城市軌道交通PPP項目全壽命周期的投資額巨大且項目運行時間長，需要在合同簽訂前預(yù)估風(fēng)險、合理設(shè)置分擔機制和項目實施方案。更新改造和追加投資是運營期發(fā)生的一項重要支出，更新改造和追加投資機制設(shè)置目的是優(yōu)化運營成本，節(jié)省項目支出，而成本問題歸根究底是付費機制問題。如果項目公司收益水平固定，則沒有動力自發(fā)降低更新改造和追加投資的支出水平；如果項目公司收益水平浮動很大，則風(fēng)險管控難度增大，同時對地方財政提出了更高的要求。如何通過合理的機制設(shè)置，將運營責(zé)任完全交還給項目公司，激勵項目公司主動優(yōu)化更新改造和追加投資方案，是本文考慮的核心問題。

1. 城市軌道交通項目運營期成本

城市軌道交通運營成本，是指軌道交通企業(yè)為完成乘客運輸而必須要支付的一切與運營有關(guān)的費用。根據(jù)城市軌道交通項目的特點和現(xiàn)行財務(wù)核算辦法，經(jīng)營成本采用要素成本法進行測算，包括職工薪酬、車輛修理費用、其他修理費用、動力費、營運費用、其他費用等簡單運營成本及財務(wù)費用。除此之外，還包括兩項維持正常運營的費用，分別是更新改造和追加投資，兩項費用的合計通常占項目初始總投資的40%-50%。如圖1所示，為某地鐵項目全壽命周期的成本支出情況。

圖1 某地鐵項目全壽命周期成本支出

2. 城市軌道交通PPP項目中更新改造和追加投資付費模式

更新改造是指以新的固定資產(chǎn)替換到期報廢的舊固定資產(chǎn)、或以新的技術(shù)裝備對原有的技術(shù)裝備進行改造，提高固定資產(chǎn)使用性能、延長使用壽命。針對軌道交通項目，更新改造主要為設(shè)備和車輛置換，按相應(yīng)設(shè)備和車輛折舊年限考慮周期性更新重置。追加投資主要考慮增加相應(yīng)的地鐵列車以滿足客運需要。對于城市軌道交通PPP項目的更新改造和追加投資支出的處理方法，主要存在兩種模式：

（1）納入PPP項目合同模式。將全部更新改造和追加投資支出納入PPP項目合同，由項目公司按照PPP協(xié)議中的更新改造和追加投資計劃承擔相應(yīng)工作，通過可行性缺口補助獲得對應(yīng)部分的回報；

（2）單獨支付模式。更新改造和追加投資不納入PPP項目，待實際發(fā)生時由政府單獨支付。

兩種付費模式的對比如表1所示。

從PPP項目的實際操作角度考慮，兩種模式都具備一定可行性，且各有優(yōu)劣。采用納入PPP項目合同模式，如果政府能提前預(yù)估出更新改造和追加投資的可靠金額，在財務(wù)承受能力范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，并設(shè)立相關(guān)激勵機制，則可引導(dǎo)社會資本在本項目全壽命周期內(nèi)節(jié)約項目開支，降低政府付費。采用單獨支付的模式，可以減少本項財政支出壓力，留出了更大的財務(wù)承受能力空間，政府方可通過直接投資、債務(wù)融資等多種方式籌集更新改造和追加投資支出，拓寬融資渠道。

表1 更新改造和追加投資付費模式對比表

盡管兩種模式在實操中均可執(zhí)行，但是，《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）中明確指出，“政府付費或可行性缺口補助在項目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財政支出壓力激增的PPP項目，不得納入項目管理庫”。

因此，從PPP項目政策角度考慮，更新改造和追加投資單獨支付的模式較難滿足現(xiàn)行政策要求，而其成本支出納入PPP項目合同的模式使政府補貼更為平滑、相對符合當前政策。

