(中山大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州，510275)

一、問(wèn)題的提出

自古以來(lái)，權(quán)力如何劃分與行使一直是中外政制研究的中心議題，近現(xiàn)代立憲主義的思潮與革命中滿懷著人們的一種樸素期望，即國(guó)家的權(quán)力能夠受到控制。分權(quán)理論家認(rèn)為“以某種形式表現(xiàn)的權(quán)力分割以及職能分離正是我們政府制度的核心”[1](7)。雖然現(xiàn)代社會(huì)的軍事、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需要總使得權(quán)力極具侵略性與擴(kuò)張性，以權(quán)力高度集中為特征的行政國(guó)家不可避免，但是“我們還應(yīng)當(dāng)問(wèn)一問(wèn)什么權(quán)力、多少權(quán)力在集中以及如何能有效限制它們這樣一些問(wèn)題”[1](10)。

關(guān)于行政分權(quán)的研究與運(yùn)用是憲治分權(quán)論在我國(guó)行政法治領(lǐng)域的映射。20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)政府行政權(quán)力相對(duì)集中的立法文本及實(shí)踐，逆向思考權(quán)力散落、權(quán)力脫節(jié)、權(quán)力壁壘引發(fā)的政府職能困境，開(kāi)拓了行政組織制度設(shè)計(jì)中權(quán)力配置“合法性與最佳性權(quán)衡的二維面向”[2]，為分權(quán)學(xué)說(shuō)的探討注入了新的元素與活力。

相對(duì)集中行政許可權(quán)是相對(duì)集中行政權(quán)范疇的子內(nèi)容，2003年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)第25條規(guī)定，可以由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。在實(shí)踐中通常由行政審批局行使其他行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，此種相對(duì)集中行政許可權(quán)的方式引發(fā)了不少爭(zhēng)議①。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)立行政審批局往往是一種權(quán)力的“絕對(duì)集中”，制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理。例如有學(xué)者認(rèn)為：“行政審批局模式強(qiáng)調(diào)許可權(quán)能的一律集中、徹底集中，是對(duì)行政權(quán)力的絕對(duì)化分配，未慎重考慮許可權(quán)力集中與配置的科學(xué)性乃至不同許可權(quán)之間的協(xié)調(diào)與分工等事宜?！盵3]有學(xué)者指出：“行政許可實(shí)施權(quán)的集中行使往往是絕對(duì)集中而非相對(duì)集中，絕對(duì)集中不僅與相對(duì)集中的改革初衷相悖離，而且在行政活動(dòng)專業(yè)性、技術(shù)性日益增強(qiáng)的當(dāng)下，絕對(duì)集中的做法也未必可行?！盵4]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)立行政審批局是一種權(quán)力的“相對(duì)集中”，而非完全集中。到目前為止，還沒(méi)有一個(gè)地方將一級(jí)政府所屬部門(mén)的行政許可全部集中到一個(gè)部門(mén)的改革試點(diǎn)，只是把那些能夠集中在一起辦理的許可事項(xiàng)集中起來(lái)。推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)消解了部門(mén)對(duì)行政審批改革的掣肘，是行政審批改革新的突破口[5]。

雖然現(xiàn)階段行政審批局改革模式并不違反《行政許可法》第25條文本上的規(guī)定，但行政審批局具備“合法性”的“法”不單是要符合代表國(guó)家權(quán)威的成文之法，更要從深層次的文化體系、觀念制度與社會(huì)期待上獲取正當(dāng)性，而行政審批局模式隱含的全能政府傾向令人擔(dān)憂。行政許可權(quán)力相對(duì)集中，“似集權(quán)又似分權(quán)”。說(shuō)其“集權(quán)”，在于通過(guò)權(quán)力強(qiáng)化和合并來(lái)增強(qiáng)管制，維護(hù)官僚利益；說(shuō)其“分權(quán)”，在于通過(guò)程序分離實(shí)現(xiàn)行政自制之目的。其實(shí)，集權(quán)與分權(quán)之間又非絕對(duì)，關(guān)鍵在于具體做法。做得好，集權(quán)可以變分權(quán)；做得不好，分權(quán)亦會(huì)變集權(quán)?，F(xiàn)階段學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界對(duì)于“相對(duì)集中行政許可權(quán)”之討論，至多是一種理念的觀察描述或試錯(cuò)。若欲進(jìn)一步使其成為行政法上可被操作之制度或方向，勢(shì)必應(yīng)有更為明確且具體之內(nèi)涵，以作為行政許可權(quán)力聚散離合之基準(zhǔn)。其中最遏咽喉因素者，乃“相對(duì)集中”的標(biāo)準(zhǔn)究竟何在。行政許可的集中到何種程度才是妥適的，有待更精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)之提出。

中國(guó)行政審批制度改革由來(lái)已久，令人遺憾的是中國(guó)傳統(tǒng)的“權(quán)力本位、管理本位、人治本位”[6]的行政法律文化土壤沒(méi)有孕育出現(xiàn)代意義上公民本位的行政許可制度。注重行政管理還是側(cè)重權(quán)利保護(hù)，這是建制行政許可制度所要取舍權(quán)衡的兩個(gè)重要價(jià)值。以往行政審批制度常常異化為以尋求政府統(tǒng)治、建制強(qiáng)大的國(guó)家行政機(jī)器、集中掌控國(guó)家行政權(quán)力為目的的工具，無(wú)法將行政權(quán)與公民權(quán)從互生齟齬之對(duì)立格局中釋放出來(lái)。行政許可始終被單一地視作政府管制之手段，權(quán)利保護(hù)并非制度所要側(cè)重彰顯之價(jià)值。探討行政許可權(quán)集中到何種程度才是適當(dāng)?shù)模顚哟蔚哪康?，在于超脫純粹地?yán)格限制和有效制約政府的論點(diǎn)之外，進(jìn)一步思考傳統(tǒng)限權(quán)思想如何兼容現(xiàn)代公共行政，如何從公民本位的角度推動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能，審慎地進(jìn)行權(quán)力分配，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，繼而推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力邁進(jìn)現(xiàn)代化。

二、我國(guó)行政許可權(quán)的集中樣態(tài)梳理

本文欲提煉相對(duì)集中行政許可權(quán)正當(dāng)性之一般標(biāo)準(zhǔn)，自然先要理清現(xiàn)有的行政許可權(quán)的集中方式與類別，學(xué)界和實(shí)務(wù)中已分別從兩個(gè)層次展現(xiàn)了行政許可權(quán)的集中面貌。

(一) 學(xué)理歸納

集中行政許可權(quán)首次出現(xiàn)在2003年9月28日的《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法的通知》中②。目前學(xué)界對(duì)如何認(rèn)識(shí)相對(duì)集中許可權(quán)大致有兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)為“實(shí)質(zhì)說(shuō)”[7]，認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)僅指許可決定權(quán)的集中，行政許可機(jī)關(guān)空間場(chǎng)所上的集中屬于行政許可的辦理制度改變，不屬于相對(duì)集中行政許可權(quán)。持此種觀點(diǎn)的有王太高、徐繼敏、肖洪飛等人。據(jù)此觀點(diǎn)，相對(duì)集中許可權(quán)僅指《行政許可法》第25條的規(guī)定。第二種觀點(diǎn)為“形式說(shuō)”[8]，認(rèn)為相對(duì)集中行政許可權(quán)不僅僅是指許可決定權(quán)的集中，受理權(quán)、審核權(quán)的集中也是行政許可權(quán)的集中。許可權(quán)可以劃分為受理、審核、決定等步驟。決定權(quán)是許可權(quán)的核心和關(guān)鍵，但是受理、審核等也是許可權(quán)的組成部分。有學(xué)者認(rèn)為從法律意義上對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)存在三種理解[9]：①空間場(chǎng)所上的集中；②職能部門(mén)內(nèi)部的集中或機(jī)械式集中；③職能部門(mén)間的集中，即將分散在不同職能部門(mén)(機(jī)關(guān))的行政許可權(quán)集中在某一部門(mén)(機(jī)關(guān))。持此種觀點(diǎn)的有王敬波、黃小勇、李路、方潔、朱光磊等人。據(jù)此觀點(diǎn)，相對(duì)集中許可權(quán)不僅指向《行政許可法》第25條，同時(shí)指向第26條關(guān)于方便申請(qǐng)人辦理行政許可的規(guī)定?！靶问秸f(shuō)”更契合本文窺視權(quán)力集中全貌的研究意圖。

