李 銘

（江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001）

一、公安民警教科書式執(zhí)法之典型個(gè)案評(píng)述

我們通過互聯(lián)網(wǎng)搜索，就前一時(shí)期熱傳的四起公安民警教科書式執(zhí)法行為進(jìn)行了系統(tǒng)梳理和比較分析，按先后時(shí)間排序，具體內(nèi)容詳見下表。

（一）貴州省畢節(jié)市交警查處酒駕案

時(shí)間 地點(diǎn) 警種 行政行為性質(zhì) 主要內(nèi)容 法律依據(jù) 時(shí)長(zhǎng)2017年貴州省畢節(jié)市交警執(zhí)法小分隊(duì)行政強(qiáng)制措施檢驗(yàn)體內(nèi)酒精含量拒不配合呼吸式酒精檢測(cè)，強(qiáng)制抽血檢驗(yàn)《道路交通安全法實(shí)施條例》第105條、《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》第33條、第34條2分50秒2017年10月30日 北京市 交警 行政處罰 糾正逆行違法行為并實(shí)施處罰 《道路交通安全法》第90條 1分18秒2018年3月江蘇省南京市 交警三大隊(duì)周榮行政處罰行政強(qiáng)制措施 拒不接受處罰，扣留非機(jī)動(dòng)車《道路交通安全法》第89條、《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》第25條第八項(xiàng)2分43秒2018年5月13日上海市嘉定區(qū)特警機(jī)動(dòng)隊(duì)陳蒙當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查，口頭傳喚 （行政調(diào)查措施），強(qiáng)制傳喚（行政強(qiáng)制措施）違停、拒不配合執(zhí)法，強(qiáng)制傳喚《道路交通安全法》第93條、《人民警察法》第9條、《治安管理處罰法》第82條2分20秒

2017年某日夜間，貴州省畢節(jié)市交警支隊(duì)執(zhí)法小分隊(duì)依法開展查例行處酒駕專項(xiàng)行動(dòng)。期間，攔停一名涉嫌酒駕男子，其態(tài)度傲慢、裝聾作啞。面對(duì)交警大聲詢問，始終拒不配合接受現(xiàn)場(chǎng)呼氣式酒精測(cè)試。經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)交警三次大聲警告后，依然故我、不予配合。因其涉嫌酒駕，依據(jù)《人民警察法》第9條規(guī)定，交警對(duì)其實(shí)施當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查。在強(qiáng)制實(shí)施人身檢查時(shí)，視頻結(jié)束，全長(zhǎng)約2分50秒。該視頻被網(wǎng)友稱為教科書式執(zhí)法第二集（實(shí)際上是2017年畢節(jié)警方歷次查處酒駕行動(dòng)之一），播出后得到了廣大網(wǎng)友的點(diǎn)贊、支持和肯定。本案畢節(jié)交警的執(zhí)法行為，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，無論是現(xiàn)場(chǎng)處置環(huán)節(jié)的處置措施（當(dāng)場(chǎng)盤問、檢查，搜身檢查后安全帶離），還是適用的法律依據(jù)（《人民警察法》第9條）都是依規(guī)合法，符合執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求的。

