金永明

(上海社會科學院法學研究所研究員，中國海洋發(fā)展研究中心特別研究員)

在2015年10月—2019年4月間，依據(jù)媒體報道，美國軍艦未經(jīng)中國政府許可擅自進入中國南海諸島周邊海域?qū)嵤┧^的航行自由行動已達15次，對此，中國政府(外交部和國防部)均及時發(fā)表專門的談話予以譴責和抗議及運用中國軍艦進行識別查證并予以警告驅(qū)離，以捍衛(wèi)中國在南海的主權(quán)、安全和海洋權(quán)益。但美國軍艦并不因為中國政府的強力反對和抗議而取消在南海諸島周邊海域的所謂航行自由行動。那么，美國軍艦實施所謂的航行自由行動的目的和意圖是什么？這種航行自由行動的效果如何？中國政府應如何應對并消除此困境，則是本文予以分析的主要內(nèi)容。

一、美國軍艦在他國海域?qū)嵤┖叫凶杂尚袆拥哪康?/h2>

美國所謂的“航行自由計劃”(Freedom of Navigation Program)于1979年由卡特政府提出，自1983年開始執(zhí)行，挑戰(zhàn)在全球各地被美國依據(jù)海洋法(包括習慣國際法，1958年“日內(nèi)瓦海洋法公約”，以及1982年《聯(lián)合國海洋法公約》)片面認定的“過度海洋主張”(Excessive Maritime Claims)，以維護海洋尤其在公海的航行自由與安全目標。

依據(jù)美國國防部2017年3月公布的2016年度“航行自由計劃”執(zhí)行報告，其對22個國家進行了挑戰(zhàn)，而被美國認定的“過度海洋主張”原因包括“過度的直線基線”“軍艦通過領(lǐng)海事先取得許可”“歷史性海灣主張”等。在被挑戰(zhàn)的22個聲索國(Clamant)中，既有如日本、菲律賓、韓國、泰國等那樣的美國同盟國，也有其他如中國、巴西、印度、印度尼西亞、馬來西亞和越南等美國的非同盟國。

但美國在其單方面認定的聲索國中，實施的以“航行自由計劃”為名義的所謂航行自由行動，并沒有改變這些國家的立場，包括對直線基線的適用、軍艦通過領(lǐng)海事先取得許可等的國內(nèi)規(guī)章，即美國實施所謂的航行自由行動結(jié)果并沒有得到其預期的效果。相反，這種所謂的航行自由行動，已引起多數(shù)國家包括中國的抗議和不滿，并存在嚴重的安全沖突隱患。

二、美國軍艦在南海諸島周邊海域?qū)嵤┖叫凶杂尚袆拥睦頁?jù)及意圖

在美國軍艦未經(jīng)中國政府許可擅自進入南海諸島周邊海域?qū)嵤┧^的航行自由行動中，有7次進入西沙群島的領(lǐng)海，有7次進入南沙群島的周邊海域。它們涉及軍艦在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過制度，以及在南沙島礁周邊海域的航行自由行動尤其是“周邊海域”的法律地位問題。

(一)美國軍艦在西沙群島領(lǐng)海內(nèi)的“航行自由行動”

眾所周知，在《中國政府關(guān)于領(lǐng)海的聲明》(1958年9月4日)中，中國政府宣布中國的領(lǐng)海寬度為12海里，并適用于中國的一切領(lǐng)土，包括中國大陸及其沿海島嶼，以及南海諸島(東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島)。為此，中國在《中國政府關(guān)于中國領(lǐng)?；€的聲明》(1996年5月15日)中宣布了西沙群島領(lǐng)?；€為各相鄰基點之間的直線連線。對此，美國國務院于1996年6月9日發(fā)布了《海洋的界限——中國的直線基線要求》(No.117)的報告，以批判中國在西沙群島以直線基線主張的過度權(quán)利要求。所以，美國近期在西沙群島領(lǐng)海內(nèi)的所謂的航行自由行動主要是以這些要求為依據(jù)的。