我國(guó)的行政許可權(quán)是如何集中的？學(xué)者們根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政許可權(quán)的集中方式作出了不同的類型劃分，具有代表意義的有：①鄭傳坤教授等人提出存在分部集中和分口集中的方式。分部集中就是以每一個(gè)行政機(jī)關(guān)部門(mén)為對(duì)象進(jìn)行行政許可權(quán)的集中；分口集中就是按行政管理的領(lǐng)域進(jìn)行集中，如建設(shè)領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、教育領(lǐng)域等[10]。②方潔副教授提出相對(duì)集中行政許可權(quán)的選擇有四種可能模式，分別是虛體型模式、協(xié)調(diào)型模式、實(shí)體型模式、綜合型模式[11]。③王敬波教授將相對(duì)集中行政許可制度的運(yùn)行模式分為了程序集中和實(shí)體集中，縱向集中和橫向集中，機(jī)關(guān)內(nèi)部集中和機(jī)關(guān)之間集中，區(qū)縣級(jí)政府集中、市級(jí)政府集中和省級(jí)政府集中[8]。④王太高教授將相對(duì)集中行政許可分為三類，即物理集中、機(jī)構(gòu)集中和部門(mén)集中[4]。

(二) 實(shí)踐考察

與學(xué)術(shù)界多重的類型化方式不同，實(shí)務(wù)中對(duì)行政許可權(quán)的集中方式只有行政服務(wù)中心模式和行政審批局模式這一劃分習(xí)慣，至于兩者之間的淵源、關(guān)系、差異如何，仍需詳細(xì)的學(xué)術(shù)加工梳理。

行政服務(wù)中心“最初是各地政府創(chuàng)新而自行設(shè)置的機(jī)構(gòu)，行政服務(wù)中心的設(shè)立缺少合法性基礎(chǔ)，沒(méi)有可支撐的法律依據(jù)”[11]。行政服務(wù)中心既不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于法律法規(guī)授權(quán)組織，不具備獨(dú)立的行政主體資格?！吧瘛睘樾姓C(jī)關(guān)級(jí)別的行政審批局在面對(duì)上述質(zhì)疑時(shí)情況雖有所改善，但其組織法上的地位也同樣堪憂。行政審批局的機(jī)構(gòu)組成、法定職權(quán)、權(quán)力形式、職能范圍、法律責(zé)任等在組織法和許可法上均缺乏明確的法律規(guī)定，其他設(shè)定行政許可的法律法規(guī)中也并未含有涉及行政審批局的規(guī)定，總體而言，行政審批局處于一個(gè)不為法律規(guī)控的局面。

從行政服務(wù)中心模式到行政審批局模式的制度變遷，是行政許可權(quán)由“形式集中”到“實(shí)質(zhì)集中”的過(guò)程，本質(zhì)上是一個(gè)基于行政效率考慮的行政集權(quán)過(guò)程。相對(duì)集中行政許可權(quán)制度變遷的第一個(gè)變化是組織結(jié)構(gòu)上的變革。從外部組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，行政服務(wù)中心縱向上受地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，橫向上由各職能部門(mén)派駐，雙重組織雙重牽制，特點(diǎn)概括為“井字型”。而行政審批局演化出的是傳統(tǒng)的對(duì)上負(fù)責(zé)組織結(jié)構(gòu)關(guān)系，只接受地方政府領(lǐng)導(dǎo)，行政審批局與其他職能部門(mén)之間是簡(jiǎn)單的平級(jí)獨(dú)立關(guān)系，特點(diǎn)可以概括為僅對(duì)上負(fù)責(zé)的“箭頭型”。從內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來(lái)看，“不同政府部門(mén)在行政服務(wù)中心獨(dú)居一所，各占一席，業(yè)務(wù)數(shù)量少一塊也行，多一處亦無(wú)不可”[12]，進(jìn)駐窗口部門(mén)之間關(guān)聯(lián)松散，特點(diǎn)可以概括為“蜂巢式”。而行政審批局按照金字塔結(jié)構(gòu)由上往下逐級(jí)下達(dá)審批政策、指令或任務(wù)，逐級(jí)指揮、協(xié)調(diào)和控制，層級(jí)關(guān)系明顯，內(nèi)部自成一體，特點(diǎn)可以概括為“金字塔式”。相較之下，行政審批局模式的外部府際關(guān)系更加明晰，內(nèi)部科層式的組織結(jié)構(gòu)更加簡(jiǎn)約，顯著地降低了府際溝通合作的成本與政策命令執(zhí)行的成本，也反映了對(duì)行政效率的追求是貫穿制度變遷過(guò)程的主要制度需求③。

相對(duì)集中行政許可權(quán)制度變遷的第二個(gè)變化是行政許可權(quán)力事項(xiàng)配置上的變更。如何確定行政審批局的權(quán)力范圍，關(guān)鍵在于如何處理行政審批局與原職能部門(mén)的關(guān)系。如何劃分行政審批局與職能部門(mén)之間的關(guān)系，以及如何配置人、財(cái)、物資源，實(shí)務(wù)部門(mén)采用了“職能劃轉(zhuǎn)”四個(gè)字等替權(quán)力配置。行政管理的核心是職能，機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事調(diào)整最終都是圍繞職能運(yùn)作，將職能部門(mén)的行政審批職能劃轉(zhuǎn)給行政審批局，原職能部門(mén)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)為行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管和向相對(duì)人提供服務(wù)[13]，為如何處理行政審批局與原職能部門(mén)的權(quán)力關(guān)系提供了思路，行政權(quán)力的橫向配置問(wèn)題也就轉(zhuǎn)化為了行政機(jī)關(guān)之間的職能劃分問(wèn)題④。

行政服務(wù)中心所行使的相對(duì)集中行政許可權(quán)，屬于“借用型”，權(quán)力來(lái)源于其他行政機(jī)關(guān)的職能部門(mén)，權(quán)力行使的名義、過(guò)程和結(jié)果都?xì)w屬于原職能部門(mén)。行政服務(wù)中心在其中只是“外殼”的作用，本質(zhì)上仍是各職能部門(mén)在行使自身的行政許可權(quán)，因此只有“集中、到位”，并未涉及職能劃轉(zhuǎn)的事宜。而行政審批局所行使的相對(duì)集中行政許可權(quán)屬于“分割型”，權(quán)力原本屬于其他行政機(jī)關(guān)的職能部門(mén)，但原職能部門(mén)不再行使某些行政許可權(quán)，轉(zhuǎn)交行政審批局繼續(xù)行使這些職權(quán)。行政審批局以自己的名義，獨(dú)立從事行政許可行為，獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任。所謂職能劃轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上就是將環(huán)保、住建、工商等行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)力進(jìn)行分割，由一個(gè)行政機(jī)關(guān)集權(quán)行使。目前在實(shí)務(wù)界確定的相對(duì)集中行政許可事項(xiàng)范圍的原則可以概括為“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則和“有序擴(kuò)張”原則?！皯?yīng)進(jìn)必進(jìn)”指對(duì)審批項(xiàng)目直接相聯(lián)、前置后置、不可或缺的事項(xiàng)，原則上全部予以集中。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮集中部門(mén)審批事項(xiàng)的總體情況，按照集約性、相連性和便利性的要求，將相關(guān)部門(mén)的剩余事項(xiàng)也一并列入集中范圍。“有序擴(kuò)張”指優(yōu)先推動(dòng)與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)關(guān)系緊密、與群眾生活密切相關(guān)、社會(huì)反映強(qiáng)烈的許可事項(xiàng)相對(duì)集中，根據(jù)運(yùn)行情況和實(shí)際需要，再有序擴(kuò)大集中范圍。

事實(shí)上，由于審批事務(wù)極為復(fù)雜、缺乏微觀層面理論的指導(dǎo)，且地方政府對(duì)制度創(chuàng)新收益存在極大期待，認(rèn)為集中程度與制度收益成正比，“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)”原則和“有序擴(kuò)張”原則分別表現(xiàn)為了“能進(jìn)必進(jìn)”和“無(wú)序擴(kuò)張”，行政審批局模式盡可能地將能劃轉(zhuǎn)的行政審批事項(xiàng)和職能劃轉(zhuǎn)，忽視專業(yè)、專屬權(quán)能管轄的限制，權(quán)力邊界模糊，權(quán)力范圍擴(kuò)大。

