修曉波

在我國(guó)封建社會(huì)的大部分時(shí)間里，最高統(tǒng)治者是不太重視監(jiān)察法的制定的;但在封建社會(huì)后期，情況發(fā)生了變化。元明兩代，監(jiān)察法規(guī)的制定有了重大進(jìn)展，而清代統(tǒng)治者更加重視監(jiān)察法規(guī)，清代的《欽定臺(tái)規(guī)》是我國(guó)古代最完備的一部監(jiān)察法規(guī)，而且是以皇帝的名義編撰并頒布的。這部法規(guī)的編撰受到了皇帝的關(guān)注與支持，出臺(tái)后不斷地修訂，有乾隆八年（1743）的八卷本、道光七年（1827）的四十卷本，以及光緒十八年（1892）的四十二卷本等，其中光緒十八年的版本是最全面的。由于是以皇帝名義頒布的，所以還加上了“欽定”二字。

《欽定臺(tái)規(guī)》規(guī)定了封建監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、監(jiān)察官的職能、選任及獎(jiǎng)懲，可以說涉及了監(jiān)察制度的各個(gè)方面?！杜_(tái)規(guī)》的開篇是訓(xùn)典，共八卷，收錄了清朝皇帝對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察工作的重要指示，其作用相當(dāng)于總綱。其中明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)構(gòu)是維護(hù)君權(quán)的“天子耳目風(fēng)紀(jì)之司”，并且說舉報(bào)、控告的權(quán)力在監(jiān)察官，最終的決定權(quán)在君主，這就等于宣布了皇帝對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有絕對(duì)也是唯一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。這是中國(guó)古代歷史上第一次也是唯一一次用監(jiān)察法對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的性質(zhì)做出規(guī)定。

《臺(tái)規(guī)》對(duì)監(jiān)察官工作的方式和任務(wù)等提出了明確要求。比如說到監(jiān)察官的舉報(bào)時(shí)，要一事一奏，不能在一個(gè)奏折里同時(shí)舉報(bào)幾件事。要求監(jiān)察官之間互相監(jiān)督（即科道互相糾察）。監(jiān)察官每天每人用密折奏事一次，或者兩三個(gè)人同時(shí)上奏，大事小事都可以反映，如果真的無(wú)事可說，也要在奏折里說明。按照《臺(tái)規(guī)》的說法，上訪者的渠道是暢通的，當(dāng)然也要逐級(jí)進(jìn)行。第十四卷里說，地方的上訪者應(yīng)到其生活或工作的司道、府、州、縣的衙門上訪;如果這一級(jí)衙門不受理，可到管轄這一級(jí)的總督、巡撫等衙門上訪;如果這一級(jí)衙門還不受理或處理錯(cuò)誤形成冤案，則可進(jìn)京到都察院門前擊鼓鳴冤;如果確屬冤枉而都察院不受理，可到通政使司去告都察院。京城上訪者上訪的途徑是五城御史處、都察院、通政使司以及六部。如果這些地方或部門明知有冤情卻不向上反映，那么上訪者可以到皇宮的午門（紫禁城正門）前去喊冤。從法規(guī)的角度看，《欽定臺(tái)規(guī)》是很完善的，但是不要以為清代的監(jiān)察工作因此就很不錯(cuò)了，《臺(tái)規(guī)》畢竟只是紙面上的東西，當(dāng)時(shí)不是法治社會(huì)，而且中國(guó)封建社會(huì)的一大弊病就是理論脫離實(shí)際，《臺(tái)規(guī)》往往成為空文。

