說，早在20世紀(jì)30年代上海已經(jīng)成為國際大都市，當(dāng)時已是中國乃至東亞地區(qū)的主要城市文化中心。在1980年代改革開放初期，上海就提出了文化振興的發(fā)展戰(zhàn)略，伴隨著浦東開發(fā)開放，經(jīng)濟全球化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，如今已是國內(nèi)最具全球影響力的國際大都市；然而，在這一國際化進(jìn)程中，城市文化發(fā)展和城市遺產(chǎn)保護正是其中的短板。

“上海2035”為上海城市的未來發(fā)展、建設(shè)和管理工作指明了方向，高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活是總體規(guī)劃實施的根本落腳點，“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”相疊加管控是其基本原則。而要使美好藍(lán)圖落地，實現(xiàn)“美麗上海”建設(shè)之夢，仍然需要積極改革和大膽探索。

創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城規(guī)劃建設(shè)相互關(guān)聯(lián)，互為促進(jìn)。歷史文化名城保護復(fù)興不只是建筑遺產(chǎn)、歷史景觀等物質(zhì)環(huán)境的改觀，而是要在未來發(fā)展進(jìn)程中讓各類歷史文化遺產(chǎn)資源“活起來”，為實現(xiàn)追求卓越的全球城市目標(biāo)發(fā)揮積極作用。歷史文化遺產(chǎn)資源的保護利用，城鄉(xiāng)建成環(huán)境的有機更新，創(chuàng)意城市和文化旅游發(fā)展，需要機制創(chuàng)新和制度保障，需要各級政府的積極作為和全體市民的廣泛參與。

全面改善和提升歷史城區(qū)的宜居性，保持、保護上海在不同發(fā)展時期所形成的文化多樣性和城市包容性，可以為城市的高質(zhì)量發(fā)展帶來活力與動力，可以提升城市創(chuàng)造力和文化軟實力，為實現(xiàn)人文之城的目標(biāo)做出積極貢獻(xiàn)，為促進(jìn)上海城市全面、健康、可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。