三、權(quán)力配置正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的證立

上文展示了行政許可權(quán)的多重集中方式，何種妥善，缺乏標(biāo)準(zhǔn)，莫衷一是。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置不單是一個(gè)行政法上的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力配置話題是政治哲學(xué)理論上國(guó)家權(quán)力配置知識(shí)領(lǐng)域的延伸。憲法是行政法的根基，行政法是具體化的憲法，憲法和行政法的許多基本原則與內(nèi)涵都是一致的，憲法上的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的組織設(shè)計(jì)發(fā)揮著價(jià)值引導(dǎo)功能，行政組織的設(shè)計(jì)和行政許可權(quán)力的運(yùn)行不能違反憲法原則。在爭(zhēng)論行政許可權(quán)集中到何種程度才是正當(dāng)?shù)睦碚搯?wèn)題無(wú)從入手時(shí)，不妨淵源回溯，從憲治精義中邏輯推演出一套可適用于部門(mén)法的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

(一) 最低限度的強(qiáng)有力政府

“國(guó)家的起源與正當(dāng)性”，這一主題貫穿了西方幾千年的政治哲學(xué)思想史。西方政治哲學(xué)譜系中的國(guó)家理論有兩個(gè)極端：一端是古典自由主義的“守夜人式的國(guó)家”；另一端是各種各樣的烏托邦理論。烏托邦被設(shè)想為具有最大最多的國(guó)家職能，能夠解決人類社會(huì)的所有問(wèn)題，而“守夜人式的國(guó)家”只履行保護(hù)責(zé)任，將國(guó)家職能減少到最低限度[14]。麥迪遜等憲治倡導(dǎo)者更多地選擇了向“守夜人式的國(guó)家”這一邊傾斜，他們坦誠(chéng)承認(rèn)政府的不可或缺，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)這一政府應(yīng)當(dāng)是有限政府。

何為有限政府，學(xué)者諾奇克有過(guò)奠基級(jí)的論述，他認(rèn)為有限政府是一種最低限度的政府。他首先從自然狀態(tài)中個(gè)人權(quán)利會(huì)受到侵害起論，人們互助從而形成“保護(hù)性社團(tuán)”，但是這種“保護(hù)性社團(tuán)”過(guò)于業(yè)余，由于競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)“支配的保護(hù)性社團(tuán)”。然后通過(guò)禁止任何獨(dú)立者的報(bào)復(fù)行動(dòng)，形成了“超低限度的國(guó)家”，最后通過(guò)對(duì)獨(dú)立者損失予以賠償?shù)摹百r償原則”引申出了“最低限度的國(guó)家”。諾奇克提出：一個(gè)國(guó)家最低限度應(yīng)該具備兩個(gè)必要條件。第一，國(guó)家具有對(duì)使用強(qiáng)力的壟斷權(quán)，禁止任何個(gè)人或機(jī)構(gòu)私自進(jìn)行懲罰和索取賠償。第二，國(guó)家應(yīng)該保護(hù)所有公民，而不僅僅為某些公民服務(wù)[15](7-9)?！八^‘最低限度的國(guó)家’就是管事最少的政府，其基本功能是保護(hù)人們安全和強(qiáng)制履行契約?！盵15](11)“‘最低限度的國(guó)家’是正當(dāng)?shù)亩沂俏ㄒ徽?dāng)?shù)??！盵16]不過(guò)挑戰(zhàn)擺在面前：“自由須有規(guī)則。政府就是失去自由。”[1](1)諸多理論都試圖解決此兩難問(wèn)題，其中分權(quán)學(xué)說(shuō)無(wú)疑占據(jù)統(tǒng)治地位。分權(quán)學(xué)說(shuō)奉行不干涉主義，維護(hù)自由，反對(duì)絕對(duì)權(quán)力，認(rèn)為只有權(quán)力處于分割狀態(tài)下，才能形成有限政府。但是事實(shí)上，古典自由主義對(duì)防范政府侵蝕個(gè)人自由的過(guò)度追求導(dǎo)致了權(quán)力的不當(dāng)分離，政府職能遭到了削弱，這無(wú)法滿足近現(xiàn)代對(duì)國(guó)家在社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面的功能需求。為此，一種“最低限度的強(qiáng)有力政府”的說(shuō)法被提出[1](14)，分權(quán)論者開(kāi)始考慮如何與現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府行為的起碼要求相兼容。

20世紀(jì)末以來(lái)，世界各國(guó)雖因政治社會(huì)背景不同提出了差異化的政府改造方案，但對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變趨勢(shì)卻有著高度共識(shí)?！艾F(xiàn)代國(guó)家應(yīng)放棄往昔大有為之給付者、政策決定獨(dú)斷者、集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)者、官僚統(tǒng)御者等角色?！盵17]即使進(jìn)入了福利國(guó)家主義時(shí)期，對(duì)政府權(quán)力無(wú)限制擴(kuò)張的批判仍不絕于耳，學(xué)者羅伯特·希爾斯在《反利維坦——政府權(quán)力與自由社會(huì)》一書(shū)中對(duì)美國(guó)政府如此批判：“在經(jīng)過(guò)大約40年的潛心研究之后，我慎重地提出：要徹底反對(duì)利維坦。因?yàn)槲野l(fā)現(xiàn)它的存在基本上意味著浪費(fèi)、破壞和邪惡?！雹菸覈?guó)實(shí)施依法治國(guó)的基本方略，法治政府是否是一種有限政府，應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)角度看待。一方面，有學(xué)者認(rèn)為：作為我國(guó)政府改革目標(biāo)的“法治政府”概念，與那種認(rèn)為私有制永恒合理、神圣不可侵犯，標(biāo)榜個(gè)人權(quán)利和自由至上的自由主義“有限政府”理念在本質(zhì)和目的上是完全不同的，不可把二者混為一談[18]。但另一方面，法治政府同樣反對(duì)集權(quán)專斷，有限政府與法治政府存在著一定的共通性。正如學(xué)者所述“對(duì)于有著長(zhǎng)久‘萬(wàn)能政府’色彩的我國(guó)政府，只有按照‘有限政府’的原則，加大限制政府的力度，才能真正實(shí)現(xiàn)‘依法治國(guó)’”[19]。從這一角度來(lái)看，法治政府與有限政府并不矛盾，法治政府應(yīng)當(dāng)是一種有限政府。黨的十九屆三中全會(huì)中明確提出：轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)。我國(guó)不將分權(quán)與否作為判斷政治統(tǒng)治具備正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，但在正當(dāng)性判斷過(guò)程中仍應(yīng)承認(rèn)權(quán)力必須是有限度的、受制約的，對(duì)權(quán)力的絕對(duì)集中應(yīng)當(dāng)持否定態(tài)度。