事實(shí)上，任何監(jiān)察法規(guī)都無(wú)法堵住清代官場(chǎng)腐敗的大漏洞。清代有一個(gè)習(xí)俗，總督、巡撫等地方大員進(jìn)京朝見皇帝，或有重大的慶典活動(dòng)，都要進(jìn)獻(xiàn)貢物。乾隆四十五年（1780）正月，云南一個(gè)叫海寧的地方官進(jìn)京，乾隆帝召見他時(shí)詢問起云貴總督李侍堯的情況，海寧說了許多好話，可背地里又議論李侍堯有貪婪的劣跡。這些話傳到乾隆帝的耳朵里，他下令軍機(jī)大臣審訊海寧，海寧終于供出了實(shí)情，由此牽出李侍堯的案子。李侍堯是以會(huì)進(jìn)貢而得到皇帝賞識(shí)的。有人統(tǒng)計(jì)，他從乾隆十八年（1753）任熱河副都統(tǒng)至事發(fā)時(shí)的二十七年間，有檔可查的進(jìn)貢就有一百二十多次，最多的時(shí)候一年進(jìn)貢多達(dá)九次。在今天北京故宮博物院珍藏的文物珍品中，就有李侍堯當(dāng)年的貢品。置辦貢品需要大量的銀子，這些錢從哪里來(lái)呢？經(jīng)調(diào)查，李侍堯勒索部下的銀兩就達(dá)三萬(wàn)之多，此外更大的數(shù)量就是貪污所得。按照清朝的反貪法律，刑罰有笞（用小竹板打20—50下）、杖（用大竹板打60—100下）、徒（就近發(fā)配2—5年）、流（發(fā)配到遠(yuǎn)方，以3000里為限）和死五種。死罪分死刑立即執(zhí)行（叫斬立決）和緩期執(zhí)行（叫斬監(jiān)候）。乾隆帝讓各地的總督、巡撫對(duì)如何發(fā)落李侍堯發(fā)表意見，大多數(shù)人依照法律的規(guī)定認(rèn)為應(yīng)判處他死刑立即執(zhí)行，但乾隆帝念他進(jìn)貢有功，還是將其定為死緩，給他留了一條活路。乾隆帝懲治貪污，治標(biāo)不治本，他處治了李侍堯，卻沒有觸及進(jìn)貢制度，而這個(gè)制度才是清代官吏腐敗的一個(gè)根源。

還有“議罪銀”和“捐納”。議罪銀又叫自行議罪銀，形成于乾隆時(shí)期，是對(duì)高級(jí)官員瀆職、違紀(jì)、侵貪等“過錯(cuò)”的一種處分形式，即繳錢抵過。有的人根本沒有過錯(cuò)，但皇上隨便找個(gè)借口，你也得上繳一筆錢。繳銀的數(shù)量，少則萬(wàn)兩，多則幾十萬(wàn)兩。這種做法的不良后果是用金錢代替行政處分和法律制裁，使許多官吏的不法行為得到放任，敗壞了吏治。捐納就是買官賣官，這是在順治年間開的口子，后來(lái)口子越開越大，一些職位都形成了定價(jià)。比如乾隆時(shí)道員一職的價(jià)位是13120兩、知府10640兩、知縣3700兩。乾隆帝的父親雍正帝在位時(shí)，總督的年薪為180兩白銀（但養(yǎng)廉銀高達(dá)15000—20000兩左右），巡撫的年薪為150兩（養(yǎng)廉銀為10000—20000兩）。如果抹平這兩個(gè)時(shí)期的物價(jià)之差（應(yīng)該不會(huì)太大），即可看出，一個(gè)道員和知府的價(jià)位，和巡撫一年的收入差不多。這在有錢人（主要是商人和地主）看來(lái)，不算不可接受的范圍，所以買官的隊(duì)伍很龐大。他們買得官位后，首要的工作就是拼命地貪和占，以撈回買官的成本。捐納是清政府一項(xiàng)重要的財(cái)政來(lái)源，同時(shí)也是官員腐敗的一條途徑。像這樣的腐敗漏洞，監(jiān)察法規(guī)是堵不住的。

