北京城市副中心是北京市“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”城市空間格局的重要組成部分，而副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為引導(dǎo)城市發(fā)展的系統(tǒng)性工程，所需資金巨大，建設(shè)周期長(zhǎng)，涉及政府、企事業(yè)單位和市民家庭等多元主體，涵蓋投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等過(guò)程。傳統(tǒng)的政府自建自營(yíng)模式已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足投資需求，更多的資金需要由企業(yè)和融資機(jī)構(gòu)籌措，將多元化投融資機(jī)制引入城市副中心建設(shè)勢(shì)在必行。梳理城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀，把脈存在的主要問(wèn)題，并提出對(duì)城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施投融資的創(chuàng)新模式，對(duì)建立政府與社會(huì)主體“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系具有重要意義。

一、北京城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施投融資現(xiàn)狀

（一）北京城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)投融資模式

現(xiàn)階段，隨著北京城市副中心建設(shè)的不斷深入，北京市已探索出一條政府投資主導(dǎo)、多元化融資的投融資模式。其中，政府投資主導(dǎo)主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市政府固定資產(chǎn)投資方面：對(duì)于軌道交通、市郊鐵路、高速公路等市屬基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目工程投資主要通過(guò)政府直投、投資補(bǔ)助、財(cái)政補(bǔ)助等方式解決；而對(duì)于城市副中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，市政府固定資產(chǎn)投資還有特殊的資金支持政策。

城市副中心多元化的投融資模式主要包括平臺(tái)公司融資、建設(shè)基金融資、PPP融資、土地專(zhuān)項(xiàng)債等。

1.平臺(tái)公司融資

設(shè)立平臺(tái)公司，代政府履行建設(shè)、管理職能，是目前地方政府普遍采用的方式。在新時(shí)期，融資平臺(tái)面臨著迫切的轉(zhuǎn)型需要：一方面應(yīng)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)，按照國(guó)有企業(yè)改革的方向和要求，以打造地方性國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)公司為發(fā)力點(diǎn)，不斷整合資源、優(yōu)化布局、提高運(yùn)營(yíng)效率；另一方面還需要準(zhǔn)確把握未來(lái)政府投融資體制改革的大方向和主基調(diào)，深入理解投融資體制改革的精髓，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)、服務(wù)實(shí)體產(chǎn)業(yè)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面，精準(zhǔn)出擊和提前布局，使改革成為促進(jìn)自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展的新動(dòng)力。

2.建設(shè)發(fā)展基金

2016年2月，北京城市副中心建設(shè)發(fā)展基金正式啟動(dòng)。城市副中心建設(shè)發(fā)展基金是由北京市政府與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行共同發(fā)起，按照2∶8的比例共同出資設(shè)立的市場(chǎng)化股權(quán)投資基金?；鹗灼谝?guī)模300億元，北京市政府出資60億元，市政府出資部分委托國(guó)管中心代持履行出資人職責(zé)?；鹬攸c(diǎn)投向準(zhǔn)公益和市場(chǎng)化兩類(lèi)項(xiàng)目，聚焦城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、科技創(chuàng)新四個(gè)領(lǐng)域建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和資源優(yōu)化配置。

北京城市副中心建設(shè)發(fā)展基金以有限合作制的方式發(fā)起設(shè)立，引入專(zhuān)業(yè)化基金管理公司，市場(chǎng)化運(yùn)作，采取股、債、貸聯(lián)動(dòng)的模式，是金融資本運(yùn)作的創(chuàng)舉，也是北京政府首次設(shè)立的此類(lèi)基金，具有標(biāo)志性和戰(zhàn)略性的意義?；鹜ㄟ^(guò)政府與金融機(jī)構(gòu)合作、以股權(quán)方式運(yùn)作，既避免按照傳統(tǒng)貸款方式形成政府性債務(wù)，又有效籌集足額資金，解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)等問(wèn)題，有助于加快補(bǔ)齊城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板。