可以從理論層面探討有限政府理論與社會(huì)主義國(guó)家法治建設(shè)的相容性，上述關(guān)于國(guó)家職能限度的討論多為形而上層面的，但亦為行政組織的設(shè)計(jì)和行政許可權(quán)力的運(yùn)行設(shè)立了不可違背的基本準(zhǔn)則，順此轉(zhuǎn)化成行政許可領(lǐng)域發(fā)展中的經(jīng)驗(yàn)性術(shù)語(yǔ)予以論述。行政許可權(quán)是一種典型的國(guó)家公權(quán)力，強(qiáng)權(quán)、硬權(quán)屬性十分顯著。學(xué)者Colin Scott指出：“許可是一種十分嚴(yán)厲且具有公法上之強(qiáng)干擾性的規(guī)制模式。行政許可制度存在巨大的負(fù)面作用，如限制和阻礙競(jìng)爭(zhēng)、可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，而且許可制度是有成本的。許可是強(qiáng)政府的產(chǎn)物，政府在采取許可制度過(guò)程中，應(yīng)考慮其他能夠達(dá)成相同制度目標(biāo)的替代性工具?！盵20]為了說(shuō)明行政許可制度權(quán)力過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，存在巨大的負(fù)面作用，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行限制，我們假設(shè)這樣一個(gè)理論模型：某種待許可的產(chǎn)品是安全有效的(A1)或者相反(A2)，許可機(jī)構(gòu)可以作出許可(B1)或不許可(B2)的決定。那么理論上會(huì)出現(xiàn)四種情況：第一，A1-B1，安全有效的產(chǎn)品通過(guò)了許可；第二，A2-B2，非安全有效的產(chǎn)品未通過(guò)許可；第三，A1-B2，安全有效的產(chǎn)品未通過(guò)許可；第四，A2-B1，非安全有效的產(chǎn)品通過(guò)了許可。第一、二種情形下的行政機(jī)關(guān)及其工作人員若勤勉盡責(zé)，無(wú)可厚非。而對(duì)于第三種A1-B2情形，行政機(jī)關(guān)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以免失職，往往設(shè)置了冗長(zhǎng)的監(jiān)測(cè)和批準(zhǔn)程序，致使安全有效的產(chǎn)品遲遲不能入市。即使在拖沓之后得以入市，又易引發(fā)產(chǎn)品市場(chǎng)壟斷問(wèn)題。對(duì)于第四種A2-B1情形，官員的腐敗問(wèn)題常常導(dǎo)致監(jiān)管缺位，致使危害性產(chǎn)品流入市場(chǎng)，利益腐蝕安全?？傊蛞?guī)制措施導(dǎo)致的受益者眾還是受害者眾，很難衡量，任何一項(xiàng)行政許可仍應(yīng)在不同時(shí)期急切地考慮是否存在其他能夠達(dá)致相同規(guī)制目的的替代性工具。此外，在許可過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)以靜態(tài)的、千篇一律的條件和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)待不同背景、不同生活條件、具不同風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力的個(gè)體，可見(jiàn)行政許可與其說(shuō)是人們所需的安全、質(zhì)量和效果保證的“看護(hù)人”，毋寧承認(rèn)其本質(zhì)上就是國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的命令-控制型的工具。行政許可權(quán)力本身就意味著強(qiáng)政府，是所有行政權(quán)力之中最理應(yīng)受到嚴(yán)格規(guī)制的權(quán)力之一，對(duì)行政許可權(quán)力的設(shè)置與分配應(yīng)當(dāng)秉持最低限度的權(quán)力約束規(guī)則。至此總結(jié)出本文的第一個(gè)論斷，相對(duì)集中行政許可權(quán)需要一個(gè)最低限度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。如何確保滿足最低標(biāo)準(zhǔn)呢？自由主義是通過(guò)“自由—限權(quán)—分權(quán)”路徑予以實(shí)現(xiàn)的，那么除了分權(quán)模式之外，何種方式可以維持相對(duì)集中行政許可權(quán)的最低限度？

(二) 權(quán)力配置功能適當(dāng)主義

我國(guó)《行政許可法》設(shè)計(jì)了行政權(quán)力的規(guī)制模式，將行政許可權(quán)力分為設(shè)定權(quán)、實(shí)施權(quán)和監(jiān)管權(quán)，并通過(guò)“條塊結(jié)構(gòu)”將行政許可權(quán)力分割于層級(jí)不同、部門(mén)不同的行政機(jī)關(guān)當(dāng)中，彼此之間形成權(quán)力制約。應(yīng)然狀態(tài)下分割后的行政權(quán)力一一對(duì)應(yīng)配置于適當(dāng)?shù)男姓C(jī)關(guān)。但理想型與現(xiàn)實(shí)型之間存在差距，本應(yīng)A行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力卻由B行政機(jī)關(guān)在行使，這便是相對(duì)集中許可權(quán)制度設(shè)計(jì)所要解決的初始問(wèn)題。讓A行政機(jī)關(guān)可以行使B行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，B行政機(jī)關(guān)不再行使，相對(duì)集中行政許可權(quán)的制度初衷是作為一種調(diào)適行政許可實(shí)施權(quán)力配置的“過(guò)渡措施”而存在的[21]，是一種矯正性、補(bǔ)充性、修正性的制度設(shè)計(jì)，行政許可權(quán)力的配置機(jī)制最終還是要通過(guò)機(jī)構(gòu)改革的職能劃轉(zhuǎn)和權(quán)力調(diào)整，實(shí)現(xiàn)權(quán)力歸位。那么，如何判斷某項(xiàng)行政許可權(quán)力應(yīng)當(dāng)是屬于A行政機(jī)關(guān)而不屬于B行政機(jī)關(guān)的呢？即A行政機(jī)關(guān)能否集中行使B行政機(jī)關(guān)權(quán)力的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？

現(xiàn)實(shí)中并不能找到一套行之有效的標(biāo)準(zhǔn)很好地解決此問(wèn)題，職能交叉、權(quán)力混合的現(xiàn)象始終存在?；氐綉椃▽用嬗懻摚瑢?shí)行三權(quán)分立的國(guó)家面臨著類似的難題。立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三者之間的邊界何在，三者之間存在各種復(fù)雜混亂、標(biāo)準(zhǔn)模糊的權(quán)力混合，運(yùn)行互為掣肘，傳統(tǒng)的形式主義分權(quán)學(xué)說(shuō)并不能很好地解決此問(wèn)題。三權(quán)之間若要嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，既是超脫經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐的，也是不符合效率規(guī)則的。那應(yīng)當(dāng)如何正確配置國(guó)家權(quán)力？在國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐要求下，一種功能主義的國(guó)家權(quán)力配置學(xué)說(shuō)開(kāi)始出現(xiàn)，對(duì)傳統(tǒng)的分權(quán)理論進(jìn)行了反思、補(bǔ)充乃至重構(gòu)。與其教條化地強(qiáng)調(diào)權(quán)力的分立和對(duì)抗，不如更積極地決定國(guó)家權(quán)力的形成與配置，強(qiáng)調(diào)妥當(dāng)配置后的權(quán)力應(yīng)該更加有效，其行為更加正確，同樣可以達(dá)致限制國(guó)家權(quán)力這一傳統(tǒng)目的[22]。對(duì)此，學(xué)者Walter Krebs是這樣解釋的：其中限權(quán)的機(jī)理在于“功能劃分誡命(功能主義原則)絕非是一種形式上權(quán)限分配體系而已，毋寧亦蘊(yùn)含有實(shí)質(zhì)之表述，即將個(gè)別之權(quán)力作用予以結(jié)構(gòu)化，并且要求建構(gòu)一權(quán)限秩序，借此能避免功能主體之權(quán)力濫用”⑥。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置與職能優(yōu)化同樣可以從功能主義的原理中得到啟發(fā)，“相對(duì)集中的各個(gè)權(quán)力之間要合理配置”[8]。具體到行政許可層面，依據(jù)功能主義的觀點(diǎn)，以往刻意設(shè)計(jì)的行政許可權(quán)力在組織和功能上的分散，有助于行政許可職能和責(zé)任的分配以及對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)管。但權(quán)力制衡的目的也在于促使具有最優(yōu)前提條件的機(jī)構(gòu)依照它們的組織、架構(gòu)作出最適決策，這也是為了謀求行政許可權(quán)力使用的適度和節(jié)制。在相對(duì)集中行政許可權(quán)、形塑許可權(quán)力的行使機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)時(shí)，負(fù)有義務(wù)彈性地采取對(duì)行政許可任務(wù)的完成最具妥適性的方案。不過(guò)，相對(duì)集中行政許可權(quán)的集中方式應(yīng)以行政機(jī)關(guān)能最佳地履行行政任務(wù)為目的導(dǎo)向，具備充分之彈性。但這個(gè)自由裁量的彈性是任意的嗎？答案很明顯，其選擇行為同樣應(yīng)當(dāng)拘束在一定的框架之內(nèi)，事實(shí)上，其他行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍對(duì)組織結(jié)構(gòu)選擇行為設(shè)定了消極的限制要件，滿足合法性是最適配置開(kāi)展的前提。至此總結(jié)出本文第二個(gè)論斷，同時(shí)引申出下一個(gè)論點(diǎn)：相對(duì)集中行政許可權(quán)需要一個(gè)功能適當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。尋求相對(duì)集中行政許可權(quán)最佳操作模型的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)受其他行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的邊際約束。

