楊萬順,張 婷

按照黨中央的統(tǒng)一部署，2016年12月,北京、山西、浙江三地率先實(shí)行國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，黨的十九大后開始向全國推開試點(diǎn)。隨著2018年2月全國省、市、縣三級監(jiān)察委員會全部組建完成，同年3月十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國憲法修正案》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法地位、依憲制定的監(jiān)察法確認(rèn)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)成果，以及國家監(jiān)察委員會依法設(shè)立并與中央紀(jì)委合署辦公，標(biāo)志著中國特色國家監(jiān)察體制初步形成。眾所周知，任何國家制度改革都有其特定的需要或目的，都蘊(yùn)含著深刻的價值基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。因此，在國家監(jiān)察體制改革進(jìn)入新階段之時，深度挖掘國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)，準(zhǔn)確把握國家監(jiān)察體系的構(gòu)建原則，對于我們凝聚共識、堅(jiān)定方向，進(jìn)一步明確深化國家監(jiān)察體制改革的實(shí)踐路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、 以公正為本：加強(qiáng)黨對國家監(jiān)察體制改革的全面領(lǐng)導(dǎo)

國家監(jiān)察體制改革是黨中央著眼新時代歷史使命作出的重大決策部署，是事關(guān)全局的重大政治改革，根本目標(biāo)就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[注]師長青.根本在加強(qiáng)對反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察,2017(13):40.。這一目標(biāo)訴求，既鮮明反映了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的本質(zhì)特征和中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，也準(zhǔn)確詮釋了中國共產(chǎn)黨對社會公正價值的不懈追求。實(shí)際上，追求社會公正是共產(chǎn)黨生生不息的奮斗目標(biāo)，馬克思、恩格斯早在《共產(chǎn)黨宣言》中就莊嚴(yán)宣告，“共產(chǎn)黨人代表無產(chǎn)階級的整體利益和根本利益”，共產(chǎn)黨除了無產(chǎn)階級的利益外沒有任何個人或宗派的私利，所有奮斗“都是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的運(yùn)動”[注]馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京:人民出版社,1972:262.。共產(chǎn)黨的這一政治立場，決定了它把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為自己的根本宗旨和價值取向，使它具有了奮斗目標(biāo)上的先進(jìn)性和利益紛爭上的超脫性，具有了代表社會公正、維護(hù)社會正義的天然基因。而公正作為衡量國家制度好壞最根本最重要的價值標(biāo)準(zhǔn)[注]王海明.國家學(xué)[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012:318.，它不僅是約束公職人員規(guī)范行使權(quán)力、保障普通社會成員合法權(quán)益的價值依據(jù)，亦是支撐國家制度體系、維護(hù)政治統(tǒng)治秩序的重要支柱。羅爾斯精辟地評論道：“公正是社會制度的首要善，正如真理是思想體系的首要善一樣?！承┓珊椭贫?，無論怎樣高效和簡潔，只要它們不公正，就必須改造或廢除。”[注]約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏,等,譯，北京：中國社會科學(xué)出版社,1988:3.由是觀之，中國共產(chǎn)黨的本質(zhì)特性內(nèi)在契合了公正價值導(dǎo)向，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是維系社會公正的重要載體，而且是社會公正得以實(shí)現(xiàn)的前提條件，也因此成為衡量和判定國家監(jiān)察制度改革成敗的首要標(biāo)準(zhǔn)和根本依據(jù)。

改革反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制是國家監(jiān)察體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，實(shí)質(zhì)上就是要求強(qiáng)化黨對國家監(jiān)察體制改革的統(tǒng)一、全面領(lǐng)導(dǎo)。這個目標(biāo)要求既切合了黨對國家監(jiān)察體制改革進(jìn)程的清醒把握，也體現(xiàn)了黨對社會公正的執(zhí)著追求。一方面，加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的根本保證。辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，根本在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。腐敗侵蝕黨的治國理政基石，是黨在長期執(zhí)政條件下面臨的最大威脅。國家監(jiān)察體制改革的主要目的就是為了更有力、更深入地反腐敗，由此決定了國家監(jiān)察體制改革必須以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為根本前提，在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下不斷向前推進(jìn)[注]肖培.推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革[N].人民日報(bào),2018-03-18(10).。黨領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)水平直接關(guān)涉包括監(jiān)察制度在內(nèi)的反腐敗體系的運(yùn)行狀況，只要加強(qiáng)黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察制度等在內(nèi)的反腐敗體系就能有效運(yùn)行，懲貪治腐就能堅(jiān)強(qiáng)有力，社會公正就能得到彰顯和實(shí)現(xiàn)；反之，黨對反腐敗斗爭的領(lǐng)導(dǎo)一旦被削弱，監(jiān)察制度等反腐敗體系就發(fā)揮不夠有力，一些國家機(jī)構(gòu)及其公職人員目無法紀(jì)、濫用權(quán)力、失職瀆職等行為就會層出不窮，社會公正就難以得到體現(xiàn)和維護(hù)?？梢哉f，加強(qiáng)黨對國家監(jiān)察體制改革的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，既是反腐敗斗爭不斷向縱深發(fā)展的根本保障，也是反腐敗斗爭得以確保社會公正的現(xiàn)實(shí)需要。另一方面，加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是解決國家監(jiān)察體制改革“問題群”的必然要求。國家監(jiān)察體制改革涉及政治權(quán)力、政治關(guān)系等重大調(diào)整[注]肖培.推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革[N].人民日報(bào),2018-03-18(10).，只有加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能有效克服改革過程中奔涌出來的種種現(xiàn)實(shí)難題。比如，在掃除改革思想阻力上，國家監(jiān)察體制改革作為全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的重要方式，通過黨的十八大以來堅(jiān)持不懈地緊盯中央八項(xiàng)規(guī)定精神這張作風(fēng)建設(shè)“名片”，毫不松懈地“打虎”“拍蠅”“獵狐”，向全黨全社會釋放了有風(fēng)必糾、有貪必懲、有腐必治的強(qiáng)烈信號，使人們對強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督、懲貪治腐肅紀(jì)等有了更深切的認(rèn)識，增強(qiáng)了公平感、正氣感、獲得感，重塑了對黨的領(lǐng)導(dǎo)的敬仰之情,重燃了心中的正義之光,重樹了反腐倡廉的信心。在統(tǒng)籌謀劃改革行動上，無論是整合監(jiān)察機(jī)構(gòu)職能、部門職責(zé)、人員隊(duì)伍，還是融合監(jiān)察隊(duì)伍思想認(rèn)識、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)制度體系，抑或是重組安排轉(zhuǎn)隸人員、加強(qiáng)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)順暢銜接,以及協(xié)調(diào)編辦、財(cái)政等相關(guān)部門支持改革等，都需要黨發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌推進(jìn)作用。不論是在試點(diǎn)改革還是深入推進(jìn)改革中，都會遇到各式各樣的實(shí)際問題，特別是一些問題涉及利益面廣、協(xié)調(diào)解決難度大，唯有依賴黨的堅(jiān)強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能形成改革強(qiáng)大合力，最終得到順利解決或有效推進(jìn)。這些“問題群”的解決一再證明，國家監(jiān)察體制改革須臾不能脫離黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，只有強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌，各方協(xié)同推進(jìn)改革、合力解決問題才有了政治動力，社會公正價值有效落實(shí)才有了政治保障。