3.PPP模式

盡管PPP融資模式已相對(duì)成熟，且在北京不乏成功案例，但城市副中心建設(shè)涉及項(xiàng)目較少，其中規(guī)模較大且備受矚目的應(yīng)為“通州—北京城市副中心水環(huán)境治理PPP建設(shè)項(xiàng)目”。該項(xiàng)目所涉及區(qū)域幾乎覆蓋城市副中心全境，劃分了8個(gè)工程項(xiàng)目，分別為：潮白河生態(tài)帶、北運(yùn)河生態(tài)帶、兩河片區(qū)、城北片區(qū)、于永片區(qū)、臺(tái)馬片區(qū)、漷牛片區(qū)、河西片區(qū)水環(huán)境治理PPP建設(shè)項(xiàng)目，因此又稱(chēng)為“兩帶六片區(qū)”水環(huán)境治理項(xiàng)目。

根據(jù)《通州·北京市行政副中心水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》，通州水環(huán)境治理建設(shè)投資約359億元。其中，供水項(xiàng)目投資約81億元，已明確由市自來(lái)水集團(tuán)、市南水北調(diào)辦組織實(shí)施；北運(yùn)河（通州段）綜合治理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)再生水廠配套管網(wǎng)二期等防洪以及骨干污水管網(wǎng)工程投資約58億元，由市區(qū)兩級(jí)政府部門(mén)按照現(xiàn)行體制投資建設(shè)管理；其余項(xiàng)目總投資220億元納入PPP實(shí)施方案。項(xiàng)目為典型的政府與社會(huì)資本合作工程，中標(biāo)后聯(lián)合體將與通州區(qū)政府出資人共同組成項(xiàng)目公司，采用“項(xiàng)目投資、建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)一體化+政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”模式，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)期25年。

從項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)看，市政府授權(quán)市水務(wù)局作為“兩帶”P(pán)PP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，通州區(qū)政府授權(quán)區(qū)水務(wù)局作為“六片區(qū)”P(pán)PP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)實(shí)施方案的編制、招商、PPP項(xiàng)目合同的談判和簽訂以及項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管。而招商選定的社會(huì)資本獨(dú)資或與政府指定的國(guó)有企業(yè)合資成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)，合作期滿后項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府。最后，項(xiàng)目設(shè)施所有權(quán)歸市水務(wù)局或區(qū)水務(wù)局所有，項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施的使用權(quán)和收益權(quán)。

（二）北京城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施投融資存在問(wèn)題

目前，北京城市副中心建設(shè)仍處于重要的起步階段，但隨著副中心建設(shè)的深入推進(jìn)，政府投資的資金缺口問(wèn)題日益顯現(xiàn)，而如何緩解大規(guī)模城市建設(shè)的資金壓力，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會(huì)資本投入是下一步投融資工作中需要思考的問(wèn)題。

1.社會(huì)資本投資活力有待進(jìn)一步激發(fā)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十三五”期間北京城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要引入社會(huì)資本1000余億元，占基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域總投資的一半以上。然而，民間投資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域仍有障礙、融資難融資貴等問(wèn)題仍然存在，直接影響到投資者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域的投資信心，導(dǎo)致投資者投資主動(dòng)性、積極性不夠。

2.建設(shè)資金的良性循環(huán)機(jī)制尚未建立

城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期的征地拆遷、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本巨大，而受基礎(chǔ)設(shè)施公益性特征的限制（如沒(méi)有現(xiàn)金流的非經(jīng)營(yíng)性市政道路），或受公共服務(wù)價(jià)格水平的限制，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)不能依靠自身收益償還信貸資金，無(wú)法建立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的良性循環(huán)，在一定程度上仍然依靠政府財(cái)政支出。