(三) 組織機(jī)構(gòu)職權(quán)邊際約束

在現(xiàn)代社會(huì)，權(quán)力的正當(dāng)性主要表現(xiàn)為權(quán)力的合法性，正當(dāng)性主要通過(guò)合法性來(lái)予以實(shí)現(xiàn)，關(guān)于正當(dāng)性判斷自然包含最基本的合法性判斷。相對(duì)集中行政許可權(quán)作為一類行政法上之行為，理應(yīng)符合依法行政的基本原理，以不抵觸憲法或法律的禁止性規(guī)定為前提。據(jù)此，本文嘗試提出一種職權(quán)邊際約束理論。受啟發(fā)于諾奇克的邊際(邊界)約束理論，他舉了一個(gè)經(jīng)典例子：一個(gè)無(wú)家可歸者是不是有權(quán)強(qiáng)行要求任何一個(gè)有多余食物和住房的人為他提供食物和住房呢？回答是不能。因?yàn)榇嬖谝环N對(duì)人的行為的道德約束，他把這種道德約束稱為“邊界約束”。人們可以把權(quán)利當(dāng)作所要采取的行動(dòng)的邊界約束，即其他人的權(quán)利構(gòu)成了對(duì)你的行為的約束，你在任何行動(dòng)中都不要違反這種約束[15](3-4)。同理，一個(gè)行政機(jī)關(guān)能否為了追求自身的功能適當(dāng)性建構(gòu)而隨意向其他行政機(jī)關(guān)索取機(jī)構(gòu)職責(zé)、人事、編制、財(cái)政等方面的權(quán)力資源甚至導(dǎo)致其他行政機(jī)關(guān)無(wú)法履行既定的職能呢？回答同樣是不能，不能隨意犧牲一個(gè)行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)去滿足另一個(gè)行政機(jī)關(guān)的利益，除非法律規(guī)范已經(jīng)明確作出了調(diào)整。一個(gè)行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)構(gòu)成了對(duì)其他行政機(jī)關(guān)的邊際約束，在組織裁量行為中并不能違反這種約束。

為什么不能違反這種約束？為什么行政機(jī)關(guān)的職權(quán)法定性構(gòu)成了對(duì)其他所有行政機(jī)關(guān)職權(quán)的邊際約束？現(xiàn)代行政法早已拋棄了行政組織行為是內(nèi)部行為無(wú)須受到法律規(guī)制的觀念，憲法和法律是神圣不可侵犯的，憲法和法律的作用在于為行政組織權(quán)歸屬者圈定了行動(dòng)邊界?！皣?guó)家采用分散的方式組織行政，行政權(quán)分別由不同的組織體或不同行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。”[23]職權(quán)法定原則除了在一般意義上要求行政機(jī)關(guān)的職權(quán)主體和職權(quán)來(lái)源、內(nèi)容、范圍必須法定之外，還在更深層次上意味著“行政事務(wù)必須由法定的行政機(jī)關(guān)來(lái)處理”，“不同機(jī)關(guān)各司其職、各守其分”。[24]憲法與法律業(yè)已明文規(guī)定或反面排除特定行政職權(quán)由特定主體行使或不得由特定主體行使，形成法律秩序，職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)之間的職權(quán)事務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)受到這種邊際約束限制，組織裁量權(quán)的濫用將導(dǎo)致違憲或違法的后果。

進(jìn)一步分析之，設(shè)定行政事務(wù)由法定行政機(jī)關(guān)之外的主體來(lái)執(zhí)行的行為是否構(gòu)成了對(duì)組織裁量權(quán)的濫用？按照功利主義的觀點(diǎn)，假設(shè)行政任務(wù)的總量是既定的，從宏觀上看若由A行政機(jī)關(guān)來(lái)行使B行政機(jī)關(guān)的某項(xiàng)職權(quán)更具行政效能，則應(yīng)快速進(jìn)行職能劃轉(zhuǎn)，以迅速有效地完成行政任務(wù)總量。實(shí)際上，這種行為的危害性是十分顯著的，主要表現(xiàn)為對(duì)法律秩序的破壞：第一，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的侵犯容易造成行政權(quán)力的交叉、混合與模糊化，反而降低了行政效能；第二，對(duì)其他行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)的侵犯容易造成其他行政機(jī)關(guān)職能斷層或空心化，導(dǎo)致相應(yīng)的行政任務(wù)無(wú)法完成或履行；第三，具備侵犯其他行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)能力的行政機(jī)關(guān)的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力將無(wú)限膨脹，容易失序，從而出現(xiàn)超級(jí)政府現(xiàn)象。因此行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)不受非法侵犯，不能被隨意犧牲用作其他目的，行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)邊際約束著組織裁量權(quán)的行使。這里總結(jié)出第三個(gè)論斷：相對(duì)集中行政許可權(quán)需要一個(gè)職權(quán)邊際約束的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

綜上所述，行政許可的權(quán)力配置模式是否具備正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)通過(guò)三個(gè)要件予以判斷：其一，行政許可權(quán)的相對(duì)集中是否為最低限度的集中；其二，行政許可權(quán)的相對(duì)集中是否促進(jìn)實(shí)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)組織功能最適性；其三，行政許可權(quán)的相對(duì)集中是否遵守了其他行政機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍的邊際約束。同時(shí)滿足三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政許可權(quán)的相對(duì)集中行為即具備了正當(dāng)性。若否，則不然。

四、集中程度正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化

在承認(rèn)存在權(quán)力配置正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)基本命題下，本文將具體化權(quán)力配置正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)在行政許可領(lǐng)域中的適用，據(jù)此，集中限度——妥適裁量——法律約束，彼此聯(lián)結(jié)成普遍意義的適用體系上的脈絡(luò)。

(一) 最低限度判斷標(biāo)準(zhǔn)

古典自由主義反對(duì)集權(quán)，認(rèn)為“集權(quán)本身就等同于專制”[25]，最低限度判斷標(biāo)準(zhǔn)根源上是一種訴諸自然法的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)自然法的觀點(diǎn)，人生而自由平等，天賦人權(quán)不可被剝奪。洛克提出政府的起源是為了彌補(bǔ)自然狀態(tài)的不便，政府的權(quán)力是有限的，締約者并未讓渡不可剝奪的生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。諾奇克認(rèn)為政府職能僅限于防止暴力、偷竊、欺詐和強(qiáng)制履行契約。哈耶克主張把政府完全捆綁在實(shí)施正當(dāng)行為規(guī)則、保衛(wèi)國(guó)防和征收稅款以資助政府活動(dòng)這三個(gè)方面[26]。然而自然狀態(tài)是先驗(yàn)的，盡管他們認(rèn)為任何比“最低限度的國(guó)家”功能更多的國(guó)家都是不正當(dāng)?shù)模聦?shí)上國(guó)家所扮演的角色功能始終要多于自由主義理論家所述的職能。況且在行政國(guó)家時(shí)代國(guó)家職能急劇擴(kuò)張，政府權(quán)力滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的方方面面，試圖將國(guó)家職能框定在若干領(lǐng)域或方面的做法脫離實(shí)際。但是不能由此否定最低限度標(biāo)準(zhǔn)對(duì)釋義政府職能的現(xiàn)代價(jià)值，如何賦予自然法方法功能性判斷作用是應(yīng)當(dāng)深入思考的方向。

可以從兩個(gè)方面進(jìn)行努力：一方面，對(duì)信守約束政府權(quán)限的理性和劃定政府與市場(chǎng)邊界的知識(shí)傳統(tǒng)予以保留；另一方面，將相對(duì)靜態(tài)的關(guān)注自然法公平正義的抽象原理的判斷轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的可適應(yīng)特定權(quán)力配置情況下的具體度量法。借此推導(dǎo)，相對(duì)集中行政許可權(quán)的最低限度判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由兩個(gè)基本限制條款組成：第一，相對(duì)集中行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)竭力避免政府許可權(quán)能的增加；第二，即使存在迫不得已的權(quán)能增加亦不得超越擴(kuò)張政府的職能邊界。最低限度的判斷應(yīng)是雙階判斷。我們把行政許可權(quán)原本的機(jī)關(guān)歸屬狀態(tài)稱為“初始權(quán)力配置形態(tài)”，把某一相對(duì)集中行政許可權(quán)的方式稱為“替代性權(quán)力配置方案”，把通過(guò)行政許可權(quán)力集中調(diào)整行為的結(jié)果稱“最終權(quán)力配置模式”。在第一階次判斷中，若最終權(quán)力配置模式所對(duì)應(yīng)的政府介入社會(huì)和市場(chǎng)的比重大于初始權(quán)力配置形態(tài)所對(duì)應(yīng)的政府介入社會(huì)和市場(chǎng)的比重，則不符合最低限度標(biāo)準(zhǔn)。若小于或等于該比重繼而可以進(jìn)入第二階次判斷。假使最終權(quán)力配置模式下政府所擁有的行政許可權(quán)能總量小于或者等于初始權(quán)力配置形式下的行政許可權(quán)能總量，則此替代性權(quán)力配置方案是符合最低限度的。

