文_邵 巖

黨的十九大提出要“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，這為我們建設(shè)服務(wù)型政府提供了基本遵循。隨著服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，群眾對于服務(wù)滿意度的訴求日益提高，而在這一過程中，作為服務(wù)主體的黨政機(jī)關(guān)，其服務(wù)能力和服務(wù)水平的參差不齊卻在一定程度上制約和影響著群眾滿意度的提升，反映在日常事務(wù)性工作上，就集中表現(xiàn)為整合與協(xié)同度不夠?，F(xiàn)代政府治理的核心是服務(wù)的整合與協(xié)同，以及行政操作的數(shù)字化轉(zhuǎn)變。整體性治理以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，以整合與協(xié)同為機(jī)制，把治理層次、職能、公私關(guān)系和信息系統(tǒng)等碎片化的單元進(jìn)行整合，實現(xiàn)了由局部到整體、由碎片化到一體化的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，在國家治理現(xiàn)代化大背景下，應(yīng)進(jìn)一步整合黨政機(jī)關(guān)事務(wù)職能，深化黨政機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同，不斷提升群眾對黨政機(jī)關(guān)服務(wù)主體的服務(wù)滿意度。

一、當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)存在的突出問題

職能分散、資源浪費(fèi)。職能結(jié)構(gòu)是指實現(xiàn)組織目標(biāo)所需要的各項業(yè)務(wù)工作及其比例和關(guān)系，其考量維度包括職能交叉、職能冗余、職能缺失、職能分散、職能錯位、職能弱化等方面。各部門在組織體系中的作用，各部門的分工、隸屬、合作關(guān)系是否明確，職能是否清晰等決定了政府的治理效率。我國黨政機(jī)關(guān)以職能分工為標(biāo)準(zhǔn)，以板塊組合為表現(xiàn)形式，具有職責(zé)清晰、專業(yè)性強(qiáng)的優(yōu)勢。但還應(yīng)注意到，目前黨政機(jī)關(guān)的事務(wù)管理制度尚沒有制訂出一套完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，往往出現(xiàn)辦事效率低下，相互推諉，“踢皮球”的現(xiàn)象。不同地方設(shè)立的具體部門也略有不同，一些地方行政主管部門的職責(zé)分離；一些地方又將職責(zé)一分為二，各個部門之間的障礙很多，無法實現(xiàn)資源的共享，不利于實現(xiàn)整合協(xié)調(diào)發(fā)展。此外，不同部門的工作不同，對各自的辦公場所和辦公資源的要求也不盡相同，目前尚未清晰地界定出這方面的管理標(biāo)準(zhǔn)，缺乏規(guī)范化的管理，造成資源浪費(fèi)和權(quán)力濫用。

利益分割、難以協(xié)同。近年來，隨著改革的深入推進(jìn)，許多地方黨政機(jī)關(guān)事務(wù)性工作不同程度進(jìn)行了一些協(xié)作創(chuàng)新，雖然在一定范圍內(nèi)促進(jìn)了合作，取得了一些效果。然而，在這個過程中也暴露出一些問題。首先，缺乏集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合作意愿不強(qiáng)。一些合作項目參與者的單位屬于不同系統(tǒng)，他們的工資關(guān)系、人事關(guān)系等難以協(xié)調(diào)。其次，利益失衡，不愿協(xié)作。一些合作的項目在制訂利益分配的標(biāo)準(zhǔn)時較為隨意，不能有效地平衡各方利益，人員之間有意或無意地互相比較，很容易引起內(nèi)部人員的矛盾摩擦，不利于調(diào)動工作積極性。最后，思想差異，不好協(xié)同。從整體來看，參與事務(wù)整合與協(xié)同項目的最終成果往往與各個單位的理想預(yù)期存在差別；從個體來看，成員的觀念意識、價值觀念等方面也存在差異，這些都加大了協(xié)同困難。

