南昌大學教育學院副教授 黃厚明

改革開放40年來，我國少年兒童權利保護相關的法律與政策不斷演進，少年兒童權利保護不斷得到加強。本文試圖以“權利—義務”的對應關系和少年兒童權利保護的內涵為少年兒童權利保護法律和政策文本分析的理論框架，對改革開放40年來我國少年兒童權利保護的相關法律與政策進行文本分析，歸納不同時期的主要特征，分析我國少年兒童權利保護相關法律與政策的發(fā)展趨向。

一、 少年兒童權利保護法律和政策文本分析的理論框架

1.“權利—義務”的對應關系

本文基于“權利—義務”的對應關系，認為“權利—國家義務”的對應關系可以作為少年兒童權利保護法律和政策文本分析的理論基礎，其目的是回答：為什么少年兒童權利保護研究需要對相應的法律和政策文本進行分析？權利與義務是相互對應的關系，分析法學家霍菲爾德認為，將權利的意義作出明確和適當限定的是作為權利的相關概念“義務”，一項權利被侵犯，意味著有相應的一項義務被違反。也就是說，任何真正意義的權利都涉及兩個法律主體之間的關系，一方是權利的享有者，另一方是義務的承擔者，一方要享有相應的權利，另一方就要直接提供和給予這種利益或者不減少這種利益。通過國家立法權和國家行政權來制定相應的法律和政策，這是少年兒童權利保護的一種“國家義務”。當然，不論是西方法律還是社會主義法律，權利的義務主體都呈現(xiàn)多元化的趨向，但是，少年兒童權利保護的主義務主體應是國家，其他主體在少年兒童權利保護體系中則處于次要和輔助地位。

2.少年兒童權利保護的內涵

對于改革開放以來少年兒童權利保護法律和政策文本的具體分析，筆者認為可以從少年兒童權利保護的內涵中找到相應的分析維度。根據(jù)對改革開放以來少年兒童權利保護研究的文獻分析，少年兒童權利保護的內涵主要包括三個方面，具體分析如下：

一是少年兒童權利的種類。根據(jù)《兒童權利公約》的規(guī)定，兒童有著幾十種權利，其中最為基本權利包括生存權、受保護權、發(fā)展權和參與權等四個方面。對于基本權利的劃分有“十分法”、“八分法”、“五分法”和“四分法”，也有“自由權”和“社會權” 二分法以及“主觀權利”和“客觀權利” 二分法。生存與發(fā)展是人的兩大主題，本文傾向于從“生存方面權利”和“發(fā)展方面權利”來進行劃分，這樣與少年兒童的現(xiàn)實發(fā)展需求更為貼切。

二是少年兒童不同群體的權利。少年兒童作為社會的弱勢群體，而少年兒童弱勢群體中的殘疾少年兒童、留守少年兒童、流浪少年兒童、流動少年兒童等特殊少年兒童更是處于社會的弱勢地位。一個社會是否公平與正義，可以看這個社會是如何對待弱勢群體的。所以說，改革開放以來我國少年兒童權利保護的相關法律與政策文本對特殊少年兒童權利保護的規(guī)定，可以成為相關法律與政策文本分析的重要維度，可以很好地反映出我國少年兒童權利保護的發(fā)展程度。

三是少年兒童權利保護的不同責任主體。少年兒童權利保護是一個不同責任主體之間共同協(xié)作和形成合力的工作，除了國家作為第一責任主體的保護責任之外，還需要發(fā)揮家庭和社會的保護責任。改革開放以來我國少年兒童權益保護的相關法律與政策文本的歷史演進中不同責任主體所承擔的責任如何，相互之間的責任關系如何，也可以很好地反映出我國少年兒童權利保護的發(fā)展程度。所以，少年兒童權利保護的不同責任主體也可以成為相關法律與政策文本分析的重要維度。