最低限度標(biāo)準(zhǔn)的適用對(duì)相對(duì)集中行政許可權(quán)提出了以下要求：第一，轉(zhuǎn)變政府職能的理念不能缺位，相對(duì)集中行政許可的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先評(píng)測(cè)是否可以通過(guò)擠壓行政權(quán)力自我擴(kuò)張空間，為市場(chǎng)、社會(huì)和基層自治讓渡更大空間，權(quán)力集中與還權(quán)社會(huì)應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行。第二，放松政府管制的理念不能缺位，相對(duì)集中行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)化許可事項(xiàng)、流程和服務(wù)，不得增加行政許可權(quán)力，不得在法外增加申請(qǐng)行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力集中與職能優(yōu)化應(yīng)當(dāng)雙管齊下。第三，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)的理念不能缺位，相對(duì)集中行政許可應(yīng)當(dāng)盡量避免增設(shè)新的行政機(jī)關(guān)，即使確有調(diào)整組織結(jié)構(gòu)的必要，權(quán)力集中與機(jī)構(gòu)撤并應(yīng)當(dāng)并駕齊驅(qū)。

(二) 功能最適判斷標(biāo)準(zhǔn)

功能主義雖然“要求將國(guó)家職能分配給‘功能最適’的機(jī)關(guān)，但是判斷功能最適的標(biāo)準(zhǔn)到底是什么，卻并不清楚”[22]。對(duì)此，詹鎮(zhèn)榮教授在行政組織法領(lǐng)域作了接續(xù)，他以“秩序行政任務(wù)”與“非秩序行政任務(wù)”為兩條平行線展開(kāi)，嘗試體系化了行政組織最適誡命之操作模型。他認(rèn)為，“行政之正確性除合法外，尚包含有效率、人權(quán)保障、可接受性，以及可行性等要素。凡此皆應(yīng)作為行政組織形態(tài)最適化選擇時(shí)之重要考量基準(zhǔn)”[17]。這套奉行差別原則的操作模型可以為相對(duì)集中行政許可尋求滿足功能適當(dāng)性原則的最適手段、設(shè)置考量要素與基準(zhǔn)時(shí)提供一些啟示。

在如何構(gòu)建相對(duì)集中許可權(quán)功能最適模型的抽象思考架構(gòu)上，首先須分解概括出行政許可法規(guī)范上之實(shí)施權(quán)的全部類型，而后依次正面選擇或者反面排除出適宜或不適宜達(dá)成該權(quán)力行使之集中方式，最終所得相對(duì)集中的方式，應(yīng)可作為該項(xiàng)實(shí)施權(quán)理想配置之最適方式。正如王太高教授所指出的，“與以行政處罰權(quán)為代表的傳統(tǒng)行政職權(quán)的‘純粹性’不同，行政許可權(quán)實(shí)際上是一個(gè)‘權(quán)力束’”[4]。根據(jù)《行政許可法》上之意涵，行政許可實(shí)施權(quán)可類型化為受理權(quán)、審查與決定權(quán)、變更與延續(xù)權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。除了法規(guī)范之外，行政許可實(shí)施在實(shí)務(wù)中還有一種特別重要的權(quán)力，乃其他規(guī)范性文件的制定權(quán)，作為指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、輔助行政許可實(shí)施的權(quán)力手段。在認(rèn)可所有行政許可實(shí)施權(quán)皆可集中操作之前提下，第一層次可就全面集中與分部集中間選擇思考。第二層次可就形式集中與實(shí)質(zhì)集中間選擇思考。選擇的基準(zhǔn)主要在于親民性、專業(yè)性、效能性三個(gè)維度的內(nèi)部差異。

本文就此展開(kāi)分析：第一，其他規(guī)范性文件的制定權(quán)可牽扯至兩方面的專業(yè)性，一者為區(qū)域內(nèi)行政許可實(shí)施宏觀指導(dǎo)的專業(yè)性，制定的是適用于特定區(qū)域所有職能部門(mén)的行政許可規(guī)范，另一者為行業(yè)內(nèi)行政許可微觀事務(wù)指導(dǎo)的專業(yè)性，制定的是只適用于特定職能部門(mén)行政許可的規(guī)范。前者具有抽象的、職能部門(mén)普遍適用的特征，適合全面、實(shí)質(zhì)的集中方式，后者帶有特殊性的、個(gè)別職能部門(mén)適用的特點(diǎn)，適合分部、形式的集中方式。第二，受理權(quán)所涉行業(yè)專業(yè)性低，既可全面集中又可分部集中，既可形式集中亦可實(shí)質(zhì)集中，但全面、實(shí)質(zhì)的集中有助于實(shí)現(xiàn)即時(shí)履行，更具親民之優(yōu)勢(shì)，更符合效能原則。第三，審查與決定權(quán)所牽涉行業(yè)一般專業(yè)性強(qiáng)，故全面集中與形式集中之間更具關(guān)聯(lián)性。而若采取分部集中的方式，則配對(duì)實(shí)質(zhì)集中更能提升行政效能。第四，變更與延續(xù)權(quán)實(shí)質(zhì)上是審查與決定權(quán)的再次實(shí)施，故變更與延續(xù)權(quán)、審查與決定權(quán)兩者同步調(diào)整的方式最為適妥。第五，聽(tīng)證權(quán)的實(shí)施相較于其他幾權(quán)更兼司法色彩，更具司法程序與審查之專業(yè)性，全面、實(shí)質(zhì)地集中行使更能顯現(xiàn)對(duì)程序性權(quán)利的保護(hù)。況且聽(tīng)證筆錄目前并非行政機(jī)關(guān)作出行政許可決定的唯一依據(jù)，行政機(jī)關(guān)仍有一定的適用裁量權(quán)。但這里也不排除全面、形式的集中方式，主要看在行業(yè)專業(yè)性與司法專業(yè)性之間如何取舍衡量，更看重行業(yè)專業(yè)性，則全面集中與形式集中相匹配。而當(dāng)司法專業(yè)性的重要程度上升時(shí)，則會(huì)選擇全面集中與實(shí)質(zhì)集中相配對(duì)。第六，行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)收取費(fèi)用的，出于財(cái)政管理專業(yè)性因素的考慮，采取同審查與決定權(quán)一致的集中方式應(yīng)是契合功能最適原則要旨的。

(三) 邊際約束判斷標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于以行政審批局為載體相對(duì)集中行政許可權(quán)的方式是否違背了職權(quán)法定原則，已有過(guò)一些討論。有學(xué)者認(rèn)為：“依據(jù)職權(quán)法定原則的要求，行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)由法律授權(quán)的主體行使。由縣級(jí)人民政府設(shè)立行政審批局，并將其他部門(mén)的權(quán)力交由行政審批局行使，與職權(quán)法定原則相違背。原職能部門(mén)不行使行政許可權(quán)涉嫌不作為，行政審批局行使許可權(quán)涉嫌無(wú)權(quán)執(zhí)法?！盵27]但也有學(xué)者認(rèn)為：“我國(guó)組織法上人民政府工作部門(mén)的設(shè)置及其職權(quán)均是非法定的，因而，管理法上部門(mén)的職權(quán)法定只是相對(duì)的，不是絕對(duì)的，相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革并不違背職權(quán)法定原則?！盵5]筆者以為分歧的原因主要出于對(duì)職權(quán)法定原則的內(nèi)涵理解不一，若認(rèn)為職權(quán)法定原則即職權(quán)主體法定和職權(quán)來(lái)源、內(nèi)容、范圍法定，則行政審批局模式合法；若認(rèn)為職權(quán)法定原則還包括特定行政事務(wù)指向特定的行政機(jī)關(guān)，則行政審批局模式非法。前者是從主體——行政機(jī)關(guān)的視角進(jìn)行的認(rèn)知，后者是從客體——行政事務(wù)的角度出發(fā)進(jìn)行的思考，兩者結(jié)合更能反映職權(quán)法定原則的本意。法定行政主體與法定行政事務(wù)相對(duì)應(yīng)，主體與主體之間、事務(wù)與事務(wù)之間存在邊際，各安其職、各守其分，法律規(guī)范上對(duì)不同“行政主體—行政事務(wù)”之間的差別設(shè)計(jì)，是邊際約束標(biāo)準(zhǔn)的判斷基準(zhǔn)。

首先，相對(duì)集中行政許可權(quán)不得以抽空職能部門(mén)許可權(quán)能的方式進(jìn)行。相對(duì)集中行政許可說(shuō)到底是將不同的行政許可事務(wù)在不同的行政主體之間進(jìn)行調(diào)適。部門(mén)間調(diào)適的基本原則是將原本屬于A行政主體的行政許可事務(wù)從B行政主體中抽出，交還給A行政主體。若出現(xiàn)的B行政主體應(yīng)當(dāng)履行的事務(wù)皆屬于A行政主體的情況，則應(yīng)當(dāng)進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并，而非采取權(quán)力相對(duì)集中的方式。

