邢廣梅

(國(guó)防大學(xué)軍事管理學(xué)院教授，中國(guó)海洋發(fā)展研究中心研究員)

在當(dāng)代，亞太乃至全球范圍內(nèi)，海上安全日益成為各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)，中國(guó)在海洋利益不斷拓展的同時(shí)，近海、遠(yuǎn)海兩個(gè)方向面臨著日益增多的挑戰(zhàn)。黨的十八大報(bào)告有關(guān)“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益”的戰(zhàn)略部署，蘊(yùn)含了國(guó)家海上安全在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略框架下的作用和地位。理清這一作用和定位，以及我國(guó)海上安全面臨的挑戰(zhàn)，可以更好地應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，促進(jìn)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)海上安全在海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的作用和定位

1．我國(guó)海上安全是衡量海洋強(qiáng)國(guó)的重要指標(biāo)。海洋強(qiáng)國(guó)是指在開(kāi)發(fā)海洋、利用海洋、保護(hù)海洋、管控海洋方面擁有強(qiáng)大綜合實(shí)力的國(guó)家。其中，我國(guó)海上安全體現(xiàn)為國(guó)家能有效地管控海洋，客觀上表現(xiàn)為國(guó)家海上方向的活動(dòng)、權(quán)利和權(quán)益不受外部威脅，主觀上表現(xiàn)為國(guó)家主體(主要是政府和人民)不存在外部威脅的緊張感受。具體包括國(guó)家有效地維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土完整和主權(quán)安全、海洋權(quán)益安全、海上戰(zhàn)略通道安全，以及海上經(jīng)略活動(dòng)安全等。在能力建設(shè)上體現(xiàn)為擁有強(qiáng)大的海上執(zhí)法和維權(quán)力量，在效果上上述四種安全能得到有效維護(hù)?？梢?jiàn)，我國(guó)海上安全是衡量我國(guó)是否已建成海洋強(qiáng)國(guó)的重要指標(biāo)，上述任意一種安全沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，就不能說(shuō)建成了海洋強(qiáng)國(guó)。

2．我國(guó)海上安全是建成海洋強(qiáng)國(guó)的有效保證。海洋強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)手段分別是提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境和維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益。其中，維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，即有效管控海洋，確保國(guó)家海上安全是建成海洋強(qiáng)國(guó)的有效保證，因?yàn)樵诤推桨矊帬顟B(tài)下，開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)海洋活動(dòng)才能順利實(shí)現(xiàn)，國(guó)家海上方向生存和發(fā)展利益才能得到實(shí)現(xiàn)。

二、中國(guó)面臨的海上安全挑戰(zhàn)

1．美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略以及“印太戰(zhàn)略”的實(shí)施，成為遲滯中國(guó)發(fā)展的根源。美國(guó)自2012年首次提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略以來(lái)，從三個(gè)方面實(shí)施了這一戰(zhàn)略：一是軍事上加強(qiáng)在亞太地區(qū)的軍力部署，以應(yīng)對(duì)中國(guó)快速增長(zhǎng)的軍事能力建設(shè)；二是政治上鞏固與該地區(qū)盟友及友好伙伴國(guó)關(guān)系，利用與中國(guó)有海上權(quán)益爭(zhēng)端的鄰國(guó)向中國(guó)發(fā)難，牽制中國(guó)發(fā)展；三是經(jīng)濟(jì)上推進(jìn)落實(shí)“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP)，以排斥中國(guó)在這一地區(qū)日益增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)影響力。特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)，更是將“亞太再平衡戰(zhàn)略”調(diào)整為“印太戰(zhàn)略”，擴(kuò)大了遏制中國(guó)的范圍。

上述戰(zhàn)略的實(shí)施結(jié)果體現(xiàn)在海上方向，就是給中國(guó)帶來(lái)了多重安全壓力：島鏈一線，美積極與日韓澳等國(guó)構(gòu)筑“島鏈”軍事戰(zhàn)略部署，強(qiáng)化對(duì)中國(guó)的軍事威懾；海上通道方向，美加強(qiáng)從中國(guó)東部沿海和南海經(jīng)馬六甲海峽進(jìn)入印度洋戰(zhàn)略通道的管控，威脅中國(guó)的航運(yùn)安全；黃海方向，美韓軍事同盟的加強(qiáng)增加了半島的緊張局勢(shì)，半島無(wú)核化目標(biāo)遙遙無(wú)期，危及中國(guó)東北部的國(guó)土安全和朝鮮半島的安全穩(wěn)定；東海方向，為借重日本遏制中國(guó)，美國(guó)不惜放縱日本松動(dòng)戰(zhàn)后和平體制，姑息縱容日本的錯(cuò)誤歷史觀，并以《日美安保條約》第五條適用于釣魚(yú)島為由插手中日領(lǐng)土爭(zhēng)端；臺(tái)海方向，以《與臺(tái)灣關(guān)系法》《臺(tái)灣旅行法》等美國(guó)國(guó)內(nèi)法取代國(guó)際法，聯(lián)合日本插手協(xié)防臺(tái)灣，阻礙兩岸和平發(fā)展進(jìn)程；南海方向，以維護(hù)自由航行權(quán)為借口，插手地區(qū)領(lǐng)土爭(zhēng)端，為非法侵占中國(guó)南沙島礁的國(guó)家撐腰打氣；協(xié)同日本等國(guó)在中國(guó)沿海地區(qū)實(shí)施高頻度?？盏纸鼈刹?，威脅中國(guó)國(guó)家安全。