法治化、規(guī)范化亟待加強(qiáng)。新形勢下，黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)了統(tǒng)籌各方發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定、提升治理水平等多項任務(wù)，工作任務(wù)艱巨，但利用法治化、規(guī)范化的手段推進(jìn)工作的能力不足，主要表現(xiàn)在三個方面。首先，工作人員法治意識不強(qiáng)。黨政機(jī)關(guān)工作人員的法治意識與新形勢新任務(wù)的工作要求不兼容，行政能力和法治水平不能滿足形勢發(fā)展的需要。其次，體制機(jī)制不夠健全，監(jiān)督相對較弱，職責(zé)定位不明確，時常出現(xiàn)越位、缺位的現(xiàn)象，沒有建立起常規(guī)性的工作機(jī)制。事務(wù)整合與協(xié)同工作過于廣泛，沒有重點。大多為了維持穩(wěn)定，以“不出事，少出事”為目標(biāo)開展工作，進(jìn)一步削弱了黨政機(jī)關(guān)的法治化水平。

二、以整體性治理理念指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)

轉(zhuǎn)變治理理念。我國自改革開放以來，政府以行政分權(quán)為工作原則，中央給予地方政府更多更大的自主權(quán)，這大大促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但長期以來，一些地方政府為了達(dá)到短期內(nèi)的效益，或主動或被動地過多地參與到經(jīng)濟(jì)中，忽略了長遠(yuǎn)發(fā)展，急功近利地為某項“突破”背書，忽視了政府的其他職能，損害了公共環(huán)境資源，產(chǎn)生了錯誤的導(dǎo)向。我們應(yīng)以此為鑒，重視公眾最關(guān)心、最亟待解決的問題，并將之作為政府治理的主要目的，不斷拓展公共服務(wù)，提高社會管理水平，改善民生。

關(guān)注多元主體。整體性治理的重點在于通過協(xié)調(diào)各個部門的運(yùn)作來減少支出，提高治理水平，發(fā)揮政府對市場和社會的輔助調(diào)節(jié)作用。整體性治理的多元參與是一種制度創(chuàng)新，主要包括四個特征：多元、開放、復(fù)雜的共同治理體系，合作和競爭的共同治理機(jī)制，法治為基礎(chǔ)的共同治理原則，達(dá)到共同利益的治理目標(biāo)。它不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、強(qiáng)政府、大社會”的共同治理模式。政府需要看到每個群體和組織對社會的影響，去用心聆聽、理解和挖掘各方的需求，做好基礎(chǔ)性的調(diào)研工作，找到各類群體的真正需求，實現(xiàn)資源對接，在整合協(xié)同的過程中挖掘出治理力量。此外，整體性治理同樣強(qiáng)調(diào)政府在實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用，政府有責(zé)任擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面、協(xié)調(diào)各個部門的工作，以提高公共服務(wù)水平。同時，整體性治理高度強(qiáng)調(diào)數(shù)字信息技術(shù)的普及利用，政府應(yīng)利用現(xiàn)代技術(shù)建立相關(guān)的信息數(shù)據(jù)庫，存儲更多數(shù)據(jù)，并提高對各種數(shù)據(jù)的處理分析能力，制定符合公眾真正需求的決策措施。

三、加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)的路徑

整合黨政機(jī)關(guān)事務(wù)職能。職能部門是指組織中對下屬單位具有計劃、組織、指揮權(quán)力的部門。根據(jù)是否具有行政指揮權(quán)，職能部門可分為兩種類型，一種是職能制（多線制），即職能部門具有向下級單位下達(dá)工作任務(wù)或工作指令的權(quán)力；另一種是直線職能制，即職能部門不能直接向下級單位發(fā)布行政命令，需要經(jīng)過共同主管同意方可，職能部門只有建議權(quán)、指導(dǎo)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)。黨的十九屆三中全會專門研究了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題，下定決心解決黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置中存在的突出矛盾和問題。具體而言：機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能，打破部門界限，開放后勤市場，引進(jìn)市場機(jī)制。通過建立政務(wù)宏觀調(diào)控體系，將各項事務(wù)進(jìn)行整合集中，創(chuàng)新管理模式，加強(qiáng)其對各項事務(wù)的調(diào)控力度，充分發(fā)揮整體性、一體化的特點，增加對各類資源的管理效率。此外，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門還應(yīng)制訂一套規(guī)范化的管理標(biāo)準(zhǔn)，健全運(yùn)行體系，實現(xiàn)管理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，發(fā)揮國家行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)工作的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)之間互動，將各部門聯(lián)系起來。