3.社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資渠道不暢

盡管基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)Ψ菄?guó)有資本進(jìn)入沒(méi)有明確的限制，但從城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資建設(shè)主體來(lái)看基本都是國(guó)有企業(yè)，如北投集團(tuán)（原北京新奧集團(tuán)）、京投公司等大型國(guó)企。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)以政府和國(guó)有企業(yè)投資為主，國(guó)有單位已形成巨大的存量，主導(dǎo)了大部分項(xiàng)目建設(shè)。另一方面，部分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（如軌道交通）項(xiàng)目存在投資量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、資本流動(dòng)性差等特點(diǎn)，多數(shù)非國(guó)有資本則普遍生命周期短、資金實(shí)力不足和對(duì)流動(dòng)性要求高，缺乏明確的參與路徑。此外，非國(guó)有資本在融資、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和生產(chǎn)設(shè)施獲取、項(xiàng)目前期手續(xù)辦理等方面也存在更多困難。

4.融資渠道和融資方式創(chuàng)新力度不足

從城市副中心融資現(xiàn)狀分析，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍以國(guó)有銀行貸款為主，商業(yè)銀行貸款對(duì)長(zhǎng)期資金需求的支持明顯不足，基金、保險(xiǎn)、信托等多元金融資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合規(guī)渠道尚未徹底打通，資產(chǎn)證券化、融資租賃等可通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)來(lái)產(chǎn)生現(xiàn)金流的融資方式尚未得到廣泛實(shí)踐，缺乏加快資金周轉(zhuǎn)、分散投資風(fēng)險(xiǎn)的有效方式。

5.城市副中心建設(shè)發(fā)展基金作用尚未完全發(fā)揮

目前使用城市副中心建設(shè)發(fā)展基金的項(xiàng)目數(shù)量并不多，主要的瓶頸在于項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻較高，需要確實(shí)有收益的項(xiàng)目，以同時(shí)滿足定期付息和股權(quán)投資的要求。此外，基金公司需要入股項(xiàng)目公司，企業(yè)在財(cái)稅制度方面存在制約，可能給項(xiàng)目公司后續(xù)的經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)障礙，導(dǎo)致項(xiàng)目公司積極性不高。

二、北京城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的基本思路

（一）明確不同投資主體的事權(quán)職責(zé)

建設(shè)項(xiàng)目的融資效果與投資主體的分工協(xié)作有著明確的聯(lián)系，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域需要由不同的主體承擔(dān)主要融資責(zé)任。理順不同融資主體之間的職責(zé)分工，明確不同主體的事權(quán)邊界是完善城市副中心投融資模式的先決條件。一方面要明確政府部門(mén)與私人部門(mén)之間的投融資責(zé)任與協(xié)作范圍，劃清“政、事、企”職能邊界，形成各主體分工協(xié)調(diào)的協(xié)作關(guān)系。另一方面要通過(guò)行政手段明確政府部門(mén)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的財(cái)政投入職責(zé)，規(guī)劃保障基本公共產(chǎn)品和服務(wù)的公益性支出占本級(jí)財(cái)政支出的比例，保障基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的財(cái)政投入到位。

（二）按照不同的項(xiàng)目類(lèi)型設(shè)計(jì)不同的融資渠道

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目可以大致分為非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，不同的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)方式不同，項(xiàng)目的利益主體也各有區(qū)別，需要針對(duì)不同領(lǐng)域的不同類(lèi)型項(xiàng)目設(shè)計(jì)各不相同的投資模式。對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)該以政府投資為主導(dǎo)，社會(huì)資本為輔；對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)該以政府投資為基礎(chǔ)，積極引導(dǎo)、扶持社會(huì)資本投入；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，應(yīng)該以市場(chǎng)主體為主，政府給予適當(dāng)支持。對(duì)于不同的融資模式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目具體情況，靈活選用不同的融資方式，進(jìn)行合理創(chuàng)新，構(gòu)建多樣化、多渠道的融資模式。

（三）開(kāi)放民間資本投資領(lǐng)域，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力

一方面，要積極拓展民間資本的投資領(lǐng)域。重點(diǎn)明確市場(chǎng)主體在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的投融資主體地位，保護(hù)市場(chǎng)主體的各方面權(quán)益；另一方面，要放松對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政審批和市場(chǎng)管制，消除民間資本進(jìn)入的制度性壁壘；同時(shí)嚴(yán)格限制國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，完善國(guó)有企業(yè)退出、改制機(jī)制，避免“與民爭(zhēng)利”。