因此，進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革，必須把加強(qiáng)黨對國家監(jiān)察體制改革的領(lǐng)導(dǎo)作為根本原則，把黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到改革工作的全過程和各方面。監(jiān)察法在總則第二條中鮮明提出，“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”。各級監(jiān)察委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制就是按照加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這個原則組建的，其中監(jiān)察委員會同黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公就是落實(shí)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。紀(jì)委、監(jiān)委由于實(shí)行合署辦公，同時履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職能，由紀(jì)委對黨中央或地方黨委全面負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，因而加強(qiáng)黨對國家監(jiān)察體制改革的領(lǐng)導(dǎo)等諸多問題的鑰匙就在于“合署辦公”[注]肖培.推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制和國家監(jiān)察體制改革[N].人民日報(bào),2018-03-18(10).。在深化國家監(jiān)察體制改革中加強(qiáng)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就必須立足紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公體制，一方面通過實(shí)行紀(jì)檢、監(jiān)察重要事項(xiàng)經(jīng)由同級黨委批準(zhǔn)，落實(shí)黨對反腐敗工作的全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，另一方面通過實(shí)行國家監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)地方監(jiān)委工作、上級監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)委工作，落實(shí)黨中央對全國反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。必須通過強(qiáng)化各級黨委在政治上、思想上、組織上對紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨對反腐敗工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)落實(shí)，改進(jìn)提高黨對反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，把黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為推進(jìn)反腐敗斗爭的強(qiáng)勁引擎、落實(shí)為彰顯社會公正的前進(jìn)方向。

具體而言，在加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)上，必須把深化國家監(jiān)察體制改革作為各級黨委履行管黨治黨政治責(zé)任的重要內(nèi)容，督促其切實(shí)擔(dān)起改革主體責(zé)任，以責(zé)任落實(shí)倒逼改革落地見效。黨委書記應(yīng)當(dāng)把好改革的總體方向和任務(wù)要求，親自擔(dān)任改革的“施工隊(duì)長”，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對改革中有關(guān)事項(xiàng)和問題的指導(dǎo)解決，保證改革始終保持正確政治方向。在擔(dān)起改革總責(zé)的同時，敦促相關(guān)黨組織扛牢主責(zé)、一級抓一級，認(rèn)真研究把關(guān)和協(xié)調(diào)督辦改革中的重要環(huán)節(jié)、重點(diǎn)事項(xiàng)，確保中央改革要求得到貫徹執(zhí)行。對不積極支持改革或者故意設(shè)置改革障礙的，敢于運(yùn)用紀(jì)律處分或組織調(diào)整等方式予以處理，堅(jiān)決維護(hù)改革的政治性、權(quán)威性。在加強(qiáng)思想領(lǐng)導(dǎo)上，必須引導(dǎo)和督促各級黨組織和黨員干部提高政治站位，把深化國家監(jiān)察體制改革作為堅(jiān)定“四個意識”特別是核心意識、看齊意識的自覺行動，作為落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任的實(shí)際檢驗(yàn)，作為緊跟黨中央反腐敗戰(zhàn)略步伐的擔(dān)當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)；加強(qiáng)思想教育引導(dǎo)，提高對國家監(jiān)察體制改革就是健全中國特色社會主義監(jiān)督體系的正確認(rèn)識，摒棄那種設(shè)置獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu)不符合西方“三權(quán)分立”運(yùn)行模式的陳舊思維，破除那種國家監(jiān)察體制改革僅僅屬于人大、政府、司法等領(lǐng)域權(quán)力關(guān)系調(diào)整的表層認(rèn)識，深刻理解這項(xiàng)改革實(shí)質(zhì)上就是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的升華過程，從而提升推進(jìn)改革的自覺性，增強(qiáng)深化改革的思想共識和行動自覺。在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)上，必須把深化國家監(jiān)察體制改革作為一項(xiàng)需要各方協(xié)力推進(jìn)的全局性工作，推動形成黨委牽頭抓總、紀(jì)委和監(jiān)委負(fù)責(zé)主抓、相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。黨委應(yīng)當(dāng)著眼增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，加強(qiáng)對改革全過程和各方面的整體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)、督促落實(shí)，重點(diǎn)協(xié)調(diào)處理好改革涉及的機(jī)構(gòu)編制、經(jīng)費(fèi)保障問題以及監(jiān)委與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)的銜接配合問題，穩(wěn)妥處理各方利益矛盾，營造協(xié)力推進(jìn)改革態(tài)勢，使各項(xiàng)改革措施落地落實(shí)并轉(zhuǎn)化為治理效能和制度優(yōu)勢。黨委書記應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對紀(jì)檢、監(jiān)察工作重要事項(xiàng)和重大問題的領(lǐng)導(dǎo)，特別是對重要問題線索核實(shí)、關(guān)鍵崗位領(lǐng)導(dǎo)干部立案審查和采取留置措施、重大案件情況匯報(bào)等要嚴(yán)格審核把關(guān)，確保改革節(jié)奏把握上、工作部署落地上能夠順暢銜接、有序推進(jìn)。

