公有住房最初的分配對(duì)象是各級(jí)政府的干部、工作人員和企業(yè)的勞動(dòng)模范、先進(jìn)生產(chǎn)者，以及少數(shù)居住困難的生產(chǎn)積極分子，隨著公房數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，尤其住房私有化改革，公有住房的分配對(duì)象擴(kuò)展到全體具有城鎮(zhèn)戶籍的居民。很明顯，公有住房的分配采用的是行政手段而非經(jīng)濟(jì)手段，公有住房不參與市場(chǎng)，住房從供給者到消費(fèi)者手中，沒(méi)有經(jīng)過(guò)市場(chǎng)，也不以貨幣為媒介。公房“租金”并無(wú)租賃市場(chǎng)予以確定或調(diào)整，而是由地方行政手段進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，往往通過(guò)“以租養(yǎng)房”的形式由房管部門管理、修繕及維護(hù)。由于城市發(fā)展種種原因，這些在上世紀(jì) 80 年代以前興建的公有住房，往往位于城市范圍內(nèi)，甚至位于城市的中心地塊，且普遍面臨年久失修、設(shè)備老化的困境，成為居民居住與城市發(fā)展不同步的鮮明體現(xiàn)。城市中心地帶的公有住房逐漸老化，居住于此的城市低收入群體，戶籍身份與住房福利享有的雙重資格使得他們?cè)谂c地方政府博弈過(guò)程中，并非簡(jiǎn)單意義上的弱勢(shì)，雖然只具有“不充分”居住權(quán)，但卻基于公有住房社區(qū)的地段優(yōu)勢(shì)來(lái)謀求住房權(quán)利最大化，無(wú)論是在社會(huì)道德輿論層面還是在拆遷經(jīng)濟(jì)收益回報(bào)上都“綁架”了政府。對(duì)于地方政府而言，短期內(nèi)公有住房社區(qū)沒(méi)有進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)可能，或者說(shuō)收回使用權(quán)需要付出高額市場(chǎng)性代價(jià)，再加上對(duì)公有住房收回使用權(quán)的時(shí)間預(yù)期，地方政府對(duì)公有住房社區(qū)治理缺乏制度性動(dòng)力，表現(xiàn)為對(duì)公有住房社區(qū)管理、修繕和維護(hù)時(shí)的投入“不積極”，而僅以為數(shù)不多的社區(qū)公共服務(wù)達(dá)到“托底”性的社會(huì)住房保障功能。因此造成的客觀事實(shí)是：城市低收入戶籍居民集聚于此，成為“類貧民窟”的住房階級(jí)。

盧俊秀：《城市公有住房的居住權(quán)、政府責(zé)任與行為邏輯——以上海S社區(qū)為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2018年第4期。