在《道路交通安全法》中，對(duì)強(qiáng)制檢測(cè)沒有明確規(guī)定，從另一個(gè)側(cè)面也暴露出現(xiàn)行法律依據(jù)不足的窘境。對(duì)于涉嫌酒駕，需要強(qiáng)制檢測(cè)（抽血）的具體規(guī)定，主要法律依據(jù)是行政法規(guī)層面的《道路交通安全法實(shí)施條例》第105條（設(shè)定了駕駛?cè)伺浜蠙z測(cè)之法定義務(wù)）、部門規(guī)章層面的《道路交通違法行為處理程序規(guī)定》第33條、第34條（規(guī)定實(shí)體上的適用對(duì)象和具體操作程序）和《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》附件——查處酒后駕駛操作規(guī)程（主要是查處酒駕的程序性規(guī)定）。法律層面的《道路交通安全法》第22條第二款僅有原則性的規(guī)定，即駕駛?cè)孙嬀撇坏民{駛機(jī)動(dòng)車的法定義務(wù)，再無對(duì)涉嫌酒駕者采取強(qiáng)制檢測(cè)之警察行為法上的明確授權(quán)。質(zhì)言之，道路交通管理法律規(guī)范之條款內(nèi)容上欠科學(xué)、存在明顯的法律漏洞，亟待立法機(jī)關(guān)盡快予以修訂完善。恰如余凌云教授所言：行政管束、強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制傳喚等即時(shí)強(qiáng)制、直接強(qiáng)制行為對(duì)公民權(quán)利自由的干預(yù)力度較大，特別是其實(shí)施過程的合成性（命令、告誡、執(zhí)行合于一體）、不間斷性（一氣呵成），使得任何事中的救濟(jì)都不大可能；目前事后救濟(jì)（國家賠償）又是不充分賠償，不足以切實(shí)保障相對(duì)人的基本權(quán)利。所以，在實(shí)體上堅(jiān)持即時(shí)強(qiáng)制必須具有具體、明確的警察行為法上的法律依據(jù)[1]，就顯得不可或缺，而非可有可無。目前，作為道路交通管理領(lǐng)域的警察行為法——《道路交通安全法》，對(duì)強(qiáng)制檢測(cè)尚無明確授權(quán)，僅有行政法規(guī)駕駛?cè)私邮軝z測(cè)義務(wù)及部門規(guī)章交警強(qiáng)制檢測(cè)的具體規(guī)定，實(shí)踐中，才出現(xiàn)了交警不得不援引《人民警察法》第9條的尷尬，實(shí)是法制部門利益權(quán)衡、斟酌考量的因應(yīng)之策，更是基層一線廣大交警不得已而為之的無奈之舉。恰如原江蘇省公安廳孫文德廳長(zhǎng)所言：“雖然公安工作法律法規(guī)較多，但從總體上還沒有形成一套比較系統(tǒng)、完整、科學(xué)的法律體系，有的法律法規(guī)之間還存在矛盾和不一致的地方，基層民警在執(zhí)法實(shí)踐中時(shí)常面臨有法難依的尷尬境地?！盵2]

因無法可依，交警日常操作層面的不便是毋庸諱言、不言而喻的?，F(xiàn)行法律框架內(nèi)的具體制度安排，從法理上講也明顯違反了《行政強(qiáng)制法》第10條第四款“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施”之規(guī)定，更是與《立法法》第9條法律保留原則——“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰除外”相悖。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》（法[2004]96號(hào)）關(guān)于法律規(guī)范沖突的適用規(guī)則中也強(qiáng)調(diào)，下位法不符合上位法的判斷和適用從審判實(shí)踐看，下位法不符合上位法的常見情形主要有：“下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設(shè)或者限縮其適用條件?！币淖冞@種情況，必須嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》第4條之規(guī)定，做到“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?！苯∪⒎ㄖ罚沃囟肋h(yuǎn)。

（二）北京市交警處罰逆行女司機(jī)案

2017年10月30日晚，北京交警現(xiàn)場(chǎng)對(duì)涉嫌逆行女司機(jī)實(shí)施行政處罰的視頻在社交平臺(tái)廣為流傳，交警執(zhí)法行為依規(guī)合法（出示人民警察證、表明身份、實(shí)施處罰，一氣呵成），現(xiàn)場(chǎng)群眾對(duì)交警的執(zhí)法行為報(bào)以熱烈的掌聲。[3]縱觀該交警的執(zhí)法過程，可謂是有理、有利、有節(jié)。人民網(wǎng)轉(zhuǎn)載@平安北京的評(píng)論——“這位交警法、理、情、哲四管齊下，就問你扶不扶墻。”[4]在我看來，本案為現(xiàn)場(chǎng)和視頻前的所有交通參與者上了一堂鮮活生動(dòng)的交通法制課。徹底顛覆了印象中，過往極少數(shù)警察冷漠刻板、態(tài)度粗暴的執(zhí)法形象，展現(xiàn)給老百姓服務(wù)態(tài)度熱情、親民、暖心，執(zhí)法行為理性、平和、文明、規(guī)范之全新范式。這種既有執(zhí)法力度，又有人情溫度的說理式執(zhí)法的嶄新形象，樹立了北京交警的良好形象，也彰顯了首都民警的執(zhí)法水平，這是好的方面，值得肯定和褒獎(jiǎng)。當(dāng)然，也有些許不足之處。

