近年來(lái)我國(guó)污水處理設(shè)施的建設(shè)取得了豐碩成果，市、縣城區(qū)污水處理設(shè)施已基本覆蓋，污水收集率和處理率均已達(dá)到較高水平。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行情況的通報(bào)》，截止到2017年底全國(guó)城鎮(zhèn)累計(jì)運(yùn)行污水處理廠4119座，污水處理能力達(dá)1.82億立方米/日，其中全國(guó)設(shè)市城市和縣城（占縣城總數(shù)的94.6%）累計(jì)建成污水處理廠1747座，形成污水處理能力0.32億立方米/日。

與此同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后，設(shè)施覆蓋率低。例如四川省資陽(yáng)171個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理站26個(gè)；德陽(yáng)109個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅建成8個(gè)污水處理站。隨著我國(guó)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化速度加快，人口不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境惡化，水環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。由于缺少必要的污水收集和處理設(shè)施，生活污水、工業(yè)廢水一同直接排進(jìn)農(nóng)村飲用和灌溉水體，嚴(yán)重影響農(nóng)作物質(zhì)量和群眾身體健康。2013年10月，李克強(qiáng)總理簽署了國(guó)務(wù)院令，發(fā)布《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》，2015年4月國(guó)務(wù)院正式發(fā)布《水污染防治計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”），積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)將成為我國(guó)污水處理設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》的要求，未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助，鑒于此，PPP模式或?qū)⒊蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的主流模式。

目前我國(guó)大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排水設(shè)施落后，大多數(shù)生活污水采用單戶直排形式，污水收集系統(tǒng)配套嚴(yán)重不足，污水收集率低，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建成后污水量不穩(wěn)定、運(yùn)行不正常。因此，與市、縣污水處理廠相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠在PPP項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)方面的難度要大得多。如何合理設(shè)計(jì)已成為未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)投資所必須解決的問(wèn)題。

一、中小型污水處理廠收益回報(bào)機(jī)制模式

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)），PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制是社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

污水處理廠處理污水為居民提供公共服務(wù)，居民需要繳納一定的污水處理費(fèi)，因此污水處理廠PPP項(xiàng)目存在運(yùn)營(yíng)收益，但由于目前我國(guó)居民繳納的污水處理費(fèi)較低和污水處理費(fèi)收費(fèi)體制不完善等原因，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益一般不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)成本，故污水處理項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制較多采用可行性缺口補(bǔ)助的支付方式。

我國(guó)城市污水處理廠根據(jù)投資規(guī)模和廢水處理量，一般分為大、中、小三種類型，處理能力在10萬(wàn)噸/日的為大型，1～10萬(wàn)噸/日的為中型，1萬(wàn)噸/日以下的為小型。目前對(duì)于中小型污水處理廠的收益回報(bào)機(jī)制的計(jì)費(fèi)模式主要有從量計(jì)費(fèi)模式、保底水量模式、基本費(fèi)+從量計(jì)費(fèi)模式和階梯計(jì)費(fèi)模式四種。

（一）概念介紹

1.從量計(jì)費(fèi)模式

從量計(jì)費(fèi)的模式是將項(xiàng)目的收益跟污水處理廠實(shí)際處理污水量直接掛鉤，政府按實(shí)際處理的污水量乘以處理費(fèi)單價(jià)支付污水處理費(fèi)用。

2.保底水量模式

污水處理項(xiàng)目可以約定保底水量或最低處理水量，保底水量是指該污水處理廠最低的平均污水處理量，用以保障社會(huì)資本的合理收益，實(shí)現(xiàn)盈利但不暴利。當(dāng)實(shí)際進(jìn)水水量少于保底水量，按保底水量支付污水處理服務(wù)費(fèi)；超過(guò)保底水量時(shí)，按實(shí)際處理量支付費(fèi)用。