2015年10月美國(guó)“拉森”號(hào)導(dǎo)彈驅(qū)逐艦首次闖入中國(guó)南沙島礁12海里，標(biāo)志著美國(guó)對(duì)南海地區(qū)事務(wù)的干預(yù)由間接代理人階段轉(zhuǎn)為直接的當(dāng)面干預(yù)階段。之后，中美海上兵力處于正面接觸狀態(tài)，一旦危機(jī)管控不力，則有可能引發(fā)局部海上武裝沖突。

2．“臺(tái)獨(dú)”勢(shì)力的分裂活動(dòng)，威脅中國(guó)領(lǐng)土完整及兩岸和平與穩(wěn)定。中華民族歷史悠久，求大同存小異，求統(tǒng)一反分裂的民族心理趨同性強(qiáng)。臺(tái)灣分裂勢(shì)力以挑動(dòng)中國(guó)大陸與臺(tái)灣民眾意識(shí)形態(tài)對(duì)立、割斷兩岸同胞精神紐帶為手段，策動(dòng)國(guó)家分離運(yùn)動(dòng)，不得中華民族之人心，是兩岸和平發(fā)展的最大障礙，嚴(yán)重威脅中國(guó)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。

3．侵犯中國(guó)島礁主權(quán)的聲索國(guó)持續(xù)而激進(jìn)的侵權(quán)行動(dòng)，干擾中國(guó)和平發(fā)展進(jìn)程。當(dāng)前，中國(guó)不存在大規(guī)模海上軍事入侵的安全威脅，但傳統(tǒng)安全威脅依然存在，尤其是因島礁爭(zhēng)端、海洋權(quán)益爭(zhēng)端引發(fā)的海上安全危機(jī)。至今，中國(guó)共有50個(gè)島礁分別被四個(gè)國(guó)家分占分控。在釣魚(yú)島問(wèn)題上，日本加強(qiáng)對(duì)釣魚(yú)島及其附屬島嶼的實(shí)際管控，監(jiān)視和驅(qū)逐在釣魚(yú)島海域作業(yè)的中國(guó)漁民，多次挑起釣魚(yú)島主權(quán)紛爭(zhēng)。尤其是2012年日本打破中日高層達(dá)成的擱置釣魚(yú)島爭(zhēng)議、不單方面采取主權(quán)行動(dòng)的默契，非法對(duì)釣魚(yú)島及其附屬島嶼進(jìn)行了所謂的“收購(gòu)”，導(dǎo)致釣魚(yú)島局勢(shì)的失衡和惡化。日本還極力將美國(guó)拉入釣魚(yú)島問(wèn)題中來(lái)，以形成美日聯(lián)手對(duì)我之勢(shì)；同時(shí)，自本世紀(jì)初，越南、菲律賓等國(guó)就在其非法侵占的中國(guó)南沙島礁上大興土木，進(jìn)行大規(guī)模填海造地和修建機(jī)場(chǎng)等活動(dòng)，甚至部署導(dǎo)彈等進(jìn)攻性武器，嚴(yán)重侵犯了中國(guó)的領(lǐng)土主權(quán)。

4．與8個(gè)周邊鄰國(guó)之間的海上爭(zhēng)議，限制了中國(guó)發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的步伐。中國(guó)與朝鮮、韓國(guó)、日本、越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印尼、文萊等8個(gè)周邊鄰國(guó)存在不同程度的海上爭(zhēng)議，在主張重疊海域產(chǎn)生海域管轄權(quán)沖突，具體表現(xiàn)為各方在主張海域行使?jié)O業(yè)、礦產(chǎn)等資源的排他性開(kāi)采權(quán)，對(duì)海洋科學(xué)研究、海洋環(huán)境保護(hù)以及人工設(shè)施建設(shè)等行使排他性專屬管轄權(quán)等。在爭(zhēng)議海域經(jīng)常發(fā)生漁民被扣、勘探船受干擾等情況，中國(guó)一直采取了克制和謹(jǐn)慎的態(tài)度。即便如此，中國(guó)的合法權(quán)益仍遭受了不同程度的侵害。譬如，中國(guó)南海斷續(xù)線內(nèi)南部地區(qū)，周邊聲索國(guó)井架林立，開(kāi)采油氣數(shù)量龐大，中國(guó)卻未曾開(kāi)過(guò)一口井、打過(guò)一桶油。

5．海上恐怖襲擊及海盜行動(dòng)等跨界犯罪，威脅中國(guó)海上貿(mào)易通道安全。中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易依存度已經(jīng)超過(guò)了80%，其中90%的運(yùn)輸要經(jīng)過(guò)阿拉伯海、印度洋、馬六甲海峽等咽喉要道完成。這意味著，上述任何地區(qū)的不穩(wěn)定或者海盜、恐怖主義活動(dòng)的猖獗都有可能威脅中國(guó)的海運(yùn)安全。