3. 全壽命周期下的更新改造和追加投資機制設(shè)置

3.1 全壽命周期的成本管理

從全壽命周期成本管理角度考慮，PPP項目的更新改造投資不僅僅是一項獨立的支出，還與維修費用緊密相關(guān)。維修費用是指保持固定資產(chǎn)處于正常運行狀態(tài)的行為，如添加潤滑油、清洗機器、更換小部件、噴漆等。固定資產(chǎn)維修不會增加資產(chǎn)的經(jīng)濟利益，也不會提高資產(chǎn)的效率，但維修費用的提高會一定程度的影響更新改造投資的支出。

一般來講，更新改造投資與維修費用一定程度呈現(xiàn)反向相關(guān)特性。剛剛投入使用的新設(shè)備出現(xiàn)故障的概率較低，維修費用支出較少，隨著設(shè)備使用時間延長，設(shè)備出現(xiàn)性能下降，設(shè)備老化等現(xiàn)象，維修費用支出將逐步增加，而通過更新改造投資能夠恢復(fù)設(shè)備性能，改善設(shè)備老化狀態(tài)，降低維修費用。

更新改造和維修費用的支出通常與運營維護策略息息相關(guān)，從項目的全壽命周期成本管理角度考慮，維修費用和更新改造費用是聯(lián)動成本，社會資本方在投標PPP項目時，需要提前搜集城市軌道交通工程各類設(shè)備設(shè)施實際使用和維修記錄相關(guān)信息，綜合考慮“以換代修”和“以修代換”兩種形式的可能費用支出，制定合理的運營維護策略，平衡更新改造投資和維修費用的關(guān)系，降低兩者相加的費用支出。

3.2 合理退出機制的約束與保障

軌道交通PPP項目通常由包含施工總承包在內(nèi)的社會資本與政府方出資代表組建項目公司，通過執(zhí)行PPP合同中雙方約定的責(zé)任與義務(wù)，完成項目交付。其中，施工總承包擅長的是利潤相對集中的建設(shè)階段，而軌道交通PPP項目通常包括20年以上的運營期，建設(shè)期只占PPP合同全壽命周期的一小部分。在一些已實施的PPP項目中，施工總承包主要參與軌道行業(yè)的建設(shè)階段，通過社會資本的方式介入，獲取施工利潤和PPP項目全壽命周期下的部分綜合利潤后選擇退出。如果施工總承包單位從投標階段就明確施工完成盡快退出的想法，那么該社會資本方可能無法在投標階段和建設(shè)階段充分考慮運營期成本問題，這很大程度背離PPP項目打破建設(shè)和運營壁壘，提高項目效率的初衷，也損害了PPP項目的整體利益。

針對PPP項目退出機制，國家陸續(xù)出臺多個文件，從政策上表達限制社會資本過早退出的傾向。對于軌道交通PPP項目，為發(fā)揮項目各方的優(yōu)勢，激勵其保障建設(shè)質(zhì)量和運營服務(wù)效果，提高項目全壽命周期的效率，也應(yīng)妥善設(shè)置股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制機制，鼓勵社會資本關(guān)注項目運營，保障項目施工質(zhì)量，同時，確保退出后項目的穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)運營。一般而言，退出機制可以采用“限制+經(jīng)濟效果引導(dǎo)”的手段，如股權(quán)鎖定期、受讓方資質(zhì)要求、盈利和運營指標等硬性限制條件，以及降低分紅、股權(quán)留存、扣減運營補貼等經(jīng)濟引導(dǎo)條件。

無論采用何種限制機制，其目的是發(fā)揮PPP各方優(yōu)勢，保障社會資本方（施工方）在運營階段的參與度，激發(fā)其主動考慮運營期的成本優(yōu)化問題。

3.3 彈性化的更新改造和追加投資機制設(shè)置

在綜合考慮全壽命周期成本管理與限制退出的前提下，實行激勵性質(zhì)的彈性化更新改造和追加投資的機制設(shè)置。具體分為投標階段的激勵機制和實施階段的激勵機制：

（1）采購階段

在采購文件的評分標準中，對社會資本關(guān)于更新改造和追加投資設(shè)定一定分值，在此部分投資限額內(nèi)，鼓勵合理低價促使社會資本在報價階段考慮更新改造和追加投資的合理成本支出。