3.基本費(fèi)&從量計(jì)費(fèi)復(fù)合模式

污水處理采用基本服務(wù)費(fèi)&從量計(jì)費(fèi)的復(fù)合模式是指：將污水處理廠的收益分為基本服務(wù)費(fèi)和水量服務(wù)費(fèi)兩個(gè)部分，其中基本服務(wù)費(fèi)為固定費(fèi)用，主要用于彌補(bǔ)污水處理廠固定資產(chǎn)折舊、人工成本、基本電費(fèi)等固定成本支出，保障污水處理廠設(shè)施正常運(yùn)行，污水全部處理達(dá)標(biāo)排放后，政府支付固定的基本服務(wù)費(fèi)。水量服務(wù)費(fèi)是根據(jù)污水處理量計(jì)算，主要用于彌補(bǔ)污水處理廠計(jì)量電費(fèi)、藥劑費(fèi)用、污泥處理費(fèi)用等可變成本支出，當(dāng)污水來(lái)水全部經(jīng)處理達(dá)標(biāo)排放后，政府支付水量服務(wù)費(fèi)。

4.階梯計(jì)費(fèi)模式

階梯計(jì)費(fèi)模式是指針對(duì)項(xiàng)目范圍內(nèi)的污水處理量設(shè)置階梯價(jià)進(jìn)行計(jì)費(fèi)，即不同污水處理量區(qū)間設(shè)置不同的價(jià)格區(qū)間，處理量越高，對(duì)應(yīng)的區(qū)間單價(jià)越低。這樣既能保證在實(shí)際污水量較小時(shí)污水處理廠設(shè)施正常運(yùn)行，又能保證當(dāng)實(shí)際污水量較高時(shí)，社會(huì)資本獲利但不暴利。

（二）對(duì)比分析

回報(bào)機(jī)制與項(xiàng)目投資、污水處理量的敏感度示意圖

表1 不同回報(bào)機(jī)制下的財(cái)務(wù)測(cè)算結(jié)果

這四種回報(bào)機(jī)制的計(jì)費(fèi)模式下PPP項(xiàng)目的收益回報(bào)對(duì)污水處理廠總投資和實(shí)際污水處理量的敏感性是不同的，如左圖所示：保底水量模式與實(shí)際污水處理量相關(guān)性最低，僅與項(xiàng)目的投資相關(guān)；從量計(jì)費(fèi)模式下，污水處理廠的收益回報(bào)與實(shí)際污水處理量相關(guān)性最強(qiáng)。針對(duì)不同實(shí)際情況下的污水處理廠項(xiàng)目需要選擇適合的回報(bào)機(jī)制，在保證社會(huì)資本的合理利潤(rùn)下，既能避免固化政府的固定支出，又能有效激勵(lì)社會(huì)資本維持良好的運(yùn)營(yíng)，提供高品質(zhì)公共服務(wù)。

為更好分析對(duì)比這四種回報(bào)機(jī)制，選擇了2萬(wàn)噸/日的中型污水處理廠為例進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算分析。一般情況下，2萬(wàn)噸/日的中型污水處理廠項(xiàng)目建設(shè)總投資約1億元，在不同實(shí)際污水處理量時(shí)，項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率5%保持不變，采用從量計(jì)費(fèi)、保底水量、基本費(fèi)&從量計(jì)費(fèi)復(fù)合和階梯計(jì)費(fèi)四種不同的回報(bào)機(jī)制分別進(jìn)行測(cè)算，測(cè)算結(jié)果對(duì)比如表1所示。

由表可知，在不同的實(shí)際污水處理量時(shí)，政府付費(fèi)的單價(jià)差距很大，如：當(dāng)實(shí)際污水量較小時(shí)（設(shè)計(jì)規(guī)模的20%時(shí)），污水處理服務(wù)費(fèi)的單價(jià)達(dá)到了7.3元/噸，而采用保底水量的回報(bào)機(jī)制時(shí)，污水處理服務(wù)費(fèi)的單價(jià)僅為2.95元/噸，污水的水量變動(dòng)帶來(lái)的付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)大大降低。因此在污水處理的PPP項(xiàng)目中選擇合理的回報(bào)機(jī)制，是保證項(xiàng)目順利實(shí)施和減少政府支出的關(guān)鍵。