其次，相對(duì)集中行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)是對(duì)專業(yè)化行政許可模式的強(qiáng)化或補(bǔ)充[8]。相對(duì)集中行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)在承認(rèn)專業(yè)領(lǐng)域分工基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)行政許可主體部門(mén)間的橫向協(xié)作，圍繞著強(qiáng)化整體政府跨部門(mén)協(xié)同機(jī)制的目的進(jìn)行建制。相對(duì)集中行政許可權(quán)應(yīng)當(dāng)摒棄行政集權(quán)的思路，圍繞政府跨部門(mén)協(xié)同理念進(jìn)行設(shè)計(jì)，目的是為了規(guī)范專業(yè)的行政許可機(jī)關(guān)之間的協(xié)作模式、合作行為以及責(zé)任框架，減少集權(quán)，促進(jìn)協(xié)同治理。

最后，專門(mén)為實(shí)施相對(duì)集中成立的新行政主體的職權(quán)邊界應(yīng)受法律規(guī)制。根據(jù)2015年中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合印發(fā)的《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》的通知，相對(duì)集中行政許可權(quán)改革可以將政府各部門(mén)的行政許可權(quán)交由一個(gè)部門(mén)行使，或者將一個(gè)部門(mén)的行政許可權(quán)交由另一個(gè)部門(mén)行使。若是新設(shè)立一個(gè)部門(mén)專門(mén)承載行政許可權(quán)的相對(duì)集中，其職權(quán)如何設(shè)置尚需討論?！吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條直接規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使的若干職權(quán)。第64條僅規(guī)定了地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)?？梢?jiàn)，目前從組織法上來(lái)看，地方各級(jí)人民政府的職權(quán)設(shè)定屬于法律保留的范圍，而工作部門(mén)的職權(quán)設(shè)定屬于行政自治的范圍。但是行政內(nèi)部事務(wù)仍不可能脫離法律的約束，如何設(shè)置部門(mén)職權(quán)絕不是完全放任的、毫無(wú)邊界的，主要依據(jù)仍是來(lái)自行政管理單行法律法規(guī)的授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，無(wú)論部門(mén)履行的是何種行政任務(wù)，皆以符合合法性為共同前提?，F(xiàn)行的法律規(guī)范并未正面列明像行政審批局這樣的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)從已有法規(guī)范的反面進(jìn)行縮限。例如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第5條分別規(guī)定了國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、海洋行政主管部門(mén)、海事行政主管部門(mén)、漁業(yè)行政主管部門(mén)在海洋環(huán)境監(jiān)督管理方面的不同職責(zé)，并規(guī)定沿?？h級(jí)以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)的職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》及國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。事實(shí)上，我國(guó)立法上對(duì)行政主管部門(mén)作了明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，縣級(jí)以上地方人民政府各行政主管部門(mén)的職責(zé)由上至下、層級(jí)類推，皆由行政管理單行法律法規(guī)明確規(guī)定，若違背立法中蘊(yùn)含的職能界別的科學(xué)智慧設(shè)計(jì)，新設(shè)部門(mén)隨意進(jìn)行職權(quán)劃轉(zhuǎn)，導(dǎo)致原法定行政主管部門(mén)無(wú)法履行主管職責(zé)，想必違背了行政法治的客觀要求。

五、結(jié)語(yǔ)

《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》中提出了“將政府各部門(mén)的行政許可權(quán)交由一個(gè)部門(mén)行使”和“將一個(gè)部門(mén)的行政許可權(quán)交由另一個(gè)部門(mén)行使”兩種集中方式，目前各地主要是對(duì)第一種集中方式進(jìn)行探索。本文提出了運(yùn)用最低限度標(biāo)準(zhǔn)、功能適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)和邊際約束標(biāo)準(zhǔn)等三個(gè)要件對(duì)相對(duì)集中的組織行為予以判斷，實(shí)質(zhì)上也是為現(xiàn)階段的相對(duì)集中行政許可權(quán)制度改革“為何改、改什么、如何改”提出了三項(xiàng)基本要求或原則。根據(jù)筆者所搜集資料、調(diào)研經(jīng)驗(yàn)與一些地方工作人員的反應(yīng)來(lái)看，各地對(duì)第一種集中方式改革的思路不清、經(jīng)驗(yàn)不足，爭(zhēng)議很大。主要問(wèn)題在于行政審批局與原職能部門(mén)之間的機(jī)構(gòu)整合、資源配置、權(quán)責(zé)關(guān)系運(yùn)行不暢，審批機(jī)構(gòu)在職能協(xié)調(diào)時(shí)出現(xiàn)權(quán)力僭越，聯(lián)合審批綜合性準(zhǔn)入與部門(mén)單領(lǐng)域管理沖突，審管分離引發(fā)審管割裂等。第二種集中方式因其不新設(shè)行政機(jī)構(gòu)、不脫離專業(yè)管理、不違背職權(quán)法定的特征，更加符合相對(duì)集中行政許可權(quán)的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)。但各地對(duì)第二種集中方式的實(shí)踐探索均相對(duì)不足。

回顧相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革歷程，各地探索為我國(guó)創(chuàng)新行政審批方式、提高行政審批效率積累了諸多有益經(jīng)驗(yàn)。流程再造、標(biāo)準(zhǔn)化審批、共享共治、審管分權(quán)、放管結(jié)合、清單管理、信用監(jiān)管等，基層實(shí)踐為我國(guó)行政許可法的完善貢獻(xiàn)了大量富有價(jià)值的研究素材?！缎姓S可法》第25條、第26條的解釋，第六章監(jiān)督檢查內(nèi)容的擴(kuò)展，以及相應(yīng)配套規(guī)范的制定完善，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本文提出的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)固化上述改革成效。例如，各地經(jīng)驗(yàn)表明許可集中與后續(xù)監(jiān)管改革必須要同步。在行政審批制度改革中，許可準(zhǔn)入變動(dòng)與后續(xù)監(jiān)管設(shè)計(jì)、政府職能轉(zhuǎn)變具有同步性，對(duì)集中、取消、下放的每一個(gè)項(xiàng)目都要同步研究、同步提出加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施，并同步落實(shí)。相應(yīng)地，在相對(duì)集中行政許可權(quán)制度實(shí)施后，原行政機(jī)關(guān)職能部門(mén)無(wú)法再運(yùn)用行政許可手段向市場(chǎng)和社會(huì)履行公共管理職能，但是原先行使相應(yīng)權(quán)限的行政機(jī)關(guān)并非無(wú)事可做，因?yàn)閷I(yè)領(lǐng)域的法定職責(zé)仍落實(shí)在原行政機(jī)關(guān)，原行政許可人員轉(zhuǎn)換為監(jiān)管人員，原行政許可的政府管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)楹罄m(xù)監(jiān)管的方式。《行政許可法》第六章對(duì)行政許可事中事后行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查義務(wù)作了規(guī)定，不過(guò)，這些監(jiān)督檢查規(guī)定是比較原則性的，要全面、合理地履行這些義務(wù)，單靠目前《行政許可法》的規(guī)定顯然是不夠的，許可與監(jiān)管的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行機(jī)制，還有包括監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管協(xié)同、監(jiān)管數(shù)據(jù)、監(jiān)管服務(wù)等內(nèi)容在內(nèi)的監(jiān)管實(shí)施基本框架應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)法律規(guī)范的體系化完善建立起來(lái)。

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是我們黨治國(guó)理政的重要保障。黨的十九大三中全會(huì)提出了“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”的改革任務(wù)，主要針對(duì)的是目前一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)、職責(zé)缺位和效能不高、政府職能轉(zhuǎn)變還不到位的問(wèn)題。相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政復(fù)議權(quán)的改革嘗試極具中國(guó)特色，無(wú)疑最能凸顯我國(guó)在優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置方面的努力。行政許可制度改革的目標(biāo)不僅是減少審批事項(xiàng)，還應(yīng)該促進(jìn)以審批為主的管理方式的改變，改革的過(guò)程應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、重新配置許可權(quán)、規(guī)范審批權(quán)行使以及強(qiáng)化權(quán)力制約的過(guò)程[28]。相對(duì)集中行政許可權(quán)制度重新解構(gòu)與整合政府組織結(jié)構(gòu)與職能，減少對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)，既展現(xiàn)了中國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能重塑市場(chǎng)作為主要資源配置手段的魄力，又回應(yīng)了國(guó)際上宏觀組織層面治理整合與微觀組織層面管理協(xié)作的趨勢(shì)。不過(guò)，由于現(xiàn)實(shí)需求與學(xué)術(shù)供給存在較大的差額，這一研究領(lǐng)域還存有更多的學(xué)術(shù)瑰寶有待發(fā)掘。