經(jīng)仔細(xì)推敲、反復(fù)琢磨，不難發(fā)現(xiàn)該交警執(zhí)法中，存在執(zhí)法語言上有明顯口誤的現(xiàn)象，可謂是“百密一疏”。如告知違法行為人（逆行女司機(jī)）拒不配合，將采取行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)，援引了《人民警察法》《刑事處罰法》和《治安處罰法》。眾所周知，我國沒有《刑事處罰法》，警察通常適用的是《刑法》和《刑事訴訟法》（本案現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中，尚且用不到）。而行政強(qiáng)制措施的依據(jù)主要是 《人民警察法》《治安管理處罰法》《道路交通安全法》《行政強(qiáng)制法》（一般法一般也不用，多用前者之特別法）和《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律規(guī)范。交警告知中，提到的《刑事處罰法》屬于法律名稱表述錯(cuò)誤；《治安處罰法》則屬于表述不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)完整、正確的表述為《治安管理處罰法》（此處不能任意減省，否則將給行政相對(duì)人理解和維權(quán)帶來困難）。當(dāng)然，瑕不掩瑜，我們不應(yīng)在事后，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)交警的告知行為過于苛責(zé)。在當(dāng)時(shí)的執(zhí)法場(chǎng)境下，就整體執(zhí)法行為而言，這只不過是執(zhí)法過程中之微小瑕疵而已。且尚未形成書面材料，沒有具體體現(xiàn)在相關(guān)法律文書上，也不會(huì)對(duì)行政處罰結(jié)果產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的消極影響。但法言法語欠規(guī)范確是不爭(zhēng)的事實(shí)，需要我們?cè)诮窈箢愃片F(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中特別留心、加以注意。由于規(guī)范性的缺失，因此本案也不能稱之為教科書式執(zhí)法。

（三）江蘇省南京市交警扣留電瓶車案

2018年3月某日，南京交警支隊(duì)三大隊(duì)民警周榮在南京市升州路執(zhí)勤時(shí)，發(fā)現(xiàn)有三輛電瓶車在機(jī)動(dòng)車道內(nèi)行駛。依法讓三人靠邊停車，分別接受處罰。其中，一名男子對(duì)周榮警官的執(zhí)法身份提出了質(zhì)疑。周榮警官向其出示了人民警察證內(nèi)卡，并口頭告知自己的姓名叫周榮、警號(hào)211094（該出示人民警察證的行為，違反了《公安機(jī)關(guān)人民警察證使用管理規(guī)定》第6條人民警察證由專用皮夾和內(nèi)卡組成，必須內(nèi)容齊全且同時(shí)使用方可有效的強(qiáng)制性規(guī)定）。該行政相對(duì)人仍拒不配合接受罰款處罰，且三次警告無效的情況下，對(duì)其依法實(shí)施扣留非機(jī)動(dòng)車的行政強(qiáng)制措施。周榮在對(duì)其人身進(jìn)行控制時(shí)，被該男子及同行女子推搡、拉扯、揮拳打傷，致周榮警官鼻梁骨骨折。后二人因涉嫌犯罪（妨礙執(zhí)行公務(wù)），一人被依法刑事拘留，另一人被取保候?qū)?。[5]在群眾為南京交警教科書式執(zhí)法喝彩、點(diǎn)贊的同時(shí)，我們同樣不能忽視交警周榮執(zhí)法過程中的兩個(gè)細(xì)節(jié)問題。第一，交警扣留車輛應(yīng)當(dāng)由兩名民警實(shí)施，具體可參見拙文《對(duì)交警扣車中行政法律規(guī)范沖突的若干思考》。2013年《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，交警扣留機(jī)動(dòng)車時(shí)不得不面對(duì)行政法律規(guī)范沖突的棘手難題。一線執(zhí)法交警應(yīng)當(dāng)按照法律優(yōu)先原則，嚴(yán)格遵循《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定規(guī)范日常執(zhí)法行為，從而規(guī)避適用規(guī)定存在的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。[6]據(jù)周榮警官（戴制式警帽）執(zhí)法過程執(zhí)法記錄儀視頻顯示，還有其他交警（戴制式頭盔）在場(chǎng)。而多名交警扣車過程中，如何正確履行注意義務(wù)[7]（《公安機(jī)關(guān)人民警察盤查規(guī)范》第7條第3項(xiàng)規(guī)定了現(xiàn)場(chǎng)盤查民警的各自注意義務(wù)和相互注意義務(wù)），相互配合、有效控制違法行為人和涉案車輛，保護(hù)好包括民警自己在內(nèi)的現(xiàn)場(chǎng)人員的人身安全和財(cái)產(chǎn)安全是個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的課題。需要我們認(rèn)真思考，審慎作答。本案中，在警力尚不處于明顯劣勢(shì)的情況之下，出現(xiàn)執(zhí)法交警被打致傷的嚴(yán)重后果，實(shí)在不能將其歸結(jié)為教科書式執(zhí)法的經(jīng)典案例（教訓(xùn)深刻，必須記?。?。第二，交警周榮出示人民警察證的行為明顯違規(guī)，不符合規(guī)范要求。雖同時(shí)有語言告知的補(bǔ)強(qiáng)（明確告知其姓名和警號(hào)），但與依法合規(guī)、依法行政的價(jià)值追求相悖亦是不爭(zhēng)的事實(shí)。公安民警執(zhí)勤執(zhí)法中如何規(guī)范使用人民警察證的問題，可參見拙文《公安民警表明身份制度研究——以人民警察證的規(guī)范使用為切入》。[8]另外，2016年7月26日和2017年1月9日，公安部分別舉辦了兩期全國公安機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法視頻演示培訓(xùn)會(huì)，視屏資料中對(duì)于表明身份，正確出示人民警察證有專業(yè)、規(guī)范的演示和解讀。[9]后者，才堪稱經(jīng)典的教科書式執(zhí)法。