深化黨政機(jī)關(guān)事務(wù)協(xié)同。所謂協(xié)同，就是指協(xié)調(diào)兩種（個）或者兩種（個）以上的資源或個體，協(xié)同一致地完成某一目標(biāo)的過程。各組成元素之間的協(xié)調(diào)、協(xié)作形成拉動效應(yīng)，共同推動事物發(fā)展；而對參與方而言，協(xié)同的結(jié)果使其獲益，互相增強(qiáng)。2018年5月，全國機(jī)關(guān)事務(wù)工作會議提出，要“建設(shè)完善機(jī)關(guān)事務(wù)管理信息系統(tǒng)，探索整合建設(shè)機(jī)關(guān)事務(wù)業(yè)務(wù)協(xié)同管理”。因此，在體制改革的不斷深入和政府機(jī)構(gòu)進(jìn)一步精簡的現(xiàn)狀下，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)將后勤管理和服務(wù)職能在工作中區(qū)分開來，這是與科學(xué)管理原則相一致的結(jié)果。在管理職能方面，將具有相似管理職能的不同部門單位合并整合，明確各自的職責(zé)范圍，避免交叉混淆所導(dǎo)致的推諉扯皮和管理混亂，提高組織的運(yùn)作效率。在后勤管理方面，不同的部門單位形成了不同系統(tǒng)，往往由于管理體制不統(tǒng)一、運(yùn)行機(jī)制不一致、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同等問題的出現(xiàn)引發(fā)了各自為政的局面，因此，部門之間有效協(xié)作是打破當(dāng)前分散化狀態(tài)的有效方式。機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門應(yīng)建立一種跨部門的協(xié)調(diào)體系，規(guī)范政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化政務(wù)工作程序，堅持制度化管理，明確各項工程的具體方案，建立相應(yīng)的獎懲制度和績效管理制度，采用多元的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，減少盲目比較。此外，相關(guān)部門還應(yīng)加快網(wǎng)絡(luò)數(shù)字化的建設(shè)速度，實現(xiàn)信息共享，加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系互動，從而打破部門保護(hù)的障礙，打破當(dāng)前各自為政的情況。并通過對資源的有效整合和合理利用，實現(xiàn)機(jī)關(guān)事務(wù)的有效開展，提高運(yùn)作效率。

推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)事務(wù)法治化建設(shè)。機(jī)關(guān)的事務(wù)較為繁瑣復(fù)雜，工作事關(guān)全局，影響機(jī)關(guān)工作的方方面面，牽動著各方的切身利益。既有直接服務(wù)于黨和國家容不得半點差錯的國家級別的重大任務(wù)；又有面對廣大人民群眾的需要件件落實的具體工作，責(zé)任重大。因此，機(jī)關(guān)事務(wù)中的每一個工作和每一個過程都必須有法可循，正所謂工作無小事。2018年5月，國管局印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新時代機(jī)關(guān)事務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，提出要“堅持治理法治化，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，用法治思維謀劃機(jī)關(guān)事務(wù)工作，用法治方式推動機(jī)關(guān)事務(wù)工作”。在此背景下，我們研究了一些發(fā)達(dá)國家的案例后發(fā)現(xiàn)，建立健全一套科學(xué)的法律監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要，具體而言：第一，加快法律法規(guī)的實質(zhì)性修訂進(jìn)程；第二，落實嚴(yán)格、規(guī)范、公正文明的執(zhí)法要求；第三，公正公平司法。黨政機(jī)關(guān)事務(wù)的法治化建設(shè)離不開一個體現(xiàn)法治精神的管理體制，要加快黨政機(jī)關(guān)事務(wù)的體制機(jī)制改革，應(yīng)在執(zhí)法環(huán)節(jié)重點發(fā)力，高度重視機(jī)關(guān)事務(wù)的管理環(huán)境，把“機(jī)關(guān)事務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)”真正上升到法律維度，以公平、公正、開放為原則加快法制建設(shè)，完善相關(guān)的法律法規(guī)和管理制度，使機(jī)關(guān)的運(yùn)作受法律法規(guī)的制約，減少參與人員的數(shù)量，消除人為干預(yù)的隨機(jī)性，規(guī)范工作環(huán)境。并在法治軌道上進(jìn)行一定的創(chuàng)新，將評價指標(biāo)充分細(xì)化、明確，讓人民群眾進(jìn)行評價，在對評價人進(jìn)行精神獎勵的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加入一些物質(zhì)獎勵措施，為政府各部門和社會廣泛參與提供便利的條件和良好的環(huán)境，形成全社會群策群力、共建共享的生動局面。