三、城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式總體考慮

（一）充分發(fā)揮三大投資主體的作用

1.以政府作為投資主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

政府投資主要包括政府投資撥款、政府資本金注入、政府投資補(bǔ)助、政府政策性融資等多種方式（見(jiàn)下表），從分類(lèi)上主要分為兩類(lèi)：一類(lèi)是無(wú)償?shù)?、直接的、一般利益支出的投資方式；另一類(lèi)是有償?shù)摹㈤g接地、特殊利益支出的投資方式。

正是出于政府對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，因此需要充分發(fā)揮政府資金和政策的帶動(dòng)作用。

一是要科學(xué)編制城市副中心的政府投資計(jì)劃，在區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)，以總體發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，合理制定三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上編制政府投資年度計(jì)劃，合理安排政府投資，確保政府資金投入的協(xié)調(diào)性和引導(dǎo)性。

二是注重發(fā)揮政府投資引導(dǎo)基金的創(chuàng)新和引領(lǐng)作用，進(jìn)行政府注資增信，利用政策性金融優(yōu)勢(shì)適當(dāng)降低融資成本，并通過(guò)下設(shè)子基金等方式建立多元化出資結(jié)構(gòu)，繼續(xù)吸引銀行資本、保險(xiǎn)資本等機(jī)構(gòu)性資金及其他社會(huì)資本共同參股，聚焦城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域或薄弱環(huán)節(jié)，彌補(bǔ)投融資在部分領(lǐng)域的“市場(chǎng)失靈”，實(shí)現(xiàn)政府資金的分配管理從直接到間接、從分散到集中、從無(wú)償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變。

三是加大政府的金融政策支持，鼓勵(lì)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)、尤其是政策性銀行加大對(duì)城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投放，可通過(guò)設(shè)立重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)償基金，或進(jìn)行適當(dāng)?shù)馁J款貼息等方式，降低金融機(jī)構(gòu)的投資風(fēng)險(xiǎn)，提高金融機(jī)構(gòu)資金投放的積極性。

2.以平臺(tái)公司作為投資主體的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

在經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變過(guò)程中，需要平臺(tái)公司盡快摒棄單純作為地方政府融資工具的傳統(tǒng)觀念，積極發(fā)揮其利用市場(chǎng)手段融通資金、盤(pán)活政府性資產(chǎn)資源、提供城市運(yùn)營(yíng)和社會(huì)公共服務(wù)、引導(dǎo)城市產(chǎn)業(yè)投資落地等作用，更加注重平臺(tái)公司的資產(chǎn)質(zhì)量和經(jīng)營(yíng)能力，加速培育具有較好經(jīng)營(yíng)性的核心業(yè)務(wù)和較強(qiáng)成長(zhǎng)型的新興產(chǎn)業(yè)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)、產(chǎn)城融合發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量。

政府投資方式分類(lèi)情況表

一是明確平臺(tái)公司的投資主體地位，健全項(xiàng)目管理機(jī)制。在授權(quán)開(kāi)發(fā)的過(guò)程中，政府應(yīng)集中精力做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，科學(xué)制定整體建設(shè)目標(biāo)、項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃、資源配置方案和成本分擔(dān)機(jī)制等，而平臺(tái)公司作為權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的市場(chǎng)主體和投資主體，通過(guò)不斷提升投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和資金管理水平，高質(zhì)量完成政府授權(quán)的投資建設(shè)任務(wù)，將項(xiàng)目實(shí)施中各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)控制在公司范圍內(nèi)。