誠然，依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》領(lǐng)海制度尤其是第5條，第7條的規(guī)定，各國可選擇適用正?；€和直線基線，但應該說選擇適用直線基線是例外，且需要符合一些要求，如海岸線極為曲折，或者緊接海岸有一系列島嶼，同時，依據(jù)第8條第2款的規(guī)定，如果按照第7條(直線基線)所規(guī)定的方法確定直線基線的效果使原來并未認為是內(nèi)水的區(qū)域被包圍在內(nèi)成為內(nèi)水，則在此種水域內(nèi)應有本公約所規(guī)定的無害通過權(quán)。所以，美國認為中國在西沙群島的直線基線要求違反《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)范，中國在西沙群島主張的權(quán)利超越了群島國利用直線基線劃定群島水域的要求，因而是違法的，所以可在此海域?qū)嵭泻叫凶杂尚袆印?/p>

此外，美國認為，中國政府在《中國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》(1992年2月25日)第6條所規(guī)定的外國軍艦進入中國領(lǐng)海須經(jīng)中國政府批準的內(nèi)容也違反《聯(lián)合國海洋法公約》內(nèi)容。因為《聯(lián)合國海洋法公約》并未規(guī)定外國軍艦在他國領(lǐng)海內(nèi)的無害通過須獲得事先批準的要求，同時，這種事先批準的做法也只是少數(shù)國家的做法，所以，美國認為，軍艦在他國領(lǐng)海內(nèi)的無害通過無須得到沿海國的事先批準。

(二)美國軍艦在南沙島礁實施航行自由行動海域的法律地位

如上所述，美國軍艦未經(jīng)中國政府許可已在南沙群島周邊海域?qū)嵤┝?次航行自由行動。而在中國外交部和國防部發(fā)表的談話中涉及到了“鄰近海域”或“近岸水域”的用語，那么這些用語在海洋法體系中處于什么樣的法律地位，并須遵守何種航行自由制度呢？

眾所周知，在海洋法體系中針對海域的區(qū)分已由“日內(nèi)瓦海洋法公約”體系的“二元論”(領(lǐng)海和公海)發(fā)展到《聯(lián)合國海洋法公約》體系的“多元論”(領(lǐng)海、群島水域、專屬經(jīng)濟區(qū)/大陸架、公海)。從它們對海域的劃分類型看，不存在“鄰近海域”或“近岸水域”的用語，即它們不是嚴格意義上的海洋法體系中的專用術(shù)語。

誠然，國家對海域范圍的界定在形式上需要以國家宣布領(lǐng)海的基點和基線為條件，在中國未對南沙群島公布相應的領(lǐng)海基點和基線的情形下，我國在該海域的范圍并不清晰，但依據(jù)中國的國內(nèi)法和國際法尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》，我國對一定范圍內(nèi)的海域具有潛在的管轄權(quán)，尤其在12海里范圍內(nèi)的海域應屬于中國的領(lǐng)海。在該海域內(nèi)的他國軍艦應遵守我國關(guān)于領(lǐng)海無害通過的法律規(guī)章。在此應注意的是，我國在一定范圍內(nèi)的管轄海域的范圍具體如何，須根據(jù)南沙群島中的海洋地物的整體性或部分性或單一性加以確定。即我國長期以來是以南海諸島中的“群島”整體主張權(quán)利的，相應地領(lǐng)海是適用直線基線制度的，但這種做法是否能得到國際社會的認可，則是存在疑問的。尤其是如南海仲裁案裁決指出的那樣，在南海諸島不存在可以主張專屬經(jīng)濟區(qū)的島嶼，以及無法以整體性群島主張海域基礎(chǔ)的所謂裁決內(nèi)容，極大地沖擊我國在南海諸島的后續(xù)行動，所以美國為遏制可能出現(xiàn)的過分權(quán)利主張要求，采取了航行自由行動。