所謂“外行看熱鬧，內(nèi)行看門道”。據(jù)此，我們認(rèn)為，本案亦不能稱之為“教科書式”執(zhí)法，因欠缺規(guī)范性——法律效果存在瑕疵；在現(xiàn)場(chǎng)處置警力充足的情況下，造成執(zhí)法交警被打成輕傷——社會(huì)效果存疑。基于以上兩點(diǎn)，無論是法律效果還是社會(huì)效果，均不具有普適性的廣泛推廣價(jià)值。

（四）上海市嘉定區(qū)特警強(qiáng)制傳喚違停司機(jī)案

2018年5月13日，上海市嘉定公安分局特種機(jī)動(dòng)隊(duì)民警陳蒙和四名同事巡邏至嘉定區(qū)天祝路時(shí)，發(fā)現(xiàn)機(jī)動(dòng)車道內(nèi)有多輛汽車違停。執(zhí)法記錄儀視頻顯示，違停車輛占據(jù)了雙向四車道之一股車道長(zhǎng)達(dá)數(shù)十米，導(dǎo)致同向另一股車道內(nèi)通行車輛較多，而反向兩股車道則車輛較少?？梢?，違停車輛已對(duì)過往車輛的正常通行秩序造成了嚴(yán)重影響，必須盡快疏導(dǎo)處置。陳蒙警官讓趕來的駕駛員將違停車輛盡快開走，以保障正常行駛車輛的基本通行需求（視頻對(duì)話顯示，陳蒙要求其10秒內(nèi)開走）。這名體態(tài)較胖、身材魁梧的青年男子轉(zhuǎn)身向駕駛室走去，并隨口回了句“我就慢慢走”，瞬間導(dǎo)致矛盾激化。陳蒙警官要求該年輕男子出示駕駛證、行駛證，經(jīng)反復(fù)警告后，對(duì)方仍不予配合執(zhí)法。陳蒙等警官遂對(duì)其進(jìn)行控制后安全帶離。[10]同期現(xiàn)場(chǎng)群眾拍攝的視頻顯示，違停車是一輛待上牌（故沒有行駛證，依規(guī)應(yīng)將臨時(shí)號(hào)牌粘貼在指定位置，供警察查驗(yàn)）、未懸掛機(jī)動(dòng)車號(hào)牌的小轎車。陳蒙警官要求其出示駕駛證、行駛證。駕駛?cè)苏f沒有，陳蒙遂要其去警隊(duì)接受調(diào)查。該男子則辯稱：“沒有牌照，哪有行駛證呢？”陳蒙遂對(duì)其進(jìn)行警告，讓無關(guān)人員離開。緊接著第二次警告，讓其將車鑰匙拿出來。后第三次警告，讓其出示駕駛證，再次讓無關(guān)人員閃開，警方將使用警械。后對(duì)駕駛?cè)嗣娌渴褂昧舜邷I噴射器，迅速將其制服帶離。[11]事件發(fā)生后，該視頻很快被上傳網(wǎng)絡(luò)。廣大網(wǎng)友對(duì)警務(wù)實(shí)戰(zhàn)技能教官陳蒙的現(xiàn)場(chǎng)處置行為給予了褒獎(jiǎng)，稱之為上海教科書式執(zhí)法。線上如此，線下也是沸沸揚(yáng)揚(yáng)、好不熱鬧。此時(shí)，傳統(tǒng)的紙質(zhì)傳媒也不甘落后、隨即跟進(jìn)。紛紛予以報(bào)道、評(píng)論，認(rèn)為上海“教科書式執(zhí)法”展現(xiàn)規(guī)范和自信[12]、“教科書式執(zhí)法”帶來了雙重啟示[13]、要以“教科書式執(zhí)法”凝聚法治共識(shí)[14]、“教科書式執(zhí)法”獲贊彰顯最樸素的正義觀[15]。為此，央視十三套新聞欄目專門對(duì)陳蒙警官進(jìn)行了專訪。[16]