二是踐行科學(xué)的城市經(jīng)營(yíng)理念，合理控制投資規(guī)模。從頂層設(shè)計(jì)入手，建立一套適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展需要、適應(yīng)城市副中心政府性債務(wù)管理要求、適應(yīng)產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)長(zhǎng)期健康發(fā)展的體制機(jī)制和發(fā)展戰(zhàn)略，并從職能定位、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展轉(zhuǎn)型、融資創(chuàng)新和資質(zhì)管理等多方面，進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、企業(yè)組織和管理體系等的重新構(gòu)建。

三是注重業(yè)務(wù)鏈條的延伸，適應(yīng)區(qū)域發(fā)展的需要。在副中心建設(shè)與城市更新的大背景下，平臺(tái)公司要適應(yīng)區(qū)域發(fā)展需要，從征地拆遷和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等基本業(yè)務(wù)向完善城市功能、培育發(fā)展城市產(chǎn)業(yè)方向延伸，形成更深層次、更大范圍的多元化業(yè)務(wù)鏈條：一方面向城鎮(zhèn)供排水、收費(fèi)停車(chē)場(chǎng)、垃圾處理等具有一定壟斷性質(zhì)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域延伸，另一方面拓展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，如商業(yè)地產(chǎn)、旅游資源開(kāi)發(fā)、文化會(huì)展服務(wù)等，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作提升自身的管理能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也為非實(shí)體化的資本運(yùn)作業(yè)務(wù)提供原始積累。

四是保證優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資源的可持續(xù)性，充分發(fā)揮政府性資源在平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作中的支持作用。積極爭(zhēng)取和利用區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中形成的具有較大經(jīng)營(yíng)潛力和較好市場(chǎng)前景的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)和資源，將銀行融資優(yōu)勢(shì)、政府信用優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)力量結(jié)合起來(lái)，利用市場(chǎng)規(guī)律充分發(fā)掘各類(lèi)資產(chǎn)和資源的潛在經(jīng)濟(jì)價(jià)值，形成平臺(tái)公司的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，建立自身的可經(jīng)營(yíng)性資源和資金循環(huán)體系；同時(shí)通過(guò)資源整合和市場(chǎng)融資方式尋求與社會(huì)資本的業(yè)務(wù)合作，為吸引社會(huì)資本參與城市副中心的建設(shè)搭建實(shí)施平臺(tái)。

3.以引入社會(huì)資本為主的基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化

通過(guò)吸引社會(huì)資本、特別是民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化，可使市場(chǎng)機(jī)制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮重要的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的動(dòng)態(tài)均衡，也可以拓寬和優(yōu)化融資渠道，實(shí)現(xiàn)資金供給與資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)調(diào)互動(dòng)。

為充分提升城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于社會(huì)資本的吸引力，可從以下幾方面進(jìn)行體制機(jī)制的改革與創(chuàng)新，緩解政府投資壓力。

一是發(fā)掘城市可經(jīng)營(yíng)性資源，促進(jìn)隱形資產(chǎn)顯性化。構(gòu)建并完善城市經(jīng)營(yíng)理念，通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式有償出讓公交線路使用權(quán)、道路及綠地的戶(hù)外廣告設(shè)置權(quán)、道路、廣場(chǎng)、綠地等公共設(shè)施和公共空間的冠名權(quán)、社會(huì)停車(chē)場(chǎng)收費(fèi)權(quán)等，將經(jīng)營(yíng)收入用于非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或通過(guò)無(wú)形資產(chǎn)置換方式解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口問(wèn)題。以城市綠地建設(shè)及建成后管護(hù)為例，可通過(guò)PPP方式吸引社會(huì)資本籌措資金負(fù)責(zé)城市綠地的建設(shè)和建成維護(hù)，根據(jù)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本測(cè)算結(jié)果，政府授予一定期限的綠地廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)，以用于項(xiàng)目自身資金平衡和社會(huì)資本合理收益。