二、 以自由為向：加強(qiáng)對所有公權(quán)力行使行為的監(jiān)督

從價值視域看，自由不但是使人實(shí)現(xiàn)自我潛能、規(guī)范人的行為應(yīng)當(dāng)如何的根本原則，更重要的是用來約束和指導(dǎo)國家制度和國家治理的最高價值標(biāo)準(zhǔn)[注]王海明.國家學(xué)[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2012:390.。但丁一再申明：“好的國家是以自由為宗旨的?！盵注]周輔成.從文藝復(fù)興到十九世紀(jì)資產(chǎn)階級哲學(xué)家政治思想家有關(guān)人道主義人性論言論選輯[M].北京：商務(wù)印書館，1973:20.哈耶克也強(qiáng)調(diào)指出：“自由是一個國家的善。”[注]馮·哈耶克.法律與自由:第1卷[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，1999:94.馬克思則強(qiáng)調(diào)自由是人的價值實(shí)現(xiàn)的最高標(biāo)尺，把人的自由全面發(fā)展看成社會發(fā)展的目標(biāo)，科學(xué)構(gòu)想“一個這樣的聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[注]馬克思恩格斯選集:第1卷[M].北京：人民出版社,1972:273.。從價值維度觀察，國家監(jiān)察制度的生發(fā)和創(chuàng)設(shè)，毫無疑問都蘊(yùn)含著自由價值張揚(yáng)的需要。監(jiān)察制度的職能表面上是對國家機(jī)關(guān)及其公職人員權(quán)力行使的限制，與自由價值有著截然對立的關(guān)系，但實(shí)際上它恰恰是通過對權(quán)力的監(jiān)督而保障了普遍自由的實(shí)現(xiàn)，與實(shí)現(xiàn)自由價值存在著相輔相成的促進(jìn)關(guān)系。因?yàn)楸O(jiān)察制度通過強(qiáng)化對國家機(jī)關(guān)及其公職人員所擁有權(quán)力的監(jiān)督，既可以防止權(quán)力因?yàn)楸粸E用而破壞他人的自由，也可以使權(quán)力擁有者本人能夠依法依規(guī)辦事從而獲得自由，還可以使廣大社會成員在監(jiān)察制度約束下形成的良好社會秩序中獲得普遍的自由，從而使自由價值在不同社會層面得到彰顯。因此，監(jiān)察制度所依憑的“以權(quán)(監(jiān)察權(quán)力)制權(quán)(公職人員職權(quán))”機(jī)制，與保障普遍自由的價值理念是契合一體的。

我國監(jiān)察制度的設(shè)立不同于西方國家的“三權(quán)分立”理念，而是淵源于馬克思主義代議制理論。馬克思、恩格斯嚴(yán)肅批判資產(chǎn)階級議會制由有產(chǎn)者占據(jù)而不能發(fā)揮民意機(jī)關(guān)作用，深刻指出國家在無產(chǎn)階級政治斗爭獲勝后可能會發(fā)生變質(zhì)，因?yàn)楣珯?quán)力往往“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”[注]馬克思恩格斯選集:第3卷[M].北京：人民出版社,1995:12.，因而為防止政權(quán)蛻變，一切職位應(yīng)交由普選選出的人擔(dān)任并可以隨時被選舉者撤換。按照馬克思主義代議制原理，我國1982年憲法確立了在人民代表大會制度之下的權(quán)力分工體制，明確作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會有權(quán)監(jiān)督政府，同時對政府增配了行政監(jiān)察這個鎖鏈。但人民代表大會制度因受制于多種因素，對政府及作為其組成部門的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行的監(jiān)督較為薄弱，難以起到有效的監(jiān)督作用。而原有的行政監(jiān)察體制在監(jiān)督職能作用發(fā)揮上也出現(xiàn)一些明顯短板：一是行政監(jiān)察對象主要是政府及其工作人員，監(jiān)督對象覆蓋范圍較窄;二是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)既與黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公又隸屬于各級政府，并受同級政府和上級行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，行政監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的職能作用發(fā)揮不夠有力;三是在國家工作人員大多為黨員且對這些人員的監(jiān)督主要由紀(jì)委組織實(shí)施的情況下，行政監(jiān)察職能“裹挾”于合署辦公體制，被壓縮至極為狹小的空間。此外，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的監(jiān)督職能也存在明顯不適應(yīng)問題：一是檢察機(jī)關(guān)原來擁有對國家工作人員職務(wù)違法犯罪行為的偵查權(quán)，這種偵查權(quán)實(shí)質(zhì)上是國家工作人員涉嫌腐敗行為的監(jiān)察權(quán)，但由于檢察機(jī)關(guān)主要實(shí)行上級檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，反貪反瀆等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)履行監(jiān)察(偵查)職能的地位就顯失獨(dú)立性和權(quán)威性;二是檢察機(jī)關(guān)原來查辦職務(wù)違法犯罪等腐敗案件實(shí)行自偵、自審、自訴的工作模式，有違權(quán)力相互制約的法治原則，導(dǎo)致黨員干部被偵查、逮捕而所在地區(qū)黨委書記不知道的情況經(jīng)常發(fā)生，甚至出現(xiàn)了黨員被判刑未作黨紀(jì)處理、“帶著黨籍蹲監(jiān)獄”的怪事[注]師長青.根本在加強(qiáng)黨對反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[J].中國紀(jì)檢監(jiān)察,2017(13):40.。由上可見，我國行政監(jiān)察權(quán)和檢察偵查權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在缺陷，致使國家監(jiān)督權(quán)能發(fā)揮嚴(yán)重不足，對自由價值的維護(hù)力不斷隱性流失。隨著黨的十八大以來全面加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，監(jiān)察職能發(fā)揮(包括行政監(jiān)察和檢察偵查職能)不能匹配黨內(nèi)監(jiān)督的問題愈發(fā)突出，甚至出現(xiàn)了“瘸腿”現(xiàn)象，監(jiān)察權(quán)能對自由價值的維護(hù)力愈加衰減。