二、 我國少年兒童權利保護相關政策文本的歷史演進

如前所述，少年兒童權利的種類、少年兒童不同群體的權利以及少年兒童權利保護的不同責任主體等少年兒童權利保護的內涵可以為法律和政策文本的具體研究提供分析維度。改革開放以來，我國少年兒童權益保護的相關法律與政策文本不斷演進，其所規(guī)定的少年兒童權利保護內容不斷豐富和發(fā)展，由此，可以將我國少年兒童權利保護相關的法律與政策文本的演進劃分為三個階段：1978 年至 1991 年，以生存方面權利為主的少年兒童權利保護的政策文本；1992 年至 2000 年，以生存方面權利為主、發(fā)展方面權利為輔的少年兒童權利保護的政策文本； 2001 年至今，以發(fā)展方面權利為主的少年兒童權益保護的政策文本。

1. 1978 年至 1991 年，以生存方面權利為主的少年兒童權利保護政策文本分析

這一時期我國少年兒童權利保護的相關法律與政策文本的主要特征：一是相關法律與政策文本的目標主要是保護少年兒童的生存方面權利，主要是解決少年兒童的疾病、食品安全和人身安全等最基本生存問題，比如《傳染病防治法》（1989）規(guī)定“國家對兒童實行預防接種證制度”，《城鄉(xiāng)兒童保健工作要求、婦幼衛(wèi)生工作條例》（1986）對婚前檢查、兒童保健、增強體質、降低死亡率等作出規(guī)定，《食品營養(yǎng)強化劑衛(wèi)生管理辦法》（1986）規(guī)定嬰兒食品營養(yǎng)及衛(wèi)生標準。二是沒有對特殊少年兒童保護對象進行細分，只是《殘疾人保障法》（1990）對殘疾少年兒童權利保護作出了相應的規(guī)定，這樣少年兒童權利保護的相關法律與政策就會缺乏針對性，不利于特殊少年兒童的權利保護，這是由于少年兒童的法律主體地位并沒有得到充分的尊重，少年兒童權利保護問題也沒有作為一個獨立議題被重視，沒有出臺專門的法律和政策文本。三是政府還是停留在“消極行政”階段，被動地保護少年兒童的人身安全、食品安全和疾病等最基本生存權。雖然《義務教育法》（1986）和《殘疾人保障法》（1990）都對國家、社會、學校和家庭等主體的少年兒童權利保護責任作出了規(guī)定，但是這一時期我國少年兒童權利保護主要由家庭來承擔相應的責任。