二是積極盤(pán)活存量資產(chǎn)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。一方面可通過(guò)TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）等方式出售存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)，一次性獲得大量資金，用于其他新建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資；或通過(guò)資產(chǎn)證券化等方式將缺乏流動(dòng)性但具有未來(lái)現(xiàn)金流入的資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽诮鹑谑袌?chǎng)上出售和流通的證券，解決項(xiàng)目建設(shè)資金缺口問(wèn)題。另一方面可通過(guò)租賃、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓等形式吸引社會(huì)資本對(duì)存量國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率和經(jīng)營(yíng)水平，減輕當(dāng)期財(cái)政資金的投資壓力和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

三是進(jìn)行項(xiàng)目包裝整合，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身平衡?？蓪⒎墙?jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目打捆整合，作為一個(gè)整體項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化融資或招商，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身的資金平衡。如將市政道路或城市綠地等非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，與社會(huì)化停車(chē)場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)性體育場(chǎng)館等項(xiàng)目進(jìn)行整合，或與具有較高土地升值空間的周邊土地二級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁開(kāi)發(fā)，通過(guò)可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目彌補(bǔ)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，作為一個(gè)可經(jīng)營(yíng)、自平衡的整體項(xiàng)目進(jìn)行綜合性、系統(tǒng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)。

四是擴(kuò)大民間投資渠道，加大對(duì)民間投資的支持力度。加快推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革與重組，建立國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)的平等地位，打破民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的行業(yè)壁壘，減少行政手段對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)或傾斜，積極引導(dǎo)民營(yíng)資本的進(jìn)入。

（二）充分發(fā)揮副中心建設(shè)基金的引導(dǎo)作用

北京城市副中心建設(shè)發(fā)展基金受限于政府投資基金的相關(guān)監(jiān)管要求，項(xiàng)目選擇范圍受到一定限制，投資效率尚未達(dá)到預(yù)期。在緊扣副中心投資主體、確保資金安全、嚴(yán)格控制風(fēng)險(xiǎn)的原則框架下，建議從以下幾方面完善副中心基金的運(yùn)作機(jī)制，充分發(fā)揮基金對(duì)城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的引導(dǎo)作用。

一是加強(qiáng)與其他產(chǎn)業(yè)投資基金的合作，一方面可以加強(qiáng)與京冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金等國(guó)家和地方投向相近的政府投資引導(dǎo)基金的深度合作，通過(guò)互相參股、聯(lián)合投資等方式發(fā)揮合力，另一方面也可加強(qiáng)與北京通州水環(huán)境基金等重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)投資基金的合作，通過(guò)扶優(yōu)扶強(qiáng)推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資布局優(yōu)化。

二是強(qiáng)化政策支撐，研究深化基金對(duì)于社會(huì)資本的讓利機(jī)制，以及財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼等政府支持優(yōu)惠政策，不斷提高基金對(duì)于社會(huì)資本的吸引力和杠桿作用，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)基金投資項(xiàng)目的融資支持力度，充分發(fā)揮基金對(duì)市場(chǎng)資源的引導(dǎo)配置作用。

三是提高基金退出效率，政府引導(dǎo)基金退出的方式可通過(guò)上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等多種途徑實(shí)現(xiàn)，在實(shí)際操作中副中心基金仍?xún)A向于采取由被投資企業(yè)回購(gòu)基金所持公司股權(quán)這一最保守的方式。為了更好的服務(wù)于城市副中心建設(shè)，建議副中心基金在以后的投資項(xiàng)目中研究建立多元化的退出渠道，以多層次的資本市場(chǎng)為依托，積極探索證券市場(chǎng)掛牌上市、發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、企業(yè)兼并與收購(gòu)等途徑實(shí)現(xiàn)成功退出。

四是加強(qiáng)基金經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)，通過(guò)提高基金管理的人員素質(zhì)，顯著提高副中心基金的管理水平和投資效率。

（三）優(yōu)化各項(xiàng)融資工具的選擇

從基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)出發(fā)，選擇合適的資金渠道是一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。目前，城市副中心建設(shè)主要融資渠道包括財(cái)政支持、銀行貸款以及PPP模式等項(xiàng)目融資，在選擇融資渠道時(shí)應(yīng)盡可能選擇融資成本較低且政府和企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小的融資渠道，通過(guò)組合優(yōu)化選擇最合適的融資方式。