國家監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督，成為與政府、法院和檢察院并行的國家機(jī)構(gòu)。這是從頂層設(shè)計(jì)上對國家權(quán)力進(jìn)行的重大調(diào)整，進(jìn)一步完善了對國家權(quán)力的監(jiān)督制約，使黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家政權(quán)機(jī)關(guān)既分工負(fù)責(zé)又協(xié)作配合的制度更加完備。這突出體現(xiàn)在：一是監(jiān)委的監(jiān)察范圍擴(kuò)展到所有行使公權(quán)力的公職人員，將所有公職人員的權(quán)力行使行為都置于監(jiān)督探燈的掃描之下，掃除了監(jiān)督盲區(qū)和死角。隨著監(jiān)委對黨員和非黨員身份的公職人員的監(jiān)督全覆蓋，紀(jì)檢機(jī)關(guān)原來監(jiān)督職能達(dá)不到或無法實(shí)施的地方，可以用監(jiān)委名義依法實(shí)施，從而為紀(jì)檢機(jī)關(guān)實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督措施提供了合法性，也有利于更好地保證公權(quán)力不被濫用。二是人民代表大會形成了對監(jiān)委行使監(jiān)察權(quán)的直接監(jiān)督，變革了以往通過政府系統(tǒng)對行政監(jiān)察權(quán)進(jìn)行間接監(jiān)督的方式，既正確反映了監(jiān)察權(quán)的人民性，也準(zhǔn)確詮釋了權(quán)力行使與權(quán)力來源之間的關(guān)系。三是監(jiān)委在國家機(jī)構(gòu)中獨(dú)立設(shè)置，改變了過去行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于政府系統(tǒng)的法律地位，實(shí)現(xiàn)了對政府的“異體監(jiān)督”，有利于促使行政權(quán)規(guī)范運(yùn)行。四是檢察院對國家工作人員的偵查權(quán)調(diào)整為監(jiān)委的監(jiān)察權(quán)限后，有利于監(jiān)委與檢察院等司法執(zhí)法機(jī)關(guān)搭建起既協(xié)作又制約的權(quán)力運(yùn)行格局。以上這些改革后所形成的權(quán)力監(jiān)督制約方式，為社會公眾免遭權(quán)力非法侵害、實(shí)現(xiàn)自由內(nèi)在價值筑牢了制度基礎(chǔ)，對我國社會主義民主政治發(fā)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

因此，進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革，必須把加強(qiáng)對所有公職人員權(quán)力行使行為的監(jiān)督作為關(guān)鍵措施，作為確保自由價值實(shí)現(xiàn)的重要保障。從監(jiān)督對象類別來看，由于手握權(quán)力的公職人員大多為黨員，加強(qiáng)對公職人員權(quán)力行使的監(jiān)督，其實(shí)既是加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督,又是加強(qiáng)對國家機(jī)器的監(jiān)督[注]習(xí)近平.在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上的講話[N].人民日報(bào),2016-01-12(01).。但在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公體制下，黨內(nèi)自我監(jiān)督與國家機(jī)器監(jiān)督、黨內(nèi)紀(jì)檢與國家監(jiān)察是高度統(tǒng)一、互相補(bǔ)充的，因此強(qiáng)化對公職人員行使權(quán)力的監(jiān)督，必然要求黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察雙管齊下，做到黨內(nèi)黨外、黨紀(jì)國法的監(jiān)督全覆蓋。一方面，在黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)對所有黨組織和黨員干部的監(jiān)督；要堅(jiān)持紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，用紀(jì)律衡量黨員干部行使權(quán)力的行為，抓早抓小、防微杜漸，防止黨員干部由“破紀(jì)”滑向“破法”；對發(fā)現(xiàn)的黨員干部濫用權(quán)力等違紀(jì)違法行為，要精準(zhǔn)把握監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，綜合運(yùn)用批評教育、組織處理、紀(jì)律處分、立案審查等措施，及時進(jìn)行處置，既堅(jiān)決查處不收斂不收手、我行我素、頂風(fēng)違紀(jì)的“極少數(shù)”，也努力用紀(jì)律管住“絕大多數(shù)”。另一方面，在國家監(jiān)察全覆蓋上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持把監(jiān)督挺在前面，準(zhǔn)確把握行使公權(quán)力的公職人員范圍，積極探索創(chuàng)新監(jiān)督方式，敢于對公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)和道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，勇于對公職人員涉嫌貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)惹闆r進(jìn)行依法調(diào)查，堅(jiān)決依法查處公職人員的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪問題。對監(jiān)督檢查和依法調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞、制度弱項(xiàng)等問題，要及時向相關(guān)單位黨組織提出監(jiān)督意見或建議，督促其堵塞漏洞、完善制度、防范風(fēng)險，用監(jiān)督實(shí)效促進(jìn)權(quán)力規(guī)范、正確行使。此外，要以深化監(jiān)察體制改革為契機(jī)，統(tǒng)籌運(yùn)用好黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察兩項(xiàng)職能，使二者同向發(fā)力、同頻共振，改變過去職務(wù)犯罪案件有人管、違紀(jì)無人問的現(xiàn)象，在用黨紀(jì)管住“好黨員”到“階下囚”空白地帶的同時，實(shí)現(xiàn)用監(jiān)察管住“好公職人員”到“階下囚”的更廣闊領(lǐng)域。