二、中型污水處理廠PPP項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

中型污水處理廠一般具有以下特點(diǎn)：一是人口少、用水標(biāo)準(zhǔn)低，污水處理規(guī)模?。欢鞘艿貐^(qū)特性差異、季節(jié)因素等影響，用水時(shí)變化系數(shù)較大，污水量、水質(zhì)變化大；技術(shù)管理人員缺乏及維護(hù)管理水平低，經(jīng)驗(yàn)缺乏；三是由于處理規(guī)模小，一般工程建設(shè)費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)用偏高。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，中型污水處理廠一般建于中、小城市和大城市的郊縣或有集中工業(yè)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，對(duì)于不同期初污水量的污水處理廠，根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)PPP投資的收益回報(bào)機(jī)制模式是至關(guān)重要的。

（一）小規(guī)模期初污水處理量

當(dāng)實(shí)際污水處理量小于污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模的30%時(shí)，項(xiàng)目收益若按從量方式計(jì)算，收益與污水處理量敏感性大大增強(qiáng)，若污水處理單價(jià)設(shè)置較低，則項(xiàng)目實(shí)際收益率也自然偏低，難以吸引社會(huì)資本投資，項(xiàng)目落地困難；反之，當(dāng)污水處理單價(jià)設(shè)置較高時(shí)，污水處理量成為政府與社會(huì)資本的核心博弈點(diǎn)，高額的污水處理單價(jià)會(huì)產(chǎn)生社會(huì)資本在經(jīng)營(yíng)期間對(duì)污水處理量造假的風(fēng)險(xiǎn)，因此需要政府加強(qiáng)對(duì)污水處理量的監(jiān)督和核準(zhǔn)工作，增大政府管理成本。

在此情況下，通常使用保底水量的計(jì)費(fèi)模式，約定一個(gè)污水處理廠最低的平均污水處理量作為保底水量，當(dāng)實(shí)際污水量小于保底水量時(shí)，按照保底水量計(jì)算收益；當(dāng)實(shí)際水量大于保底水量時(shí)，按照實(shí)際水量計(jì)算。

如寧德某污水PPP項(xiàng)目中，回報(bào)機(jī)制中設(shè)置了設(shè)計(jì)水量的80%作為保底水量，當(dāng)進(jìn)入污水處理廠的污水量低于或等于進(jìn)水保底水量時(shí)（按月平均計(jì)算進(jìn)行保底），當(dāng)月污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)×進(jìn)水保底量×當(dāng)月運(yùn)營(yíng)天數(shù)；當(dāng)進(jìn)入污水處理廠的污水量超過(guò)進(jìn)水保底水量時(shí)，當(dāng)月污水處理費(fèi)=污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)×當(dāng)月實(shí)際處理水量。

（二）中等規(guī)模期初污水處理量

期初污水處理負(fù)荷是設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模的30%～60%的污水處理廠項(xiàng)目，實(shí)際污水處理量較小，但仍有一定的水量保證。在采用PPP模式下的回報(bào)機(jī)制適用于“基本費(fèi)+從量計(jì)費(fèi)復(fù)合模式”?；痉?wù)費(fèi)部分能保證污水處理廠正常運(yùn)行，從量計(jì)費(fèi)部分鼓勵(lì)社會(huì)資本積極運(yùn)營(yíng)。