2. 1992年至2000年，以生存方面權利為主、發(fā)展方面權利為輔的少年兒童權利保護政策文本分析

這一時期我國少年兒童權利保護的相關法律與政策文本的主要特征：一是相關法律與政策文本的目標仍然主要是保護少年兒童的生存方面權利，與此同時，少年兒童的發(fā)展方面權利保護也成為相關法律與政策文本的目標。這不僅體現(xiàn)在相關法律與政策文本的數(shù)量方面，還體現(xiàn)在相關法律與政策文本的內容方面。在少年兒童生存方面權利保護方面，不僅包括前一時期少年兒童在疾病、食品安全和人身安全等方面權利保護，還拓展了飲食安全、交通安全和用工安全等方面權利保護，比如，《學生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》（1996）規(guī)定加強學生集體用餐管理，保證飲食衛(wèi)生和改善學生營養(yǎng)狀況等，《關于做好中小學生春游水上運輸安全的通知》（1999）規(guī)定嚴格落實學生春游安全責任制，《婦女權益保障法》（1992）規(guī)定禁止招收未滿十六周歲的女工，《未成年工特殊保護規(guī)定》（1994）規(guī)定保護未成年工在生產(chǎn)勞動中的健康。在少年兒童發(fā)展方面權利保護方面，不僅包括受教育權利的相關法律與政策，比如，《減輕中小學生過重課業(yè)負擔的意見》（1994）要求切實減輕中小學課業(yè)負擔，《幼兒園工作規(guī)程》（1996）要求加強幼兒園的科學管理和提高保教質量，還有《教育法》（1995）對九年制義務教育制度以及保障適齡兒童和少年就近入學的規(guī)定，還包括娛樂休閑方面權利的相關法律與政策，比如，《關于安排好中小學生節(jié)假日休息和活動的通知》（1995）規(guī)定中小學生在節(jié)假日中充分休息和參加有益活動 ，《關于出版少年兒童讀物的若干規(guī)定》（1994）規(guī)定豐富少年兒童精神文化生活 ， 培養(yǎng)學習興趣和增長有益的知識。二是對特殊少年兒童保護對象的范圍有所拓展。不僅對殘疾少年兒童權利保護作出了相應的規(guī)定，還對流動少年兒童、被收養(yǎng)少年兒童、孤兒、棄兒等特殊少年兒童權利保護作出了規(guī)定，比如，《流動兒童少年就學暫行辦法》（1998）規(guī)定流動兒童少年依法接受規(guī)定年限義務教育，《中國公民收養(yǎng)子女登記辦法》（1999）、《外國人在中華人民共和國收養(yǎng)子女登記辦法》（1999）對規(guī)范收養(yǎng)棄嬰、兒童、孤兒行為作出了規(guī)定，《兒童社會福利機構基本規(guī)范》（2000）對為孤、棄、殘兒童提供養(yǎng)護、 康復、醫(yī)療、教育、托管等服務的兒童社會福利服務機構規(guī)范運行作出規(guī)定。對特殊少年兒童權利保護對象的范圍拓展有助于這些特殊少年兒童的權利保護。三是國家、社會和學校在少年兒童權利保護的責任進一步加強，比如，《未成年人保護法》和《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》（1992）等相關法律與政策都規(guī)定了國家、社會、學校和家庭等主體的少年兒童權利保護責任，《社會福利機構管理暫行辦法》（1999）和《兒童社會福利機構基本規(guī)范》（2000）對社會主體的少年兒童權利保護責任作出了規(guī)定。

3. 2001年至今，以發(fā)展方面權利為主的少年兒童權利保護政策文本分析

這一時期我國少年兒童權利保護的相關法律與政策文本的主要特征：一是相關法律與政策文本的目標主要是保護少年兒童的發(fā)展方面權利。在少年兒童的發(fā)展方面權利保護方面，不僅僅包括前一時期相關法律與政策所保護的少年兒童受教育權利和娛樂休閑方面的權利，還提出建立和完善適度普惠的兒童福利體系，也就是注重所有兒童的全面發(fā)展，比如，《中國兒童發(fā)展綱要 （2011-2020）》（2011）提出建立和完善適度普惠的兒童福利體系以及完善保護兒童的法規(guī)體系和保護機制，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2010-2020）》（2010）規(guī)定堅持教育的公益性和普惠性以及保障公民依法享有接受良好教育的機會。在少年兒童的生存方面權利保護方面，在少年兒童的疾病、食品安全、人身安全、飲食安全、交通安全和用工安全等方面權利保護的基礎上，對少年兒童課余生活安全、兒童玩具安全、校車安全和預防性侵犯等方面權利保護作出了規(guī)定，比如，《關于合理安排中小學生課余生活加強中小學生安全保護工作的通知》（2001）要求保護好中小學生的課余生活安全，《兒童玩具召回管理規(guī)定》（2007）規(guī)定實施缺陷調查、風險評估以及召回制度，保障兒童玩具安全，《校車安全管理條例》（2012）規(guī)定加強校車安全管理，保障乘坐校車學生的人身安全。二是對特殊少年兒童保護對象范圍進一步拓展。不僅對殘疾少年兒童、流動少年兒童、被收養(yǎng)少年兒童、孤兒、棄兒等特殊少年兒童權利保護作出了規(guī)定，還對流浪少年兒童、被艾滋病病毒感染的少年兒童、未成年犯罪嫌疑人被告人和未成年罪犯等特殊少年兒童權利保護作出了規(guī)定，比如，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（2003）規(guī)定對城市生活無著的流浪和乞討未成年人實施救助以保障其基本生活權益，《流浪未成年人救助保護機構基本規(guī)范》（2006）要求規(guī)范流浪未成年人救助保護機構，《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》（2011）要求完善流浪未成年人救助保護體系，《艾滋病防治條例》（2006）規(guī)定生活困難的艾滋病病人遺留的孤兒和感染艾滋病病毒的未成年人接受義務教育的應當免收雜費和書本費，接受學前教育和高中階段教育的應當減免學費等相關費用，《關于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》（2012）規(guī)定向艾滋病病毒感染兒童發(fā)放生活津貼，《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》(2002)要求保障未成年犯罪嫌疑人、被告人和未成年罪犯的合法權益等。三是國家在少年兒童權利保護的責任進一步加強，這不僅體現(xiàn)在少年兒童權利保護的相關法律與政策文本數(shù)量大幅度地增加，而且相關法律與政策文本所覆蓋的生存方面權利和發(fā)展方面權利也大幅度地拓展，尤其是通過建立和完善適度普惠的兒童福利體系來實現(xiàn)所有兒童的全面發(fā)展，以及對特殊少年兒童保護對象的范圍進一步拓展，都表明國家從“消極義務”向“積極義務”轉變，政府從“消極行政”向“積極行政”發(fā)展。與此同時，隨著治理體系建設的提出，以及公民意識的增強，企業(yè)和其他社會組織參與少年兒童權利保護的廣度和深度不斷擴大，基本上形成國家、社會、學校和家庭等多方主體共同參與的少年兒童權利保護體系。