三、中國應對美國軍艦在南海諸島“航行自由行動”的措施及建議

美國軍艦在中國西沙領(lǐng)海內(nèi)的“航行自由行動”應遵守沿海國關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律規(guī)章，則是毫無疑義的。因為《聯(lián)合國海洋法公約》第30條規(guī)定，如果任何軍艦不遵守沿海國關(guān)于通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規(guī)章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開領(lǐng)海。這就要求我國依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第21條第1款的規(guī)定進一步完善關(guān)于無害通過領(lǐng)海的法律，以及相應的國內(nèi)規(guī)章包括事先許可或通知的程序和主管機構(gòu)等內(nèi)容。

同時，為保護沿海國在領(lǐng)海內(nèi)的國家安全包括航行安全，沿海國可為外國船舶的通過而指定或規(guī)定的海道和分道通航制；沿海國也可在領(lǐng)海的特定區(qū)域暫時停止外國船舶的無害通過等措施，以防止他國的違法行動。但考慮到西沙周邊海域并不是國際慣用及繁忙的航道，又不能在領(lǐng)海內(nèi)的特定區(qū)域長期停止他國船舶的無害通過，所以這種措施具有局限性，防止非法無害通過的效果不大。對此一個比較有效的措施是，就我國在西沙群島的領(lǐng)海制度進行修正，核心是采用直線基線和正?；€相結(jié)合的方法再次宣布我國在西沙的領(lǐng)海基點和基線，并完善無害通過的程序性規(guī)定，以適度回應美國長期以來對西沙群島直線基線的關(guān)切，也可協(xié)調(diào)我國在領(lǐng)海內(nèi)的無害通過實行事先許可或通知的統(tǒng)一性要求，消除其中的缺失。所以，對這些國內(nèi)相關(guān)的法律和規(guī)章的修改及評估應提上日程。

對于美國軍艦在南沙群島“周邊海域”內(nèi)的航行自由行動，在一定程度上有固化南海仲裁案裁決內(nèi)容的意圖，所以我國應根據(jù)陸域吹填后的實況，并借用美國軍艦在南海諸島周邊海域的航行自由行動頻次及損害要素，采取措施部分地公布在南沙群島的領(lǐng)海基點和基線，以明確我國在該區(qū)域的管轄海域的范圍。為此，應以一般國際法為基礎(chǔ)繼續(xù)強化對南海斷續(xù)線的性質(zhì)以及線內(nèi)水域法律地位的研究，并清晰歷史性權(quán)利的具體內(nèi)涵，為確保以歷史性權(quán)利為基礎(chǔ)主張?zhí)厥鈿v史性海域提供支撐。在此之前，針對美國軍艦在南海諸島周邊海域內(nèi)的航行自由行動，應使用“潛在的管轄海域”的用語對抗美國，因為中國的管轄海域的用語在《中國海洋環(huán)境保護法》的第2條和《中國漁業(yè)法》的第2條均有涉及，是一個可以借用的用語。而對于在南海諸島周邊海域12海里范圍內(nèi)的“航行自由行動”應適用中國關(guān)于領(lǐng)海無害通過的法律規(guī)章予以管制。

四、結(jié)束語

誠然，美國軍艦依據(jù)自身單方面認定的“過度海洋主張”為基礎(chǔ)在他國實施所謂的航行自由行動并不因為他國的強力反對而停止，相反這種行為有溢出效果，包括在釣魚島及其附屬島嶼周邊海域?qū)嵤┧^的航行自由行動，使我國處于難以應對的困境及態(tài)勢，所以我國應對這種行為將是長期而艱巨的，重要的是應根據(jù)國際社會的發(fā)展態(tài)勢以及我國建設(shè)海洋強國戰(zhàn)略的需要逐步完善包括領(lǐng)海無害通過在內(nèi)的法律規(guī)章，以逐步得到國際社會的承認而作出努力，維系以規(guī)則為基礎(chǔ)的海洋秩序，確保依法治海目標的實現(xiàn)，從而改變對中國的印象，為發(fā)揮中國的更大作用提供幫助。