加強(qiáng)對公職人員權(quán)力行使行為的監(jiān)督，絕不意味著拿監(jiān)督當(dāng)“看客”或把監(jiān)督當(dāng)作“擋箭牌”，而是讓監(jiān)督“添嗅覺”“長牙齒”“帶上電”，通過嚴(yán)格有力的監(jiān)督來補(bǔ)漏洞、硬約束、樹理念。也就是說，通過“挺在前面”的監(jiān)督，先找漏洞、找問題，之后補(bǔ)漏洞、建制度，然后嚴(yán)格執(zhí)行制度，就能逐步把制度約束的“不能腐”和讓人覺悟自省的“不想腐”向前推進(jìn)。同時，通過嚴(yán)格、嚴(yán)密的監(jiān)督，提高發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題和腐敗問題的概率，并對發(fā)現(xiàn)的問題特別是涉嫌職務(wù)犯罪問題敢于碰硬、嚴(yán)肅查處，最大限度地釋放反腐敗的震懾效應(yīng)，進(jìn)一步形成不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的有效機(jī)制。在此意義上，深化國家監(jiān)察體制改革的一個重要任務(wù)，就是通過對所有公職人員行使公權(quán)力的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，防止公權(quán)力異化和濫用，確保社會公眾的合法權(quán)益和自由價值能夠真正實(shí)現(xiàn)。

三、 以效益為進(jìn)：完善反腐敗斗爭協(xié)調(diào)銜接機(jī)制

“效益”作為約束和指導(dǎo)國家制度和國家治理的一個重要價值標(biāo)準(zhǔn)，意味著充分利用現(xiàn)有的政治資源，持續(xù)穩(wěn)定地以較少的成本實(shí)現(xiàn)較多的政治績效。國家監(jiān)察體制改革的重要任務(wù)，就是要把所有反腐敗力量和資源整合起來，“構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。這一改革目標(biāo)，實(shí)際上就是國家監(jiān)察體制追求效益價值的具體體現(xiàn)。

從效益價值角度審視，國家監(jiān)察體制改革前，我國的反腐敗組織體系大體上都是按照監(jiān)督職能設(shè)立的，但這些反腐敗機(jī)構(gòu)存在職能交叉重合、合作與協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏等問題，整體反腐敗能力不夠強(qiáng)、效益不夠高。首先表現(xiàn)為反腐敗機(jī)構(gòu)多樣化、反腐敗力量分散。改革前，紀(jì)檢機(jī)關(guān)依照黨章黨規(guī)黨紀(jì)對黨員的違紀(jì)行為進(jìn)行審查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照行政監(jiān)察法對行政工作人員的違紀(jì)違法行為進(jìn)行監(jiān)察，檢察機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法對國家工作人員職務(wù)犯罪行為進(jìn)行查處，反腐敗職能由多個機(jī)構(gòu)分別行使、交叉重復(fù)。其次表現(xiàn)為反腐敗職能配合不力、銜接不暢。改革前，反腐敗機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界不清，執(zhí)行依據(jù)不同、標(biāo)準(zhǔn)不一，難以形成規(guī)范而高效的反腐合力，經(jīng)常出現(xiàn)銜接不暢或效率低下等問題。比如，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)審查調(diào)查結(jié)束后，將腐敗案件移交檢察機(jī)關(guān)偵查，造成重復(fù)偵查、調(diào)查和反腐敗資源的極大浪費(fèi)；又如，檢察機(jī)關(guān)將主要精力傾注于參與訴訟和監(jiān)督訴訟，承擔(dān)查處職務(wù)違法犯罪問題的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量較少，反腐敗執(zhí)法辦案力量不足，導(dǎo)致一批職務(wù)違法犯罪線索遲遲無法得到查證，某種程度上影響了“減存量、遏增量”效果的實(shí)現(xiàn)。再次,表現(xiàn)為監(jiān)察職能的權(quán)威性不夠高、作用發(fā)揮得不夠明顯。黨的執(zhí)政地位決定了當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中居于核心地位，且隨著近年來黨內(nèi)監(jiān)督的全面加強(qiáng)，相當(dāng)部分行政監(jiān)察和其他監(jiān)督方式的職能作用被黨內(nèi)監(jiān)督所吸收或遮隱，出現(xiàn)了監(jiān)察職能愈發(fā)依附于黨內(nèi)監(jiān)督的態(tài)勢。與此同時，監(jiān)察職能的權(quán)威性不夠高、職能作用發(fā)揮不夠明顯，也反過來影響了反腐敗的整體合力和效益。