注釋：

① 相對(duì)集中行政許可權(quán)概念涵蓋行政許可設(shè)定權(quán)的集中、實(shí)施權(quán)的集中、后續(xù)監(jiān)管權(quán)的集中，同時(shí)包括縱向的層級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)力集中以及橫向的職能部門(mén)權(quán)力集中。本文所稱的行政許可權(quán)的集中僅指狹義的橫向上的行政許可實(shí)施權(quán)的集中。

② 該文中提出要“改革實(shí)施行政許可的體制和機(jī)制，地方人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際、積極探索，盡量實(shí)行統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)要積極支持地方人民政府相對(duì)集中行政許可權(quán)，支持統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理行政許可”。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國(guó)行政許可法〉的通知》(國(guó)發(fā)〔2003〕23號(hào))。

③ 為了把握組織結(jié)構(gòu)變革的現(xiàn)實(shí)映射，筆者嘗試搜集全國(guó)31個(gè)(有效 24個(gè))直轄市和省會(huì)城市行政服務(wù)中心的機(jī)構(gòu)職能，并用軟件進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)(資料來(lái)源：各直轄市和省會(huì)城市行政服務(wù)中心“三定方案”，其中上海、重慶未建立直轄市級(jí)別的行政服務(wù)中心，拉薩市市民服務(wù)中心與長(zhǎng)春政務(wù)中心資料難以查找，石家莊、西寧、銀川三地已成立行政審批局。)其中，職能動(dòng)詞詞頻出現(xiàn)最多的前5項(xiàng)分別是“審批、協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督、辦理”。相應(yīng)地，筆者檢索了銀川、襄陽(yáng)、武漢開(kāi)發(fā)區(qū)等全國(guó) 24個(gè)地方政府行政審批局的機(jī)構(gòu)職能并進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)(資料來(lái)源：24個(gè)地方政府行政審批局“三定方案”。這24個(gè)地方政府分別是：西寧、銀川、石家莊、襄陽(yáng)、江油、喀什、柳州、如皋、南通、棗陽(yáng)、荊門(mén)、老河口、天津?yàn)I海、天津靜海、成都武侯、成都新津、廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、嘉興南湖、襄陽(yáng)?？?、襄陽(yáng)樊城、南通如東、南通通州、衡水棗強(qiáng)。)其中，職能動(dòng)詞詞頻出現(xiàn)最多的前5項(xiàng)是“審批、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、辦理、組織”。從詞頻內(nèi)容上比較，行政服務(wù)中心與行政審批局的主要職能基本相同。不過(guò)從詞頻數(shù)上比較，行政服務(wù)中心與行政審批局的“審批、監(jiān)督、辦理”雖基本持平，但是行政審批局的“協(xié)調(diào)”職能(43次)僅為行政服務(wù)中心(86次)的50%，行政審批局的“組織”職能(33次)僅為行政服務(wù)中心(57次)的58%。結(jié)果顯示，行政審批局有天然的組織優(yōu)勢(shì)，審批在一個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)完成，少了部門(mén)協(xié)調(diào)的困難，極大地提升了審批效率。

④ 成都武侯區(qū)行政審批局是我國(guó)第一個(gè)行政審批局，起初職能部門(mén)對(duì)各自審批權(quán)力事項(xiàng)交三分捂七分，武侯政府便明確了劃轉(zhuǎn)遵循的兩大原則：一是許可類的行政審批事項(xiàng)，原則上全部劃轉(zhuǎn)；二是非許可類的行政審批事項(xiàng)，本著方便辦事群眾和便于職能部門(mén)監(jiān)管且面向企業(yè)的原則部分劃轉(zhuǎn)。保留的行政許可事項(xiàng)主要有以下幾種情況：一是審批和執(zhí)法很難截然分開(kāi)或須現(xiàn)場(chǎng)審批的許可事項(xiàng)，如動(dòng)物產(chǎn)品檢疫；二是一次性有效的許可事項(xiàng)，如舉辦營(yíng)業(yè)性演出許可；三是認(rèn)可類許可事項(xiàng)。截至2015年，武侯區(qū)行政審批局共有行政許可類事項(xiàng)127項(xiàng)，行政許可事項(xiàng)集中度達(dá) 87.6%。參見(jiàn)顧平安、易麗麗、張弦：《開(kāi)局之局：中國(guó)第一個(gè)行政審批局的探索與實(shí)踐》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2016年版，第66-68頁(yè)。為進(jìn)一步了解職能劃轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，筆者繼續(xù)以全國(guó)24個(gè)行政審批局為樣本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)一類是對(duì)行政審批事項(xiàng)的全部劃轉(zhuǎn)(對(duì)國(guó)土、公安、工商、質(zhì)監(jiān)等垂直管理的部門(mén)是否劃轉(zhuǎn)也會(huì)謹(jǐn)慎考慮)，以天津?yàn)I海新區(qū)為代表。另一類是對(duì)行政審批事項(xiàng)的部分劃轉(zhuǎn)，以廣州開(kāi)發(fā)區(qū)為代表。此外，還有一類突破了只劃轉(zhuǎn)行政許可、非許可類行政審批事項(xiàng)的限制，從方便開(kāi)展工作和方便服務(wù)對(duì)象辦事出發(fā)，按照事項(xiàng)關(guān)聯(lián)性劃轉(zhuǎn)了部分服務(wù)管理事項(xiàng)。比如銀川市為方便企業(yè)辦理注冊(cè)登記，將質(zhì)監(jiān)局服務(wù)事項(xiàng)《組織機(jī)構(gòu)代碼證》辦理一并劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局。在所有的行政審批事項(xiàng)中，涉及投資項(xiàng)目領(lǐng)域的行政審批基本都會(huì)劃轉(zhuǎn)給行政審批局，還有一些比較常見(jiàn)的審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)領(lǐng)域是住建、城管、環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)商務(wù)、社會(huì)事務(wù)等。各地對(duì)行政審批事項(xiàng)的分類及表述千差萬(wàn)別，筆者僅作粗略統(tǒng)計(jì)，將所有事項(xiàng)劃分為食藥醫(yī)、衛(wèi)計(jì)、交通、住建、投資項(xiàng)目、社會(huì)事務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)、園林、水務(wù)、文教體、環(huán)保、城管、經(jīng)貿(mào)商務(wù)、企業(yè)注冊(cè)、安檢、農(nóng)業(yè)、規(guī)劃、勞動(dòng)、國(guó)土、人防、物價(jià)、旅游、民防等子項(xiàng)，遺錯(cuò)在所難免。資料來(lái)源于24個(gè)地方政府行政審批局“三定方案”及相關(guān)新聞報(bào)道。

⑤ 羅伯特·希格斯認(rèn)為：“只要主流意識(shí)形態(tài)總體上(也就是從憲法層面上)對(duì)美國(guó)政府的規(guī)模、范圍和權(quán)力沒(méi)有限制意思的表示，那么當(dāng)前的政治體制就自然而然地導(dǎo)致政府的擴(kuò)展，公共選擇理論學(xué)派的分析者已經(jīng)清楚無(wú)誤地闡明了這一點(diǎn)。出于特殊利益設(shè)計(jì)的受益者寡、犧牲者多的政府項(xiàng)目；累贅煩亢的緊急救助機(jī)構(gòu)；工于心計(jì)、自私自利和慣于弄權(quán)的官僚；無(wú)休止的慈善項(xiàng)目——這一切都使政府橫生枝節(jié)，贅肉滿腹?！币?jiàn)[美]羅伯特·希格斯：《反利維坦——政府權(quán)力與社會(huì)自由》，汪凱譯，新華出版社2016年版，第1、331頁(yè)。

⑥ 功能適當(dāng)主義原則在德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)同時(shí)被稱為功能劃分誡命或組織最適誡命。參見(jiàn) Walter Krebs,Verwaltungsorgansiation, in: HStR Ⅲ,2 Aufl.,1996,§69,Rn 77.轉(zhuǎn)引自詹鎮(zhèn)榮：《變遷中的行政組織法——“從組織形式選擇自由”到“組織最適誡命”》，載《“中研院”法學(xué)期刊》2010年第6期，第32頁(yè)。