在安徽省樅陽(yáng)縣某污水處理PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目建設(shè)初期實(shí)際污水處理量是污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模的40%，污水處理廠收益回報(bào)機(jī)制采用兩部制收費(fèi)模式，收費(fèi)方式包括基本服務(wù)費(fèi)和水量服務(wù)費(fèi)，即污水處理服務(wù)費(fèi)=基本服務(wù)費(fèi)+水量服務(wù)費(fèi)單價(jià)×當(dāng)月污水處理量。基本服務(wù)費(fèi)為固定費(fèi)用，主要用于彌補(bǔ)污水處理廠固定資產(chǎn)折舊、人工成本、基本電費(fèi)等固定成本支出；該項(xiàng)目基本服務(wù)費(fèi)每年總共180萬(wàn)元，污水處理廠設(shè)施正常運(yùn)行，污水全部處理達(dá)標(biāo)排放后，政府支付每月固定的基本服務(wù)費(fèi)15萬(wàn)元。水量服務(wù)費(fèi)根據(jù)污水處理量計(jì)算，主要用于彌補(bǔ)污水處理廠計(jì)量電費(fèi)、藥劑費(fèi)用、污泥處理費(fèi)用等可變成本支出；該項(xiàng)目水量服務(wù)費(fèi)單價(jià)為1.1元/噸，當(dāng)月污水全部經(jīng)處理達(dá)標(biāo)排放后，政府根據(jù)實(shí)際處理污水量結(jié)算水量服務(wù)費(fèi)。

（三）較大規(guī)模期初污水處理量

期初污水處理負(fù)荷是設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模的60%～90%的污水處理廠項(xiàng)目，期初污水處理量較大，污水處理廠承擔(dān)的污水處理責(zé)任更大，合適的回報(bào)機(jī)制能夠保證社會(huì)資本積極主動(dòng)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，但由于在此規(guī)模下仍存在著10%～40%的水量缺口，單一的按量計(jì)費(fèi)仍存在著價(jià)格偏高時(shí)社會(huì)資本獲得暴利和價(jià)格偏低時(shí)因項(xiàng)目收益不足而無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此在此情況下宜采用階梯價(jià)模式，即污水處理單價(jià)由實(shí)際污水處理量決定，不同水量對(duì)應(yīng)不同的污水處理單價(jià)。

安徽某污水處理PPP項(xiàng)目中，包含城區(qū)一座3.7萬(wàn)噸/日的污水處理廠和一座6.0萬(wàn)噸/日的污水處理廠，且城區(qū)的污水收集量目前可達(dá)70%左右，因此回報(bào)模式采用的是階梯計(jì)費(fèi)模式，在該項(xiàng)目中污水處理服務(wù)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)由污水處理公司實(shí)際處理的污水量確定，不同污水量對(duì)應(yīng)的污水處理服務(wù)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)如表2所示。

當(dāng)實(shí)際污水處理量低于2100萬(wàn)噸/年時(shí)，按照2100萬(wàn)噸/年計(jì)算污水處理費(fèi)服務(wù)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)，當(dāng)實(shí)際污水處理量超過(guò)2900萬(wàn)噸/年時(shí)，政府按照每超過(guò)200萬(wàn)噸/年在基準(zhǔn)價(jià)1.56元/噸的基礎(chǔ)上降低0.07元/噸，不足200萬(wàn)噸的按照線性插值進(jìn)行計(jì)算。在這種回報(bào)機(jī)制下，政府根據(jù)每年的實(shí)際污水處理量結(jié)算當(dāng)年的污水處理服務(wù)費(fèi)，既能保證社會(huì)資本的合理收益，又能節(jié)約政府支出。

表2 不同污水量下的污水處理服務(wù)費(fèi)基準(zhǔn)價(jià)

（四）滿規(guī)模期初污水處理量

期初污水處理負(fù)荷能達(dá)到設(shè)計(jì)建設(shè)規(guī)模的90%及以上的污水處理廠項(xiàng)目，可以認(rèn)為污水處理廠是滿負(fù)荷運(yùn)行的。在此情況下，污水處理廠的回報(bào)機(jī)制采用按量計(jì)費(fèi)的模式，將項(xiàng)目建設(shè)初期的建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)成本全部通過(guò)水量服務(wù)費(fèi)進(jìn)行支付。

如湖北省黃石某污水項(xiàng)目，為市區(qū)范圍內(nèi)的污水處理廠的提標(biāo)改造項(xiàng)目，該項(xiàng)目污水處理需求穩(wěn)定，且污水收集管網(wǎng)基本建成，故項(xiàng)目期初污水處理負(fù)荷能達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模的90%。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采用從量計(jì)費(fèi)模式，將污水處理廠和配套設(shè)備設(shè)施的建設(shè)成本1.5億和運(yùn)營(yíng)成本800萬(wàn)/年統(tǒng)籌分?jǐn)傊廖鬯幚矸?wù)費(fèi)中，測(cè)算得到工業(yè)污水處理單價(jià)2.2元/噸，生活污水處理單價(jià)1.31元/噸。