財(cái)政性資金。由于財(cái)政性資金具有公益性、無(wú)償性的特點(diǎn)，因此要充分發(fā)揮財(cái)政杠桿在促進(jìn)城市副中心建設(shè)和區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)中的積極作用，重點(diǎn)投向公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，培植稅源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)政收入的持續(xù)、穩(wěn)定、增長(zhǎng)。

發(fā)行地方債。地方債作為地方政府籌措財(cái)政收入的一種形式，其收入列入地方政府預(yù)算，由地方政府安排調(diào)度，屬于地方政府顯性債務(wù)的一部分。截至2016年底，北京市政府性債務(wù)余額4053億元，2017年新增地方政府債務(wù)限額525億元，主要應(yīng)用于副中心建設(shè)、疏解非首都功能、環(huán)境綜合整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目和工程，目前北京市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

由于北京市財(cái)政實(shí)力雄厚，財(cái)政收入穩(wěn)定性較強(qiáng)，債券償還能力較好，因此通過(guò)發(fā)行地方債融資的成本較低。根據(jù)北京市財(cái)政局2017年11月公布的《2017年北京市政府一般債券（六至七期）發(fā)行結(jié)果公告》及《2017年北京市政府專(zhuān)項(xiàng)債券（十一至十二期）發(fā)行結(jié)果公告》，目前北京市地方政府一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券的票面利率為三年期3.79%，十年期3.96%，低于中國(guó)人民銀行長(zhǎng)期貸款基準(zhǔn)利率1個(gè)百分點(diǎn)左右。因此在政府債券風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可盡量采取發(fā)行地方政府債券等低成本融資方式。

銀行貸款。總體來(lái)看，目前北京市及城市副中心的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，銀行貸款融資仍是最主要的一大融資渠道。由于銀行貸款具有穩(wěn)定性高、融資成本低、操作程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，尤其是平臺(tái)公司可以獲得相當(dāng)于央行基準(zhǔn)利率或者更低的銀行貸款利率，因此成為城市副中心區(qū)域建設(shè)投資的主要融資方式選擇。在城市副中心基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，應(yīng)注重發(fā)揮平臺(tái)公司的銀行貸款低利率的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)政策性銀行貸款的利用，從而降低基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的綜合融資成本。

企業(yè)（公司）債券。企業(yè)（公司）債券屬于企業(yè)直接融資的一種形式，以平臺(tái)公司為主體發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，是在地方債之外的另一種債權(quán)融資方式，但是由于法律規(guī)定政府不能提供擔(dān)保，因此只能以建設(shè)項(xiàng)目的未來(lái)收入作為償債資金來(lái)源。發(fā)行企業(yè)債券所籌集的資金期限較長(zhǎng)，通常期限在5-15年，具有資金使用自由的特點(diǎn)，所融資金既可用于補(bǔ)充項(xiàng)目資本金，調(diào)整財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，又可償還銀行借款等，同時(shí)利率比同期銀行貸款利率低約0.5-1個(gè)百分點(diǎn)，因此，發(fā)行債券可作為平臺(tái)公司的重要籌資方式之一。

資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化（ABS）模式是以項(xiàng)目所屬的資產(chǎn)為支撐的證券化融資方式，較適用于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目，對(duì)于建成和未建成的項(xiàng)目均可使用，在融資過(guò)程中發(fā)起人不會(huì)喪失項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)。與其他傳統(tǒng)融資模式相比，資產(chǎn)證券化融資方式的融資成本相對(duì)較低，一般低于同期銀行貸款利率0.5個(gè)百分點(diǎn)以上，略高于企業(yè)債券，通過(guò)成熟的交易結(jié)構(gòu)和信用增級(jí)手段，可有效降低利息率，減少融資成本的支出，同時(shí)可將具有流動(dòng)性的資產(chǎn)從公司整體風(fēng)險(xiǎn)中隔離出來(lái)。