（2）實施階段

在項目實施階段，對更新改造和追加投資的超額成本及超額收益部分，實施彈性化的激勵機制設(shè)置。當更新改造和追加投資實際發(fā)生費用超出或低于投標約定金額一定比例時，對超出或低于部分進行政府與項目公司的合理分擔，分擔比例在合同中提前約定，并設(shè)置彈性調(diào)整機制。通過更新改造和追加投資機制設(shè)置的結(jié)果導(dǎo)向，激勵項目公司主動改善該部分成本的支出，實現(xiàn)降低運營期成本的目的。如表2，為更新改造和追加投資超額成本及超額收益激勵機制設(shè)計示例。

該示例中，政府與項目公司在不同情況下分擔比例的設(shè)置理念如下：

一是當更新改造及追加投資的實際發(fā)生與報價相比，浮動程度不大時（上下浮動比例為α以內(nèi)），由項目公司自負盈虧。這種做法符合一般激勵政策，當浮動很小時，由實施主體承擔可能風(fēng)險帶來的超額成本或超額收益。

二是當更新改造及追加投資的實際發(fā)生與報價相比，浮動程度相對較大時（上下浮動比例為α-β），由政府和項目公司各自承擔超額成本或分享超額收益A和B，其中A和B相差不大。本浮動區(qū)域建議采用政府和項目公司共擔風(fēng)險的模式，不論發(fā)生超額成本還是超額收益，政府和項目公司均承擔比例適中的風(fēng)險，既可以激勵項目公司自發(fā)主動的控制更新改造及追加投資的成本，以獲得超額收益，同時也可以一定程度平衡項目公司和政府的風(fēng)險，保障雙方利益。

三是當更新改造及追加投資的實際發(fā)生與報價相比，發(fā)生很大程度偏離時（上下浮動比例為β以上），由政府和項目公司各自承擔超額成本或分享超額收益C和D，其中C＞D。本部分比例設(shè)置由政府方承擔主要風(fēng)險，項目公司承擔次要風(fēng)險，出于兩方面考慮：從項目公司角度而言，其以盈利為目的，通常不會主動發(fā)生大比例超支的現(xiàn)象，如果實際運營中發(fā)生很大程度的超額成本，基本可以判定是由于項目初期實施方案設(shè)置失誤或項目運營期發(fā)生不可抗力或政府方要求的重大變更，因此，應(yīng)由政府方承擔超額成本的主要風(fēng)險；另外，軌道交通行業(yè)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及社會民生，如果項目公司分享大比例的超額利潤，則可能出現(xiàn)“犧牲安全，讓路利潤”的現(xiàn)象，形成潛在的安全風(fēng)險和社會風(fēng)險，因此，應(yīng)控制項目公司獲得的超額利潤比例。

表2 更新改造和追加投資超額成本及超額收益激勵機制

另外需要注意的是，在PPP項目全壽命周期接近結(jié)束的時候，政府指定的移交機構(gòu)應(yīng)提早做好接管項目運營的準備，逐漸加大對項目的影響力，若在項目接近結(jié)束的幾年內(nèi)發(fā)生更新改造和追加投資，應(yīng)由實施機構(gòu)同意或?qū)⒃摏Q定權(quán)轉(zhuǎn)交給政府指定的移交機構(gòu)。

4. 結(jié)束語

PPP項目無小事。20年以上的項目周期和動態(tài)折現(xiàn)放大了更新改造和追加投資機制設(shè)置的重要性，本文結(jié)合筆者理論學(xué)習(xí)和實踐經(jīng)驗，基于全壽命周期的視角，從成本管理、退出機制限制、項目投標階段和實施階段的激勵機制三個方面闡釋如何將運營責(zé)任交還項目公司，刺激項目公司主動進行更新改造和追加投資的成本管理，以期為完善城市軌道交通PPP項目提供一定依據(jù)，最大程度發(fā)揮PPP模式的作用。