縱觀全案，我們認(rèn)為，陳蒙警官作為一名警務(wù)實(shí)戰(zhàn)技能教官、資深特警，其現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中控制違法行為人的操作十分規(guī)范，完全符合相關(guān)法律法規(guī)和執(zhí)法細(xì)則的具體要求，但現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法中也存在兩點(diǎn)明顯的瑕疵。第一，規(guī)范執(zhí)法、文明用語的問題。眾所周知，《交通警察執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》對(duì)交警執(zhí)法用語有專門規(guī)定和明確要求。其中，第7條規(guī)定：檢查涉嫌有違法行為的機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说臋C(jī)動(dòng)車駕駛證、行駛證時(shí)，交通警察應(yīng)當(dāng)使用的規(guī)范用語是：你好！請(qǐng)出示駕駛證、行駛證。當(dāng)然，現(xiàn)行警察法中，對(duì)特警執(zhí)勤執(zhí)法的規(guī)范用語尚無相關(guān)強(qiáng)制性要求?？紤]到，此時(shí)陳蒙警官是履行交警查糾違停之行政職能，理應(yīng)參照上述規(guī)范，使用文明用語。而視頻中的陳蒙警官始終態(tài)度強(qiáng)硬，從頭至尾一直使用嚴(yán)厲的質(zhì)問和命令式的語氣，和事后接受央視采訪時(shí)彬彬有禮的謙和態(tài)度完全判若兩人。其實(shí)，在絕大多數(shù)行政調(diào)查階段大可不必如此。當(dāng)然，如果違法行為人拒不配合，則另當(dāng)別論！可依法責(zé)令其出示駕駛證、行駛證，不必客氣，畢竟尊重（人格）和禮貌（待人）從來都是相互的。作為上海這座現(xiàn)代大都市的資深警務(wù)人員，文明用語既是規(guī)范執(zhí)法過程中不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和必備要素，也是文明執(zhí)法的根本保障和客觀要求。對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)處置違停這種普通違法行為，恰如余凌云教授所言，“行政違法行為的社會(huì)危害程度明顯低于刑事犯罪。所以，在警察法上沒有規(guī)定、也沒有必要規(guī)定過多、太長(zhǎng)的強(qiáng)制措施。在調(diào)查階段對(duì)當(dāng)事人采取的限制人身自由的調(diào)查措施，不應(yīng)該比最后作出的行政處罰還要嚴(yán)厲。這種理念完美地體現(xiàn)了比例的思想。同時(shí)他也強(qiáng)調(diào)了面對(duì)警方盤查，行政相對(duì)人的服從、容忍與協(xié)助義務(wù)，是我們長(zhǎng)期忽視的，迄今沒有真正進(jìn)入行政法結(jié)構(gòu)之中。[17]質(zhì)言之，對(duì)該男子采取的強(qiáng)制傳喚和現(xiàn)場(chǎng)控制，通常不能比最后對(duì)其行政處罰來的更為嚴(yán)厲。否則，就有違比例原則。對(duì)于違法行為人始終不予配合出示車輛證件和駕駛證，最終被采取強(qiáng)制措施后，才表示愿意出示（亦是咎由自取）。如能從一開始就服從陳蒙警官命令、協(xié)助配合執(zhí)法，早些出示駕駛證、車輛臨時(shí)號(hào)牌等能證明車輛合法的相關(guān)手續(xù)，就不會(huì)出現(xiàn)警察被迫使用武力、帶來不愉快和一系列不必要的麻煩及消極后果。第二，執(zhí)法程序不規(guī)范的問題。在違法行為人現(xiàn)場(chǎng)拒不配合民警正常執(zhí)法，對(duì)其實(shí)施口頭傳喚時(shí)，應(yīng)當(dāng)使用法言法語——明確告知對(duì)其正在實(shí)施的是口頭傳喚的行政調(diào)查措施，而不能含糊、籠統(tǒng)的讓其“到警隊(duì)接受調(diào)查”。按照《治安管理處罰法》第82條之規(guī)定，實(shí)施口頭傳喚的應(yīng)當(dāng)先出示人民警察證（不能省略，這是法定強(qiáng)制性義務(wù)和執(zhí)法中的規(guī)定動(dòng)作），且應(yīng)當(dāng)將傳喚的原因（妨礙警察執(zhí)行公務(wù)）和依據(jù)（治安管理處罰法第82條）明確告知被傳喚人（該男子）?？陬^傳喚過程中，現(xiàn)行法律并沒有聽取被傳喚人陳述和申辯之明確性義務(wù)要求。對(duì)無正當(dāng)理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強(qiáng)制傳喚。因《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第42條第二項(xiàng)將強(qiáng)制傳喚明確列為行政強(qiáng)制措施。所以，實(shí)施強(qiáng)制傳喚時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《行政強(qiáng)制法》第18條所規(guī)定的實(shí)施行政強(qiáng)制措施的程序要求。陳蒙警官應(yīng)當(dāng)出示身份證件（即人民警察證，當(dāng)事人明確表示無疑義的除外）；當(dāng)場(chǎng)告知當(dāng)事人采取行政強(qiáng)制措施的理由 （妨礙執(zhí)行公務(wù)）、依據(jù)（《治安管理處罰法》第82條）以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利（如陳述和申辯權(quán)、事后尋求救濟(jì)的權(quán)利、申請(qǐng)回避權(quán)利等）、救濟(jì)途徑（何時(shí)限內(nèi)向何單位申請(qǐng)行政復(fù)議或依法提起行政訴訟的權(quán)利）；聽取當(dāng)事人的陳述和申辯（注意，這里是聽取陳述和申辯而非《行政處罰法》第32條所規(guī)定的——充分聽取被處罰人的陳述和申辯，二者還是存在明顯區(qū)別的）。這些規(guī)定突出體現(xiàn)了《行政強(qiáng)制法》的人文關(guān)懷精神，著重強(qiáng)化了對(duì)公民、法人合法權(quán)益的程序保護(hù)和對(duì)行政強(qiáng)制行為的程序制約。[18]