國家監(jiān)察體制改革著眼于反腐敗制度效益最大化，在整合反腐敗力量與資源和打造高效發(fā)現(xiàn)、揭露、查證、處罰腐敗的監(jiān)督制度體系上，探索實(shí)行了一些有效措施。根據(jù)十三屆全國人大一次會議審議通過的國家機(jī)構(gòu)改革方案，新成立的國家監(jiān)察委員會除了保留原監(jiān)察部、原國家預(yù)防腐敗局的職能之外，整建制地劃入了最高人民檢察院反貪污、反瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪的職能。國家監(jiān)察委員會依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職能，既對公職人員開展廉政教育，對涉嫌秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)和道德操守等行為進(jìn)行監(jiān)督，也對公職人員的職務(wù)違法和犯罪行為進(jìn)行調(diào)查處理，具有發(fā)現(xiàn)、查證、處置、預(yù)防腐敗的“全鏈條”職能，具備了構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的整體權(quán)能。此外，由于我國公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過80%，縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過95%，黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察具有高度的內(nèi)在一致性和互補(bǔ)性，通過落實(shí)紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，強(qiáng)化了黨和國家的監(jiān)督效能和治理效能?？偟目?，改革后，新的國家監(jiān)察體制至少顯現(xiàn)了三個方面的效益價值：一是將行政監(jiān)察和其他監(jiān)督職能由隸屬于同級黨委和政府的“同體監(jiān)督”，變?yōu)閱为?dú)國家機(jī)構(gòu)層面的“異體監(jiān)督”，增強(qiáng)了對權(quán)力的剛性監(jiān)督制約，提高了反腐敗的權(quán)威性；二是將原行政監(jiān)察、原預(yù)防腐敗和原檢察偵查三項(xiàng)職能整合成統(tǒng)一的國家監(jiān)察職能，實(shí)現(xiàn)了對職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為由各級監(jiān)委統(tǒng)一負(fù)責(zé)查處，打破了過去三個監(jiān)督職能部門協(xié)作配合不暢的困局，極大增強(qiáng)了反腐敗整體合力；三是將國家監(jiān)察與黨內(nèi)監(jiān)督合署辦公、高度統(tǒng)一，有利于在開展監(jiān)督、落實(shí)監(jiān)督全覆蓋、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法運(yùn)用、紀(jì)法協(xié)同等方面，統(tǒng)籌運(yùn)用紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，使兩項(xiàng)職能相輔相成、相得益彰，整體提升了反腐敗效益?？梢哉f，國家監(jiān)察體制改革后，通過整合反腐敗機(jī)構(gòu)職能、統(tǒng)合反腐敗資源力量，突出黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和國家監(jiān)察的權(quán)威，增強(qiáng)反腐敗制度效益價值，為構(gòu)建權(quán)威高效的監(jiān)察體系提供了堅(jiān)實(shí)的價值基礎(chǔ)[注]吳建雄.國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2017，21(2)：53.。

因此，進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革，必須以效益價值作為考量改革成敗的重要因素，持續(xù)構(gòu)建權(quán)威高效的反腐敗組織體系，持續(xù)完善反腐敗斗爭協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。從國家監(jiān)察體制改革后的情況看，由于紀(jì)委、監(jiān)委合署辦公，同時具有執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督權(quán)與執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等職責(zé)，不再是原有的行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗、反貪反瀆等職能的簡單疊加，因而只有取得紀(jì)檢、監(jiān)察職能“一加一大于二”的效果，才能彰顯改革的實(shí)效。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的工作內(nèi)容也擴(kuò)及違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪三個層面，其中一端鏈接著紀(jì)檢機(jī)關(guān)的審查違紀(jì)職能，一端聯(lián)通著監(jiān)察機(jī)關(guān)的查處職務(wù)違法職能，一端關(guān)聯(lián)著檢察機(jī)關(guān)的查處職務(wù)犯罪職能，但這“三端”或三項(xiàng)職能如何銜接到位，關(guān)系執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的協(xié)調(diào)，關(guān)乎用“紀(jì)律管全黨”與用“法律管全體”的統(tǒng)一，關(guān)聯(lián)紀(jì)法協(xié)同、反腐協(xié)同效應(yīng)的發(fā)揮。這就迫切需要著眼提升反腐敗斗爭效益，以完善監(jiān)察體制改革助力反腐敗工作，實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭高效順暢運(yùn)行。

具體來說，首先要求監(jiān)察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)和公安、審計(jì)等執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的有序?qū)?，?shí)現(xiàn)與外部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)互動。監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對憲法修正案和監(jiān)察法的學(xué)思踐悟，自覺運(yùn)用法治思維和法治方式開展工作，熟稔“紀(jì)法貫通”、做好“法法銜接”，不斷提升依紀(jì)依法履職能力。在紀(jì)法貫通上，分別把履行全面從嚴(yán)治黨責(zé)任與依法開展監(jiān)察工作、審查違紀(jì)問題與調(diào)查違法犯罪問題、考慮紀(jì)律要求與兼顧法律規(guī)定結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查的有序銜接、相互貫通。在法法銜接上，在調(diào)查涉及違法犯罪案件過程中，積極與司法、執(zhí)法機(jī)關(guān)溝通聯(lián)系，將運(yùn)用監(jiān)察法與對接刑事訴訟法相結(jié)合,執(zhí)法調(diào)查文書證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與刑事審判有關(guān)證據(jù)要求一致，適時形成監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)緊密銜接、監(jiān)察程序與司法執(zhí)法程序有序?qū)?、監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法執(zhí)法機(jī)關(guān)相互制衡的有效機(jī)制。尤其要加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接，可以結(jié)合實(shí)際建立案件移送、提前介入、支持補(bǔ)證、信息共享等工作機(jī)制，力求達(dá)到更順暢的協(xié)作配合。