三、中國(guó)應(yīng)對(duì)海上安全挑戰(zhàn)的舉措

1．倡導(dǎo)新的安全理念，推動(dòng)建立中美新型大國(guó)關(guān)系。中國(guó)希望以全新的理念和行動(dòng)走一條不同于以往的道路，打破守成大國(guó)和新興大國(guó)以軍事對(duì)抗和零和博弈解決秩序更迭的歷史覆轍，塑造“不沖突、不對(duì)抗，相互尊重、合作共贏”的中美新型大國(guó)關(guān)系。目前，中國(guó)正從以下四個(gè)方面推動(dòng)踐行中美新型大國(guó)關(guān)系：一是增強(qiáng)互信；二是務(wù)實(shí)合作；三是建立大國(guó)互動(dòng)新模式；四是有效管控危機(jī)。

2．堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)立場(chǎng)，秉持兩岸和平發(fā)展理念。臺(tái)灣問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是分裂與反分裂、“臺(tái)獨(dú)”與反“臺(tái)獨(dú)”的斗爭(zhēng)。中國(guó)始終如一地堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)原則，堅(jiān)決反對(duì)分裂國(guó)家和民族的行為，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整。同時(shí)，繼續(xù)堅(jiān)持走兩岸和平發(fā)展的道路，促進(jìn)兩岸合作交流、互利共贏，團(tuán)結(jié)臺(tái)灣同胞共同奮斗。

3．堅(jiān)持中國(guó)擁有島礁主權(quán)無(wú)可爭(zhēng)辯的立場(chǎng)，致力于協(xié)商解決領(lǐng)土爭(zhēng)端。中國(guó)對(duì)釣魚(yú)島及其附屬島嶼、南海諸島以及附近海域擁有無(wú)可爭(zhēng)辯的主權(quán)，這是有充足歷史和法理依據(jù)支撐的客觀事實(shí)。日本主張1895年1月14日取得釣魚(yú)島及其附屬島嶼的主權(quán)，而中國(guó)在早于日本主張300余年的明朝期間就將釣魚(yú)島及其附屬島嶼納入版圖。越南主張擁有西南沙島礁全部主權(quán)，但卻缺少對(duì)西南沙島礁實(shí)施有效管轄的歷史證據(jù)；菲主張部分南沙島礁和黃巖島的主權(quán)，但其1968年第5446號(hào)法案卻將南沙群島和黃巖島劃在菲領(lǐng)土范圍之外。對(duì)于與鄰國(guó)的領(lǐng)土爭(zhēng)端，中國(guó)愿意遵循國(guó)際法和平解決爭(zhēng)端的原則，倡導(dǎo)由爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)通過(guò)政治協(xié)商的方式談判解決。

4．堅(jiān)持協(xié)商談判劃定海域分界線，推進(jìn)“共同開(kāi)發(fā)”措施的實(shí)施。中國(guó)主張300萬(wàn)平方千米管轄海域面積，但是有一半以上與鄰國(guó)主張存在重疊，中國(guó)愿在國(guó)際法的基礎(chǔ)上按照公平原則協(xié)商談判，解決海上分界問(wèn)題。目前，這一工作已在中韓之間展開(kāi)。按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，相鄰或相向國(guó)家之間在未劃定界線之前，可在爭(zhēng)議海域確定“共同開(kāi)發(fā)區(qū)域”，由爭(zhēng)議雙方聯(lián)合開(kāi)發(fā)海洋資源。而“共同開(kāi)發(fā)區(qū)域”的設(shè)定和實(shí)施不影響未來(lái)海域劃界談判。

5．加強(qiáng)海洋綜合管控能力。一方面修訂完善領(lǐng)海和毗連區(qū)、以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等法律制度中不合時(shí)宜的規(guī)定，完善關(guān)于海洋權(quán)益、管理規(guī)劃、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)研究等法律制度，在新的隸屬關(guān)系下整合海上執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法能力。加強(qiáng)?？哲娏α拷ㄔO(shè)，強(qiáng)化制海、制空權(quán)；建立海洋安全應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)爭(zhēng)議地區(qū)的權(quán)益維護(hù)，建立擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)的新機(jī)制，對(duì)國(guó)家海洋安全和重大海洋政策制定及敏感海洋熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)研究。

6．以2019年4月習(xí)近平主席在海軍成立70周年多國(guó)海軍活動(dòng)中提出的構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體理念為指針，積極參與推動(dòng)國(guó)際海上安全合作，維護(hù)海上通道安全。海上通道安全是各國(guó)共同面臨的重大課題，中國(guó)愿意積極參與相關(guān)的國(guó)際海上安全合作，利用自身優(yōu)勢(shì)，為國(guó)際社會(huì)提供盡可能多的公共產(chǎn)品，在維護(hù)自身利益的同時(shí)，造福于國(guó)際社會(huì)。