有人主張為提高執(zhí)法效率，相關(guān)法律也規(guī)定，執(zhí)法對(duì)象對(duì)執(zhí)法行為享有的申辯權(quán)、聽證權(quán)、訴訟權(quán)、復(fù)議權(quán)、投訴舉報(bào)權(quán)應(yīng)事后行使。[19]筆者認(rèn)為，上述觀點(diǎn)值得商榷。如上文所述，行政相對(duì)人的陳述和申辯權(quán)不同于其他所列舉的事后救濟(jì)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)法過程中行使，而非事后另行主張。季衛(wèi)東教授就曾精辟的指出：“程序法不應(yīng)該被視為單純的手段和形式。程序問題與公正性必須結(jié)合起來考慮。所謂程序的正當(dāng)過程就是要強(qiáng)調(diào)程序中的價(jià)值問題?！盵20]進(jìn)而，他首先提出了“把程序看作一個(gè)具有獨(dú)立價(jià)值的要素”[21]這一學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。反觀案件本身，令人不無遺憾的是，陳蒙警官未嚴(yán)格依法履行表明身份義務(wù)、告知義務(wù)、聽取當(dāng)事人申述和申辯義務(wù)，未完全盡數(shù)按照法律規(guī)定的程序按部就班的、一一落實(shí)到位。因此，本例也不能稱之為“教科書”式執(zhí)法。究其原因，就個(gè)體而言，和陳蒙警官所屬警種（特警而非交警、治安警）及本人術(shù)業(yè)專攻（警務(wù)技能而非法律）不無關(guān)系。作為公安機(jī)關(guān)整體而言，正如姜明安教授一針見血所指陳的：“行政機(jī)關(guān)往往從行政管理效率和自我偏私的角度出發(fā)，更加會(huì)在立法和執(zhí)法實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)行政管理相對(duì)人的義務(wù)，而忽略了其自身的義務(wù)，如行政機(jī)關(guān)在公開、告知、說明理由、聽證、時(shí)限和法律責(zé)任等方面的義務(wù)?！盵22]作為行政機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)，亦如是。