其次要求監(jiān)察機(jī)關(guān)善于運(yùn)用與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公的機(jī)制條件，加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)互動，做到紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)有機(jī)統(tǒng)一、相互銜接。要著力強(qiáng)化相互貫通，把握紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)職責(zé)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)之間的異同，正確認(rèn)識這兩大職責(zé)的明顯區(qū)別與高度一致，盡可能使兩項(xiàng)職責(zé)相互銜接、互相補(bǔ)充，共同為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭履好責(zé)任、做好服務(wù)。要著力加強(qiáng)內(nèi)部制衡，按照反腐敗的權(quán)力配置規(guī)律和紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程，科學(xué)設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能職責(zé)，推行監(jiān)督調(diào)查職能與審查調(diào)查職能分離、部門分設(shè)，既防止監(jiān)督執(zhí)紀(jì)權(quán)力集中于特定崗位或特定環(huán)節(jié)，也注意各相關(guān)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的有序銜接。完善信訪處置、案件管理、案件審理等業(yè)務(wù)流程,規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，堅(jiān)持既權(quán)責(zé)統(tǒng)一又相互制衡，讓嚴(yán)肅紀(jì)律的權(quán)能、嚴(yán)懲違法的職能、嚴(yán)治犯罪的手段做到既分離又配合，使內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)、職能優(yōu)化、權(quán)責(zé)協(xié)同。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員也要樹立執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法“一體化”理念，處理好執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查與執(zhí)法調(diào)查等程序規(guī)范的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換。只有構(gòu)建起完善的反腐敗斗爭協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，才能保證反腐敗工作高效運(yùn)行，彰顯國家監(jiān)察體制改革的效益作用，提升國家治理能力的效能與效率。

四、 以法治為基：構(gòu)建國家監(jiān)察法治化體系

法治作為現(xiàn)代國家治國理政的基本方式，不僅要求國家所有事務(wù)和各類主體活動都要在法治原則下進(jìn)行，而且成為衡量和指導(dǎo)國家制度和國家治理的核心價值標(biāo)準(zhǔn)。在治國理政意義上，法治是國家治理的重要價值追求，也是國家治理體系和治理能力的重要依托[注]吳建雄.國家監(jiān)察體制改革的法治邏輯與法治理念[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2017,23(4):1.。而從腐敗治理視角看，腐敗之所以被人們稱作“國家之癌”，其根源就在于腐敗侵蝕法治原則、銷蝕法治價值，使國家治理遭受嚴(yán)重挫折甚至失敗。因而，人們往往把腐敗治理當(dāng)作國家治理的基礎(chǔ)前提，把弘揚(yáng)法治價值作為腐敗治理和國家治理的重要保障。在我國，十八屆三中全會明確提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，按照這一目標(biāo)要求，當(dāng)前最重要的就是在治國理政方面形成一套完備、成熟、定型的制度，通過運(yùn)轉(zhuǎn)有效的制度體系即法治化，實(shí)現(xiàn)對國家的治理和對腐敗的消除[注]馬懷德.讓黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督與時俱進(jìn)[J].紫光閣，2017(2):60.。這就是說，消除腐敗必須運(yùn)用法治價值標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)，構(gòu)建國家監(jiān)察法治化體系，實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化。質(zhì)言之，推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，必須首先在堅(jiān)持法治原則下實(shí)現(xiàn)腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

中國特色的腐敗治理，不同于西方那種強(qiáng)調(diào)“法律之治”的法治中心主義，而是黨中央把加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和改革國家監(jiān)察體制作為腐敗治理的兩個支點(diǎn)，在強(qiáng)化黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中，構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察相匹配、依規(guī)治黨與依法治國相銜接的腐敗治理體系和治理能力[注]吳建雄.國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2017，21(2)：53.。在我國，國家治理體系事實(shí)上包括兩個方面:一個是依規(guī)治黨，即依據(jù)黨章黨規(guī)黨紀(jì)管黨治黨建設(shè)黨，一個是依法治國，即依據(jù)法律法規(guī)治國理政。由于紀(jì)委、監(jiān)委實(shí)行合署辦公，把紀(jì)律檢查和國家監(jiān)察有機(jī)結(jié)合起來，使依規(guī)治黨和依法治國相互促進(jìn)、相得益彰，進(jìn)而使黨在長期執(zhí)政條件下解決自我監(jiān)督這個國家治理的難題有了嶄新答案。一方面在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督中，明確黨委、紀(jì)委分別擔(dān)起反腐敗主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任，明確要求黨員干部嚴(yán)格約束自己、自覺遵規(guī)守紀(jì)，并對違規(guī)違紀(jì)行為嚴(yán)肅予以監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)。另一方面在國家監(jiān)察體制改革中，遵循“重大改革于法有據(jù)”的要求，根據(jù)試點(diǎn)改革和推進(jìn)改革的需要，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)、運(yùn)行程序等有關(guān)內(nèi)容的法定化。作為在法治原則下推進(jìn)改革的重大成果，憲法修正案增寫了“監(jiān)察委員會”一節(jié)，確立了監(jiān)察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中的法律地位，為創(chuàng)制中國特色的監(jiān)察體制提供了憲法依據(jù)；監(jiān)察法作為反腐敗專門法律，規(guī)定了監(jiān)察主體、對象、職責(zé)、職權(quán)、責(zé)任、程序等內(nèi)容，明確了談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、搜查、留置等12種調(diào)查措施，特別是用“留置”取代“兩規(guī)”，不僅將原來行政監(jiān)察法規(guī)定的措施細(xì)化完善，而且將國家監(jiān)察體制改革實(shí)踐中探索的經(jīng)驗(yàn)予以確認(rèn)，從而把監(jiān)察體制機(jī)制納入了法治化治理軌道，成為中國特色腐敗治理體系的重要組成部分。