三、 我國少年兒童權利保護相關法律與政策的發(fā)展趨向

“十九大”提出“社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這意味著“公平”將成為今后我國社會發(fā)展的一個極為重要的主題?！吨袊鴥和l(fā)展綱要 （2011-2020）》（2011）對適度普惠兒童福利體系的提出以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃（2010-2020）》（2010）對公益性和普惠性教育的提出都表明“普惠性發(fā)展”將成為今后我國少年兒童權利保護相關法律與政策的發(fā)展趨向，以“普惠性發(fā)展”為主題的我國少年兒童權利保護相關法律與政策發(fā)展趨向的主要內涵如下：

1.以“普惠性發(fā)展”為主題的我國少年兒童權利保護的相關法律與政策的保護對象是所有的少年兒童，既包括城市的少年兒童，也包括農(nóng)村的少年兒童；既包括富有家庭的少年兒童，也包括貧窮家庭的少年兒童；既包括正常的少年兒童，也包括特殊的少年兒童；既注重相關法律與政策對象的“全覆蓋”，又注重相關法律與政策對象的“個性需求”；既注重注重相關法律與政策對象的“形式公平”，又注重注重相關法律與政策對象的“實質公平”。

2.以“普惠性發(fā)展”為主題的我國少年兒童權利保護的相關法律與政策的主題目標是少年兒童的全面發(fā)展，少年兒童的全面發(fā)展既包括少年兒童的生存方面權利保護，也包括少年兒童的發(fā)展方面權利保護；既包括少年兒童的“主觀權利”保護，也包括少年兒童的“客觀權利”保護。而且，隨著社會改革與發(fā)展的不斷深入，少年兒童的全面發(fā)展內涵將不斷發(fā)展，少年兒童的全面發(fā)展所需要保護的權利也將不斷豐富。

3.以“普惠性發(fā)展”為主題的我國少年兒童權利保護的相關法律與政策的責任主體包括國家、社會和家庭，其中國家將承擔我國少年兒童權利保護的主要責任，將建立和完善以“普惠性發(fā)展”為主題的我國少年兒童權利保護的相關法律與政策體系，構建以“普惠性發(fā)展”為主題的少年兒童權利保護的公共服務體系，從而滿足少年兒童全方面發(fā)展的需求，保護少年兒童的合法權利。社會和家庭也將承擔我國少年兒童權利保護的相應責任。由此，國家、社會和家庭等少年兒童權利保護的責任主體將形成“三位一體”的互相配合和互相協(xié)作的治理體系，共同保護少年兒童權利。