行文至此，不禁聯(lián)想到《菜根譚》中“熱鬧中著一冷眼，冷落處存一熱心”的格言警句，體味著其中蘊(yùn)含的人生哲理。現(xiàn)實(shí)生活中，人們往往圖一時(shí)之快，將關(guān)注的目光聚焦于警察執(zhí)法行為短期的社會(huì)效果和輿情反映，而容易忽略案件中執(zhí)法行為本身所依據(jù)的法律是否充分完備和執(zhí)法行為復(fù)制推廣后長(zhǎng)期的社會(huì)效果及其實(shí)際影響力的問題。同時(shí)，我們也不能以事后諸葛亮的思維和吹毛求疵、雞蛋里挑骨頭的挑剔眼光，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)民警執(zhí)法行為予以不切實(shí)際的過高要求和嚴(yán)厲苛責(zé)。我們一貫秉持的態(tài)度是“有則改之、無則加勉；言者無罪、聞?wù)咦憬洹?。按照?xí)近平總書記的要求，公安民警必須執(zhí)法公正，應(yīng)當(dāng)努力讓人民群眾在每一起案件中感受到公平正義。和廣大來百姓一樣，我們從內(nèi)心里期盼，有更多真正的教科書式的執(zhí)法案例不斷涌現(xiàn)。

二、公安民警教科書式執(zhí)法之概念厘定和基本特征

什么是“教科書”式執(zhí)法？如何科學(xué)定義其概念？這就需要我們追根溯源，逐步厘清其外延邊界和科學(xué)內(nèi)涵?！掇o?！分薪炭茣喾Q“課本”，是教材形式之一。指按照教學(xué)大綱編寫的教學(xué)和學(xué)生用書。[23]教材，系根據(jù)教學(xué)大綱編選的供教學(xué)用和要求學(xué)生掌握的基本材料。有文字材料，如教科書、講義、教授提綱等；視聽教材，如掛圖、投影（幻燈）片、音帶、錄像等多種形式。[24]可見，教科書屬于教材之一種（形式要件），以教學(xué)大綱為基礎(chǔ)和藍(lán)本，為教師教學(xué)、學(xué)生學(xué)習(xí)掌握之目的（實(shí)質(zhì)要件）編寫的書籍。據(jù)此，可將“教科書式執(zhí)法”定義為:以現(xiàn)行法律法規(guī)為依據(jù)，指導(dǎo)和規(guī)范公安民警日常警務(wù)活動(dòng)為目的，能合法、有效貫徹落實(shí)相關(guān)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范的具體執(zhí)法行為?！敖炭茣綀?zhí)法”的基本特征包括：制定和實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)威性、執(zhí)法行為的合法性、執(zhí)法行為的規(guī)范性、執(zhí)法行為的有效性和執(zhí)法行為的可復(fù)制推廣性五個(gè)方面。上述五點(diǎn)必須同時(shí)具備，缺一不可，通過公安民警執(zhí)法行為能較好的實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。我們認(rèn)為，教科書式執(zhí)法通常存在于公安教科書上或者以公安部、省公安廳發(fā)布的具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和執(zhí)法視頻為依據(jù)和藍(lán)本。余凌云教授從警察法理論和警務(wù)實(shí)踐的視角，對(duì)現(xiàn)代警察行政法上的指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)進(jìn)行了分析梳理，并高屋建瓴提出了“在通過指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)解釋法律、填補(bǔ)空隙時(shí)，也相當(dāng)于在一個(gè)連續(xù)統(tǒng)一體上加密規(guī)則點(diǎn)。如果指南、手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)中的某個(gè)規(guī)定將一個(gè)法律規(guī)定擠壓到高度明確、不再具有延展性，那么，基于合法預(yù)期保護(hù)和平等對(duì)待，應(yīng)該能夠產(chǎn)生法的效果”[25]的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。質(zhì)言之，省級(jí)以上公安機(jī)關(guān)制定的辦事指南、執(zhí)法手冊(cè)和裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為法律法規(guī)的補(bǔ)充，應(yīng)當(dāng)成為教科書式執(zhí)法的執(zhí)法依據(jù)和規(guī)范淵源。