因此，進(jìn)一步深化國家監(jiān)察體制改革，必須弘揚(yáng)法治價值先行，堅(jiān)持在法治框架內(nèi)進(jìn)行。實(shí)際上，憲法修正案賦予國家監(jiān)察機(jī)關(guān)之法律地位、監(jiān)察法確認(rèn)監(jiān)察體制改革之實(shí)踐成果，通過法律形式把黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)踐中運(yùn)用的有效措施等固定下來，既是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一這個中國特色法治模式的具體實(shí)踐，也是堅(jiān)持依規(guī)治黨與依法治國相統(tǒng)一這個構(gòu)建中國特色腐敗治理體系的具體體現(xiàn)，不僅為構(gòu)筑國家監(jiān)察法治化體系奠定了合法性、正當(dāng)性、權(quán)威性，更為在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持不懈地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭提供了法治保證。

從國家層面看，憲法修正案和監(jiān)察法以立法形式對國家監(jiān)察體制改革進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)制，可謂牽一發(fā)而動全身，將會帶來一系列相關(guān)法律法規(guī)的修訂。同時，國家監(jiān)察體制改革的深入推進(jìn)，也對健全與之配套的法律規(guī)定提出了立法要求。這就需要以憲法修正案和監(jiān)察法為基本依據(jù)，修訂《刑事訴訟法》，以體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的案件管轄范圍、銜接配合關(guān)系等情況；制定《監(jiān)察官法》《監(jiān)察委員會組織法》，以明確和細(xì)化監(jiān)察官的選拔原則、工作關(guān)系和監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置等內(nèi)容；修訂《人民檢察院組織法》《檢察官法》，以明確檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸部門、編制使用等情況；修訂《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《地方組織法》，以明確監(jiān)察法規(guī)的法律地位、監(jiān)察機(jī)關(guān)脫離政府系統(tǒng)的法律地位等情況；修訂《全國人大組織法》《各級人大常委會監(jiān)督法》，以增加人民代表大會及其常委會對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、評價等內(nèi)容。以深化監(jiān)察體制改革為契機(jī)，通過制定、修改相關(guān)配套法律法規(guī)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)及相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)、構(gòu)建不能腐不敢腐不想腐的制度機(jī)制，提供切實(shí)有效的法律依據(jù)，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)真正成為腐敗治理法治化的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

從監(jiān)察機(jī)關(guān)本身層面看，為適應(yīng)深化監(jiān)察體制改革要求，也應(yīng)當(dāng)及時將改革實(shí)踐成果上升為制度規(guī)定。比如，結(jié)合國家監(jiān)委與中央紀(jì)委合署辦公實(shí)際，制定《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《黨組決定黨員處分事項(xiàng)的工作程序規(guī)定》，以體現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作流程和給予黨員、公職人員紀(jì)律處分和政務(wù)處分的審批權(quán)限；貫徹執(zhí)行新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，研究完善紀(jì)法貫通、紀(jì)法協(xié)同等具體細(xì)則；貫徹執(zhí)行《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》等規(guī)定，推動紀(jì)法貫通、法法銜接步入正軌、顯出成效。

五、 結(jié) 語

從現(xiàn)代國家理論看，國家目的是衡量國家制度好壞的價值標(biāo)準(zhǔn)，能夠促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家目的的制度就是好的、善的、正價值的制度，損害實(shí)現(xiàn)國家目的的制度則是壞的、惡的、負(fù)價值的制度。誠如英國政治學(xué)家布萊斯所說：“任何一種制度的好壞功過，也只有與為了類似目的而設(shè)的他組制度比較以后，才能鑒別和判定。所有制度都不是十全十美的，事實(shí)上的問題在于問：在許多用以達(dá)到同一目標(biāo)的制度中，哪一種制度表示最少的缺點(diǎn)，最能夠獲得每一種政治制度的一般目的——即生活在這種制度下的人的幸福?！盵注]詹姆斯·布萊斯.現(xiàn)代民主政體[M].張慰慈,等,譯.沈陽：吉林人民出版社，2011:1027.監(jiān)察制度作為內(nèi)嵌于國家制度肌體的一個構(gòu)件，在整個國家制度體系中發(fā)揮著獨(dú)特的功效，為保證國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)國家目的實(shí)現(xiàn)起到了不可或缺的重要作用。我國通過施行憲法修正案和監(jiān)察法，將原有的行政監(jiān)察制度經(jīng)過國家機(jī)構(gòu)層面的體制改革，整合調(diào)整為新型國家監(jiān)察制度，這既是新時代國家目的在監(jiān)察制度上的集中表達(dá)，也是國家制度價值標(biāo)準(zhǔn)在監(jiān)察體制改革上的充分體現(xiàn)。公正、自由、效益、法治作為國家制度價值標(biāo)準(zhǔn)，反映著國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容，為規(guī)范和促進(jìn)國家監(jiān)察體制改革提供著堅(jiān)實(shí)的價值基礎(chǔ)。新時代深化國家監(jiān)察體制改革要以“公正、自由、效益、法治”為實(shí)踐價值導(dǎo)向，具體來說要堅(jiān)持以公正為本，加強(qiáng)黨對國家監(jiān)察體制改革全過程、全方位的領(lǐng)導(dǎo)；以自由為向，加強(qiáng)對所有公權(quán)力行使行為的監(jiān)督；以效益為進(jìn)，完善反腐敗斗爭協(xié)調(diào)銜接機(jī)制；以法治為基，構(gòu)建國家監(jiān)察法治化體系。