三、小型污水處理廠PPP項(xiàng)目收益回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)

污水處理量1萬(wàn)噸/日以下的為小型污水處理廠，一般適用于規(guī)劃人口小于10萬(wàn)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。小型污水處理廠最主要的特點(diǎn)就是污水處理量少，地點(diǎn)分散。

小型污水處理廠由于污水處理設(shè)施建設(shè)時(shí)間晚、收集管網(wǎng)鋪設(shè)時(shí)間長(zhǎng)，污水處理量很難確定；特別是南方省份的集鎮(zhèn)，由于外出務(wù)工人員比例高，導(dǎo)致污水處理量波動(dòng)性很大；同時(shí)隨著現(xiàn)代污水處理設(shè)施和技術(shù)的發(fā)展，小型的污水處理設(shè)施也開(kāi)始采用一體化設(shè)施，但其市場(chǎng)造價(jià)參差不齊，因此對(duì)于小型污水處理廠PPP項(xiàng)目宜采用“可用性服務(wù)費(fèi)&運(yùn)維服務(wù)費(fèi)”相結(jié)合的回報(bào)模式，且嚴(yán)格執(zhí)行績(jī)效考核式的可用性服務(wù)費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)費(fèi)。

安徽省蚌埠市某縣全域污水提升PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目包含16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50多個(gè)美麗鄉(xiāng)村的污水處理設(shè)施建設(shè)。為有效地保證政府的權(quán)益，采用的就是“可用性服務(wù)費(fèi)&運(yùn)維服務(wù)費(fèi)”相結(jié)合的方式，對(duì)于分散的無(wú)數(shù)小型處理設(shè)施，在項(xiàng)目公司建設(shè)完成后，根據(jù)每年的績(jī)效考核情況，固定成本給予一定的收益回報(bào)率，逐年核算可用性服務(wù)費(fèi)，同時(shí)支付運(yùn)維服務(wù)費(fèi)彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)期間處理污水所消耗的成本。在該項(xiàng)目中，總投資3.23億，每年的污水處理設(shè)施可用性服務(wù)費(fèi)1360萬(wàn)元，每年的污水處理運(yùn)維服務(wù)費(fèi)1348萬(wàn)元。通過(guò)這兩筆費(fèi)用的結(jié)算，社會(huì)資本既能取得合理利潤(rùn)，又能保證政府不多花錢，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。

四、結(jié)論及建議

本文介紹了四種適用于中型污水處理廠PPP項(xiàng)目的收益回報(bào)機(jī)制：從量計(jì)費(fèi)模式、保底水量模式、基本費(fèi)&從量計(jì)費(fèi)復(fù)合模式、階梯計(jì)費(fèi)模式。根據(jù)污水處理廠不同的期初污水處理負(fù)荷，合理選擇適宜的計(jì)費(fèi)模式，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共贏局面。另外，根據(jù)小型的分散式污水處理廠的特點(diǎn)，本文推薦使用“可用性服務(wù)費(fèi)&運(yùn)維服務(wù)費(fèi)”相結(jié)合的收益回報(bào)機(jī)制。

從國(guó)內(nèi)外多年來(lái)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)看，合理的回報(bào)機(jī)制是促使政府和社會(huì)資本良好合作的前提，有利于發(fā)揮社會(huì)資本專業(yè)優(yōu)勢(shì)、穩(wěn)固政府的監(jiān)管地位。污水處理行業(yè)實(shí)行PPP模式，政府的政策扶持是不可缺少的。通過(guò)制定合理的回報(bào)機(jī)制，保證PPP項(xiàng)目在一定程度上盈利，能夠以比較低的收費(fèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，促進(jìn)PPP模式在我國(guó)污水處理行業(yè)中更廣泛的應(yīng)用。