清代監(jiān)察制度的效果，也和歷史上許多王朝一樣，經(jīng)歷了由顯著到形同虛設(shè)的過程。清朝前期的順治、康熙、雍正、乾隆四帝，奮發(fā)有為，出于鞏固統(tǒng)治的需要，他們高度重視吏治，也高度重視監(jiān)察工作。他們利用監(jiān)察官打擊羽黨，鞏固皇權(quán)。明朝末年，黨爭(zhēng)不斷，導(dǎo)致政治敗壞。為吸取教訓(xùn)，順治帝即位后便重點(diǎn)抓這個(gè)問題。大學(xué)士陳名夏結(jié)黨營(yíng)私，遭到御史張煊、盛復(fù)選的彈劾，被處死刑，后改為流放。順治十二年（1655），皇帝欽定并頒布了《御制人臣儆心錄》，以警示群臣。其中第一部分就是“植黨論”，說奸臣作惡多端，最主要的莫過于結(jié)成朋黨了?？滴趵^位后，又依靠御史的舉報(bào)，除掉了索額圖、明珠等集團(tuán)。經(jīng)過嚴(yán)厲打擊，黨爭(zhēng)這一政治痼疾基本被清除。

這一時(shí)期，還出現(xiàn)了一些忠于職守、不畏權(quán)貴的監(jiān)察官。乾隆四十七年（1782），有多封舉報(bào)信反映山東巡撫國(guó)泰貪污不法，乾隆帝下決心要查個(gè)水落石出。他派大學(xué)士和珅、左都御史劉墉和江南道監(jiān)察御史錢灃前去山東審理此案。錢灃料定和珅和國(guó)泰是私黨，會(huì)相互串通，于是決定不與和珅同行，而是換上便服提前出發(fā)。半路上，他發(fā)現(xiàn)一名奴仆打扮的人乘馬從自己身邊飛馳而過，不由心中一警，急忙派人追上去將那人扣下。原來(lái)，這人是和珅派往山東給國(guó)泰通風(fēng)報(bào)信的。錢灃此時(shí)心里更清楚了，但他表面上不動(dòng)聲色。到了山東檢查官府的銀庫(kù)時(shí)，和珅只要求抽查，發(fā)現(xiàn)沒什么問題，就不再進(jìn)一步查看，而是下令封庫(kù)，坐轎回館。第二天，錢灃暗中繼續(xù)清查，發(fā)現(xiàn)了大量不符合官府標(biāo)準(zhǔn)銀的雜色銀兩，這都是國(guó)泰從各家商號(hào)借來(lái)充數(shù)以應(yīng)付查驗(yàn)的。這下暴露了國(guó)泰貪污受賄以及山東虧空200萬(wàn)兩白銀的實(shí)情。結(jié)果，乾隆帝令國(guó)泰自盡，籍沒家產(chǎn)。按照清代的法律，籍沒家產(chǎn)并不限于所得贓款的數(shù)額，是比追贓更為嚴(yán)厲的處罰。

乾隆皇帝對(duì)于貪官的懲處是很嚴(yán)厲的，對(duì)那些被揭發(fā)的督撫一級(jí)的貪污案件，他都親自過問，并做出嚴(yán)肅處理。清代二品以上的高官因貪污被判死的有41人，而乾隆一朝就有27人，其中督撫有17人。乾隆在位60年（不算太上皇時(shí)期），差不多兩年就要?dú)⒌粢粋€(gè)督撫級(jí)別的貪官，懲貪力度是很大的。

繼乾隆之后登基的嘉慶帝是清朝入關(guān)后的第五代皇帝。他在位時(shí)，清朝已統(tǒng)治了一個(gè)半世紀(jì)，長(zhǎng)期積累的社會(huì)矛盾不斷激化，封建生產(chǎn)關(guān)系可以調(diào)節(jié)的余地也越來(lái)越小，解決矛盾的難度不斷加大，封建社會(huì)末期的特征愈發(fā)明顯。在這個(gè)大背景下，監(jiān)察制度的作用也逐漸偏離了設(shè)置的初衷，而愈加帶有末代王朝的跡象。至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)前，清王朝已進(jìn)入衰落時(shí)期，整個(gè)國(guó)家機(jī)器千瘡百孔，每況愈下，猶如一棟快要傾塌的大廈，正如《紅樓夢(mèng)》中說的那樣：“外面的架子雖沒很倒，內(nèi)囊卻也盡上來(lái)了?！痹谶@種情形下，封建社會(huì)的監(jiān)察制度也就走到了盡頭。