如前文所述，雖然上述四個(gè)所謂教科書式執(zhí)法個(gè)案，從整體而言或大部分執(zhí)法過程乃至一些執(zhí)法細(xì)節(jié)上均有可圈可點(diǎn)、值得我們學(xué)習(xí)借鑒之處，甚至強(qiáng)于或優(yōu)于我們大部分民警的日常執(zhí)法行為。但其中存在的問題也十分明顯、甚至突出扎眼，對(duì)于前車之鑒，必須引以為戒。特別是現(xiàn)行交管法律體系不完善（行政強(qiáng)制措施未有明確規(guī)定）、特警執(zhí)法規(guī)范不健全 （尚無特警執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范或執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)）、口頭告知語言表述不規(guī)范、盤查行為不規(guī)范（忽視了注意義務(wù)）、違規(guī)使用人民警察證、執(zhí)法用語不規(guī)范（執(zhí)勤執(zhí)法文明用語的規(guī)范使用問題）、實(shí)施行政強(qiáng)制未聽取陳述和申辯等執(zhí)法瑕疵 （行政相對(duì)人權(quán)利保障問題）等都是不應(yīng)忽視、無法回避、必須認(rèn)真對(duì)待并加以解決好的現(xiàn)實(shí)問題。據(jù)此，在我看來，因其不具備教科書式執(zhí)法的全部五個(gè)特征，所以均不能稱之為嚴(yán)格意義上的教科書式執(zhí)法行為，而不具有大面積、廣泛推廣運(yùn)用的實(shí)踐價(jià)值。通過比較，我們發(fā)現(xiàn)上述四個(gè)較為典型的所謂教科書式執(zhí)法案例，均是發(fā)生在道路交通管理領(lǐng)域的行政案件，由一線交通民警和特警參與處置，且現(xiàn)場(chǎng)警力符合法律規(guī)定（總體占優(yōu)勢(shì)的情況之下，實(shí)際絕大多數(shù)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法警力通常沒有如此充足）?，F(xiàn)場(chǎng)處置公安民警的執(zhí)法行為整體上沒有太大問題（不會(huì)導(dǎo)致行政復(fù)議被撤銷、行政訴訟敗訴的原則性問題），也不涉及執(zhí)法過錯(cuò)。而在一些較小的方面，如正確出示人民警察證、表明警察執(zhí)法身份；規(guī)范使用法言法語和日常文明用語（如使用文明用語十個(gè)字）；依法履行告知義務(wù)，告知法定權(quán)利；聽取被強(qiáng)行對(duì)象的陳述和申辯，充分聽取被處罰人的陳述和申辯；注意執(zhí)法過程中相互配合和安全防范問題。上述問題，也正是我們下一步執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。“他山之石，可以攻玉”。我們有充分的理由相信,只要沿著依法治國的道路前行，警察執(zhí)法公正一定能夠早日實(shí)現(xiàn)。